clr/1990/1990_3_1433.pdf

(1990)σης πράξεων της πουέχει ηδιοίκηση σ' αυτότοντομέα δεν είναι απόλυτηούτε μπορείναασκείταιαυθαίρετα. Οιγενικές αρχέςτου διοικητικούδικαίουκαιάρατο ενδεχόμενο ναυπάρξειδικαστικός έλεγχοςδημιουργούνφραγμόστιςοποιεσδήποτετάσειςπουμπορεί να διακατέχουντους φορείς της διοίκησης να ασκήσουν τηνεξου5 σία τους ανεξέλεγκτα. Στην απόφαση Leisureland Hotel EnterprisesLtdv.Δημοκρατίας

(1989)3(E)Α.Α.Δ.2953, πουπρέ­ πει να τονισθεί είχε όμοιο πραγματικόυπόστρωμα, διακηρύχθηκε ότι τοδικαίωματης μηαποδοχήςπροσφορών και ανάκλησης της διαδικασίας περιορίζεται απότους γενικούς κανόνες του δικαίου 10 "υπότηνέννοιαότιηανάκλησηείναιδικαιολογημένηυπότιςπερι­ στάσεις τηςκάθευπόθεσης".

1. Είναι γεγονός ότι στην περίπτωση αυτήτο Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορώνπρότεινεκατακύρωσητουέργουστους αιτητές. Ωστόσο, σύμφωνα μετηνπαράγραφο22 τωνΚανονισμών Αποθήκης, πουδιέπουνωςέναβαθμότηνδιενέργειαδημοπρασιώναπότοκρά­ τος,γιαέργαπουηδαπάνηυπερβαίνειτις£150,000όπωςσυμβαίνει εδώ,τηνευθύνητελικήςέγκρισηςέχειαποκλειστικάηadhocΥπουρ­ γική Επιτροπή. Επομένωςηπρότασηπροςτην Υπουργική Επιτροπήδενδημιούργησε δικαιώματαυπέρτωναιτητών. 15 20
2. Ηπροστασίατου δημοσίου συμφέροντος προέχει σε κάθε διαγω­ νισμό μετοσύστημα αξιολόγησης προσφορών, που είναι ηπερί­ πτωση εδώ. Μάλιστα ηαπόφαση, Χαρίκλεια Χρίστου ν.άημοκρατίας

(1989)3(Δ) Α.Α.Δ.2111, τοχαρακτηρίζειωςκύριο κρι­ τήριο στην κατακύρωσηπροσφορών. 25 Από την άλλη οεκάστοτε προβαλλόμενος απότηδιοίκηση λόγος δημοσίου συμφέροντος ωςστοιχείου της νομιμότητας για συγκεκριμένη της ενέργεια δεν είναι ανεξέλεγκτος. 30 Ηεκτίμηση καθαυτή της Υπουργικής Επιτροπήςγια το ασύμφορο τηςπροσφοράςδενυπόκειται,κατάτη νομολογία,σε αναθεώρηση. 35 Η Υπουργική Επιτροπήέκανε χρήση της διακριτικήςτης εξουσίας μέσαστοπλαίσιοτωνγενικώναρχώνπουδιέπουντηνανάκλησηκαι της ευχέρειας πουπαρείχανοιόροι της προκήρυξηςναμην προχω­ ρήσεισεκατακύρωσηοποιασδήποτεπροσφοράς.Δεν τεκμηριώθηκε οποιοδήποτεστοιχείο αυθαιρεσίαςπουθααντιστρατευόταντηνιδέα τηςχρηστήςδιοίκησης μιακαιη Επιτροπήέδρασεμέσασταόριατων εξουσιών της,προςεξυπηρέτησητουδημοσίου συμφέροντος. Ηπροσφυγή απορρίπτεταιχωρίςέξοδα. 1434 40 3AAA. G.D.L.Construction Ltd v.Δημοκρατίας Αναφερόμενες υποθέσεις: SilvestrosandKitromehdesv. Republic

(1983)3(B)C.L.R. 1404, 5 Medcon Construction andOthers v. Republic

(1968)3C.L.R. 535, Vouniotis S. M. andSonsLtdv. Republic

(1985)3(D) C.L.R. 2355, 10 Leisureland HotelEnterprises Ltd. v. Δημοκρατίας

(1989)3(E) ΑΛΛ. 2953, ΧρίστουκαιΆλλοιν. Δημοκρατίας

(1989)3(Δ)ΑΛΛ.

