ΚΡΙΝΟΣ ΜΑΚΡΙΔΗΣ ν. ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΜΕΣΩ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ, Υπόθεση Αρ. 8/2012, 17/5/2013 ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ CyLaw | Αναφορικά μ'εμάς | " target="_top">Επικοινωνία | Όροι χρήσης Έρευνα - Κατάλογος Αποφάσεων - Εμφάνιση Αναφορών (Noteup on) - Αφαίρεση Υπογραμμίσεων ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ (Υπόθεση Αρ. 8/2012) 17 Μαΐου 2013 [Π. ΠΑΝΑΓΗ, Δ.] ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ ΚΡΙΝΟΣ ΜΑΚΡΙΔΗΣ, Αιτητής ν. ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΜΕΣΩ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ Καθ' ων η αίτηση Παναγιώτης Π. Κλεοβούλου για Π. Κλεοβούλου ΔΕΠΕ για τον αιτητή. Δένα Μαρία Εργατούδη, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους καθ' ων η αίτηση Α Π Ο Φ Α Σ Η Π. ΠΑΝΑΓΗ, Δ.: Στις 18.10.2011 το Υπουργείο Εσωτερικών έγινε δέκτης τηλεφωνικών παραστάσεων από Τουρκοκύπριους πολίτες της Δημοκρατίας και Τουρκοκύπριους δημοσιογράφους αναφορικά με δυσκολίες που είχαν προκύψει αιφνιδιαστικά κατά τη διέλευση τους από τα σημεία διέλευσης προς και από τις περιοχές που ελέγχονται από την Κυπριακή Δημοκρατία. Σύμφωνα με τις παραστάσεις, το προσωπικό του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης που στελέχωνε τα σημεία διέλευσης, είχε διαφοροποιήσει την πρακτική που εφαρμοζόταν από το 2004, μετά που το κατοχικό καθεστώς είχε επιτρέψει την υπό προϋποθέσεις διακίνηση πολιτών εκατέρωθεν της Νεκρής Ζώνης, και επέτρεπε τη διέλευση μόνο σε πρόσωπα που επεδείκνυαν δελτίο ταυτότητας της Δημοκρατίας. Το απόγευμα της ίδιας ημέρας, ο Αν. Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών, επικοινώνησε τηλεφωνικά με τη Διευθύντρια του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης (στο εξής «η Διευθύντρια») για να ενημερωθεί για το θέμα που είχε προκύψει, οπότε ενημερώθηκε για πρώτη φορά για εγκύκλιο που η Διευθύντρια είχε αποστείλει στο προσωπικό που στελεχώνει τα σημεία διέλευσης, με αρ. φακέλου 6.17.001 και ημερομηνίες 30.9.2011 και 17.10.2011 αντίστοιχα. Κατά την τηλεφωνική τους συνομιλία, ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών, έδωσε οδηγίες στη Διευθύντρια να επικοινωνήσει τηλεφωνικά άμεσα με το προσωπικό των σημείων διέλευσης και να αποκαταστήσει την κατάσταση πραγμάτων που υπήρχε από το 2004 μέχρι την αποστολή της ως άνω εγκυκλίου της. Ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών, ζήτησε και γραπτώς την απόσυρση της εγκυκλίου της Διευθύντριας με επιστολή του ημερομηνίας 19.10.2011, στην οποία μεταξύ άλλων, αναφέρει: «
- Επειδή τα θέματα που αφορούν στη διακίνηση προσώπων από και προς τις μη ελεγχόμενες από την Κυβέρνηση της Δημοκρατίας περιοχές είναι κατεξοχήν πολιτικά, παρακαλώ όπως στο μέλλον αποφεύγετε την αποστολή οποιασδήποτε εγκυκλίου που θα διαφοροποιεί τις ισχύουσες μετά το 2004 ρυθμίσεις, πριν αποσταλεί στο Υπουργείο Εσωτερικών σχετικό προσχέδιο και ενημερωθείτε για την έγκρισή του.
