Решение № 5890 от 21 май 2015 г. по административно дело № 9539 от 2014 г.

Държавен вестник Върховен административен съд брой: 39, от дата 29.5.2015 г. Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВА стр.26 Решение № 5890 от 21 май 2015 г. по административно дело № 9539 от 2014 г. ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД РЕШЕНИЕ № 5890 от 21 май 2015 г. по административно дело № 9539 от 2014 г. Върховният административен съд в състав: председател: Ваня Анчева, и членове: Йовка Дражева, Иван Раденков, Соня Янкулова и Павлина Найденова, с участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 9539 по описа за 2014 г. на Върховния административен съд – петчленен състав – ІІ колегия, докладвано от съдията Соня Янкулова. Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на „Кодап“ – ЕООД, със седалище и адрес на управление София, бул. Илиянци 12 – 14, на „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, със седалище и адрес на управление Хасково, Северна индустриална зона, комплекс „Сердика“, и на сдружение „Национална асоциация на млекопреработвателите“, София, бул. Васил Левски 106, срещу решение № 6625 от 19.05.2014 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 2357/2014 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбите на касаторите срещу Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с ПМС № 119 от 2012 г. (ДВ, бр. 48 от 2012 г.) и ги осъдил да заплатят разноски по делото. І. Становища на страните по делото:

Касационният жалбоподател – „Кодап“ – ЕООД, счита съдебното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Доводите на касатора в подкрепа на твърдените пороци на съдебното решение са: а) Съдът неправилно приел наличие на законова делегация, установена със Закона за храните (ЗХ), за издаване на оспорената Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти (Наредбата) в частта досежно въвеждането на забраната по чл. 31, ал.
Дори систематичното тълкуване на Закона за храните и на Наредбата води до извода, че процесната регламентация излиза извън рамките на делегацията по чл. 4 ЗХ. Съдът не отчел, че законът говори за специфични изисквания към храните, а не за времето и мястото на производството им. Въведеният уведомителен режим противоречи на закона. Забраната за производство на територията на едно и също предприятие на един или друг вид храни е ограничение на стопанската дейност и на производствения процес. б) Съдът неправилно приел, че оспорената наредба е приета от Министерския съвет, като не отчел липсата на валидно изразена воля за приемане на оспорените разпоредби на чл. 31, ал. 4, 5 и
Излага подробно процеса на приемане от Министерския съвет на нормативни актове и счита, че съдът не отчел нарушенията на чл. 35, ал. 2 и 3 и чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, както и недопустимото делегиране на права от изключителната компетентност на Министерския съвет на вносителя на акта. в) Неправилен счита извода на съда за спазване на изискванията на чл. 26, ал. 2, чл. 27 и чл. 28, ал. 1 и 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В противоречие на мотивите в доклада за приемане на Наредбата, където е посочено, че Наредбата не е свързана с правото на Европейския съюз, съдържанието й възпроизвежда норми на множество регламенти. г) Съдът приел, че текстовете на Наредбата не въвеждат ограничения, а възпроизвеждат действащи регламенти и са насочени към спазване на изискванията за качеството на млякото и млечните продукти. Но съдът не изложил мотиви противоречат ли чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата на чл. 19 от Конституцията на Република България. Сочи, че голяма част от Наредбата буквално преписва европейските регламенти, което е абсолютно ненужно и за което „учтиво напомня“ Комисията на Европейския съюз. Неясни са мотивите на съда за приноса на Наредбата за защита на интересите и на здравето на потребителите. Регламентите имат директно действие и са в сила от 2007 г., поради което Наредбата не е необходима и няма никакъв принос за защита правата и интересите на потребителите. Единствените норми, които липсват в европейското законодателство, са свързани с ограничаване на едновременното производство на млечни и имитиращи продукти. д) Вътрешно противоречив счита мотива на съда относно приетото, че забраната на чл. 31, ал. 4 от Наредбата не била насочена към ограничаване на производството. Неверен счита извода, че забраната по чл. 31, ал. 4 от Наредбата не определя броя на предприятията. Излага подробно въздействието на забраната върху производствения процес и резултата, до който води – поставяне на българския производител в по-неблагоприятно положение от това, в което работят производителите в другите държави – членки на Съюза. Сочи, че Законът за храните не поставя ограничения за производствените обекти и видовете храни, които могат да бъдат произвеждани в тях. Наредбата е тази, която ги въвежда. е) Неправилни счита мотивите на съда досежно съответствието на Наредбата със Закона за защита на конкуренцията. От мотивите не става ясно каква е връзката между характеристиките и съдържанието на млечните и имитиращите продукти и обстоятелството дали тези продукти са произведени на територията на едно и също предприятие. Излага подробно разбирането си за нарушаване на изискванията към съдържанието на продуктите. Съдът не обсъдил въпроса дали чл. 31 от Наредбата не е предпоставка за създаване на неблагоприятни конкурентни условия на производител, който произвежда както млечни, така и имитиращи продукти, спрямо производител, който произвежда или само млечни, или само имитиращи продукти. Счита чл. 31 от Наредбата за противоречащ на целите на Закона за защита на конкуренцията. Сочи, че административната мярка, с която се налага преструктуриране на производствената дейност и инвестиране в нови производствени (паралелни) предприятия, оказва пряко влияние върху принципите на свободната конкуренция. ж) Необосновани счита мотивите на съда за липсата на нарушение на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Самият съд в мотивите си приема наличието на регистрационен и уведомителен режим, което значи и увеличаване на административната тежест. з) Неправилен счита извода на съда за съответствие на Наредбата с чл. 288 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Позовава се на трайната практика на Съда на Европейския съюз и сочи, че приложимостта на регламентите изключва, освен ако не е предвидено друго, възможност държавите членки да приемат вътрешни разпоредби, които засягат обхвата на самия регламент. В случая, както и съдът установил, Наредбата изцяло преписва европейското законодателство, както констатирала и Комисията на Европейския съюз. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени оспорената Наредба. Алтернативно моли съда да прогласи нищожността на Наредбата или да отмени чл. 1, ал. 1, т. 4 и ал. 2, чл. 5 до 24 включително, чл. 31, ал. 4, 5 и
Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Борис Еленков и адв. Боян Станев, Софийска адвокатска колегия.
Касационният жалбоподател – „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Доводите на касатора в подкрепа на твърдените пороци на съдебното решение са: а) Съдът неправилно приложил чл. 12 ЗНА във връзка с чл. 4 ЗХ, като не отчел, че с оспорените чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата на практика се допълва глава четвърта на Закона за храните, без законодателят да е предвидил такова правомощие на Министерския съвет. Съдът не отчел, че наложените ограничения нямат отношение към етикетирането на продуктите, а към производството им, поради което е налице необоснована, немотивирана и лишена от законова делегация намеса в дейността на предприятията. Сочи, че наложеното ограничение не се налага от европейски регламенти или директиви, което е признато и в мотивите за приемане на Наредбата. б) Неправилно счита решението и в частта, с която е приета липса на нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ. Наредбата не е издадена по предложение на браншовите организации, не е взето тяхно становище и становище на Комисията за защита на конкуренцията. в) Съдът не отчел наличието на противоречие между чл. 31, ал. 4, 5 и 6 във връзка с чл. 1, ал. 2 от Наредбата и чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Не отчел, че Наредбата дискриминира местните производители на имитиращи продукти спрямо вносителите. В мотивите на проекта за Наредбата изрично е посочено, че тя не е свързана с въвеждането на актове на Европейския съюз, а и в правото на Европейския съюз такава регулация на производителите не е налична. В нарушение на чл. 19, ал. 2 от Конституцията е и чл. 1, ал. 3 от Наредбата, който подлага на различен режим произведените в страната и извън нея продукти. Позовава се на становището на Комисията по проекта на Наредбата и на становищата на държавите членки. Анализира чл. 1, ал. 2 от Наредбата и обосновава извод, че вносителите на млечни продукти се поставят в привилегирована позиция спрямо производителите на територията на страната. Наложеното ограничение на местните производители счита за недопустимо с оглед на Договора за функциониране на Европейския съюз. Счита, че съдът не отчел и противоречието с правото на Европейския съюз. Дава конкретни примери и се позовава на становището на Комисията и на държавите членки. г) Съдът не констатирал и очевидното противоречие на Наредбата със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Излага доводи за противоречие на Наредбата с чл. 2, ал. 1, чл. 3, ал. 2 и 3 ЗОАРАКВСД. Сочи конкретни примери от Наредбата. Счита, че въведените с Наредбата мерки далеч надхвърлят необходимото за защита на здравето и на интересите на потребителите, като водят до пряко нанасяне на вреди на лицата, които са ангажирани в дейността по млекопреработване. д) Съдът не установил наличието на съществени нарушения на административнопроизводствените правила в хода на приемане на Наредбата – чл. 77 АПК. е) Неправилно съдът приел, че Наредбата е приета от компетентен орган. Излага подробно фактите по приемане на Наредбата, в т.ч. нейната нотификация. Сочи, че липсата на нотификация на Наредбата във вида, в който е приета, следва да се приравни на липса на нотификация, което е особено съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Сочи също, че в действащата си редакция Наредбата представлява комбинация от норми, които или цитират директно приложимо европейско законодателство, или му противоречат. ж) Неправилен счита извода на съда за спазване от органа на изискването за форма на оспорения акт. Не отчел, че е налице липса на мотиви както за отмяната на предходната наредба, така и за приемането на оспорената. Касаторът моли съда да отмени решение № 6625 от 19.05.2014 г. и вместо него да постанови друго, с което да обяви нищожността или да отмени Наредбата. Алтернативно моли съдът да обяви за нищожни или да отмени и чл. 1, ал. 1, т. 4, ал. 2, чл. 5 – 24 включително, чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Тодор Тодоров, Софийска адвокатска колегия.
Касационният жалбоподател – сдружение „Национална асоциация на млекопреработвателите в България“, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Доводите на касатора в подкрепа на твърдените пороци на съдебното решение са: а) Съдът необосновано и неоснователно отхвърлил твърдението за нарушение на чл. 12 ЗНА във връзка с чл. 4 ЗХ. Не отчел, че актът по прилагане на закон може да урежда само материя, за която е предвидено да бъде издаден. Оспорените чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата не са издадени на основание чл. 17, ал. 2 ЗХ, а на основание чл. 4 ЗХ. С това е допуснато изключително тежко нарушение, тъй като не са издадени от компетентния орган – министърът на здравеопазването и министърът на земеделието и храните. В този контекст сочи, че съдът неправилно се позовал на чл. 76, ал. 1 АПК. б) Необосновано и неоснователно съдът отхвърлил възражението, че Наредбата не е приета от компетентния орган по надлежния ред. Позоваването на чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация е неотносимо, тъй като на заседанието на Министерския съвет на 9.05.2012 г. Наредбата не е приета с изменения и допълнения, а е прието решение такива изменения и допълнения да бъдат направени по-късно. Въпросните промени са били приети впоследствие от Съвета по животновъдство, но без да са приети след това от Министерския съвет. в) Неоснователно съдът приел, че не е налице нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ – Наредбата е приета без предложение на браншовата организация и без нейно становище. г) Неправилно съдът не констатирал противоречие на чл. 31, ал. 4, 5 и 6 във връзка с чл. 1, ал. 2 от Наредбата с чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Съдът не отчел, че разпоредбите дискриминират местните производители спрямо вносителите на имитиращи стоки. Сочи, че подобна регулация няма нито в законодателството на Европейския съюз, нито в това на държавите членки. д) Неоснователно счита за отхвърлено възражението, че Наредбата е приета при неспазване на установената форма – липса на мотиви, и на принципа на обоснованост – чл. 26 ЗНА. Изложените в доклада лаконични съображения нямат характер на мотиви на нормативен акт, тъй като не обосновават необходимостта от приемане на Наредбата. В мотивите няма съображения защо се налага отмяна на предходната наредба. е) Съдът неоснователно отхвърлил и твърдението, че Наредбата е приета при нарушение на чл. 77 АПК. Касаторът моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да обяви нищожността на Наредбата. Алтернативно иска съдът да обяви за нищожни чл. 1, ал. 1, т. 4 и ал. 2, чл. 5 – 24 включително, чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата. Претендира направените по делото разноски. Представя списък на разноските. Касаторът се представлява от адв. Димчо Нешев, Софийска адвокатска колегия.
