11 Νοεμβρίου,1991 [ΝΙΚΗΤΑΣ,ΔΛπής] ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕΤΟΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ STADEMOS HOTELSLTD, Αιτητές, ν. ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΒΕΛΤΙΩΣΕΩΣ ΑΜΑΘΟΥΝΓΑΣ, (ΑΡ. 2) Καθ'ων ηαίτηση. (Υπόθεση Αρ. 178/91). 5 Διοικητικό Όργανο — Αρμοδιότητα — Δέσμια αρμοδιότητα όταν το επφάλλει ο νόμος— Τοδιοικητικό όργανο δεν έχειδιακριτική ευ χέρεια να εκδόσει διαφορετική απόφαση — Οι πράξεις οφειλόμε νης νόμιμης ενέργειας δεν χρειάζονται αιτιολογία — Κατάχρηση εξουσίας δενχωρεί σεπράξεις δέσμιαςαρμοδιότητας. Σύνταγμα — Άρθρο 25 του Συντάγματος — Δύναται να τεθούν από το νόμοπεριορισμοί σεσυγκεκριμένη επαγγελματική δραστηριότη τα για λόγους δημοσίου συμφέροντος. 10 15 20 25 Οι αιτητές προσέβαλαν με την προσφυγή τους αυτήτηναπόφάσητωνκαθ*ων ηαίτησημετηνοποίααπορρίφθηκεαίτηματους για άδειατοποθέτησης στην παραλίαμπροστά απότο ξενοδοχείο τους ομπρέλλων, κρεβατιών και καρεκλών θαλάσσης για τις ανά γκες των ενοίκων τουςκαθώςκαιγιατην εκμετάλλευση μηχανοκι νήτων μέσων γιαδιεξαγωγήθαλάσσιωναγωνισμάτων. Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, απο φάσισε ότι:
(1)Η επίδικη απόφαση λήφθηκε βάσει του άρθρου 2 του Ν.Π/90 σύμφωνα με το οποίο αναστάληκε ρητά η έκδοση ή ανα νέωση αδειώναπό την 1ηΙανουαρίου μέχρι 31Δεκεμβρίου
- Η περίοδος αναστολής παρατάθηκε με μεταγενέστερα νομοθετήματα μέχρι την 31/12/
- Στην προκειμένη περίπτωση δεν υπήρχε διακριτική ευχέρεια για την έκδοση της αιτούμενης άδειας.Κι αυτό γιατί οι πρόνοιες τουνόμου,δενεπέτρεπαντηνέκδοσηςτέτοιαςδιοικητικήςπράξης. Αντίθετα, ηαρμοδιότητατης διοίκησης ήτανδέσμια Είχε υποχρέ ωση να απορρίψει το αίτημα Εν πάσηπεριπτώσει δεν προσκομί στηκαν στοιχεία που να δείχνουν ότι κατά τον κρίσιμο χρόνο χο- 3561 Staderoosτ.Συμβ.Βελτ.Αμαθονντας(Αρ.2)
(1991)ρηγήθηκεήανανεώθηκεοποιαδήποτεάδεια.Αλλάκαινασυνέβηκε κάτι τέτοιο ασφαλώςδενδημιουργείται δικαίωμαυπέρτωναιτητών.Δεν είναινοητήη ισότηταστηνπαρανομία.
(2)Περαιτέρωη επίδικηαπόφασηδενπαραβιάζειτοάρθρο25 του Συντάγματος.Ο νόμος μπορεί ναθέσει περιορισμούς σε συ- 5 γκεκριμένηεπαγγελματικήδραστηριότητακαι ναείναισυνταγμα τικά ανεκτοί,φτάνει να επιβάλλονται για τους λόγους πουαπα ριθμούνταιστηνπαράγραφο2.Τοδημόσιοσυμφέρον είναιμεταξύ των λόγων που δικαιολογούν τις περιοριστικές ρυθμίσεις που μπορεί ναθέσει ο νόμος. Εδώηαπορριπτικήαπόφασητου Συμ- 10 βουλίου δεν αποστέρησε τους αιτητές του δικαιώματοςναεπαγ γέλλονταιτουςξενοδόχους.