- Η Εγκύκλιος σας με ημερομηνία 17.10.2011 είναι δυνατό να αντικατασταθεί με άλλη, από την οποία θα διαγραφεί η υποπαράγραφος Β
- Παρακαλώ όπως μου αποστείλετε αντίγραφο της ενδεχόμενης νέας διορθωμένης εγκυκλίου σας.» Ο αιτητής προσβάλλει την εν λόγω πράξη ζητώντας την ακύρωση της απόφασης «. με την οποία ανακαλείται η εγκύκλιος της προ?σταμένης του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης κας Άννυς Σιακαλλή με την οποία εγκύκλιο υποδεικνυόταν στις αρμόδιες αρχές όπως μη επιτρέψουν την είσοδο στις ελεύθερες περιοχές ατόμων τα οποία φέρουν δηλωτικά έγγραφα ταυτότητας του ψευδοκράτους και όχι της Κυπριακής Δημοκρατίας». Διατείνεται στην αίτησή του ότι ως πρόεδρος του Κινήματος Ελληνικής Αντίστασης αλλά και ως πολίτης της Κυπριακής Δημοκρατίας και ως κοινωνός του δικαίου, θίγεται από την εν λόγω πράξη και τα αποτελέσματά της. Υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη πράξη τού στερεί το δικαίωμα ελεύθερης εγκατάστασης και περιουσίας και πλήττει το ατομικό του δικαίωμα να χαίρει της ιδιότητας του πολίτη κράτους με νομικοπολιτική υπόσταση. Οι καθ' ών η αίτηση εγείρουν προδικαστικές ενστάσεις με τις οποίες ισχυρίζονται αφενός ότι η επίδικη πράξη στερείται εκτελεστότητας ως διοικητικό μέτρο εσωτερικής φύσης και αφετέρου ότι ο αιτητής δεν έχει προσωπικό έννομο συμφέρον που να προσβάλλεται άμεσα από την επίδικη απόφαση στην έννοια του άρθρου 146 του Συντάγματος. Κρίθηκε πρόσφορο να εξεταστούν οι προδικαστικές ενστάσεις κατά προτεραιότητα και τα μέρη καταχώρησαν γραπτές αγορεύσεις επ' αυτών. Η συνήγορος των καθ' ών η αίτηση ισχυρίστηκε ότι η επιστολή προωθεί το αίτημα του Υπουργείου Εσωτερικών προς τη Διευθύντρια του Τμήματος Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης όπως προβεί σε διόρθωση εγκυκλίου αναφορικά με τον τρόπο διενέργειας ελέγχου στα οδοφράγματα. Αφορά συνεπώς την εσωτερική λειτουργία της διοίκησης και με αυτήν δεν επήλθε άμεσα οποιαδήποτε μεταβολή των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων του αιτητή. Η φύση της πράξης που προσβάλλεται κρίνεται αντικειμενικά και όχι υποκειμενικά. Μια πράξη είναι εκτελεστή, εφόσον, αντικειμενικά κρινόμενη, επηρεάζει την κατάσταση - νομική ή πραγματική - του διοικούμενου βλ. Costea v. Republic
(1983)3 C.L.R. 115. Τα διοικητικά μέτρα εσωτερικής φύσης δεν αποτελούν εκτελεστές πράξεις. Τέτοια μέτρα αποτελούν εκείνες οι πράξεις της διοίκησης που ανάγονται στην εσωτερική λειτουργία της και οι οποίες δεν επιφέρουν οποιαδήποτε άμεση τροποποίηση στα δικαιώματα και υποχρεώσεις των διοικουμένων. (Ζύγκας ν. Δημοκρατίας κ.ά.