Ответникът – Министерският съвет на Република България, счита касационните жалби за неоснователни. Обжалваното решение е правилно, постановено при спазване на процесуалните и материалноправните норми и е подробно обосновано. а) Неоснователни счита доводите на касаторите за нарушение на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА. Наредбата е издадена на основание чл. 4 ЗХ и Министерският съвет не е излязъл от сферата на законовата делегация. Сочи, че съгласно чл. 17 ЗХ производителите и търговците на храни трябва да прилагат добри практики по смисъла на § 1, т. 14 ЗХ на всички етапи от производството, преработката и дистрибуцията. Изложеното счита, че следва да се разглежда в духа на чл. 169, §4 ДФЕС. Сочи, че процедурата на съобщаване е изпълнена, видно от представените нотификационни писма. б) Неоснователен счита довода на касаторите за немотивираност на оспорения акт. В доклада на вносителя се съдържат подробни мотиви за издаване на Наредбата в съответствие с чл. 28 ЗНА. Излага фактите по приемането на нормативния акт и сочи, че разликите в първоначално публикувания проект и окончателно приетия от Министерския съвет са незначителни и касаят отлагане на влизането в сила, удължен гратисен период и спазване на изискванията на Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22.06.1998 г., установяваща процедура за предоставяне на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество (OB L 204, 21.07.1998 г., стр. 37, и съответните изменения – Директива 98/34). в) Неоснователни счита доводите за нарушение на чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет. Позовава се на заседанието на Съвета по животновъдство от 22.05.2012 г. Досежно довода за нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ сочи, че разпоредбата касае само норми, свързани с основните компонентни на храните, и съответните предложения са приети и отразени в справката за отразяване на становищата при съгласуване. г) Досежно доводите за нарушение на нотификационната процедура счита позоваването на практиката на Съда на Европейския съюз за некоректно. Сочи, че изискванията на чл. 8 и 9 от Директива 98/34 са спазени. д) Неоснователни счита доводите на касаторите за нарушение на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, на Закона за защита на конкуренцията и на правото на Европейския съюз. Сочи, че чл. 25 от Наредбата препраща към Наредбата за изискванията за етикирането и представянето на храните, която е приложима за всички продукти, независимо къде са произведени; чл. 26 от Наредбата препраща към Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22.10.2007 г. за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“, OB L 299, 16.11.2007 г., стр. 1, и съответните изменения), а съгласно чл. 1, ал. 3 от Наредбата за продуктите, които са произведени извън България и се предлагат на българския пазар, се прилагат изискванията на Наредбата. е) Излага подробно механизма на разпределение на компетентността на Европейския съюз и на държавите членки в областта на общата селскостопанска политика и приложимостта на правилата за конкуренцията в рамките на тази политика. Счита, че нормите на Наредбата не въвеждат ограничения в производството, а налагат организация на производствения процес с оглед на избягване на смесването на истинските и имитиращите продукти. Дори и да се приеме, че се касае за ограничения в производството, в областта на селското стопанство това е допустимо, когато не се накърняват целите на общата селскостопанска политика. Сочи, че с разпоредбите не се създават различни правни условия за стопанска дейност, тъй като въведените правила касаят всички български производители. ж) Неоснователни счита твърденията за нарушение на Закона за административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Законът за храните е специален по отношение на Закона за административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност и поради пряката приложимост на норми на правото на Европейския съюз. Сочи, че защитата на потребителите е конституционен принцип на стопанската дейност, поради което попада в кръга на подлежащите на регулиране обществени отношения по смисъла на чл. 2 ЗОАРАКВСД. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Прави възражение за прекомерност на адвокатските възнаграждения. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Веселин Ангелов.
Ответникът – министърът на земеделието и храните, счита първоинстанционното решение за правилно и моли съда да го остави в сила. Ответникът се представлява от юрисконсулт Миглена Хаджийска.
Ответникът – „Българско сирене“ – АД, не взема становище.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. За да постанови обжалваното решение, съдът съобразил указаното в отменителното решение на петчленен състав на Върховния административен съд. Мотивираният извод за неоснователност на оспорванията, диспозиран в отхвърляне на жалбите на настоящите касатори срещу Наредбата, е в съответствие с фактически установеното и правилно са приложени съответните регламенти. Преценката на фактите и приложимите правни уредби не установява за оспорената наредба или отделни нейни състави наличие на предпоставки, обуславящи приложимост на основания по чл. 146 във връзка с чл. 196 АПК за обявяване на отмяна или на нищожност, както аргументирано приел съдът. Не се установява приложимост на заявените с жалбите касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна и решението следва да бъде оставено в сила. ІІ. Допустимост на касационните жалби: Върховният административен съд счита касационните жалби за допустими – подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. ІІІ. По фактите: За да постанови обжалваното решение, съдът приел от фактическа страна, че:
На 5.04.2012 г. главният секретар на Министерството на земеделието и храните изпратил на Съюза на животновъдите, Националния съюз на говедовъдите в България, Националната асоциация на животновъдите в България, Националното сдружение на месо- и млекопроизводителите, Националната овцевъдна асоциация, Асоциацията на българските биволовъди, Асоциацията на млекопреработвателите в България, Националната асоциация на млекопреработвателите проект на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти за становище със срок 12.04.2012 г., л. 203 –
По делото не е представен изпратеният проект.
На 5.04.2012 г. заместник-министърът на земеделието и храните изпратил на Комисията на Европейския съюз, в изпълнение на Директива 98/34, нотификация на проекта на Наредбата – нотификация 2012/0218/BG, заведена на 6.04.2012 г., л. 128 – 136: а) изпратеният вариант на Наредбата, inter alia, съдържа и разпоредби със следната редакция: чл. 1, ал. 2 – „Наредбата се прилага за продукти, произведени на територията на Република България“; чл. 30 – „При етикетирането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, различно от краве мляко, върху етикета се посочва видът на използваното мляко.“; чл. 31 – „Имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко, се предлагат в търговската мрежа на отделни щандове, ясно обозначени с надписа „Имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“; б) в нотификацията в раздел „Кратка мотивация“ е посочено, че Наредбата се приема „с цел подобряване на ситуацията в страната със суровото мляко и млечните продукти“; „директно приложимото европейско законодателство дава възможност на държавите-членки да предприемат мерки на национално ниво с цел доизясняване и доразвиване на правилата на Европейския съюз“; „В действащото българско законодателство липсват ясно разписани критерии, на които трябва да отговарят предлаганите на пазара млечни продукти“; приемането на Наредбата „ще осигури защита на българското производство на сурово мляко, както и производството на млечни продукти, характерни за страната ни“; ще се „гарантира, че потребителите няма да бъдат въведени в заблуда“; в) в нотификацията в раздел „Проучване на въздействието“ е посочено, че се въвеждат „критерии за качество и състава на млечните продукти, наименованията, използвани за млечни продукти, и специфичните изисквания към етикетирането. Регламентират се разрешените съставки при производството на млечни продукти; дефинира се понятието „имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“ и специфичните изисквания при етикетирането им. Наредбата се прилага за продукти, произведени на територията на Република България.“
На 12.04.2012 г. Асоциацията на млекопреработвателите в България представила в Министерството на земеделието и храните становище на свои членове по проекта на Наредбата, л. 210 –
В становищата е изразено несъгласие с предложения проект и създадените с него ограничения за производителите.
На 17.04.2012 г. на интернет страницата на Министерството на земеделието и храните бил публикуван проект на Постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти, л. 216 –
В публикувания проект на Наредбата, inter alia, се съдържат: чл. 1, ал. 2 – „Наредбата се прилага за продукти, произведени на територията на Република България“; чл. 30, ал. 4 – „Производителите на мляко и млечни продукти и производителите, които разфасоват и преопаковат мляко и млечни продукти, не могат да произвеждат, разфасоват и преопаковат имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, на територията на едно предприятие“; чл. 31 гласи: „При етикетирането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, различно от краве мляко, върху етикета се посочва видът на използваното мляко.“
На 18.04.2012 г. Асоциацията на млекопреработвателите в България представила в Министерството на земеделието и храните обобщено становище, с което проектът на Наредбата е подкрепен, л.
На 19.04.2012 г., с входящ № 15-144, л. 34 – 36 и л. 205 – 207, Националната асоциация на млекопреработвателите представила в Министерството на земеделието и храните становище, в което изразила несъгласие с разпоредбата на чл. 1, ал. 2 и чл. 30, ал. 4 от изпратения й проект за становище: а) чл. 1, ал. 2 – текст на проекта: „Наредбата се прилага за продукти, произведени на територията на Република България“; възражение – не са включени внасяните на българския пазар идентични продукти, произведени в Европейския съюз или трети страни; б) чл. 30, ал. 4 – текст на проекта: „Производителите на мляко и млечни продукти и производителите, които разфасоват и преопаковат мляко и млечни продукти, не могат да произвеждат, разфасоват и преопаковат имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, на територията на едно предприятие“; възражение – нормата е извън обхвата на Наредбата и е недопустима намеса в организацията на стопанската дейност на отделните производители.
На 20.04.2012 г. Националната асоциация на млекопреработвателите представила в Министерството на земеделието и храните допълнително становище, вх. № 15-144, л. 208 – 209, в което: а) предложила редакция на чл. 1, ал. 2 – „Наредбата се прилага за продукти, произведени, внасяни и предлагани на територията на Република България“; б) чл. 23, ал. 1, т. 2 – текст на проекта: „при производството на млечни продукти се използват: сурово и добавено възстановено сухо или концентрирано мляко до 20 % от вложеното сурово мляко“; възражение – поставя българските производители в неконкурентна среда по отношение на внасяните продукти; в) редакцията на чл. 29 засяга единствено задължението за превод на наименованието на продуктите съобразно Наредбата, но не създава задължение за спазване на специфичните изисквания към продуктите, приложими за българските производители.
На 9.05.2012 г. на свое заседание Министерският съвет разгледал точка 34 – Проект на Постановление за приемане на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти, л. 19 – 33: а) в доклада на вносителя е посочено: „Директно приложимото европейско законодателство дава възможност на държавите-членки да предприемат мерки на национално ниво с цел доизясняване и доразвиване на правилата на Европейския съюз“; „за специфичните изисквания към млечните продукти са определени критерии за качество и състава на млечните продукти, наименованията, използвани за млечни продукти, и специфичните изисквания към етикетирането им“; „Проектът не е свързан с въвеждане на актове на Европейския съюз, поради което не е приложена справка за съответствие с правото на ЕС“; проектът „няма да доведе до пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет, поради което не е приложена финансова обосновка“; б) на заседанието вносителят посочил: „мотиви към наредбата са: защита на българското млекопроизводство; създаване на конкурентна среда на производители и преработватели, работещи с млечна суровина, грижа за здравето на потребителите и създаване на позитивен облик на експортните млечни продукти от страна на България.“; в) министър-председателят посочил: „Какво правят някои от млекопроизводителите? Пускат по една и съща линия и нормалното мляко, което преработват, и добавките. Когато отиде Агенцията по храните да ги провери, те казват: понеже операторът вместо едното копче е натиснал другото копче и вместо едното мляко потекло другото, с добавките. Само че вече това е отишло в магазинната мрежа. Или когато отиват от Агенцията по храните да проверяват, те казват: понеже вчера работихме, но днес вече не работим, но то е останало по инсталацията.“ „Затова ние с приемането на тази наредба, която искаме да подкрепите, искаме да регулираме тези процеси.“ „Ние за това ще я приемем на вносител.“; г) разисквания по проекта не били проведени; д) проектът на постановление и на Наредбата били приети „на вносител“; е) било прието постановлението да влезе в сила два месеца след обнародването.
На 22.05.2012 г. на заседание на Съвета по животновъдство, л. 219 – 223, бил обсъден проектът на Наредбата и приети следните решения: а) чл. 1, ал. 2 да се редактира така, че изискванията за продуктите да важат не само за продуктите, които са произведени на територията на страната, но и тези, които са предмет вътрешнообщностна търговия и внос; б) чл. 27 – промяна на регламентацията относно етикетирането на млечни продукти; в) чл. 31 – редакция: „ал.
Производителите на мляко и млечни продукти и производителите, които разфасоват и преопаковат мляко и млечни продукти, не могат да произвеждат, разфасоват и преопаковат имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, на територията на едно предприятие. ал.
За всяка промяна при преминаване от производството, разфасоването и преопаковането на мляко и млечни продукти към производство, разфасоване и преопаковане на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, производителите уведомяват съответната ОДБХ най-малко един работен ден преди промяната. Промяната е допустима веднъж на шест месеца.“
На 29.05.2012 г. заместник-министърът на земеделието и храните изпратил на Комисията на Европейския съюз, в изпълнение на Директива 98/34, нотификация на проекта на Наредбата – нотификация 2012/0347/BG, заведена на 30.05.2012 г., л. 268 –
На 30.05.2012 г. процедурата по нотификация 2012/0218/BG била приключена поради оттегляне на проекта от България – съобщение 009 на Генералния секретар на Европейската комисия, л.
На 19.06.2012 г. било издадено Постановление № 119 на Министерския съвет, с което е приета Наредбата.
На 26.06.2012 г. Наредбата била публикувана в „Държавен вестник“, бр. 48, и е в сила от 27.08.2012 г.
На 29.08.2012 г. Комисията на Европейския съюз представила подробно становище на основание чл. 9, § 2, второ тире на Директива 98/34, л. 144 – 147: а) становището удължило периода на прекъсване до 30.11.2012 г.; б) в становището Комисията посочила, че проектът е в нарушение и несъответствие на: чл. 115 на Регламент (ЕО) № 1234/2007 г. за чл. 17 от нотифицирания проект; точки 4.