1. Προσφυγή. 15 Προσφυγή εναντίον της απόφασηςτων καθ'ωνηαίτησημε την οποία ακυρώθηκε δημόσιος διαγωνισμός προσφορών για την κατασκευή4 κυματοθραυστών στη θαλάσσια περιοχή Ορόκλινης, παρά το λιμάνι Λάρνακας. 20 Α. Μσρκίδης,γιατους Αιτητές. 25 30 Γ.Λαζάρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας,για τους Καθ' ων ηαίτηση. Cur.adv.vult. ΝΙΚΗΤΑΣ,Δ.:Οιαιτητές είναι εργοληπτικός οίκος. Έχουν καθεστώς μετοχικής εταιρείας περιορισμένης ευθύνης. Με την προσφυγή τους αμφισβητούν την εγκυρότητα απόφασηςτων καθ'ων η αίτηση που τους γνωστοποιήθηκε εγγράφως στις 2/12/88.Ηεπίδικηαπόφαση,πουλήφθηκε στις 19/11/88, ακύρω­ σε δημόσιο διαγωνισμό προσφορών για την κατασκευή4κυμα­ τοθραυστών στη θαλάσσια περιοχή Ορόπλινης παρά το λιμάνι Λάρνακας. 35 40 Καταρχήνχρειάζεταιμιααναδρομή στο ιστορικό γιαναδούμε πως τααρμόδια όργανα οδηγήθηκαν στην απόφασηναματαιώ­ σουντο διαγωνισμό. Γιατην εκτέλεσητου έργου ζητήθηκανπρο­ σφορές απότοΤμήμαΔημοσίωνΈργων.ΑυτόσυνέβητονΑυγουστοτου
2. Τελευταία ημερομηνία υποβολής τους ορίστηκεη 2/9/
3. Εκτός των αιτητών συμμετείχε η εταιρεία Kasinos Construction Ltd.Οιδύο αυτοί εργολάβοι ήτανκαιοι μόνοιπροσφοροδότες. Όμωςηπροσφορά των τελευταίων παρουσίασε νο­ μικόπρόβλημαπουαφορούσετηνεγγυοδοσία καιπουαπασχόλη1435 Νικήτας, Δ. G.D.L.Construction Ltd ν.Δημοκρατίας