(1991)4 Α.Α.Δ. 3327, Ν. Χρ. Χαραλάμπους, Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης, 2η έκδοση, στις σελ. 116-118.) Στην υπόθεση Vrahimis v. Republic
(1984)3(B) C.L.R. 1428 τονίστηκε ότι το διοικητικό δίκαιο διακρίνει τις δηλώσεις της διοίκησης οι οποίες είναι καθοριστικές των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων των πολιτών, από τις πράξεις εσωτερικής φύσης οι οποίες δεν έχουν διακριτά νόμιμα αποτελέσματα. Σύμφωνα με τη γαλλική διοικητική νομολογία, όπως την εξηγεί ο καθηγητής Τάχος, υπάρχει διάκριση μεταξύ διοικητικών πράξεων καθοριστικών νομικών δικαιωμάτων και εσωτερικών πράξεων της διοικήσεως. Τα δικαστήρια αποφασίζουν κατά πόσον μια πράξη ανήκει στην πρώτη ή τη δεύτερη κατηγορία, με ευελιξία, λαμβάνοντας υπόψη όχι μόνον τα τυπικά χαρακτηριστικά μιας πράξης αλλά και τις συνέπειες που έχει στους πολίτες. Τα δικαστήρια λαμβάνουν επίσης υπόψη όχι μόνον τις σχετικές νομικές αρχές αλλά και ζητήματα πολιτικής του δικαίου. Κατά πόσον δηλαδή είναι επιθυμητό μια πράξη να υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο ή όχι. (Α. Ονουφρίου ν. Δημοκρατίας, Υποθ.αρ.581/2011 ημερ.16/01/12). Έγγραφα εσωτερικής αλληλογραφίας της διοίκησης τα οποία δεν απευθύνονται στο διοικούμενο αλλά σχετίζονται με τη συνεννόηση οργάνων της διοίκησης προς αντιμετώπιση ορισμένου θέματος δεν αποτελούν εκτελεστές πράξεις. Ειδικότερα δε για εγκυκλίους στην υπόθεση C.P. ENVIROSYSTEMS LTD v.Δημοκρατίας
(1997)4 ΑΑΔ 3120 αναφέρονται τα ακόλουθα: «Οι διάφορες εγκύκλιοι που εκδίδονται από τις διοικητικές αρχές και απευθύνονται προς τις υφιστάμενες αρχές, έχουν δε χαρακτήρα οδηγιών ή ανακοινώσεων ή σκοπό την ερμηνεία του νόμου, αποτελούν την κυριότερη κατηγορία διοικητικών μέτρων εσωτερικής φύσης. Στις εγκυκλίους αυτές ανήκουν οι πράξεις που παρέχουν οδηγίες σχετικές προς την ερμηνεία νόμου ή την εφαρμογή του επί κάποιου θέματος ή κοινοποιούν απλώς τις πρόνοιες νόμου. Εντάσσονται επίσης πράξεις που περιέχουν συστάσεις, όπως επί ορισμένου θέματος τηρείται ορισμένος τρόπος ενέργειας». Η συγκεκριμένη επιστολή ημερ. 19.10.2011 απευθύνθηκε προς ιεραρχικά κατώτερο διοικητικό όργανο και δεν εξωτερικεύτηκε προς κανένα διοικούμενο, δηλαδή αποτελεί internum της διοίκησης. Είναι προφανές επίσης ότι δεν έχει τον χαρακτήρα τελικής και οριστικής απόφασης που να μεταβάλλει αφ' εαυτής τον τρόπο ελέγχου της διακίνησης προσώπων από και προς τις μη ελεγχόμενες περιοχές. Το θέμα αυτό καθορίζεται με εγκυκλίους της Διευθύντριας του Τμήματος Μετανάστευσης και Αλλοδαπών, προς την οποία διαβιβάστηκε η επίδικη επιστολή για να δοθούν κατευθυντήριες οδηγίες. Αποφαίνομαι λοιπόν ότι η προσφυγή όπως είναι διατυπωμένη στρέφεται εναντίον διοικητικού μέτρου το οποίο ουδόλως επηρέασε δυσμενώς οποιοδήποτε δικαίωμα του αιτητή ή παρήγαγε έννομα αποτελέσματα. Ως εκ τούτου η προσβαλλόμενη πράξη δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεωρητικού ελέγχου δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος. Η προδικαστική ένσταση επιτυγχάνει. Ενόψει της πιο πάνω κατάληξης παρέλκει η εξέταση της δεύτερης προδικαστικής ένστασης. Η προσφυγή απορρίπτεται ως μη παραδεκτή με €1.000 έξοδα υπέρ των καθ' ων η αίτηση και εναντίον του αιτητή. Π.Παναγή, Δ. cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο