3 ΑΛΛ. ΠΝοεμβρίου, 19S9 [Α.ΛΟΪΖΟΥ,Π.] ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕΤΟΑΡΘΡΟ 146ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ. ΜΑΝΟΥΤΡΑΚΟ ΛΤΔ, Αιτητές, ν. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,ΔΙΑΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΑΛΛΩΝ, Καθ'ων η αίτηση. (Υπόθεση Αρ. 653/89) 5 10 15 20 Εκτε&στή πράξη — Προπαρασκευαστική πράξη — Αποκλεισμός προσφο ράς λόγω μη συμμορφώσεως με ουσιώδη όρο — Κατά πόσο αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη ή κατά πόσο είναι προπαρασκευαστική πράξη, με αποτέλεσμα ηαιτούσα \χιυποχρεούται νααναμένει την κατάκύρωση και να καταχωρήσει Αίτηση Ακυρώσεως κατά της τελευταίας — Ο αποκλεισμός έχει έννομα αποτελέσματα και γι' αυτό αποτελεί εκτελεστή πράξη. Προσφορές — Όρος περί ταιποχρόνουμε τηνπροσφορά παραδόσεως τραπεζικής εγγίϊήοτως ΛΚ10.000 — Υποβολή προσφοράς συνοδενομέ\7) από επιστολή ότι η εγγύηση θαπαραδίδετο μόλις παρελαμβάνετο από σιτ/κεκριμένη Τράπεζα— Η σχετική εγγυητικήεπιστολή παρουσιάσθη την επομένηημέρα,μίαν ηυέραμετά τηλϊ]ξηπροθεσμίας υποβολής των προσφορών — Αποκλεισμός τηςπροσφοράς λόγω ουσιώδους όρου — Απόρριψη τηςΑΐΏ)σεως Ακυρώσεως. Η παρούσα υπόθεσηπροσβάλλει απόφαση, με την οποίααποκλεί στηκεηπροσφορά τηςαιτούσης εταιρείας γιατηνπρομήθειακαιεγκα τάσταση ραδιοτηλεφωνικού συστήματος της Αστυνομίας της Κύπρου επίτωότι,κατά παράβασηουσιώδουςόρουτηςπροσφοράς,ηπροσφο ρά υποβλήθηκεχωρίς νασυνοδεύεται από τραπεζικήεγγύηση. 2671 ΜανουτράκοΛτδ ν.Δημοκρατίαςκ.ά.
(1989)"' Όντως,ηπροσφοράείχευποβληθείτην'τελευταίαημέρατηςπροθε σμίας υποβολής των προσφορών,συνοδευομένηαπόεπιστολή πληρο φοριακήςφύσεωςότι ηεγγυητικήεπιστολήθακατατίθετο μόλις παρε λαμβάνετοαπότηντράπεζα.Η εγγυητικήεπιστολήκατετέθητηνεπομέ νηημέρα.Παρά ταύτατο Συμβούλιο Προσφορών απέκλεισετηνπρο σφοράλόγωπαραβάσεωςτουωςάνωόρου. Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτονταςτην ΑίτησηΑκυρώσεως, απεφάσισε: 10
(1)Η επίδικη απόφαση δεν είναι προπαρασκευαστικής μορφής, αλλά αποτελεί εκτελεστήδιοικητικήπράξη,δυναμένηναπρο σβληθεί με Αίτηση Ακυρώσεως, γιατί επέφερε άμεσα έννομα αποτελέσματασεβάροςτηςαιτούσης. 15
(2)Είναι νομολογημένο ότι η προκήρυξη προσφορών αποτελεί πράξηκανονιστικού χαρακτήρα,πουδεσμεύειτους συναγωνι ζόμενους και τη διοίκηση. Ηπαράβασηουσιώδους όρου της προκηρύξεως αποτελεί παράβασηνόμουκαισυνεπάγεταιακυ ρότητα.Οιόροιτηςπροκηρύξεωςπρέπειναερμηνεύονταιστενά καιαυστηρά. 20