(1990)σε ειδικάτο Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών.Αυτό που συνέβη είναι ότι η εταιρεία Kasinos απέστειλε με την προσφοράεπιταγή της,ενώοι όροι τουδιαγωνισμούπρόβλεπαντραπεζικήεγγύηση. Το Γραφείο του Γενικού Εισαγγελέα, που ρωτήθηκε σχετικά, γνωμοδότησε στις 13/10/88ότι η προσωπική επιταγήαντίτρα­ πεζικής εγγύησης συνιστούσε λόγο γιατον αποκλεισμότηςεται­ ρείας Kasinos από το διαγωνισμό. Βασικά επειδή οι όροι της διακήρυξης πρέπει ναερμηνεύονται στενάκαι αυστηρά. 5 10 Στη συνέχεια το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών πρότεινε στην Υπουργική ΕπιτροπήΠροσφορών την κατακύρωσητουέρ­ γου στους αιτητές.Σε συνεδρία της Υπουργικής Επιτροπής,που πραγματοποιήθηκεστις27/10/88,τέθηκεθέμαεγκυρότηταςκαιτης προσφοράςτων αιτητών. Κι αυτόγιατίκατάτοχρόνο υποβολής 15 της τα μηχανήματα πουθαχρησιμοποιούσαν οι αιτητέςγιαεκτέ­ λεσητωνέργωνδενήτανεγγεγραμμέναούτεαδειούχασύμφωναμε τις ισχύουσες νομοθετικέςδιατάξεις. Τοπρόβλημακατέληξεπάλι στον Γενικό Εισαγγελέα, που συμβούλευσε την Υπουργική Επι­ τροπήότι ημηεγγραφή δενεπηρέαζετοκύροςτηςπροσφοράς. 20 Τελικά, στη συνεδρία της 19/11/88, η Υπουργική Επιτροπή ακύρωσε το διαγωνισμό και αποφάσισε την επανάληψη του. Επειδήηαπόφασηείναικεντρικής σημασίαςγιατην έκβασητης υπόθεσης, είναι σκόπιμο νατην παραθέσωεξ ολοκλήρου: 25 "Υστερα από συζήτηση όλων των πτυχών του θέματος και των εγερθέντων νομικών σημείων των δύο προσφοροδοτών αποφασίζεται η ακύρωσητων προσφορών και επαναπροκήρυξη τους για εκτέλεσητου όλου έργου την άνοιξη του 1989 30 επειδή ο χρόνος προκήρυξης των προσφορών διαλάμβανε εκτέλεσητου έργου στην χειμερινή περίοδο έτσι που οιπροσφοροδότεςναυπολογίσουν αυξημένακόσταλόγωαντίξοων καιρικών συνθηκών και ναυποβάλουνψηλήπροσφορά ενώ το έργο θαμπορεί ναεκτελεσθείενωρίς την άνοιξη,με χαμη- 35 λότερο κόστος γεγονός που συνηγορεί υπέρ ακύρωσης των προσφορών γιατο δημόσιο συμφέρον." Ο δικηγόρος των αιτητώνυπέβαλεότι γιαπληθώραλόγων η απόφασηπρέπει ναακυρωθεί.Ενπρώτοιςέχειλεχθείότιη από- 40 φάσησυνιστά κατάχρησηεξουσίας. Γιατί απέβλεπεσε αλλότριο σκοπό, δηλαδή,στο να τύχει ευνοϊκής μεταχείρισης οανθυποψήφιος των αιτητώνπουείχεαποκλειστεί,δεδομένου ότι διατά­ χθηκεεπαναπροκήρυξη. 1436 3 Α.Α.Δ. 5 10 G.D.L.Construction Ltd v. Δημοκρατίας Νικήτας, Δ. Ο επόμενος ισχυρισμός είναι on ελλείπει απότηναπόφασητο στοιχείο τηςδέουσαςαιτιολογίας.Ηγενικευτική αναφοράστοδη­ μόσιο συμφέρον δεν αποτελεί συμμόρφωση προς την υποχρέωση για αιτιολόγηση. Παράλληλαηαπόφασηείναι τρωτήκαιγιαάλλο συναφήλόγο. Δεν πάρθηκεμετάαπόκατάλληλη έρευνα.Τοδημό­ σιο συμφέρον, όπως επιμαρτυρεί το ιστορικό της υπόθεσης,ήταν σκέψητηςτελευταίαςστιγμήςπουχρησιμοποιήθηκεσανπρόσχημα γιαακύρωσητουδιαγωνισμού. Συμπληρώνονταςτους λόγους αυ­ τούςοσυνήγορος είπεότιηανάκλησητηςπράξηςείναιαναιτιολόγητη και γενικά δεν έγινε σύμφωνα με τις γενικές αρχές πουδιέ­ πουντηνανακλητικήεξουσίατηςδιοίκησης.Τέλος,υποστηρίχθηκε ότιέχουμεκαιπαραβίασητωναρχώντηςχρηστήςδιοίκησηςγιατο λόγο ότι ηαναβολή εκτέλεσης του έργου μέσα στην άνοιξη, ήταν ενέργεια αυθαίρετηκαισυνάμαάσχετη μετοδημόσιο συμφέρον. 15 20 Επικαλούμενος την απόφασηSilvestros and Kitromilides v. Republic