(3)'Οσοναφοράτονισχυρισμόότιηαπόφασηήταναναιτιολό γητη,ηαιτιολογίασυμπληρώνεται απόταστοιχείατουφακέλου. Έχωόμωςτηνάποψη πωςη απόφασηδενχρειαζόταναιτιολο- 15 γία γιατί ηοφειλόμενηαπότο νόμο 11/90 ενέργεια μπορούσενα πάρειμόνοτημορφήαπόρριψηςτουαιτήματος. Οιπράξειςδιακριτικήςεξουσίαςείναικατάκανόνααιτιολογητέες, ενώ αιπράξειςοφειλομένηςνομίμου ενεργείας κατάκανόνα Ο Λ όχι. Ζ υ
(4)Ενόψει της υποχρεωτικής ενέργειας πουο νόμος επέβαλε στο καθ'ου η αίτηση Συμβούλιο,ο ισχυρισμός περίκατάχρησης εξουσίας κρίνεται αβάσιμος. Η κατάχρησηεξουσίας προϋποθέτει ύπαρξηδιακριτικής ευχέρειας. Αυτότο είδος διοικητικήςεκτρο πήςδενχωρείγιαδέσμιααπότονόμοπράξη. 25 Προσφυγήαπορρίπτεταιμεέξοδα. Αναφερόμενεςυποθέσεις: Ιωάννουν. Υπουργοί) Εσωτερικών και Άλλου (Προσφυγή Αρ. 251/89, ημερ.9/5/90)· Ανάστασην. ΧωριτικήςΑρχήςΠύλας
(1991)4ΑΑΔ 3035· 30 Βογιφανός ν.Δημοκρατίας
(1967)3ΑΑΔ239· Ιωαννίδηςν.Δημοκρατίας
(1973)3ΑΑΔ 117· Καραγιάννηςκαι Άλλοι ν.Δημοκρατίας
(1979)3ΑΑΔ 371· Μυριάνθηςν. Δημοκρατίας
(1986)3ΑΑΔ 2567· Ψαρά ν. Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας
(1971)3 ΑΑΔ 35 151. 3562 4ΑΛΛ. Stademos Ltdv.Συμβ.Βελτ.Αμαθούντας(Αρ.2) Προσφυγή. Προσφυγήεναντίον τηςαπόφασηςτουκαθ'ουη αίτη ση Συμβουλίου με την οποίααπέρριψε: αίτηματων αιτητών να τοποθετούν μπροστά από ξενοδοχείο τους, 5 ομπρέλλες,κρεβάτιακαικαρέκλες θαλάσσης, καιναεγκα ταστήσουν στον ίδιο χώρο και να εκμεταλλεύονται είδη πουχρησιμοποιούνταισεθαλάσσιααθλήματα. Α. Τψόθη(χα)γιαΧρ. Δημητριάδη,γιατουςαιτητής. 77.Δημοσθένους,γιατοκαθ'ουηαίτηση Συμβούλιο. 10 Cur. adv. vult. ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ. ανάγνωσε την ακόλουθη απόφαση. Το ξενοδοχείο Mediterranean Beach Hotel είναι ιδιοκτησία τωναιτητών.Είναινεόδμητο.Έχειδυναμικότητα514κλι νών. Η μεγάλη αυτή ξενοδοχειακή επιχείρηση βρίσκεται 15 στην παραλιακήζώνηΛεμεσού.Διοικητικάόμωςη περιο-" χή ελέγχεται απότο Συμβούλιο Βελτιώσεως Αμαθούντας (τοΣυμβούλιο). Στις4/9/90οιαιτητέςζήτησανάδειααπότοΣυμβούλιο να τοποθετούν στην παραλία, μπροστά από το ξενοδο20 χείο,ομπρέλλες, κρεβάτια καικαρέκλες θαλάσσηςγιατις ανάγκες των ενοίκων του. Παράλληλα ζήτησαν να τους επιτραπείναεγκαταστήσουν στον ίδιοχώροκαιναεκμε ταλλεύονται είδη που χρησιμοποιούνται σε θαλάσσια αθλήματα όπως ποδήλατα,ταχύπλοα σκάφη, ιστιοσανί25 δες,κΧπ. (η σχετική αίτησηεπισυνάφθηκεωςπαράρτημα Α). Το Συμβούλιο απάντησε με την επιστολή του ημερ. 29/11/90(παράρτημα Β).