(3)Στη συγκεκριμένη περίπτωση υπήρξε παράβαση ουσιώδους όρου της προκηρύξεως και επομένως ορθάηπροσφοράαπο κλείστηκεαπότηνπεραιτέρωδιαδικασία. 25 Η Αίτηση Ακυρώσεως απορρί πτεταιχωρίςδιαταγήγιαέξοδα, 30 Αναφερόμενες υποθέσεις: KitromeUdes v. Republic(19S4)3 CL.R. 12S2, Asvestas Estates Ltd. v.Municipal Committee of Nicosia
(1986)3 CL.R. 1632, 35 Chnstofides Trading v.Republic(19S5)3CL.R.546, Medcon Construction andOthersv. Republic
(1968)3CL.R. 535, J. N. Christofides TradingLimitedv.Republic
(1985)3CLR.546, 2672 40 3ΑΛΛ. Μανουτράκο Λτδ ν.Δημοκρατία; κ.ά. Κ. & Μ. TransportCo. Ltd.v. EteriaFortigonAftokiniton (EFA) and Others
(1987)3 CL.R. 1939. Προσφυγή. 5 10 Προσφυγή για δήλωσητουΔικαστηρίου,ότιηαπόφασητων καθ' ων η αίτησημετηνοποίααπορρίφθηκεηπροσφοράτων αιτητών για την προμήθεια και εγκατάσταση του ραδιοτηλε φωνικού συστήματος της Αστυνομίας και/ή με την οποία οι αιτητές αποκλείσθηκαν απότο διαγωνισμό, είναι άκυροςκαι στερείται οιουδήποτενομίμου αποτελέσματος. Κ. Μιχαηλίδης, yia τουςΑίτητές. 15 20 25 30 35 40 Γ. Φράγκου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας Β', για τους Καθ' ων ηαίτηση. Α.ΛΟΪΖΟΥ,Π.: Ανάγνωσετηνακόλουθηαπόφαση.Με την προσφυγήτουαυτήοαιτητήςζητάαπότοΔικαστήριο ταπιο κάτω: "Δήλωσιν του Δικαστηρίου ότι ηαπόφασιςτων καθ' ων η αίτησις διά τηςοποίαςαπερρίφθη ηπροσφοράτωνΑιτητών διά την προμήθειανκαι εγκατάστασιντου ραδιοτηλεφωνικού συστήματοςτης Αστυνομίας της Κύπρου,και ήδιά τηςοποί ας απεκλείσθησαν οι Αιτηταί του διαγωνισμού τούτου, ως αύτηεκοινοποιήθηδι' επιστολής τωνΚαθ' ων ηαίτησιςημερ. 28.7.1989 είναι άκυρος και στερείται οιουδήποτε νομίμου αποτελέσματος." ΤοΚεντρικό ΣυμβούλιοΠροσφορώνζήτησεπροσφορέςγια την προμήθεια και εγκατάσταση ραδιοφωνικού συστήματος νια τηνΑστυνομία Κύπρου,σύμφωνα μετους όρους τηςγρα πτήςπροκήρυξης. Ο όρος 11 της προκήρυξης προβλέπει μεταξύ άλλων ότι η προσφοράθα συνοδευόταν από εγγύηση ύψουςδέκα-χιλιάδων λιρών υπόμορφήΤραπεζικήςΕγγύησης,εκδιδομένης από τρά πεζαπου βρίσκεταιστηνΚύπρο,στοντύποπου προνοείτοστα Έγγραφα Προσφορών ή σε άλλο τύπο αποδεχτό στην Κυβέρνηση και με ισχύ τριάντα μέρες πέραν της ισχύος της προσφοράς. Οόροςαυτόςπροβλέπειεπίσηςότιαν ηπροσφο2673 Α. Λοΐζου, Π. ΜανουτράκοΛτδ ν.Δημοκρατίαςκ,ά.