и 7.2 от Приложение І към Регламент (ЕО) № 853/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно определяне на специфични хигиенни правила за храните от животински произход (OB L 139, 30.04.2004 г., стр. 55, и съответните изменения – Регламент (ЕО) № 853/2004) за чл. 2, ал. 1 и чл. 4 от нотифицирания проект определяне на понятията „сурово мляко“ и „млечни продукти“; чл. 2, § 1, букви „м“ и „о“ от Регламент (ЕО) № 852/2004 г. на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно хигиената на храните (OB L 139, 30.04.2004 г., стр. 1, и съответните изменения – Регламент (ЕО) № 852/2004 г.) за определяне на понятието „преработка“; в) в становището Комисията посочила: „България е учтиво приканена да се въздържи от въвеждане на посочените разпоредби“ „или да внесе изменения в тях с оглед гарантиране на съответствието с приложимото законодателство на ЕС“; „Комисията би желала да подчертае, че съгласно чл. 288 от Договора за функциониране на Европейския съюз регламентите на Съюза се прилагат пряко във всички държави членки и влизат в сила само с обнародването им в Официален вестник на Европейския съюз, считано от посочената в тях дата. Прякото прилагане на даден регламент означава, че влизането му в сила и прилагането му в полза на или срещу обектите на съответния регламент е независимо от всяка национална мярка.“ „всички методи на прилагане, в резултат на които би се създало препятствие пред директния ефект на регламентите и следователно би застрашило тяхното едновременно и уеднаквено прилагане на цялата територия на Съюза, са в нарушение на Договора.“ „Повтаряйки задължения, които вече са постановени в регламенти на ЕС, дадена държава членка може да прикрие факта, че въпросните разпоредби произхождат от законодателството на ЕС. Това може да има неблагоприятни последици за уеднаквеното прилагане на законодателството на ЕС, което е с приоритет над влизащото в противоречие национално законодателство.“ Задълженията на страната по съобразяване с подробното становище и последиците от неспазване на установените изисквания, inter alia, отлагане на приемането на документа с шест месеца, считано от датата на нотификацията, т.е. до 30.11.2012 г., както и приложението на чл. 258 ДФЕС и съобщаването на окончателния текст непосредствено след приемането му. г) коментари: чл. 9 от нотифицирания проект повтаря някои от указанията на приложение ХV от Регламент № 1234/2007, но не всички – България е поканена да не преповтаря разпоредби на регламента; за понятието „айран“ в процес на изготвяне е регионален европейски стандарт, поради което се препоръчва отлагане приемането на разпоредбата; т. 1 от допълнителните разпоредби – България е приканена да даде обяснения за въвеждането на определението с оглед на чл. 2, § 1, буква „о“ от Регламент № 852/
В удължения срок становища с конкретни бележки за несъответствие на проекта с правото на Европейския съюз дали: а) Република Словакия – чл. 2, ал. 1 и 2, чл. 4 съдържат определения, които противоречат на Регламент (ЕО) № 1234/2007 г.; определенията по чл. 9 са посочени в Приложение ХV на Регламент (ЕО) № 1234/2007 г. (л. 140 – 141); б) Република Австрия – определението за имитационни продукти е излишно и противоречи на т. 4, приложение VІ, Регламент (ЕС) № 1169/2011 г.; проектът трябва да бъде изцяло проверен за съответствие с Регламент (ЕО) № 1234/2007 г.; липсва клауза за взаимно признаване, за да се гарантира свободното движение на стоки; няма обосновка съгласно чл. 30 ДФЕС (л. 150 – 152); в) Кралство Испания – определенията по чл. 9 и чл. 29 следва да се приведат в съответствие с чл. 114, т. ІІ.1, Приложение ХІІ, и с чл. 115, буква „а“, Приложение ХV от Регламент (ЕО) № 1234/2007 г.; чл. 20 противоречи на чл. 5, § 1, буква „в“ от Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20.03.2000 г. за сближаване на законодателствата на държавите членки относно етикетирането, представянето и рекламата на храни (Директива 2000/13/ЕО); необходима е клауза за взаимно признаване (л. 155 – 156); г) Република Франция – определенията в чл. 2 и 4 не са определенията, посочени в Регламент № 853/2004 г.; чл. 30 – относно изискванията за етикетиране противоречи на принципа на взаимното признаване, установен в Директива 2000/13/ЕО, и в частност на чл. 5 (л. 159 – 160); д) Федерална република Германия – чл. 9 противоречи на Регламент (ЕО) № 1234/2007 г.; чл. 1, ал. 2, чл. 2, ал. 1, чл. 6, 14, 20, 29 – употребените понятия противоречат на Регламент (ЕО) № 1234/2007 г. (л. 163 – 164).
На 24.09.2012 г. началник-отдел в Генералната дирекция „Предприятия и промишленост“ на Комисията на Европейския съюз, по повод запитване на „Кодап“ – ЕООД, л. 89, посочил, че: а) нотифицираният проект на Наредбата е бил приет на 19.06.2012 г. преди изтичането на периода на статукво, предвиден в чл. 9 от Директива 98/34/ЕО, в резултат на което процедурата по нотификация е приключена; б) приемането на нотифициран проект преди изтичането на периода на статуквото е нарушение на чл. 9 от Директива 98/34; в) според Съда на Европейския съюз нарушението на задължението за отлагане на приемането на проект за технически регламент е съществен процедурен дефект, който прави приетия регламент неприложим спрямо частни лица.
На 2.10.2012 г. заместник-министърът на земеделието и храните изпратил нотификация на „коригиран текст на проект на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти, нотифициран под номер 2012/0347/BG“, л. 167 –
В приложените нотификационни съобщения България посочила, че ще се съобрази с бележките на Комисията, по отношение на бележките на: Република Австрия – не противоречат на Регламент (ЕО) № 1234/2007 г. и на принципа на взаимното признаване; Република Франция – чл. 30 не противоречи на Директива 2000/13/ЕО; Кралство Испания – чл. 9 не противоречи на Приложение ХV на Регламент (ЕО) № 1234/2007 г., приема бележките по чл. 20 и 29, чл. 25 въвежда Директива 2000/13/ЕО.
На 16.11.2012 г. заместник-министърът на земеделието и храните информирал Комисията за приемане от България на препоръките за чл. 2, ал. 1, чл. 4, 9, 17, 21 и § 1, т. 1 от нотифицирания проект, л. 185 –
На 4.12.2012 г. заместник-министърът на земеделието и храните представил на Комисията окончателния вариант на Наредбата, л. 187 –
Представеният текст съдържа 30 члена, един параграф допълнителна разпоредба и седем параграфи преходни и заключителни разпоредби. Направени са промени на: чл. 1, ал. 3 – „За продукти, произведени извън територията на Република България и предлагани на българския пазар, се прилагат само изискванията за превод на наименованията, които са в съответствие с наредбата.“ чл. 28 със съдържанието на чл. 30 от проекта, приет от Министерския съвет на 9.05.2012 г.; чл. 31 няма.
На 5.12.2012 г. министърът за земеделието и храните внесъл в Министерския съвет проект на изменение на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, 90 – 92, 110 –
В доклада е посочено, че: измененията са във връзка с постъпилите коментари и бележки на държави членки; последните налагат „удължаване на гратисния период за привеждане в съответствие с изискванията на наредбата на производителите на мляко, млечни и имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, до 31.12.2012 г.“; останалите изменения „имат уточняващ и редакционен характер“; изменения са предвидени във: член 1, ал. 3 – нов; член 2 – относно наименованията „мляко“ и „сурово мляко“, „млечни продукти“, „преработени продукти“ и др. „проектът не е свързан с въвеждане на актове на Европейския съюз“; проектът „няма да доведе пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет“; проектът „е публикуван на интернет страницата на Министерството на земеделието и храните и Портала за обществени консултации“. „има постъпило едно становище“ – в съгласувателната таблица са посочени две становища: на Министерството на здравеопазването за техническа корекция и на адв. Галина Петкова.
На 19.12.2012 г. – т. 56 от дневния ред, Министерският съвет приел проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, л. 97 – 109: а) изменени са чл. 1, ал. 3, чл. 2, чл. 4, ал. 1, чл. 9, 17, 18, 20, 21, 23, чл. 24, ал. 3, чл. 28, 30, § 1, т. 1 и 2, § 2 – създава се „гратисен период до 31.12.2012 г.“, т. 17 от приложението към чл. 3; б) на заседанието на Министерския съвет присъствали министър-председателят и тринадесет министри; в) няма данни за станали разисквания.
На 3.10.2012 г. „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, сдружение „Национална асоциация на млекопреработвателите в България“ и „Кодап“—ЕООД, оспорили пред съда Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти. По жалбите било образувано административно дело № 12944/2012 г. Оспорена била както наредбата като цяло, така и нейни отделни части – чл. 1, ал. 1, т. 4 и ал. 2; чл. 5 до 24 включително; чл. 31, ал. 4, 5 и
На 16.01.2013 г. с допълнителна жалба сдружение „Национална асоциация на млекопреработвателите в Република България“ оспорило и приетите изменения на Наредбата. Изменената наредба оспорили и „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, и „Кодап“ – ЕООД.
На 1.04.2013 г. с Решение № 4484 Върховният административен съд отменил Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти.
На 13.02.2014 г. с Решение № 2066 петчленен състав на Върховния административен съд отменил Решение № 4484 и върнал делото за ново разглеждане. ІV. Първоинстанционното съдебно решение: При така установените факти съдът приел от правна страна, че оспорената Наредба е издадена от компетентен орган – чл. 4 ЗХ във връзка с чл. 76 АПК. Разпоредбата на чл. 31, ал. 4 не регламентира начина на производство, а въвежда забрана за едновременно производство на мляко и млечни продукти и имитиращи продукти на територията на едно предприятие по едно и също време, поради което не е налице нарушение на чл. 12 ЗНА. В съответствие с чл. 48 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация Наредбата е приета с възможност за изменение, допълнения и уточнения и е върната на вносителя за окончателното й оформяне. В съответствие с това са включени чл. 31, ал. 5 и 6, след което Наредбата е подписана от министър-председателя. Приел, че Наредбата е приета в исканата от закона форма – чл. 6, ал. 1 ЗНА и чл. 24 – 28 от Указ № 833 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ № 833). Спазени са изискванията на чл. 26, ал. 2, чл. 27, чл. 28, ал. 1 и 2 ЗНА, както и чл. 32, ал. 1 и чл. 45 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация. Приел, че Наредбата е приета при спазване на чл. 42, ал. 1 и чл. 45, ал. 2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация и е обнародвана в „Държавен вестник“, с което са спазени изискванията на чл. 77 и чл. 78, ал. 1, т. 1 и ал. 2 АПК. Приел, че Наредбата не противоречи на нормативен акт от по-висока степен, в т.ч. на принципа на чл. 19, ал. 1 от Конституцията, и не ограничава правото на свободна стопанска инициатива. Наредбата съдържа дефиниции, които изцяло съответстват на определенията, дадени в посочените регламенти. Дефиницията на имитиращи продукти не противоречи на определенията, възприети с чл. 2отРегламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2011 г. за предоставяне на информация за храните на потребителите, за изменение на регламенти (ЕО) № 1924/2006 и (ЕО) № 11925/2006 на Европейския парламента и на Съвета и за отмяна на Директива 87/250/ЕИО на Комисията, Директива 90/496/ЕИО на Съвета, Директива 1999/10/ЕО на Комисията, Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/67/ЕО и 2008/5/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕО) № 608/2004 на Комисията (Регламент (ЕС) № 1169/2011). Приел, че с текстовете на Наредбата не са въведени специални изисквания и ограничения, а са възпроизведени вече действащи регламенти, като разпоредбите не са насочени към ограничаване на производството, а към спазване на единните изисквания за качеството на млякото и млечните продукти. Поради възпроизвеждането на действащи регламенти приел, че не е налице нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ, като Наредбата е приета, без да са направени предложения на браншовите организации. Приел, че Наредбата защитава интересите и здравето на потребителите, като гарантира съдържание и качество съгласно възприетите в Европейския съюз стандарти и създава еднакви условия, при отсъствие на нелоялна конкуренция. Приел, че Наредбата не поставя ограничения пред свободното движение на стоки, тъй като не въвежда забрани или други ограничения за вноса или износа на мляко и млечни продукти, поради което принципите на чл. 34 – 36 и чл. 169, § 1 и 4 ДФЕС не са нарушени. Приел, че Наредбата няма дискриминационен характер. Изискванията на чл. 1, ал. 2 и 3 от Наредбата са съобразени с изискванията на Регламент (ЕО) № 1234/2007 и са еднакви за български производители и за вносителите. Приел, че забраната на чл. 31, ал. 4 от Наредбата и задълженията, предвидени в ал. 5 и 6, не са насочени към ограничаване на производството, а само забраняват млечни продукти и такива, които ги имитират и съдържат в състава си мляко, да се произвеждат, разфасоват и опаковат на територията на едно и също предприятие по едно и също време. Тази забрана и въведеният режим на уведомяване е в съответствие с чл. 12, ал. 2 и чл. 15 ЗХ и само детайлизира изискванията на чл. 12 – 23 ЗХ. Приел, че Наредбата не противоречи на Закона за защита на конкуренцията, тъй като разпоредбите са насочени към осуетяване на нелоялната конкуренция, проявяваща се чрез въвеждане в заблуждение, чрез използване на заблуждаваща реклама и чрез имитация. Забраната по чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата не ограничава производствената дейност, а е изцяло в интерес на потребителите, които следва да са гарантирани, че продуктите, които купуват, съответстват на предварително оповестените от производителя характеристики, качество и състав, а интересите на потребителите са сред приоритетите, които Законът за защита на конкуренцията охранява. Приел, че Наредбата не противоречи на Закона за храните, тъй като чл. 31, ал. 4, 5 и 6 са в съответствие с чл. 12 и сл. ЗХ. Не е налице дописване на закона, а съответствие с неговите разпоредби и по-конкретно с чл. 12, ал. 2, чл. 14, ал. 1, т. 4 и 5 във връзка с чл. 12, ал. 5, чл. 15, ал. 1 ЗХ. Приел, че Наредбата не противоречи и на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. В Наредбата не са включени разпоредби, свързани с упражняване на административен контрол, тъй като изискванията към производителите, към регистрацията на производството, контрола на съответните органи и мерките за контрол са уредени в Закона за храните. Принципите и целите на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, установени в чл. 1, ал. 2, 3 и 4, не са нарушени. Приел доводите на жалбоподателите, свързани със становищата на държавите членки за „неоснователни, тъй като голяма част от направените препоръки са взети предвид и съобразени в окончателния вариант на наредбата (например определенията за мляко и млечни продукти), а освен това възможните несъответствия могат да бъдат преодолени при правоприлагането, при отчитане на приоритета на общностното право – чл. 5, ал. 4, пр. 2 от Конституцията“. Въз основа на това съдът направил извод за законосъобразност на оспорената Наредба и отхвърлил жалбите. Този извод на съда е частично неправилен. V. По съществото на спора: Касаторите твърдят, че обжалваното съдебно решение страда от три порока – постановено е в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е необосновано. Доводите за нарушение на материалния закон са за неустановени от съда липса на компетентност за издаване на Наредбата, противоречие на Наредбата с чл. 19 от Конституцията, със Закона за защита на конкуренцията, със Закона за храните, със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, с правото на Европейския съюз, с изискванията за издаване на Наредбата. Доводите за необоснованост са поради липса на мотиви относно противоречието със Закона за защита на конкуренцията и Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Доводи в подкрепа на твърдението за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила не сочат. А. Компетентност за приемане на Наредбата:
Компетентност съгласно националното право: а) Безспорно е, че за да приеме един нормативен административен акт, съответният административен орган трябва, първо, да е орган, който Конституцията или закон са овластили да приема такъв акт – чл. 2, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 76, ал. 1 АПК. Само законодателят е този, който преценява необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт, т.е. преценява степента на правна абстракция на законовите норми, коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това. Без законово определяне на органа и на предмета на нормативното административно регулиране няма валидно изразена воля съответният орган да създава правила за поведение. Това правило е проява на принципа на правовата държава – чл. 4 от Конституцията, и на принципа на разделение на властите – чл. 8 от Конституцията. Поради пряката обвързаност на правилото с основополагащи принципи на държавното управление нарушението му винаги е толкова съществено, че води до нищожност на издадения нормативен административен акт. б) По делото е безспорно, че с чл. 4 ЗХ законодателят е оправомощил Министерския съвет да определя с наредби изискванията към групи храни или конкретни храни. Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти е издадена на основание чл. 4 ЗХ. Видно от предметния обхват на Наредбата – чл. 1, с нея се определят: т.