Τοπρώτοσκέλοςτου αιτήματος απορρίφθηκε ολοκληρωτικά. Το Συμβούλιο αρνήθηκεχο30 ρήγησηάδειαςγιαομπρέλλες καικρεβάτιαμετηναιτιολο γία πως την εξυπηρέτηση του κοινού στο θέμα αυτόείχε ήδηαναλάβειτοίδιοτοΣυμβούλιο. "Όπωςείναιγνωστό" αναφέρειστηνπαραπάνωεπιστολήτου"τοκοινόπουεπι3563 Νικήτας, Δ. Stodemos Ltd ν.Συμβ.Βελτ.Αμαθονντας(Αρ.2)
(1991)σκέπτεται την περιοχή εξυπηρετείται από τις ομπρέλλες καιτακρεβατάκιαπουτοποθετείτοΣυμβούλιο." Μετην ίδιαευκαιρίατοΣυμβούλιοπληροφόρησετους αιτητές ότι το αίτημασχετικά με την εκμετάλλευση μηχα νοκίνητων μέσων γιαδιεξαγωγήθαλάσσιωναγωνισμάτων 5 θα εξεταζόταν τον επόμενο χρόνο. Τους συμβούλευσεδε να κάμουν νέα αίτησηαρχές του 1991 που το Συμβούλιο θα επιλαμβανότανόλων των σχετικών αιτήσεων. Μετην προσφυγήτους τώραοι αιτητές επιδιώκουν ακύρωσητης επίδικηςαπόφασηςόπωςδιατυπώνεταιαπότοΣυμβούλιο 10 στο έγγραφοτουπαράρτημαΒ.Παρεμπιπτόντως,οι αιτητές υπέβαλαν αίτηση, όπως τους ζητήθηκε, αλλά στις 21/6/91 το Συμβούλιο την απόρριψε με το δικαιολογη τικό λόγο πως δεν εξασφαλίστηκε προσπέλαση προς τη θάλασσα.Τοζήτημααυτόδενθαεξεταστεί γιατίδενσυζη- 15 τήθηκεούτεέχειεγερθεί στηνκρινόμενηυπόθεση. Οι αιτητές επικαλούνταιπληθώραλόγων για ανατρο πή της απόφασης.Υπάρχει πρώτα μία εισήγησησυνταγ ματικής υφής.Λέγουν πως ηπράξηείναι αντίθετη μετα άρθρα28 και25 τουσυντάγματοςπουκατοχυρώνουντην 20 ισότητα και την επαγγελματική ελευθερία αντίστοιχα. Ακόμηοι αιτητέςισχυρίζονταιπωςτοΣυμβούλιουπέπεσε σεπλάνηπερίταπράγματακαιέκαμεκακήχρήσητηςδια κριτικής του ευχέρειας. Τέλος, προβλήθηκε ηάποψηπως υπάρχεικατάχρησηεξουσίαςπέρα απότον ισχυρισμό ότι 25 ηπράξηείναικαιαναιτιολόγητη. Είναι αναγκαίο, πριν αναλύσουμε τις εισηγήσεις αυτές, να εντοπίσουμε το νομικό πλαίσιο μέσα από το οποίοπρέπεινακριθεί ηπερίπτωση.