(1989)ρά δεν συνοδευόταν απότέτοια εγγύηση θααπερρίππετο από την Κυβέρνηση ως μη ανταποκρινόμενη στους όρους προκή ρυξης προσφορών. Δενθεωρώσκόπιμοναπαραθέσωολόκληρο τονόρο 11που 5 έχειπαρουσιαστείσανΠαράρτημα"Α" στηνυπόθεση.Ητελευ ταία ημέρα υποβολής προσφορών ήταν η 9:00 π.μ. της 14ης Ιουλίου 1989. Οι αιτητές υπέβαλαν έγκαιρα την προσφορά τουςγιατηνπρομήθειατουραδιοφωνικούαυτού συστήματος εκ μέρους της Philips Radio Communication System Ltd., η 10 οποία είναι θυγατρική εταιρεία της Ολλανδικής εταιρείας Phillips. Παρέδωσαν μαζίκαισυνοδευτική επιστολή ημερομη νίας 14 Ιουλίου 1989 (Πίνακας"Α"), με την οποίαπληροφο ρούσαν τους καθ' ων η αίτηση ότι η Εγγύηση θαπαρεδίδετο μόλις ελαμβάνετο από την Τράπεζα Barclays, Λευκωσίας. Ο 15 λόγος που δόθηκε για την καθυστέρηση αυτή ήταν ότι η Barclays Bank International Division, George Street, Luton, Berdfordshire,U.K.,έδωσεοδηγίεςμεtelexστις 12 Ιουλίου 1989 στην Barclays Bank Λευκωσία, όπως εκδώσει εκ μέρους της αιτήτριας εταιρείας και προς όφελος της Κυβέρνησης της 20 Δημοκρατίας,εγγυητική επιστολή γιατοποσότωνδέκα-χιλιάδων λιρών. Στη συνέχεια ηεγγυητική επιστολή(Παράρτημα "Β"), παρουσιάστηκε στους καθ' ων ηαίτησηστις 15 Ιουλίου 1989 μαζίμεσυνοδευτική επιστολή (Πίνακας"Γ"). 25 Επειδήσύμφωνα μετουςαιτητέςOLκαθ'ωνηαίτησηεξεδή λωσαν προς αυτούς αμφιβολίες ως προς τη νομιμότητα της προσφοράςπουυπέβαλαν,απέστειλανστουςκαθ'ωνηαίτηση επιστολή ημερομηνίας 20 Ιουλίου 1989, στην οποία επεσύνα•ψαν αντίγραφο του telex,ημερομηνίας 12 Ιουλίου 1989, που λήφθηκεαπότηνΤράπεζαBarclaysστηΛευκωσία, για έκδοση της εγγυητικής αυτήςεπιστολής (ΠίνακαςΔ
(1)Δ
(2)). Οι καθ' ων η αίτηση με επιστολή τους ημερομηνίας 28 Ιουλίου 1989 (Παράρτημα"Γ"), πληροφόρησαν τους αιτητές ότι η προσφοράτους είχεαπορριφθείδιότι είχαν παραλείψει να"υποβάλουνμεαυτήτηνΤραπεζικήΕγγύησηπουπροβλεπό ταν από τον Όρο 11 των εγγράφων της προσφοράς και επι στράφηκε μαίακαιη ΤραπεζικήΕγγύησητωναιτητών. 30 35 40 Οι αιτητές με επιστολή προς το Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας,ημερομηνίας31Ιουλίου 1989(Πίνακας"Ε"),τόνι2674 3ΛΑΛ. ΜανουτράκοΛτδν.Δημοκρατίαςκ.ά. Α.Λοΐζου,Π. ζανότιηπροσφορά πουείχανυποβάλειήτανέγκυρηγιατίκατά τοχρόνο τηςυποβολής τηςείχεήδη εκδοθείησχετικήεγγυητική επιστολή. Επίσης μεεπιστολή τουςημερομηνίας 23Αυγούστου 1989, που λήφθηκε από τους καθ' ων η αίτηση στις 28 5 Αυγούστου 1989 επέστρεψαν προςτονΠρόεδροτου Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών την Τραπεζική Εγγύηση(Παράρτημα "Δ"). ΤοΚεντρικό Συμβούλιο Προσφορών και πάλιν μεεπι στολήτου ημερομηνίας 1Σεπτεμβρίου 1989(Παράρτημα "Ε") επέστρεψε τηνεγγυητική επιστολή στους αιτητές. Μετά από 10 αυτό οι αιτητές καταχώρησαν την προσφυγή αυτή στις 6 " Σεπτεμβρίου 1989, αλλά μέχρι της 17ης Οκτωβρίου 1989που καταχωρήθηκεηένστασητηςυποθέσεως δενείχεκατακυρωθείη - προσφοράσεοποιοδήποτεπροσφοροδοτη. .15 20 25 30 35 40 Στηνένστασητουςοικαθ' ωνηαίτησηήγειρανπροδικαστι κή ένσταση,ότιηπροσβαλλόμενη πράξητωνκαθ' ωνηαίτηση, νααπορρίψουν τηνπροσφοράτων αιτητών,δεν είναιεκτελε στή αλλά προπαρασκευαστική καιαποτελεί μέρος τηςόλης διαδικασίαςαπότηςκήρυξης μέχριτηνκατακύρωσητωνπροσφορών,ηοποίαμέχρι τηςκαταχωρήσεως τηςπαρούσαςπρο σφυγής δεν είχεσυμπληρωθεί καιωςεκ τούτου,δε μπορούσε να είναι αντικείμενο της προσφυγής κάτω απότοΑρθρο146 τουΣυντάγματος. Προς υποστήριξη τηςθέσεως αυτής μεπαρέπεμψαν στην υπόθεση Kitromelides v.TheRepublic
(1984)3C.L.R.1282 καισεαπόσπασμααπότοΔίκαιο των Διοικητικών Πράξεων του Στασινόπουλου σελ.124 που αναφέρεται στο θέμα της εγγραφής των υποψηφίων στον πίνακα των δικαιουμένων συμμετοχής σεδιαγωνισμό πουθα γίνειαπόδημόσιους υπαλ λήλους. Εξ' άλλουοευπαίδευτοςδικηγόρος τωναιτητώνανα φέρθηκε στην υπόθεση Asvestas Estates Ltd. v. Municipal CommitteeofNicosia(19S6) 3CL.R. 1632,στηνοποίαγίνεται μιαεπισκόπηση του θέματοςτουτιείναι μιαπράξηπροπαρασκευαστική καιγίνεται μιαανασκόπησητης νομολογίας. Είμαιτης γνώμης ότιη απόρριψητηςπροσφοράς στο στά διο αυτόδεν αποτελεί προπαρασκευαστική πράξηαλλά εκτε λεστή, γιατί μετην απόρριψη αυτή δημιουργήθηκαν έννομα αποτελέσματα σεβάροςτων αιτητών μετον αποκλεισμό τους απότο συναγωνισμό. 2675 Α. Λοΐζου, Π. ΜανουτράκοΛτδ ν.Δημοκρατίαςκ.ά.
(1989)EivaLηθέση των αιτητώνότι παρόλοπουη νομολογία του Δικαστηρίου τούτου είναι ότιπαράβασηρητούόρουτηςπρο κηρύξεως προσφοράς συνιστά παράβαση νόμου, ως εκ της οποίας ηπροσφοράδεν μπορεί νόμιμα ναληφθεί υπόψη, και ότι μιαπροσφοράπουυποβάλλεταικατάπαράβασηουσιωδών 5 όρων της προκηρύξεως του διαγωνισμού αν γίνει αποδεχτή παραβιάζει τις αρχές του ελεύθερου συναγωνισμού και το δικαίωμα της ίσης μεταχείρισης των προσφοροδοτών, εντού τοις στηνπροκειμένη περίπτωσηούτεη αρχή τηςίσης μεταχεί ρισης παραβιάσθηκε ούτε η αρχή του ελεύθερου συναγωνι10 σμού,γιατίη ΤραπεζικήΕγγύηση είναιέναςόροςτηςδιακηρύξεως οοποίος δεν έχεισχέσημετηναξιολόγηση τηςπροσφο ράς,όπωςαποφάσισετοΔικαστήριο στηνυπόθεση Christofides Trading v. The Republic
(1985)3 CL.R. 546. Σκοπός της Τραπεζικής Εγγύησης ήταναπλώς ναδεσμευτεί οπρόσφορο- 15 δότης με το ποσό των δέκα χιλιάδων λιρών, ασήμαντο σε σύγκρισηπρος το ύψος της προσφοράς,ότι δεν θααποσύρει την προσφοράτου σε περίπτωσηπουαυτήεπρόκειτο ναγίνει αποδεχτή. Στην περίπτωση επιπλέον των αιτητών, οιπρομη θευτέςτωνπροσφερομένων πραγμάτωνέδωκαννωρίς οδηγίες 20 προςέκδοσητηςεγγυήσεωςκαιυποβλήθηκανστηνδαπάνητης εκδόσεως της πριν την υποβολή τηςπροσφοράςτους,ηδεμη ταυτόχρονηπαράδοσητηςΤραπεζικήςΕγγύησηςηοποίαεκδό θηκε και βρισκόταν σε ισχύ πριν τον χρόνο κλεισίματος των προσφορών μετηνυποβληθείσαπροσφορά, αποτελεί,σεπερί- 25 πτώσηπου το Δικαστήριο αποφασίσει ότι οι προσφοροδότες έπρεπε να υποβάλουν ταυτόχρονα την Τραπεζική τους Εγγύηση,παράβασηεπουσιώδους όρουτηςπροκήρυξης. Προς υποστήριξη της πιο πάνωθέσεωςτου ο ευπαίδευτος 30 δικηγόρος των αιτητών αναφέρθηκεστις υποθέσειςMedcon Constructionand Others v.Republic(Ministerof Finance and Others)
(1968)3 CL.R. 535, J. N. Christofides Trading Limited v.TheRepublic of Cyprus
(1985)3CL.R.546, K. & M. TransportCo. Ltd. v. Eteria FortigonAftokiniton (EFA) 35 and Others
(1987)3CL.R. 1939, στιςοποίες κατάτονευπαίδευτο δικηγόρο των αιτητο^νσαφώςαποφασίστηκεπότεένας όρος προκηρύξεως διαγωνισμού είναι ουσιώδης καιπότε όχι. Συνεπώς είναι ο ισχυρισμός ότι οι καθ' ων ηαίτησηόφειλαν να παραβλέψουντημηταυτόχρονηπαράδοση τηςΤραπεζικής 40 Εγγύησης μετηνπροσφορά. 2676 3 Α.ΑΛ. 5 10 15 ΜανουτράκοΛτδ ν.Δημοκρατίαςκ.ά. Α. Λοΐζου, Π. Είναιηθέσητωνκαθ'ωνηαίτηση,ότιητήρησητωντύπων είναιαπαραίτητηγιατηνόμιμηέκδοσημιαςδιοικητικήςπρά ξηςκαιότι η παράλειψητηςτήρησης ουσιώδους τύπουσυνε πάγεται ακυρότητατης πράξης. Ηδιάκριση μεταξύ ουσιχοδών και μηουσιωδών όρων εξαρτάταιαπόταγεγονότα και τους όρους προσφοράς σεκάθεσυγκεκριμένη περίπτωση. Ο όρος δε 11.1 της προκήρυξης προσφορών ήταν ουσιώδης όρος και ο όρος 11.3 ρητάπροβλέπει ότι οποιαδήποτε προ σφοράπου δεν συνοδευόταν απόΤραπεζικήΕγγύηση δενθα λαμβανόταν υπόψη. Είναι νομολογημένο ότι η προκήρυξη είναι πράξη κανονιστικού χαρακτήρα που δεσμεύει τους συναγωνιζόμενους και τη διοίκηση και τον εκδώσαντα την πράξηαυτή. Η παράβαση ουσιώδους όρουτης προκηρύξεως συνιστά παράβασηνόμου και συνεπάγεται ακυρότητα. Οι όροι δε της προκηρύξεως πρέπει να ερμηνεύονται στενά και αυστηρά. Πάνω στο σημείο αυτό αναφοράπρέπει να γίνει στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου Επικρατείας 1929-1959 σελ. 431 και στις Αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας 133
(29)245
(43)20
(52)και415
(55). 20 . 25 30 35 40 Είναι η θέσητων καθ' ων η αίτηση, ότι τα γεγονότα της πραούσας υπόθεσης δικαιολογούν την απόφασητους να μη θεωρήσουν έγκυρητηνπροσφοράτωναιτητών,γιατίθα υπέ βαλλαν την Τραπεζική Εγγύηση μετά το άνοιγμα των προσφορών. Δεν μπορούσε να καταστήσει την προσφορά τους έγκυρη γιατί δεν είναι επιτρεπτή ηεκ των υστέρων υποβολή στοιχείων πουαπαιτούνταιαπότουςόρους τηςπροκήρυξης. Τέτοια ενέργεια αντιβαίνει προς την αρχή της χρηστής διοί κησης και της ίσης μεταχείρισης των προσφοροδοτών. Επιπλέον δε το γεγονός, ότι ητελευταία ημέρα πριν απότη λήξη τωνπροσφορών ήταντραπεζική αργίαδενδιαφοροποι εί τα γεγονότα από την υπόθεση Medcon,γιατί οι αιτητές γνώριζαν ότι έπρεπε μαζί με την προσφορά να υποβάλουν καιτηνΤραπεζικήΕγγύησηκαιμπορούσαννα εξασφαλίσουν την εγγύησηοποιαδήποτεπροηγούμενη ημέρα,όπως έκαναν οι άλλοι προσφοροδότες και συμμορφώθηκαν πλήρως με τους όρους της προκήρυξης. Ο όρος για την υποβολή της Τραπεζικής Εγγύησης συνεπώς ήτανουσιώδης όρος οπόταν καιορθάκαινόμιμαοι καθ'on'η αίτησηαπέρριψαντην προσφορά των αιτητών ως μησύμφωνη με τους όρους τηςπρο κήρυξης. 2677 Α. Λοΐζου, Π. Μανουτράκο Λτδ ν.Δημοκρατίας κ,ά.
(1989)Για τους πιο πάνω λόγους η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς οποιαδήποτε διαταγή γιαέξοδα. Ηπροσφυγή απορρίπτεται χωρίςέξοδα. 2678 5