специфичните изисквания към млечните продукти; т.
изискванията към имитиращите продукти, които съдържат в състава си мляко; т.
изискванията при етикетиране на продуктите по т. 1 и 2; т.
изискванията към производителите и търговците на мляко, млечни продукти и имитиращи продукти, които съдържат в състава си мляко. в) Формалната съпоставка на текста на закона и на Наредбата сочи, че определеният в чл. 1, т. 1 и 2 от Наредбата предметен обхват на правно регулиране чрез нормативен административен акт изцяло съответства на посоченото в чл. 4 ЗХ. Нормата на чл. 4 ЗХ визира специфичните изисквания към групи храни, а чл. 1, т. 1 и 2 от Наредбата определят предметния обхват на наредбата като регламентираща специфичните изискванията имено към група(и) храна(и), каквато с оглед на легалната дефиниция на понятието „храна“ – чл. 2, ал. 1 и 2 ЗХ, безспорно са млечните продукти и имитиращите продукти, които съдържат в състава си мляко (по израза на Наредбата). Това прави Наредбата, в частта, с която се регламентират изискванията към млечните и имитиращите ги продукти – глава втора „Специфични изисквания към млечните продукти“, раздел І „Наименование на млечните продукти“ – чл. 2 – 23, и раздел ІІ „Изисквания към качеството на млечните продукти“ – чл. 24, издадена въз основа на законова делегация. г) Член 1, т. 3 от Наредбата определя като неин предметен обхват изискванията при етикетирането на млечните продукти и имитиращите продукти, които съдържат в състава си мляко. Съгласно чл. 1, т. 1 ЗХ законът урежда не само изискванията към храните, но и изискванията към етикетирането на храните. В чл. 10, ал. 4 ЗХ законодателят е оправомощил Министерския съвет с наредба да определи изискванията за етикетирането на храните. Това значи, че по принцип Министерският съвет е оправомощен от законодателя да уреди с нормативен административен акт – наредба, обществените отношения във връзка с етикетирането на млечните продукти и имитиращите продукти, които съдържат в състава си мляко, като вид храни по смисъла на чл. 2, ал. 1 и 2 ЗХ. Наличието на компетентност за нормативно регулиране на тези правоотношения прави оспорената Наредба в частта досежно норми, които уреждат етикетирането, по принцип издадена при наличие на компетентност. Следователно нормите, които според заглавието на обособените глави и раздели би следвало да регламентират именно етикетирането на тези продукти – глава трета „Етикетиране“, раздел І „Специфични изисквания при етикетиране на млечните продукти“ и раздел ІІ „Специфични изисквания при етикетиране на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“ – чл. 25 – 33, са издадени в изпълнение на законово правомощие. д) Член 1, т. 4 от Наредбата определя като неин предмет изискванията към производителите и търговците на мляко, млечни продукти и имитиращи продукти, които съдържат в състава си мляко. Съгласно чл. 1, т. 2, 3 и 4 ЗХ законът урежда изискванията към всички етапи на производство и преработка на храни, условията и реда за производство на храни, правата и задълженията на лицата, които произвеждат храни. В чл. 17, ал. 2 ЗХ законодателят е възложил на министъра на здравеопазването и на министъра на земеделието и храните с наредба да определят изискванията към производителите на храни, хигиенните изисквания при първичното производство, хигиенните изисквания към обектите за производство на храни и условията на производство на храни. Следователно Министерският съвет не е компетентен да издаде нормативен административен акт, с който да регламентира изисквания към производителите на храни, в т.ч. изисквания към условията на производствения процес. Тази компетентност законодателят е възложил съвместно на двама министри. Фактът, че Министерският съвет е орган, който съгласно чл. 105 от Конституцията осъществява вътрешната политика на страната и който с оглед на чл. 20, ал. 1 от Закона за администрацията (ЗА) е централен колегиален орган на изпълнителната власт с обща компетентност, не му дава право да изземва определена в закон компетентност на други органи по издаване на нормативен административен акт. Компетентността, която чл. 114 от Конституцията дава на Министерския съвет, е въз основа и в изпълнение на закона. Наредбата за специалните изисквания към млечните продукти не съдържа название на глава или раздел, които да указват на съдържание на правни норми с предмет регулиране на изисквания към условията на производствения процес на млечни продукти. Съгласно чл. 9, ал. 3 ЗНА строежът на нормативния акт и формулирането на неговите разпоредби трябва да бъдат съобразени с указа по прилагане на закона. Съгласно чл. 28, ал. 1 от Указ № 833 членовете в нормативния акт се групират съобразно предмета и броя им в глави или раздели. Това нормативно изискване към структурата на нормативния акт значи, че в една глава са обединени правни норми, които регламентират обществените отношения, посочени в наименованието на главата. В конкретния случай в оспорената Наредба няма нито глава, нито раздел, които да съответстват на посочения в чл. 1, т. 4 от Наредбата предмет на правно регулиране. Но проверката за компетентност за издаване на нормативен административен акт съдът извършва не само в съответствие с наименованието на структурните части на подзаконовия нормативен акт, а в съответствие със съдържанието на включените в акта разпоредби. Разпоредбата на чл. 31, намираща се в глава трета „Етикетиране“, раздел ІІ „Специфични изисквания при етикетиране на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“, съдържа и следните три алинеи: „Алинея 4 Производителите на мляко и млечни продукти и производителите, които разфасоват и преопаковат мляко и млечни продукти, не могат да произвеждат, разфасоват и преопаковат имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, на територията на едно предприятие по едно и също време. Алинея 5 За всяка промяна при преминаване от производството, разфасоването и преопаковането на мляко и млечни продукти към производство, разфасоване и преопаковане на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, производителите уведомяват съответната областна дирекция по безопасност на храните най-малко един работен ден преди промяната. План за промените е допустим веднъж на шест месеца. Алинея 6 Промяна от производство, разфасоване и преопаковане на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, към производство, разфасоване и преопаковане на мляко и млечни продукти може да се извършва по всяко време, като за целта е необходимо производителите да уведомят съответната областна дирекция по безопасност на храните най-малко един работен ден преди промяната.“ Видно от съдържанието на посочените разпоредби с тях не се регулират правоотношения по повод на етикетирането на млечни и имитиращи продукти, както сочи заглавието на главата и раздела, а се въвеждат задължения относно условията, при които се извършва процесът на производство, разфасоване и преопаковане на тези продукти и задължения относно осъществяването на контрола по тази дейност. Компетентност за издаване на нормативен административен акт, с който тези правоотношения да бъдат регламентирани, както бе посочено по-горе, Министерският съвет няма. Такава компетентност имат съвместно министърът на здравеопазването и министърът на земеделието и храните. Видно от изложеното, разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 4 и чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата са издадени без Министерският съвет да има законово определена компетентност да регулира този вид обществени правоотношения. Издаването на нормативен административен акт без законово овластяване за това прави акта, респективно съответната разпоредба, издаден без компетентност, т.е. нищожен. Първоинстанционният съд, като не установил липсата на компетентност за издаване на посочените разпоредби, постановил неправилен съдебен акт.
Компетентност съгласно чл. 288, § 2 ДФЕС: Съгласно съображение 13 на Регламент (ЕО) № 853/2004 г. държавите членки разполагат с известна свобода по свое усмотрение да разширяват или ограничават приложението на изискванията на регламента за търговия на дребно съгласно националното си законодателство. Съображение 14 сочи, че в съответствие с чл. 10 от Договора (чл. 4, § 3 ДЕС) държавите членки следва да приемат всички необходими мерки, за да гарантират, че предприятията за хранителни продукти спазват задълженията, приети с Регламент (ЕО) № 853/2004 г. Съображение 23 сочи, че за суровото мляко и суровата сметана, предназначена за пряка човешка консумация, е необходимо да се даде възможност на всяка държава членка да продължи да прилага или да създаде съответстващи здравни мерки, за да гарантира, че целите на регламента ще бъдат постигнати на нейна територия. Тези разпоредби на Регламент (ЕО) № 853/2004 г. създават правомощие на компетентните органи в страната да издадат наредба, с която да регламентират съответните правоотношения. Министерският съвет съгласно чл. 20, ал. 1 ЗА е централен колегиален орган на изпълнителната власт с обща компетентност и може да издаде нормативен административен акт щом е спазил рамките на вътрешното право, които уреждат компетентността му. В случая, с изключение на чл. 1, ал. 1, т. 4 и чл. 31, ал. 4, 5 и 6, Наредбата е издадена на основание чл. 4 ЗХ, поради което именно Министерският съвет е компетентен да издаде нормативен административен акт, който да осигури необходимите мерки по изпълнение на регламентите. С оглед на изложеното Наредбата, с изключение на чл. 1, ал. 1, т. 4 и чл. 31, ал. 4, 5 и 6, е издадена в съответствие с компетентността на органа. Б. Процедура за приемане на Наредбата:
Процедура по националното право: Процесната Наредба е нормативен административен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 ЗНА. Нормите, които регламентират реда за издаване на нормативен акт, са чл. 26 – 28 ЗНА и чл. 77 и 78 АПК. а) чл. 26, ал. 2 ЗНА: Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА принципите, които органът трябва да съблюдава при издаване на една наредба, са обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Член 26, ал. 2 ЗНА изисква публично обявяване на проекта на нормативен акт и възможност на заинтересованата общественост да вземе становище. В изпълнение на изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА проектът на наредбата бил публикуван на интернет страницата на Министерството на земеделието и храните (виж т. ІІІ.4). По делото не са представени доказателства, които да доказват спазването на законовото изискване за публикуване на проекта за изменение на Наредбата, приет с постановление на 19.12.2012 г. Ангажирането на доказателства за спазване на процедурата по чл. 26, ал. 2 ЗНА с оглед на разпределението на доказателствената тежест – чл. 196 във връзка с чл. 170 АПК, е на органа. Той трябва да установи изпълнението на законовите изисквания при издаването на акта. Настоящото съдебно производство е второ по ред касационно и органът е имал възможност да ангажира, ако е разполагал с такива, доказателства за спазване на процедурата по чл. 26, ал. 2 ЗНА. Липсата на доказателства съдът цени като неизпълнение на законово установено процедурно правило. Нарушението по принцип е съществено, тъй като е на норма – гаранция за спазване на принципите на откритост и съгласуваност в контекста на съгласуваност с обществеността. Ако не беше допуснато, органът би могъл да приеме и акт с друго съдържание. В случая обаче по делото са представени косвени доказателства, които дават възможност на съда да направи извод за спазване от органа на изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. По делото е приложено становище на адв. Галина Петкова, което е включено и в таблицата за съгласуване по смисъла на чл. 32 и 33 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация. В самото становище се сочи, че то „има за цел в срока за обществено обсъждане на Новия проект да акцентира върху някои установени“ несъответствия. Следователно, макар по делото да не са представени от органа доказателства за спазване на процедурата по чл. 26, ал. 2 ЗНА, то са налице други доказателства, които безспорно установяват изпълнение на задължението за публикуване на проекта за обществено обсъждане. С оглед на изложеното проектът на Наредбата и проектът на постановлението за нейното изменение са приети при спазване на изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. б) чл. 27 и 28 ЗНА, чл. 31 – 37 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация: Наредбата е акт на Министерския съвет. Съгласно чл. 20, ал. 1 ЗА Министерският съвет е централен колегиален орган на изпълнителната власт. Подготвителните действия за приемане на актовете на Министерския съвет са установени в чл. 27 и 28 ЗНА, съответно в чл. 31 – 37 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация. По делото са представени доказателства за съгласуване на проекта на Наредбата и на изменението на Наредбата по смисъла на чл. 32, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация. И проектът на Наредбата, и проектът за нейното изменение са внесени за разглеждане в Министерския съвет при спазване на изискванията на чл. 35 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация. С оглед на изложеното по отношение на проекта на Наредбата и проекта за нейното изменение са спазени от формална страна изискуемите от чл. 27 и 28 ЗНА и устройствения правилник подготвителни и съгласувателни действия. в) чл. 45 – 49 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация: Съгласно чл. 45, ал. 2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация актовете на Министерския съвет се приемат с общо съгласие. По решение на министър-председателя може да бъде проведено гласуване, като в този случай актът се приема с обикновено мнозинство от присъстващите членове на Министерския съвет. Видно от приложения по делото стенографски протокол от заседанието на Министерския съвет на 9.05.2012 г., когато е приета Наредбата, проектът на Наредбата е бил докладван от заместник-министъра на земеделието и храните. Разисквания не са станали. Министър-председателят разяснил целта на Наредбата, посочил, че самият той отделил много време да изслуша заинтересованите страни, поради което предложил „да я приемем на вносител, за да има време Министерството на земеделието и храните да я допълни заедно с тези асоциации, които представляват браншовете, да доизчисти този текст, но смисълът е този, който казах, и да я приемеме на вносител. Против? Няма. Приемаме точка 34.“ Видно от протокола от заседанието на Министерския съвет е, че, първо, проектът на Наредбата е приет при общо съгласие. И второ, приет е с възможност вносителят да внесе промени, съобразени с изложените от министър-председателя насоки. Член 46, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация дава възможност при съществени или многобройни изменения, допълнения и уточнения по представения проект окончателното му оформяне да се извърши от неговия вносител. От становището на министър-председателя не може да се установи точният характер на предложените изменения, допълнения и уточнения. Може само да се приеме, че става въпрос за изменение и допълнение на чл. 31, ал. 4 от Наредбата и свързаните с това задължение на производителите изисквания. При сравняване на текста на проекта на Наредбата, внесен в Министерския съвет, и обнародвания текст на Наредбата е видно, че след приемането на Наредбата от Министерския съвет е добавен чл. 23, променена е номерацията на следващите членове, редактиран е чл. 24, 26, добавени са алинеи 5 и 6 на чл. 31 (по новата номерация), изменен е § 1, като е отпаднала т. 1, т. 2 е станала т. 1, а т. 3 – т.
При така установените воля на органа за приемане на Наредбата и за промяна на съдържанието на проекта на Наредбата съдът счита за неоснователни възраженията на касаторите за липса на формирана воля на Министерския съвет в частта досежно допълнително включените чл. 31, ал. 5 и
Видно за членовете на Министерския съвет изразеното от министър-председателя становище е било достатъчно убедително, за да формира волята им да приемат по същество характера на предложените от него промени. Вярно е, че те не са формулирани конкретно, но в хипотезата на чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация Министерският съвет не е необходимо да формулира в хода на обсъжданията точна редакция на направените изменения, допълнения и уточнения, нито да извършва редакторска или стилистична корекция. За целите на формираното на волята на Министерския съвет е достатъчно, че разпоредбата, която формулира задължението за недопустимост на произвеждането, разфасоването и преопаковането на мляко и млечни продукти и на „имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“ на територията на едно предприятие е била включена в проекта на Наредбата и е била приета от Министерския съвет. Създадените с чл. 31, ал. 5 и 6 задължения на производителите са следствие на задължението по ал.
Проектът за изменение на Наредбата е приет без изменения, допълнение и уточнения. С оглед на изложеното от формална страна изискванията на чл. 45 – 49 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация са спазени. г) чл. 28, ал. 2 ЗНА и чл. 35, ал. 2 и 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация: По делото е безспорно, че и проектът за Наредбата, и проектът за изменение на Наредбата са внесени в Министерския съвет с изискуемия от чл. 28, ал. 2 ЗНА, съответно чл. 35, ал. 2 от Устройствения правилник доклад. Спорът по делото е правилен ли е изводът на съда досежно съответствието на съдържанието на този доклад с изискуемото от правните норми. От съдържанието и на двата доклада е видно, че вносителят посочил целта, поради която се приема Наредбата и нейното изменение, както и че с Наредбата и нейното изменение не са свързани „с въвеждането на актове на Европейския съюз, поради което не е приложена справка за съответствието с правото на ЕС.“ Касационната инстанция счита извода на първоинстанционния съд за липса на нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА за правилен. Безспорно е, че Наредбата е приета в процес на нотификация. Именно в хода на този процес Комисията и държавите членки са дали становище за съответствието на проекта на наредбата и на проекта за нейното изменение с правото на Европейския съюз. С оглед на така даденото становище, дори и да се приеме, че невключването в доклада на становище на вносителя за съответствие с правото на Европейския съюз е нарушение на административнопроизводствените правила, то същото не е съществено. Проведената нотификация елиминира последиците от непредставянето на становище по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА.
Процедура по Директива 98/34: По делото е безспорно, че по своето съдържание норми от процесната Наредба са технически стандарти по смисъла на чл. 1, т. 11 от Директива 98/34, тъй като са подзаконови разпоредби, които се отнасят за техническо специфициране по смисъла на т. 3 от същата разпоредба. Безспорно е, че става въпрос за спецификация, която се съдържа в документ, в който са изложени основните характеристики на процесните продукти – качество, функционални характеристики, изисквания по отношение на името, с което продуктът се продава, терминология, опаковка, етикетиране. Този характер на Наредбата е бил ясно възприет и от органа, тъй като е представил процесната Наредба на Комисията и на държавите членки в изпълнение на задължението си по чл. 8, § 1 от Директива 98/
От доказателствата по делото е видно, че нотификацията на процесната Наредба е извършена чрез две самостоятелни процедури. Първата нотификация – 2012/0218/BG, била заведена на 6.04.2012 г. и приключила на 30.05.2012 г., поради оттегляне на проекта. Втората нотификация – 2012/0347/BG, била заведена на 30.05.2012 г. и приключила на 30.11.2012 г. Вярно е, че Министерският съвет не изчакал да изтече срокът по чл. 9 от Директива 98/34 и приел Наредбата на 19.06.2012 г. Това безспорно е нарушение на правилата за нотификация, но то не е съществено, тъй като органът, първо, отложил влизането в сила на Наредбата до 27.08.2012 г., и второ, с приетата с изменението на Наредбата разпоредба на § 2 се дава гратисен период на производителите на мляко, млечни продукти и имитиращи продукти, които съдържат в състава си мляко, до 31.12.2012 г. По този начин Министерският съвет отложил влизането в сила на Наредбата до приключване на процедурата по нотификация и с това спазил изискванията на чл. 8 и 9 от Директива 98/
Наред с гореизложеното следва да се посочи, че Министерският съвет се съобразил с препоръките на Комисията и на 4.12.2013 г. изпратил окончателния текст на Наредбата. С оглед на изложеното съдът счита за правилен извода на първоинстанционния съд за спазване на процедурата на нотификация по Директива 98/
Други предпоставки за издаване на Наредбата – чл. 3, ал. 2 ЗХ: Съгласно чл. 3, ал. 2 ЗХ по предложение на браншовите организации с наредбите по чл. 4 ЗХ се утвърждават минималните съдържания и съотношения на основните компоненти на утвърдения състав на храните по ал.
Видно е, че законодателят е въздигнал като специално изискване за приемане на наредбите по чл. 4 предложение на браншовите организации. И това е логично. Става въпрос за регламентиране на специфичните изисквания към храни – групи или конкретни, поради което именно браншовите организации са тези, които имат най-пълната и точна информация, необходима за определяне на специфичните изисквания. От доказателствата по делото е видно, че преди да публикува проекта на Наредбата на интернет страницата на министерството, министърът на земеделието и храните е изпратил проекта за становище на браншовите организации (виж по-горе т. ІІІ.1). В дадения срок една браншова асоциация представила становище и изразила несъгласие с чл. 1, ал. 2 и чл. 30, ал.
Непосредствено след изтичането на срока за представяне на становище такова дали и други браншови асоциации. Изразеното от тях становище е идентично – несъгласие с чл. 1, ал. 2 и чл. 30, ал.
Следва да се посочи, че правото на браншовите организации по чл. 3, ал. 2 ЗХ е ограничено до специфичните изисквания към храните. То не включва право на предложение досежно хигиените изисквания към производството, както и досежно изискванията към етикетирането. С оглед на това възраженията на касаторите за нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ по отношение на разпоредбата на чл. 1, ал. 3 и чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата са неоснователни. За налагането на хигиенни изисквания към производството и изисквания за етикетирането законодателят не изисква предложение на браншовите организации. Не е налице нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ и по отношение на разпоредбите, които установяват изисквания към млякото и млечните продукти. Разпоредбата на чл. 3, ал. 2 ЗХ не следва да се тълкува в смисъл, че компетентният административен орган не може да инициира производство по приемане или изменение на издаден от него нормативен акт, ако предложение за това не бъде направено от браншовите организации. Разпоредбата урежда възможността за браншовите организации да започнат административно производство за издаване на подзаконов нормативен акт, но не ограничава правомощие на Министерския съвет, предоставено му с чл. 114 от Конституцията. Следва също така да се посочи, че освен предоставянето на проекта на браншовите организации за становище същият е обсъден и в Съвета по животновъдството. С оглед на изложеното изискванията на чл. 3, ал. 2 ЗХ са спазени. В. Съответствие с материалноправни разпоредби: Касационният съд счита мотивите на първоинстанционния съд за съответствие на Наредбата с чл. 19, ал. 1 от Конституцията, със Закона за защита на конкуренцията и Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност в контекста на приетата нищожност на чл. 1, ал. 1, т. 4, чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата за правилни и обосновани, поради което не следва да ги преповтаря. Съдът счита за необходимо само да посочи, че стопанската инициатива следва да се развива свободно, но винаги в защита на потребителя – чл. 19, ал. 2 от Конституцията, и в закрила на здравето на гражданите – чл. 52, ал. 2 от Конституцията. Касационният съд счита обаче за неправилни мотивите на първоинстанционния съд досежно липсата на дискриминация с разпоредбите на чл. 1, ал. 2 и 3 от Наредбата. Разпоредбата на ал. 2 установява, че Наредбата се прилага за продукти, които са произведени и се предлагат на пазара на територията на Република България. Алинея 3 установява, че за продукти, които са произведени извън територията на страната и са предлагани на българския пазар, се прилагат само изискванията за превод на наименованията, които да са в съответствие с разпоредбите на Наредбата. Видно е, че двете разпоредби установяват различен режим за произведените и непроизведените в страната стоки. Това поставя производителите, които оперират на територията на страната, в по-неблагоприятни условия от производителите на същите продукти, които не оперират, а само внасят своите продукти на българския пазар. Това неравноправно третиране е пряко нарушение на принципа на недискриминация, поради което разпоредбите на чл. 1, ал. 2 и 3 са противоречащи на материалноправни разпоредби на чл. 4, ал. 1 и 2 от Закона за защита от дискриминация. Видно от изложеното, първоинстанционният съд неправилно приел, че Министерският съвет има компетентност да издаде разпоредбите на чл. 1, ал. 1, т. 4, чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата. Като не е отчел установената в чл. 17, ал. 2 ЗХ специална компетентност на министъра на земеделието и храните и министъра на здравеопазването, съдът е постановил неправилно съдебно решение, което в тази част следва да бъде отменено. Съдът с оглед на изложеното следва да обяви нищожността на чл. 1, ал. 1, т. 4, чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата. Неправилно е решението и в частта досежно чл. 1, ал. 2 и 3 от Наредбата. Съдът следва в тази част също да отмени решението и да постанови друго, с което да отмени посочените разпоредби. В останалата част съдебното решение е правилно, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от делото, направено от касаторите и от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 и 3 АПК и тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. на общото събрание на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 5/2009 г. съдът следва да осъди страните по компенсация да заплатят направените по делото разноски. Касаторите твърдят, че са направили следните разноски, и представят: „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД: 50,00 лв. и 25,00 лв. държавни такси, 20,00 лв. такса за обнародване в „Държавен вестник“ – платежни нареждания; 5000,00 лв. адвокатско възнаграждение – фактура № 1745 от 29.01.2013 г., и нареждане за кредитен превод за сумата от 6000,00 лв. „Национална асоциация на млекопреработвателите“ – 25,00 лв. държавна такса – платежно нареждане, 10,00 лв. държавна такса и 1500,00 лв. адвокатско възнаграждение – договор за предоставяне на правни услуги от 17.09.2012 г., платежно нареждане за кредитен превод и отчет за заверена сметка на адвоката за сумата от 1500,00 лв. „Кодап“ – ЕООД – 25,00 лв. държавна такса – платежно нареждане, адвокатско възнаграждение в размер 1452,20 лв. – фактура № 3727 от 1.07.2013 г., и преводно нареждане за кредитен превод от 28.06.2013 г. От така заявените разноски доказани са 95,00 лв. разноски на „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, 1525,00 лв. на сдружение „Национална асоциация на млекопреработвателите“ и 25,00 лв. на „Кодап“ – ЕООД. Направените от „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, и от „Кодап“ – ЕООД, разноски за адвокатско възнаграждение съдът не присъжда, тъй като същите не са надлежно доказани съгласно чл. 305 от Търговския закон. Представените фактури и кредитни нареждания не удостоверяват фактическото извършване на разхода за касатора. При плащане по банков път доказването е само с извлечение от заверената сметка на адвоката. Дължимите на ответника – Министерския съвет, разноски за юрисконсултско възнаграждение съдът определя на 300,00 лв. на основание чл. 8, ал. 2 във връзка с чл. 7, ал. 2, т. 4 от Наредба № 1 от 27.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. При така доказаните разноски и по компенсация съдът следва да осъди солидарно „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, „Кодап“ – ЕООД, и сдружение „Национална асоциация на млекопроизводителите“ да заплатят на Администрацията на Министерския съвет 225,00 лв. разноски, а Администрацията на Министерския съвет, юридическото лице, в структурата на което е органът – ответник, да заплати на „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, 23,75 лв., на „Кодап“ – ЕООД – 6,25 лв., и на сдружение „Национална асоциация на млекопроизводителите“ – 381,25 лв. На основание чл. 194 АПК съдебното решение следва да бъде обнародвано в „Държавен вестник“. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във връзка с чл. 227, ал. 1 във връзка с чл. 172, ал. 2 и чл. 194 АПК Върховният административен съд РЕШИ: Отменя решение № 6625 от 19.05.2014 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 2357/2014 г. в частта, с която е отхвърлена жалбата на „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, „Кодап“ – ЕООД, и сдружение „Национална асоциация на млекопроизводителите“ срещу чл. 1, ал. 1, т. 4, чл. 1, ал. 2 и 3, чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти и вместо него постановява: Обявява нищожността на чл. 1, ал. 1, т. 4 и на чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти. Отменя чл. 1, ал. 2 и 3 от Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти. Оставя в сила решението в останалата част. Осъжда „Кодап“ – ЕООД, със седалище и адрес на управление София, бул. Илиянци 12 – 14, „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, със седалище и адрес на управление Хасково, Северна индустриална зона, комплекс „Сердика“, и сдружение „Национална асоциация на млекопреработвателите“, София, бул. Васил Левски 106, да заплатят солидарно на Администрацията на Министерския съвет на Република България, София, бул. Княз Александър Дондуков 1, разноски в размер 225,00 лв. Осъжда Администрацията на Министерския съвет да заплати на „Кодап“ – ЕООД, със седалище и адрес на управление София, бул. Илиянци 12 – 14, 6,25 лв., на „Млечни продукти Тракия“ – ЕООД, със седалище и адрес на управление Хасково, Северна индустриална зона, комплекс „Сердика“, 23,75 лв. и на сдружение „Национална асоциация на млекопреработвателите“, София, бул. Васил Левски 106, 381,25 лв. разноски по делото. Решението да бъде обнародвано в „Държавен вестник“. Решението не подлежи на обжалване. Председател: Георги Колев ОСОБЕНИ МНЕНИЯ по административно дело № 9539 от 2014 г. На съдията докладчик Соня Янкулова Подписвам решението с особено мнение, защото считам, че чл. 2, 3, 4, 9, 20, 25, 26, 27 от Наредбата също са нищожни, а Наредбата в останалата част е незаконосъобразна. Мотивите за този мой извод са следните: По нищожността на чл. 2, 3, 4, 9, 20, 25, 26, 27 от Наредбата: Съгласно чл. 288, § 2 ДФЕС регламентът е акт с общо приложение, задължителен в своята цялост, който се прилага пряко във всички държави членки. В своята практика Съдът на Европейския съюз неотклонно приема, че пряката приложимост на регламента изключва, освен ако не е предвидено друго, възможността държавите членки да приемат вътрешни разпоредби, които засягат обхвата на самия регламент (решение Bolmann, 40/69, ECLI:EU:C:1970:12, т. 4; решение Al-Aqsa, С-539/10, ECLI: ECLI:EU:C:2012:711, т. 86). Директната приложимост на регламента значи, че неговото влизане в сила и неговата приложимост не зависят от каквито и да било мерки, приемани в националното право. „По силата на произтичащите от Договора за функциониране на Европейския съюз задължения, които с ратифицирането му държавите членки са поели, казва Съдът на Европейския съюз, те са длъжни да не възпрепятстват присъщото на регламентите непосредствено действие, като се има предвид, че стриктното спазване на това задължение е абсолютно необходимо условие за едновременното и еднакво прилагане на регламентите в целия Съюз.“ (решение Variola, 37/73, ECLI:EU:C:1973:101, т. 10, решение Al-Aqsa, ECLI: ECLI:EU:C:2012:711, т. 87). „Държавите членки не могат да приемат акт, с който ще прикрият от правните субекти общностния характер на правна норма и произтичащите от нея последици“ (решение Variola, ECLI:EU:C:1973:101, т. 11, решение Al-Aqsa, ECLI: ECLI:EU:C:2012:711, т. 87). За да се прецени регламентира ли оспорената Наредба правоотношения, които са уредени от регламенти на Европейския съюз, е необходимо да се направи анализ на съдържанието на разпоредбите на Наредбата. Какво показва анализът на релевантната нормативна уредба на Европейския съюз и съдържанието на Наредбата? Съгласно чл. 38 ДФЕС Съюзът определя и прилага обща политика в областта на селското стопанство. Една от целите на общата политика е стабилизирането на пазарите – чл. 39, § 1, буква „в“ ДФЕС. За постигането на тази цел Европейският съюз е създал обща организация на селскостопанските пазари. Регламентацията на общата организация на пазара на мляко и млечни продукти е предмет на уреждане с Регламент (ЕО) № 1234/2007 г. Членове 65 – 83 дефинират релевантните понятия и дейности по производство на мляко и млечни продукти, в т.ч. правилата за национални и регионални квоти, чл. 85 и сл. уреждат процедурните правила за квотите за производство на мляко и млечни продукти, чл. 99 – 101 уреждат помощта в сектора на мляко и млечни продукти. Регламентът установява количествените и качествените квоти на държавите членки за мляко и млечни продукти. Съгласно чл. 114 от Регламент (ЕО) № 1234/2007 хранителни продукти, предназначени за консумация от човека, могат да се предлагат на пазара като мляко и млечни продукти само ако отговарят на определенията и наименованията, установени в приложения ХІІ и ХІІІ. Приложение ХІІ дефинира определения и наименования на мляко и млечни продукти, посочени в чл. 114, §
Приложение ХІІІ урежда дефинициите и условията за предлагане на пазара на мляко, предназначено за консумация от човека, посочено в чл. 114, §
Съгласно т. VІ Приложение ХІІІ „Предлагане на пазара на мляко, предназначено за консумация от човека, посочено в чл. 114, § 2“ държавите членки, без да се засягат специфичните разпоредби, които Комисията може да приеме в съответствие с чл. 194 от регламента, предприемат всички подходящи мерки за наблюдение на прилагането на регламента, за санкциониране на нарушенията, предотвратяване и наказване на измамите. Мерките се съобщават на Комисията през месеца, следващ тяхното приемане. Член 115 и приложение ХV от Регламент (ЕО) № 1234/2007 дефинират пазарните стандарти за мазнините, в т.ч. млечните мазнини. Приложение ХV „Маркетингови стандарти, които се прилагат към мазнини за мазане, посочени в чл. 115“, т. ІV допуска национални разпоредби, които постановяват различно ниво на качество, като държавите членки гарантират, че продуктите на другите държави членки, които отговарят на постановените с въпросните разпоредби критерии, могат при недискриминационни условия да използват термините, които по силата на същите разпоредби указват съответствие на тези критерии. Регламент (ЕО) № 852/2004 установява общи правила за оператори на предприятия за храни по отношение на хигиената на храните. Съгласно чл. 1, § 3 държавите членки приемат в рамките на националното си законодателство само правила, регулиращи дейностите по § 2, буква „в“, т.е. дейности по директна доставка от производителя на малки количества първични продукти до крайния потребител или до местни обекти за търговия на дребно, директно снабдяващи крайния потребител. Регламентът дефинира относими понятия, в т.ч. „преработка“, „непреработени продукти“ и „преработени продукти“ – чл. 2, § 1, букви „м“, „н“, „о“. Регламентът – чл. 8, установява изискванията към разработването на национални насоки за добра практика. В чл. 13 „Изменение и адаптиране на Приложение І и ІІ“ регламентът установява, че „Без да застрашава постигането на целите на настоящия регламент, държавите членки могат да приемат в съответствие с параграфи 4 – 7 на настоящия член национални мерки, които адаптират изискванията, определени в Приложение ІІ“. В разпоредбата е уредена процедура по нотификация на Комисията и на държавите членки за приемането на тези мерки. Регламент № 853/2004 г. определя специфичните правила за хигиената на храните от животински произход за предприятията за хранителни продукти, като допълва правилата, предвидени с Регламент (ЕО) № 852/2004 г. Съгласно чл. 1, § 4 държавите членки създават в съответствие с националното си законодателство правила, които регулират само дейностите и лицата по § 3, букви „в“, „г“ и „д“, т.е. директна доставка от производител на малки количества на първични продукти на крайни потребители или местни обекти за търговия на дребно, в т.ч. месо от птици, логоморфни (зайцевидни) и дивеч. Съгласно чл. 10 държавите членки могат, без да накърняват постигането на целите на регламента, да приемат в съответствие с § 4 – 8 само национални мерки за адаптиране на изискванията, предвидени в Приложение ІІІ. Тези мерки имат за цел създаването на възможност да продължи използването на традиционните методи на всеки един от етапите на производство, преработка и разпределение на храните или съгласуването на потребностите на предприятията за хранителни продукти в регионите, които подлежат на специални географски ограничения. Регламент (ЕС) № 1169/2011 установява общите принципи, изисквания и отговорности, уреждащи информацията за храните, и по-специално етикетирането на храните, и определя средствата за гарантиране на потребителите на информация и процедурите за предоставяне на информация. Регламентът, съгласно съображение 10, създава общи определения, принципи, изисквания и процедури, така че да бъде установена ясна рамка и обща основа за мерки на равнище Съюза и за национални мерки, уреждащи информация за храните. Съгласно чл. 38 по отношение на въпросите, по които регламентът предвижда конкретно хармонизиране, държавите членки не могат да приемат, нито да запазват национални мерки, освен ако не са разрешени съгласно правото на Съюза. Тези национални мерки не създават пречки пред свободното движение на стоки, включително не водят до дискриминация по отношение на храни от държави членки. Член 39 изрично сочи, че в допълнение към задължителните данни, посочени в чл. 9, § 1 и в чл. 10, държавите членки могат в съответствие с процедурата по чл. 45 да приемат мерки, съгласно които се изискват допълнителни задължителни данни за конкретни видове или категория храни, основани на посочени причини. Приложение VІ, т. 4 на Регламент (ЕС) № 1169/2011 регламентира изискванията към етикетирането на храни, в които компонент или съставка, които според очакванията на потребителите са естествено присъстващи или обичайно използвани, са заменени с различен компонент или съставка. При така установената регламентация на определения, наименования и на изисквания към млякото и млечните продукти разпоредбите на чл. 2, 4, 9, 19 от Наредбата дават легална дефиниция на храни, които са дефинирани в Регламент (ЕО) № 1234/2007 и Регламент (ЕО) № 853/2004, като препращат към дефинирани в съответния регламент определения на храни и процеси. Член 3 от Наредбата определя наименования на храни, които се използват само за млечни продукти и които са определени като наименования, използвани само за млечни продукти в Приложение ХІІ, т. ІІ.
Регламент (ЕО) № 1234/2007: суроватка, сметана, масло, мътеница, казеини, дехидратирани млечни мазнини, кисело мляко, сирене, кефир, кумис. От общо деветнадесет посочени наименования за десет е налице пълно съвпадение. Наредбата, в приложението по чл. 3, дава легални наименования на продукти, определени за използване само за млечни продукти, като използва понятия, дефинирани от Регламент (ЕО) № 853/2004 и Регламент (ЕО) № 852/
Наредбата дефинира понятие „имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“, което е различно от дадената в Приложение VІ, т. 4 на Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. дефиниция на продукти, в които компонент или съставка, които са естествено присъстващи или обичайно използвани, са заменени с различен компонент или съставка. Нито Регламент (ЕО) № 852/2004, нито Регламент (ЕО) № 853/2004, нито Регламент (ЕО) № 1234/2007, нито Регламент (ЕС) № 1169/2011 оправомощават държавите членки да приемат национален нормативен акт, с който да дефинират наименования на млечни продукти. Регламентите не оправомощават държавите членки да приемат и национални изисквания към качеството на млечните продукти. Правомощие за национални мерки установява чл. 1, § 3 на Регламент (ЕО) № 852/2004 г., но само досежно директна доставка от производителя на малки количества първични продукти до крайния потребител или до местни обекти за търговия на дребно, директно снабдяващи крайния потребител. Оспорената наредба няма предвид тези национални мерки. Самият орган не е счел, че това са мерки по реда на Регламент (ЕО) № 852/2004 г., тъй като е извършил нотификация не по реда на този регламент, а на Директива 98/34/ЕО. Предвидените в Наредбата „мерки“ не установяват и националните мерки по чл. 10 на Регламент (ЕО) № 853/2004 г., нито маркетинговите стандарти, които се прилагат към мазнините за мазане по смисъла на чл. 16, т. ІV на Регламент (ЕО) № 1234/2007 г. Следва да се посочи, че макар норми на регламентите да установяват, при спазване на посочените изисквания, възможност за приемане на национални мерки, то посочените разпоредби на регламентите не установяват делегация за приемане на норми, които да дефинират понятия, използвани и определени в регламентите. Извършената с Наредбата регулация не е по изпълнение на регламентите, т.е. с нея не се създава ред за тяхното изпълнение. Наредбата цели: да регулира първично обществени отношения, като дефинира съдържание на установени в Регламент (ЕО) № 1234/2007 наименования чрез използване и на понятия, дефинирани в Регламент (ЕО) № 853/2004 и Регламент (ЕО) № 852/2004 (виж чл. 2 – 23); да въведе изисквания за качеството на млякото и млечните продукти, като фактически реферира към установените в множество регламенти изисквания (виж чл. 24); да въведе специфични изисквания към етикетирането на мляко и млечни продукти, като не създава задължения, а фактически реферира към друг национален нормативен акт и към Регламент (ЕО) № 1234/2007 (виж чл. 25 – 30); да въведе специфични изисквания към етикетирането на „имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“, което фактически е направено в Приложение ХІІ, т. ІІІ на Регламент (ЕО) № 1234/2007 (виж заглавието на раздел ІІ „Специфични изисквания при етикетирането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“, глава трета „Етикетиране“); да даде легална дефиниция на „имитиращи продукти“ при наличие на дефиниция в Приложение VІ, т. 4 на Регламент (ЕС) № 1169/
Този предмет на правно регулиране на Наредбата – на установяване на изисквания и на легални дефиниции на уредени в регламенти на Европейския съюз изисквания и легални дефиниции, е в противоречие с чл. 288, § 2 ДФЕС и практиката на Съда на Европейския съюз по неговото прилагане. Считам, че националният съдия, с оглед на задължението си „да осигури пълно действие“ на нормите на правото на Съюза (решение Simmenthal, С-106/77, ECLI:EU:C:1978:49, т. 24) преценява законосъобразността на оспорения нормативен акт и от гледна точка на изискванията на правото на Европейския съюз. Тогава, когато дадени правоотношения са регулирани с регламент на Европейския съюз, държавата членка, при липса на изрично оправомощаване, няма компетентност да издаде нормативен акт, с който да регулира същите правоотношения. Това изискване е валидно дори когато съдържанието на националната правна норма е всъщност препращане към съответната разпоредба на регламент. В случая с разпоредбите на чл. 2, 3, 4, 9, 20, 25, 26, 27 от Наредбата Министерският съвет създава дефиниции на установени в регламент понятия и изисквания към продукти, като не просто препраща към дадена норма на регламент, но използва установени в регламент понятия, за да дефинира по свой начин установени в регламентите други понятия. Съдът на Европейския съюз още в решението си Commission v Italy, 39/72, ECLI: ECLI:EU:C:1973:13, т. 16 и 17, приема, че, като възпроизвежда разпоредби на регламент в националното право, държавата членка поставя „под съмнение двете – правната природа на приложимите разпоредби и датата на тяхното влизане в сила“. Съдът изрично посочва, че съгласно чл. 189 и 191 от Договора (сега чл. 288, § 2 ДФЕС) регламентът се прилага пряко във всички държави членки и влиза в сила единствено по силата на публикуването му в Официален вестник на Европейските общности (сега на Европейския съюз), считано от датата, посочена в тях. Съдът посочва още, че „всички методи за прилагане, в резултат на които биха се създали препятствия пред директния ефект на регламентите и би се застрашило едновременното и еднаквото им прилагане“ в Съюза, са в нарушение на Договора. Този цитат от съдебното решение буквално е повторен в становището на Комисията при извършената нотификация на Наредбата (виж по-горе т. ІІІ.14, буква „в“). Тази практика на Съда на Европейския съюз е установена и в решението Variola, ECLI:EU:C:1973:101, т. 11, както и в решението Amserdam Buld, 50/76, ECLI: ECLI:EU:C:1977:13, т. 4 –
Считам за необходимо изрично да посоча, че в хипотезата на оспорената Наредба не става въпрос за приемане на национални мерки в изпълнение на регламент. Става въпрос за първична национална нормативна регламентация на правоотношения, които са предмет на регулиране от регламент на Европейския съюз. Така създадената регламентация поставя под съмнение правната природа на приложимите правни норми на правото на Европейския съюз и датата на тяхното влизане в сила. Още от приемането на България за член на Европейския съюз действащите правни норми, свързани с общата селскостопанска политика и общия пазар на селскостопанските продукти, в частност на пазара на мляко и млечни продукти, са в сила за Република България. Не Наредбата въвежда дефинициите на мляко, сурово мляко, наименованията на млечните продукти, условията за тяхното използване, а регламентите. Това противоречие на оспорената Наредба с правото на Европейския съюз изрично е посочено от Комисията в процеса на нотификация. България е приканена да обмисли съответствието на Наредбата с чл. 288, § 2 ДФЕС, като Комисията подробно е изложила и напомнила смисъла на разпоредбата и изискванията за нейното прилагане, както и правните последици от нарушаването му – образуването на производство по чл. 258 ДФЕС. Поради изложеното считам, че Наредбата в частта, с която регламентира уредени чрез регламент правоотношения, като дефинира определени в регламенти понятия, е издадена, без органът да е имал материална компетентност. Това прави чл. 2, 3, 4, 9, 19, 20, 25, 26, 27 и § 1, т. 2 от Наредбата нищожни. По процедурата по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА: Безспорно по делото е, че и проектът за Наредбата, и проектът за изменение на Наредбата са внесени в Министерския съвет с изискуемия от чл. 28, ал. 2 ЗНА, съответно чл. 35, ал. 2 от Устройствения правилник, доклад. Не споделям обаче извода на съда досежно съответствието на съдържанието на този доклад с изискуемото от правните норми. От съдържанието и на двата доклада е видно, че вносителят е посочил целта, поради която се приема Наредбата и нейното изменение, както и че Наредбата и нейното изменение не са свързани „с въвеждането на актове на Европейския съюз, поради което не е приложена справка за съответствието с правото на ЕС.“ Наредбата се приема „Във връзка с намаленото количество на изкупуваното сурово краве мляко от фермите от страна на млекопреработвателните предприятия и фактори, като ниската изкупна цена на суровото мляко, вноса на мляко и млечни продукти на ниски цени и по-конкретно на сухо мляко, Министерството на земеделието и храните предприе мерки с цел подобряване на ситуацията в страната със суровото мляко и млечните продукти.“ Наредбата има за цел да определи „критерии за качеството и състава на млечните продукти, наименованията, използвани за млечни продукти, и специфичните изисквания към етикетирането им“, да определи „разрешените съставки при производството на млечни продукти“, както и да „дефинира понятието „имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“. Изменението на Наредбата е наложено „Във връзка с постъпилите коментари и бележки от страна на Европейската комисия, Федерална република Германия, Република Австрия, Френската република, Словашката република и Кралство Испания.“ И в двата доклада е посочено, че „Проектът не е свързан с въвеждането на актове на Европейския съюз, поради което не е приложена справка за съответствието с правото на ЕС.“ Тази констатация, според мен, е в пряко противоречие, първо, с изрично посоченото в самия доклад за приемане на Наредбата, второ, с позитивното право на Европейския съюз в областта на общата организация на селскостопанските пазари и в частност на пазара на мляко и млечни продукти, и трето, с поведението на органа по изпълнение на задължението му за нотифициране на проекта по смисъла на Директива 98/34/ЕО. В доклада е посочено, че „Директно приложимото европейско законодателство дава възможност на държавите членки да предприемат мерки на национално ниво с цел доизясняване и доразвитие на правилата на ЕС.“ Ако процесната Наредба и нейното изменение са в изпълнение на „директно приложимото европейско законодателство“, то би следвало да става въпрос за издаване на акт в изпълнение на норма на правото на Съюза. Дали това е норма на регламент, която делегира на държавите членки правото да издадат акт по изпълнение на регламента, или това е норма на директива, която предоставя на държавите членки правото да регулират определени правоотношения, за да се постигне визираната в директивата цел, за конкретната преценка няма значение. Важното е, че Наредбата се издава в изпълнение на предоставена от правото на Съюза компетентност и поради това е необходимо да се установи съответствието с това право. Ако процесната Наредба не се издава на основание норма на правото на Съюза, неясно защо е мотивът за предоставеното на държавите членки право на „доизясняване и доразвитие на правилата на ЕС“. Считам, че първо, правоотношенията, предмет на регулиране с процесната Наредба, са регулирани в правото на Европейския съюз с регламенти. Второ, процесната наредба регламентира правоотношения, които са предмет на регулиране от правото на Съюза и това обосновава необходимостта от изготвяне на искания от чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА анализ за съответствие с правото на Съюза. Допуснатото нарушение, според мен, е съществено, защото е на норма, която е гарант за съответствието на националното право с правото на Европейския съюз, т.е. на съществено правило, и защото, ако органът беше направил изискуемия анализ, би могъл да установи липсата на компетентност за издаване на част от разпоредбите на Наредбата, както и противоречието на част от разпоредбите с правото на Съюза. Впрочем и Комисията, и държавите членки, които са изразили становище в хода на процедурата по нотификация, изрично са посочили именно несъответствието (противоречието) на процесната Наредба с правото на Европейския съюз. Нещо повече. Комисията изрично е посочила и правните последици за страната ни от приемането на Наредбата в нотифицираната редакция и без изчакване на становищата на другите държави членки. Що се отнася до приетото от съда, че проведената процедура по нотификация елиминира правните последици на неизготвената оценка за съответствие с правото на Европейския съюз, считам, че нотификацията и докладът за съответствие са две самостоятелни изисквания в процеса на приемане на Наредбата, обусловени от различни предпоставки и преследващи коренно различни цели, поради което извършването на едната не може да обоснове ненужността на другата. Ако такава взаимна заменяемост можеше да се осъществи, законодателят би изрично допуснал изключение в хипотезата на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА при провеждане на процедура по нотификация. С оглед на изложеното според мен в хода на процедурата по приемане на процесната Наредба органът е допуснал нарушение на разпоредбите на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА и на чл. 35, ал. 2, т. 5 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация. Същото е съществено, тъй като е на норма, която е гаранция за съответствието на националното право с правото на Европейския съюз, т.е. за осигуряване на върховенството на правото на Съюза и на основни принципи на правото на Съюза, като принципа на субсидиарността и на лоялното сътрудничество. Това нарушение е достатъчно, за да обоснове незаконосъобразност на оспорения акт. Процедурата по Директива 98/34: Съгласно чл. 8, § 1 на Директива 98/34 държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички проекти за технически регламенти. Изключение от това задължение на държавата членка е допустимо, когато със съответния технически регламент се транспонира пълният текст на международен или европейски стандарт. От доказателствата по делото е видно, че тази хипотеза на чл. 10 в случая не е налице. Съгласно § 1 на чл. 8 на Директива 98/34 държавите членки предоставят отново проекта, ако направят промени в него, с които значително се изменя обхватът му, съкращава се първоначално предвиденият срок за прилагането му, допълват се спецификации или изисквания или последните се правят по-ограничителни. Комисията и държавите членки могат да правят коментари на държавата, която е изпратила проекта на технически регламент. Тази държава членка взема под внимание такива коментари, доколкото е възможно, при последваща повторна подготовка на техническия регламент. Какво доказват фактите по делото досежно процедурата по Директива 98/34? Безспорно е, че преди Министерският съвет да приеме Наредбата на своето заседание от 9.05.2012 г., министърът на земеделието и храните е нотифицирал проект на Наредбата. Без да изчака становищата на Комисията и на държавите членки, Министерският съвет е приел Наредбата и оттеглил нотифицирания проект. Вярно е, че по делото няма доказателства кога е подписан окончателният вариант на приетата от Министерския съвет на 9.05.2012 г. Наредба съгласно изискванията на чл. 49, ал. 2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация. Постановление № 119, с което е приета Наредбата, носи дата 19.06.2012 г. Дори и да се приеме, че това е датата на приемане на Наредбата, отново не е налице спазена процедура по чл. 8 и 9 от Директива 98/
Към 19.06.2012 г. първата нотификация е оттеглена и производството прекратено. Втората нотификация – 2012/0347/BG, заведена на 30.05.2012 г., е била в срока по чл. 9 на Директива 98/
Съгласно чл. 9 на Директива 98/34 държавата членка отлага приемането на проект за технически регламент с три месеца от датата на получаване от Комисията на съобщението по чл. 8, § 1 от Директива 98/
В случая това значи, че считано от 30.05.2012 г. Министерският съвет не е следвало да приема проекта на Наредбата до изтичане на тримесечния срок – 31.08.2012 г. Вместо да спази задължението си по чл. 9 Министерският съвет е приел на 19.06.2012 г. процесната Наредба. Вярно е, както прие и съдът, че Министерският съвет е отложил влизането в сила на Наредбата до 27.08.2012 г. Но дори и отложеното влизане в сила на Наредбата е преди да изтече тримесечният срок на нотификация – срок, в рамките на който държавите членки задължително се въздържат от приемане на съответния нормативен акт. В случая, преди да изтече срокът по чл. 9 на Директива 98/34 – 31.08.2012 г., Министерският съвет е приел акта и го поставил в действие, т.е. актът бил действащ, преди Комисията да представи своето становище. Същото било представено на 29.08.2012 г. и с факта на представянето му срокът на нотификацията е удължен до 30.11.2012 г. Що се отнася до мотива на съда, основан на приетия с § 2 от Наредбата гратисен период, считам, че първият гратисен период – до 27.10.2012 г., изтича преди изтичането на срока по чл. 9 от Директива 98/34 – 30.11.2012 г. Вторият гратисен период е нонсенс, защото гратисният период е до 31.12.2012 г., а нормата, която го въвежда, влиза в сила на 4.01.2013 г. Считам, че приемането на Наредбата, без да е проведена процедурата по чл. 8 и сл. от Директива 98/34, е съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Съдът на Европейския съюз трайно приема в практиката си, че нарушаването на задължението за уведомяване по чл. 8, § 1 от Директива 98/34 е процесуално нарушение при приемането на съответния технически регламент и води до неговата неприложимост. Такова нарушение е и неизчакването на срока по чл. 9 на Директива 98/34 (решение Unilever, С-443/98, ECLI: ECLI:EU:C:2000:496, т. 40). Технически регламент, който не е бил нотифициран или не е бил спазен срокът за нотификация, не може да бъде противопоставен на частноправни субекти (решение CIA Security International, С-194/94, ECLI: ECLI:EU:C:1996:172, т. 54; решение Lemmens, С-226/97, ECLI: ECLI:EU:C:1998:296, т. 33; решение Schwibbert, ECLI: ECLI:EU:C:2007:652, С-20/05, т. 44). Частноправните субекти могат да се позоват на тази неприложимост пред национален съд, който е длъжен да откаже да приложи национален технически регламент, за който не е било извършено уведомяване в съответствие с Директива 98/34 (решение CIA Security International, т. 54; решение Sapod Audic, С-150/00, ECLI: ECLI:EU:C:2004:237, т. 50; решение Schwibbert, ECLI: ECLI:EU:C:2007:652, т. 44). Считам, че фактът на неспазена нотификация е достатъчен процесната Наредба да не може да бъде противопоставяна на частни правни субекти, т.е. държавата да не може да изисква от частни правни субекти нейното спазване. Ако не може да стори това – за какво я издава? Наред с гореизложеното следва да посоча, че изпратеният на 6.04.2012 г. проект на Наредбата за нотификация значително се различава от внесения на заседанието на Министерския съвет на 9.05.2012 г. проект на Наредбата и приет окончателно на 19.06.2012 г. текст на Наредбата. По делото не е представен проектът на Наредбата, предмет на втората нотификация – 2012/0347/BG, заведена на 30.05.2012 г. Съгласно чл. 8, § 1, ал. 3 от Директива 98/34 държавите членки предоставят отново проекта при условията на предходните алинеи, ако направят промени, с които значително се изменя обхватът му, съкращава се първоначално предвиденият срок за прилагането му, допълват се спецификации или изисквания, или последните се правят по-ограничителни. При липса по делото на друг проект, който да е представен за нотификация, освен този по нотификация 2012/0218/BG от 6.04.2012 г., считам, че именно този проект е бил нотифициран и по втората нотификация, в рамките на която Министерският съвет е приел Наредбата. Сравнението на текста на представения за нотифициране проект и текста на приетата Наредба показва, че Министерският съвет е приел разпоредби, с които значително се изменя обхватът на техническия регламент, като се допълват нови продукти – чл. 23 наименованието „плодов и/или ароматизиран, и/или концентриран млечнокисел продукт“, допълнени са спецификациите и изискванията – чл. 25 от Наредбата относно млякото за пиене, добавя се чл. 27 относно млечните продукти, отпаднали са изискванията по чл. 23, ал. 4 и 5 от проекта и са добавени ал. 5 и 6 на чл.
Въпреки тези значителни промени Министерският съвет не е изпълнил задължението си по чл. 8, § 1, т. 3 от Директива 98/34 и е приел наредбата, без да изчака становището на Комисията и държавите членки и без да им предостави отново изменения проект на Наредбата. Това според мен прави приетата с Постано вление № 119 Наредба приета при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Нарушението е съществено, защото става въпрос за нарушение на процесуална норма, която е гарант за еднаквото прилагане на правото на Европейския съюз. Това нарушение, както сочи изрично в становището си от 29.08.2012 г. Комисията, е основание за процедура по чл. 258 ДФЕС срещу България. От доказателствата по делото е видно, че проектът за изменение на Наредбата, приет от Министерския съвет на 19.12.2012 г., фактически е бил нотифициран на 2.10.2012 г. Но тази нотификация не е осъществена като самостоятелна нотификация, въпреки че става въпрос за изменението на вече действащ нормативен акт. Тя е представена като съобразяване с направените становища на Комисията, Федерална република Германия, Френската република, Република Австрия, Словашката република и Кралство Испания по нотификация 2012/0347/BG, заведена на 30.05.2012 г. и със срок 30.11.2012 г. – нотификация, становищата по която Министерският съвет не изчаква, преди да приеме проекта на Наредбата. По делото няма доказателства за становище на Комисията и държавите членки по допълнително представения „коригиран текст на проекта на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, нотифициран под номер 2012/0347/BG.“ Видно е от публикацията в „Държавен вестник“ – бр. 48 от 26.06.2012 г., че към датата на нотифициране на направените изменения – 2.10.2012 г., за никакъв проект на Наредбата не може да става въпрос, а става въпрос за изменение на действащ нормативен административен акт. Гореизложеното според мен установява по безспорен начин, че Наредбата и нейното изменение са приети в нарушение на изискванията на чл. 8 и 9 от Директива 98/
Нарушените разпоредби са правни норми с адресат държавите членки. Те пряко създават задължения за държавите членки и Съдът на Европейския съюз неотклонно приема, че неспазването на изискванията на чл. 8 и 9 от Директива 98/34 е процесуално нарушение, което прави съответният акт непротивопоставим на частни правни субекти и приет при допуснато съществено нарушение на производствените правила. По чл. 3, ал. 2 ЗХ: Разпоредбата на чл. 3, ал. 2 ЗХ изисква по предложение на браншовите организации с наредбите по чл. 4 да се утвърдят минималните съдържания и съотношения на основните компоненти на утвърдения състав на храните по ал.
Органът твърди, а и в § 5 от Наредбата изрично е посочено, че оспорената Наредба е приета на основание чл. 4 ЗХ и с нея се установяват изисквания към млякото и млечните продукти. Според мен по делото не са представени доказателства, че глава втора на Наредбата – „Специфични изисквания към млечните продукти“, е създадена по предложение на браншовите организации. Законът изисква не съгласуване на изготвен проект на наредба, а създаване на наредба в рамките на съвместна дейност между компетентния орган и браншовите организации. Никакви доказателства за спазване на специалното изискване на закона за създаване на нормативния акт органът не е представил по делото. Представените по делото становища по проекта на Наредбата не са „предложение на браншовите организации“ за „минимални сдържания и съотношения на основните компоненти“ на състава на храните. Нещо повече. Органът е дал седем дни на браншовите организации за становище по проекта. Факт, който е твърде далеч от исканото от закона специално взаимодействие между органа и браншовите организации. Считам за необходимо да посоча, че нормата на чл. 3, ал. 2 ЗХ не лишава органа от право на законодателна инициатива. Разпоредбата само гарантира ефикасното участие на браншовите организации в нормативния процес. Що се отнася до доводите на органа за извършеното съгласуване на наредбата в Съвета за животновъдство, считам за нужно да посоча, че, първо, това е станало след приемането от Министерския съвет на 9.05.2012 г., на вносител, на проекта на Наредбата. Второ, на срещата са били разисквани разпоредбите на чл. 31, ал. 4 от Наредбата в три варианта. Но чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата не са норми, регулиращи специфични изисквания към храните, а към производството. За изисквания към производството разпоредбата на чл. 3, ал. 2 ЗХ е неприложима, а друга норма не въвежда такова изискване. И трето, Съветът по животновъдство не е браншова организация. Съгласно чл. 4, ал. 1 от Закона за животновъдството Съветът по животновъдство е консултативен орган към министъра на земеделието и храните. Изложеното според мен е нарушение на установен в законова норма ред за създаване на нормативен акт, който по отношение на членове 2 – 24, глава втора „Специфични изисквания към млечните продукти“ не е спазен. Нарушението е съществено, тъй като е на норма, която гарантира не само интересите на производителите, но и интересите на потребителите. Законодателят е преценил, че само с прякото и активно участие на браншовите организации органът може да създаде нормативен акт, който да регламентира специфичните изисквания към храните в интерес на потребителите. Поради изложеното Наредбата в частта досежно глава втора считам, че е незаконосъобразна, приета при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, установени в чл. 3, ал. 2 ЗХ. Член 10, ал. 4 ЗХ: С чл. 10, ал. 4 ЗХ законодателят е оправомощил Министерския съвет с наредба да определи изискванията за етикирането на храните. На основание чл. 10, ал. 4 ЗХ Министерският съвет с Постановление № 136 от 19.07.2000 г. е приел Наредба за изискванията за етикетирането и представянето на храните. Наредбата е променяна многократно (последно изменение „Държавен вестник“ – бр. 84 от 27.09.2013 г., в сила от 1.07.2013 г., а от 13.12.2014 г. е в сила нова Наредба за изискванията за етикетирането и представянето на храните, „Държавен вестник“, бр. 102 от 12.12.2014 г.). Следователно Министерският съвет е упражнил компетентността си да регламентира правоотношенията във връзка с изискванията за етикетиране на храните, в т.ч. и млечните продукти, и имитиращите продукти, които съдържат в състава си мляко, и е издал нарочен акт. Съгласно чл. 10, ал. 1 ЗНА обществените отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни акта от същата степен. А съгласно ал. 2 на същата норма обществените отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен. В случая, независимо от изричните законови изисквания на чл. 10, ал. 1 ЗНА, Министерският съвет е издал нов нормативен административен акт вместо да допълни и измени вече съществуващия. Това представлява нарушение на правна норма, която установява изисквания към издаването на нормативен акт. Нарушението прави оспорената Наредба в частта по глава трета „Етикетиране“ постановена в нарушение на изискването за форма на нормативния акт. Съответствие с материалноправните разпоредби: Тъй като считам, че част от разпоредбите на Наредбата са нищожни, а в останалата си част Наредбата е незаконосъобразна, постановена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, не считам за необходимо да вземам становище по материалната законосъобразност на акта. Считам за необходимо само да посоча, че приетото от съда нарушение на принципа на недискриминация само ярко илюстрира правния резултат, до който води осъществена без компетентност национална регламентация на уредени с регламент правоотношения в сфера на споделена компетентност, каквато е общата селскостопанска политика, респективно общата организация на селскостопанските пазари. По изложеното подписвам решението с особено мнение. Съдия: Соня Янкулова На съдията Павлина Найденова Подписвам решението с особено мнение в частта, с която е оставено в сила решението на тричленния състав, тъй като считам, че Наредбата и в останалата част е незаконосъобразна по изложените по-горе съображения за нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. Съдия: Павлина Найденова 3583

Обяснение, съставено от официалния текст на акта. Ориентировъчно, не замества правен съвет.