Το 1981,μετοντρο ποποιητικό νόμο 21/87,έγινε μιαανακαινιστική τομήστη 30 νομοθεσία που ρυθμίζει τη χρήση και εκμετάλλευση των παράλιων. Οβασικόςνόμος είναι οπερίΠροστασίαςτης Παραλίας Νόμος, Κεφ. 59, που καθορίζει το φάσμακαι τηνέκτασητωνδικαιωμάτωνπουμπορείναπαραχωρήσει στον τομέα αυτό η διοίκηση. Με την παραπάνω τρόπο- 35 ποίησηοΈπαρχος,ως φορέαςτης εξουσίας γιατηνέκδο σηαδειών,αντικαταστάθηκεαπότηνοικείααρχή τοπικής 3564 4AAA. StademosLtd ν,Σνμ&Βελτ.Αμαθούντας(Αρ.2) Νικήτας,Δ. διοίκησης που ανέλαβε και τις σχετικές αρμοδιότητες: άρθρο5
(1)(β) του Κεφ. 59, όπως τροποποιήθηκε απότο άρθρο2(α) τουν.21/87. Βλέπεεπίσης251/89 ΓεώργιοςΙω άννου ν. Υπουργού Εσαπεριχών και Αλλου, απόφαση 5 ημερ.9/5/90και Παντελής Ανάστασην.ΧωριτιχήςΑρχής 77ι)λας
(1991)4ΑΑΛ.3035. Το άρθρο5
(1)(γ), όπως τροποποιήθηκε απότοάρθρο 2(β)τουνόμουτου 1987,προσδιόρισε τααντικείμεναπου μπορείκανείςνατοποθετείστηνπαραλίαμετηνάδειακαι 10 υπό τις προϋποθέσεις πουθέτει ηδιοίκηση. Οκατάλογος περιλαμβάνει ομπρέλλες, κρεβατάκιακαικαρέκλεςθαλάσ σης ωςκαιείδηγιαθαλάσσια σπορ.Η αληθινήέννοια της διάταξης όπως ανέφερα στη 7ωάννον, ανωτέρω, είναι "η διαφύλαξητουκοινόχρηστου χαρακτήρατηςπαραλίας ως 15 καιηδιασφάλισητηςακώλυτηςπροσπέλασης σεαυτή". Αργότερα, μετάτηψήφισητου ν. 21/87,διαπιστώθηκε ηανάγκη για περαιτέρω εκσυχρονισμό, πράγμαπουοδή γησεστηθέσπιση τουτροποποιητικούνόμου 11/90. (βλέπε αιτιολογικήτουέκθεσηστην επίσημηεφημερίδατηςΔημο20 κρατίαςημερ.9/2/90). Μετοάρθρο2ονομοθέτης ανέστει λε ρητάαπότην 1ηΙανουαρίουμέχρι31 Δεκεμβρίου 1990 την έκδοση ήανανέωση αδειώνγιατους σκοπούς του άρ θρου5
(1)(β)και (γ).Θαμπορούσα εδώναπροσθέσω πως ηπερίοδος αναστολής παρατάθηκεμε διάφορα μεταγενέ25 στερα νομοθετήματα μέχρι 31/12/91 (τροποποιητικοί νόμου251/90,40/91 και87/91). Σχολιάζοντας το περιεχόμενο των διατάξεων του ν. 11/90ηαπόφασηΑνάσταση, ανωτέρω,παρατηρεί: 30 35 "Πράγματι με τη διάταξη του άρθρου2 ο ν. 11/90 κάμνει πρόβλεψη για αναστολή των διατάξεων του βασι κούνόμου πουαφορούνστηνπαραχώρησηήανανέωση αδειών,θα πρέπει εδώνακαταγράψουμετημεταβατι κήρύθμιση στην οποία προέβηο νομοθέτης. Σύμφωνα μετην επιφύλαξητου άρθρου2,άδειαπου χορηγήθηκε ή ανανεώθηκε πριν την 31/12/89θασυνέχιζε να ισχύει μέχριτην31/12/90." 3565 ΝΐΜήτας, Λ. Stademos Ltd ν.Συμβ.Βελτ.Αμαβοΰντας(AQJ)
(1991)Το επιχείρημα για αντισυνταγματικότητα της απόφα σης παρουσιάστηκε ωςεξής: οι άλλοι ιδιοκτήτες στηνίδια παραλία,που κείται καιτοξενοδοχείο των αιτητών,εξα σφάλισαν άδειααπότο Συμβούλιο για τους σκοπούς που αποτάθηκαν και οι αιτητές. Ηάρνηση παραχώρησης της 5 άδειας απολήγει σε άνιση μεταχείριση των αιτητών και παραβιάζειτησυνταγματικήαρχήτης ισότητας.Η επίκλη σητουάρθρου25 στηρίχθηκε στηνάποψηπωςμετηναπό φασητουτο Συμβούλιο στερείκαι/ή περιορίζει τουςαιτητές στην άσκηση της εργασίας τους γιατί "παρεμποδίζει 10 την εξυπηρέτηση των πελατών τους καιτους αφήνει εκτε θειμένους απέναντι τους" παρεμβαίνοντας έτσι "στην άσκησητηςεπιχείρησης τους". Λυπούμαι, αλλά δεν μπορώνα συμφωνήσω μεκανένα από τους παραπάνω συλλογισμούς. Στην προκείμενη πε- 15 ρίπτωση δεν υπάρχει διακριτική ευχέρεια για την έκδοση της αιτούμενης άδειας. Κι αυτό γιατί οι πρόνοιες του νόμου, που ήδη ανέλυσα, δεν επέτρεπαν την έκδοση τέ τοιας διοικητικής πράξης. Αντίθετα, η αρμοδιότητα της διοίκησης ήτανδέσμια. Είχε υποχρέωση να απορρίψει το 20 αίτημα Εν πάση περιπτώσει δεν προσκομίστηκαν στοι χείαπουναδείχνουν ότικατάτονκρίσιμο χρόνοχορηγή θηκεήανανεώθηκε οποιαδήποτεάδεια.Αλλάκαινα συνέ βηκε κάτι τέτοιο ασφαλώς δεν δημιουργείται δικαίωμα υπέρ των αιτητών. Δεν είναι νοητήηισότητα στην πάρα- 25 νομία.ΒλέπεΒογιαζιανός ν. Δημοκρατίας
(1967)3Α.Α.Δ. 239, 243, Ιωαννίόης ν.Δημοκρατίας
(1973)3 Α.Α.Δ. 117, Καραγιάννης & Αλλοι ν. Δημοκρατίας
(1979)3 Α.Α.Δ. 371, 378 και Μυριάνθης ν. Δημοκρατίας
(1986)3 Α.ΑΑ 2567,2570.Στην Ελλάδα επικράτησε ηίδια αρχή: "ωσαύ- 30 τως, εγένετο δεκτόν, ότι η ισότητα κρίσεως, επιβάλλεται μονό εν τη νομιμότητι, και ουχί εν τη παρανομία: 1776
(53),745
(54),746
(54)."(ΠορίσματαΝομολογίαςτουΣυμ βουλίου Επικρατείας(1929-1959) σελ. 182.) Περαιτέρω, ούτε το άρθρο 25 παραβιάζειη απόφαση. 35 Οι διατάξεις του άρθρουαυτούπροστατεύουν τηνεπαγ γελματική ελευθερία, δηλαδή,την ελευθερία επιλογής και άσκησης επαγγέλματος (παράγραφος 1). Ο νόμος .όμως 3566 4ΑΛΛ. StademosLtd v.Συμβ.Βελτ.Αμαθούντας(Αρ.2) Νικήτας,Δ. μπορεί να θέσει περιορισμούς σε συγκεκριμένη επαγγελ ματικήδραστηριότητακαιναείναισυνταγματικά ανεκτοί, φτάνει ναεπιβάλλονταιγιατους λόγους πουαπαριθμού νταιστηνπαράγραφο2.Τοδημόσιοσυμφέρονείναι μετα5 ξύτων λόγων πουδικαιολογούντιςπεριοριστικές ρυθμί σεις που μπορεί ναθέσει ο νόμος.ΑνδρέαςΚ. Ψαράςν. Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας
(1971)3 Α.Α.Δ. 151. Εδώ η απορριπτικήαπόφασητου Συμβουλίου δεν αποστέρησε τους αιτητέςτου δικαιώματος ναεπαγγέλλο10 νταιτουςξενοδόχους. Εν πάση περιπτώσει και αν ακόμη επηρεάζεται το στενό οικονομικό συμφέρον των αιτητών η ρυθμιστική επέμβαση του νομοθέτη έγινε με γενικά, απρόσωπακαι αντικειμενικά κριτήρια.Οι σχετικές διατάξειςτου νόμου 15 για την αναστολή έκδοσης νέων αδειών σκοπούν στην προστασία και εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος που θα συνεπάγεται η ψήφιση εκσυχρονισμένης νομοθε σίας για την ορθολογική αξιοποίηση των ακτών της χώραςπουαποτελεί τοβασικόυπόστρωματης οικονομι20 κήςτηςανάπτυξης. Από σημείωμα που υπάρχει στο διοικητικό φάκελο φαίνεται πως ο βοηθός έπαρχος σε συνάντηση του με αξιωματούχοτωναιτητών,πουσυνοδευόταναπότοδικη γόρο του, εξήγησε πως το Συμβούλιο "δεν παραχωρεί 25 άδειες"και ότι το ίδιο είχε αναλάβειτην προσφοράτων σχετικών διευκολύνσεων στους χρήστες της παραλίας. Επομένως η αιτιολογία συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου.Έχωόμως την άποψηπως η απόφασηδεν χρειαζόταν αιτιολογία γιατί η οφειλόμενη από το νόμο 30 11/90 ενέργεια μπορούσε να πάρειμόνο.τη μορφήαπόρ ριψης του αιτήματος. Ηγνώμη αυτήυποστηρίζεταιαπό το εξής απόσπασμα σταΠορίσματα ΝομολογίαςτουΣ.Ε. στησελ. 184: 35 "Αι πράξειςδιακριτικήςεξουσίας είναικατάκανόνα αιτιολογητέαι, ενώ αι πράξεις οφειλομένης νομίμου ενεργείαςκατάκανόναόχι:7564
(36),1110
(41)." . 3567 Νικήτας, Δ. Stademos Ltd ν.Συμβ.Βελτ.Αμαθούντας(Αρ.2)
(1991)Ενόψει τηςυποχρεωτικήςενέργειαςπουονόμος επέβα λε στο καθούηαίτησηΣυμβούλιοκαιοιλοιποί λόγοικρί νονται αβάσιμοι. Η κατάχρηση εξουσίας προϋποθέτει ύπαρξη διακριτικής εξουσίας. Αυτό το είδος διοικητικής εκτροπής δεν χωρεί για δέσμια απότο νόμο πράξη: ΣΕ 5 2633,3538 και 3762/73. Για τους προεκτεθέντες λόγους η προσφυγή κρίνεται αβάσιμηκαιαπορρίπτεται μεέξοδασεβάροςτωναιτητών πουθαυπολογίσει οΠρωτοκολλητής. Προσφυγήαπορρίπτεταιμε έξοδασεβάροςτωναιτητών. 3568