(1983)3(B) C.L.R. 1404, οδικηγόρος των καθ'ωνπαρα­ τήρησε ότι η ανάκλησηκαι μήκατακύρωσητων προσφορών είχε ως μοναδικό κίνητρο και γνώμονα την προαγωγήτου δημοσίου συμφέροντος. Τοσχετικό απόσπασμαείναι στησελ. 1408: "The public has a vital interest in the propriety of public expenditure and in the equal treatment of tenderers by public bodies." 25 Μέσαστοφάσματουδημοσίου συμφέροντος, πρόσθεσε οσυ­ νήγορος, συγκαταλέγεται η ανάγκη για λήψη ικανού αριθμού προσφορών για να μπορεί έτσι το κράτος να επιλέξει την πιο συμφέρουσα. Αυτό όμως δε συνέβη εδώ που υπήρχε μια μόνο 30 έγκυρη προσφορά. Ανεξάρτητα από αυτό - και όπως φαίνεται στο κείμενο της απόφασης-ηεναπομείνασαπροσφορά τωναι­ τητών κρίθηκε ασύμφορη, στοιχείο που ώθησε την Υπουργική Επιτροπήστην ακυρωτικήτης απόφαση. Οκ. Λαζάρουπαρέθε­ σε την απόφαση του Σ.Ε. 1020/58ως υποστηρίζουσα τηνάποψη 35 'του στο σημείο αυτό.Περαιτέρω επεσήμανε το περιεχόμενο της παραγρ.5 τηςδιακήρυξηςγιανακαταλήξει ότι η προσβαλλόμε­ νη απόφασηλήφθηκε σύμφωνα με τους όρους του διαγωνισμού καιτηνορθήάσκησητηςδιακριτικήςεξουσίας τουαρμοδίουορ­ γάνου. Σ' αυτές τις απόψεις έχει αντιπαρατεθείότι η απόφαση 40 δεν επικαλείται το μικρό αριθμό προσφορών. Στηρίζεται σ' άλ­ λο λόγο πουαποτελεί καιτην ειδικήαιτιολογία τηςπράξης. Ηπροκήρυξη διαγωνισμού αποτελεί κατά πρώτο λόγο το νο­ μικόπλαίσιο τηςδιεξαγωγήςτουπουδεσμεύει εκτός απότηδιοί1437 Νικήτας, Δ. G.D.L.Construction Ltd ν.Δημοκρατίας

(1990)κησηκαικάθεδιαγωνιζόμενο.Medcon Construction and Others v.Republic

(1968)3C.L.R. 535, Vouniotisand Sons v. Republic

(1985)3C.L.R. 2355καιαπόφασητουΣ.Ε. 688/74. Τον ίδιοκανό­ ναείχευιοθετήσει καιη απόφασητουΣΕ1020/58,ανωτέρω. Ηαι­ τία τηςαπόφασηςβρίσκεται στο απόσπασμαπουακολουθεί. "Επειδή η ανωτέρω διάταξις, επαφιεμένη εις την απόλυτον κρίσιν τουΔιοικητικού Συμβουλίουτηνέγκρισιν τουαποτελέ­ σματος τουδιαγωνισμού,έχειτην έννοιαν,ότι το Διοικητικόν Συμβούλιον δενυποχρεούται,όπωςκατακύρωσητηνεκμετάλλευσιν εις τον τελευταίον πλειοδότην αλλά δύναται, εφ' όσον κρίνη τας γενομένας προσφοράς ασύμφορους, να μη εγκρίνη ταύτας, ματαιώνοντηνγενομένην πλειοδοσίαν " 5 10 Αυτήήτανανέκαθενκαι εξακολουθεί να είναι ηγραμμήπλεύσεως 15 τουΣ.Ε.στοχώροαυτότουδικαίου(Σ.Ε.1340/52,1468/67,3026/68). Είναι όμως απαραίτητηη εξής διευκρίνηση. Ηελευθερία ανά­ κλησης πράξεωντηςπουέχειηδιοίκηση σ' αυτότοντομέαδενεί­ ναιαπόλυτηούτεμπορείναασκείταιαυθαίρετα.Οιγενικές αρχές 20 τουδιοικητικού δικαίουκαιάρατο ενδεχόμενο ναυπάρξειδικα­ στικός έλεγχος δημιουργούν φραγμό στις οποιεσδήποτε τάσεις που μπορεί να διακατέχουντους φορείς της διοίκησης ναασκή­ σουν την εξουσία τους ανεξέλεγκτα. Στην απόφαση Leisureland HotelEnterprises Ltd. v. Δημοκρατίας

(1989)3(E)Α.Α.Δ.2953, 25 που πρέπει να τονισθεί είχε όμοιο πραγματικόυπόστρωμα, δια­ κηρύχθηκεόχι τοδικαίωματηςμη αποδοχήςπροσφορώνκαιανά­ κλησης της διαδικασίαςπεριορίζεται απότους γενικούς κανόνες του δικαίου "υπότην έννοια ότι ηανάκληση είναι δικαιολογημέ­ νηυπότις περιστάσεις τηςκάθευπόθεσης". 30 Είναι γεγονός ότι στην περίπτωση αυτή το Κεντρικό Συμ­ βούλιο Προσφορών πρότεινε κατακύρωση του έργου στους αιτητές. Ωστόσο πρέπει να υπομνήσω ότι σύμφωνα με την παρά­ γραφο22 των Κανονισμών Υποθήκης, πουδιέπουνως έναβαθ- 35 μό την διενέργεια δημοπρασιών απότο κράτος,για έργα που η δαπάνηυπερβαίνει τις £150,000όπως συμβαίνει εδώ,την ευθύ­ νητελικής έγκρισης έχειαποκλειστικά η adhoc ΥπουργικήΕπι­ τροπή. Επομένως ηπρόταση προς την Υπουργική Επιτροπήδε δημιούργησε δικαιώματαυπέρ των αιτητών. 40 Από την προηγηθείσα ανάλυσητων νομικών ισχυρισμών είναι φανερόότιηεπίκλησητουδημοσίουσυμφέροντος επικρίθηκεέντο­ να απότους αιτητές. Κατάτην άποψητους τοδημόσιο συμφέρον 1438 3 Α.ΑΛ. 5 10 15 G.D.L. Construction Ltd v. Δημοκρατίας Νικήτας,Δ. ως έρεισμα γιατηνακύρωση τωνπροσφορών ήτανανύπαρκτο. Όμωςωςθέμααρχήςηπροστασίατουδημοσίουσυμφέροντοςπρο­ έχεισεκάθεδιαγωνισμό μετο σύστημα αξιολόγησης προσφορών, πουείναι η περίπτωσηεδώ.Μάλισταη απόφαση,ΧαρίκλειαΧρίστονν. Δημοκρατίας

(1989)3(Δ)Α.Α.Δ.2111, τοχαρακτηρίζειως κύριοκριτήριοστηνκατακύρωσηπροσφορών. Από τηνάλλη ο εκάστοτε προβαλλόμενος από τη διοίκηση λόγοςδημοσίου συμφέροντος ως στοιχείου τηςνομιμότητας για συγκεκριμένη τηςενέργεια δεν είναι ανεξέλεγκτος. Τη δυνατότη­ τα,φύσηκαιέκτασητουδικαστικούελέγχουπραγματεύεταιδιε­ ξοδικά ηΔ.Κουτσόγκοργα-Θεοχαροπούλου στη μελέτητης "Το Δημόσιον Συμφέρον και ηΑνάκλησις των Διοικητικών Πράξε­ ων" (Τιμητικός τόμος του ΣΕ 1929-1979,IIσελ.355). Όπως παρατηρεί ησυγγραφέαςδεν αρκεί ηαπλήεπίκληση του δημοσίου συμφέροντος. Θαπρέπει νασυνοδεύεται μεειδική αιτιολογία. Ωςπροςτην επάρκειατηςαιτιολογίας μαςδιαφωτίζειη σύνοψη τηςαπόφασηςτου ΣΕ3026/68 20 "Ηκρίσις τουαρμοδίου δια τηνκατακύρωσιν τουδιαγωνι­ σμού οργάνουπερίτουασύμφορουτηςτοιαύτηςπροσφοράς, στηριζομένη εις συγκεκριμένους λόγους, είναι νομίμωςκαι επαρκώς ητιολογημένη." 25 Τοκείμενο τηςεπίδικης απόφασης,πουδεν χρειάζεταιναεπα­ ναλάβω,φανερώνει μεικανοποιητικήλεπτομέρεια τηναναγκαιότη­ ταγιαακύρωσητωνπροσφορώνκαισυγχρόνως παρέχεισαφή και πλήρηαιτιολογία. Τοπροεξάρχονστοιχείο στηλήψητηςαπόφασης ήταν OLαυξημένες δαπάνεςκατασκευήςτουέργουστηδιάρκειατης χειμερινής περιόδου.Κατάσυνέπειαν επιβαλλόταν να αποφευχθεί ηδιασπάθιση δημοσίου χρήματος.Παρεμπιπτόντως, παρόλονπου στηναπόφασηδενγίνεταιρητήμνείατουμικρούαριθμούπροσφο-' ροδοτών,εντούτοις είναι αυτονόητο ότιδενεκπληρώθηκε οεπι­ διωκόμενος απόένα δημόσιο διαγωνισμό σκοπός. Μεάλλα λόγια δενήταν αντικειμενικά δυνατό,εφόσον παρέμεινε μόνο μια προ­ σφορά,ναεξασφαλιστεί ηπιοσυμφέρουσα γιατοδημόσιοτιμή. 30 35 40 ΗεκτίμησηκαθαυτήτηςΥπουργικής Επιτροπήςγιατοασύμ­ φοροτηςπροσφοράςδενυπόκειται,κατά τηνομολογία, σε αναθεώρηση. Παραθέτωτησύνοψητης υπόθεσης του ΣΕ 1340/52: "Λόγος πλήττων την ουσιαστικήν κρίσιν της Διοικήσεως,ως είναι ηπερί ασύμφορου προσφοράς εις δημοπρασίαν,είναι ανέλεγκτος υπό του ακυρωτικούδικαστού." 1439 Νικήτας, Δ. G.D.L. Construction Ltd v. Δημοκρατίας

(1990)ΗΥπουργικήΕπιτροπήέκανεχρήσητηςδιακριτικήςτηςεξου­ σίας μέσα στο πλαίσιο τωνγενικών αρχώνπουδιέπουν τηνανά­ κλησηκαιτηςευχέρειας που παρείχανοι όροιτηςπροκήρυξηςνα μηνπροχωρήσει σεκατακύρωσηοποιασδήποτεπροσφοράς. Έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι δεν τεκμηριώθηκε οποιοδήποτε στοιχείο αυθαιρεσίαςπου θααντιστρατευόταντην ιδέατηςχρη­ στής διοίκησης μια και η Επιτροπή έδρασε μέσα στα όρια των εξουσιών της προς εξυπηρέτηση τουδημοσίου συμφέροντος. 5 Στο σημείοαυτόθαήθελαναυπομνήσω το επιχείρημα των αι- 10 τητών με το οποίο υποστήριξαν την κατηγορία για κατάχρηση εξουσίας:ότι ήτανδυνατόκαιέπρεπεναπρογραμματιστείεξαρχής τοέργογιατηνάνοιξη. Θαπαρατηρούσαπρώταότιδενβρίσκωτί­ ποτετονομικάεπιλήψιμο στηνενέργειατηςΕπιτροπήςναεξετάσει μέσω του Γενικού Εισαγγελέα τηνομιμότητα της προσφοράς των 15 αιτητών. Και,δεύτερον,ότιδεν θαήτανδυνατήη ανάκλησηαντο ενδεχόμενο αυτόείχεπροεκημηθείκαιληφθείυπόψηαπαρχής. Την άποψηαυτήυποστηρίζει η παραπάνωμελέτηστησελ. 382: "Ο δικαστής ελέγχει εάν οι λόγοι δημοσίου συμφέροντος προτείνωνται το πρώτον κατά την ανάκλησιν ή είχον ήδη εκτιμηθή και ληφθή υπ' όψιν κατά την έκδοσιν της ανακα­ λούμενης. Μόνον δε εις τηνπρώτην περίπτωσιν είναιδυνατή ηανάκλησις." (ΣΕ542/69) 20 25 Γι' αυτούς τους λόγους ηαίτηση αποτυγχάνει,αλλά δεν επι­ δικάζω έξοδα. Ηπροσβαλλόμενη απόφασηεπικυρώνεται. Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα. 1440 30