clr/1992/1992_4_2599.pdf

(1)— Ηεξουσία ρύθμισης θεμάτων διά εγκυκλίων 10 δενπεριορίζεται μεοποιοδήποτε τρόπο. Ηπροσφυγήαφορούσε τηνπειθαρχικήκαταδίκητουαιτητήγια δύοκατηγορίες(σχετιζόμενες μετο θάνατο μαθητήτουδημοτικού σχολείουτοοποίοδιηύθυνε): 15 (α) Παράλειψη πιστής και ανελλειπούς εκτέλεσηςκαθήκοντος κατά παράβαση των Άρθρων 48

(1)(β) των περί Δημοσίας ΕκπαιδευτικήςΥπηρεσίας Νόμων1969-1990, και 20 25 (β) Παράλειψη εκτέλεσης και συμμόρφωσης προς δοσμένες εντολέςκατάπαράβασητουιδίουάρθρουτου νόμου. Το καθήκονκαι οι εντολές, τις οποίες κρίθηκε ότι παρέβηο αιτητής, περιέχονται σε εγκύκλιο του Υπουργείου Παιδείας,που εκδόθηκε από το Διευθυντή Δημοτικής Εκπαίδευσης στις 5/9/88 και χαρακτηρίζεταιμε τα στοιχεία Αρ. Εγκ. ΔΕ (88-89) 2. Το 2599 Σωτηριάδηςν.Δημοκρατίας

(1992)αντικείμενο της εγκυκλίου είναι η ασφάλεια των μαθητών περιλαμβανομένης και της ασφάλειας τους στις εκδρομές και επισκέψεις των μαθητώνεκτός του σχολικού χώρου. Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι: 5

1. Η εγκύκλιος συνιστά καθιερωμένο μέσο για την έκδοση οδηγιών, καθώς και τον προσδιορισμό και εξειδίκευση καθηκόντων του προσωπικού, στο πλαίσιο της υπηρεσίας. 10 Η εγκύκλιος συνιστά εσωτερικό μέτρο, που έχει ως στόχο την εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, προς ευόδωση των σκοπών της. Οι ρυθμίσεις πουθέτει δεν έχουν τον χαρακτήρακανόν(ον του θετού δικαίου, αλλά κανόνων "εσωτερικής υπηρεσίας", όπως χαρακτηρίζονται. Δεν ** υπολείπονται όμως οι ρυθμίσεις αυτές σε δραστικότητα ως προς την υποχρέωση των προσώπων ή των αρχών προς τις οποίες απευθύνονται να τις εφαρμόσουν. Η εγκύκλιος, ως διοικητικό μέτρο, είναι συνυφασμένη με την ευθύνη των ανώτερων βαθμίδων της υπηρεσίας για την τελεσφόρηση 20 του διοικητικού έργου. Η εξουσία, για την έκδοση εγκυκλίου, συναρτάται άμεσα με την θέση και καθήκοντα του προσώπου ή αρχής που την εκδίδει και την υπηρεσιακή σχέσημε τα Πρόσωπα προς τα 25 οποία απευθύνεται.Το θέμα το οποίο ρυθμίζεται πρέπει να ανάγεται στις αρμοδιότητες του εκδότη της εγκυκλίου και να απευθύνεται προς υφιστάμενο προσωπικό, που έχει καθήκονναφέρει ειςπέραςτοαντικείμενο της εγκυκλίου. 30
2. Στην προκείμενη περίπτωση η εγκύκλιος εκδόθηκε από τον Διευθυντή Δημοτικής Εκπαίδευσης, το κατ" εξοχή διοικητικό όργανο, επιφορτισμένο με την ευθύνη για την ομαλή λειτουργία των σχολείων. Ηασφάλεια των μαθητών κατά τις ώρες λειτουργίας του σχολείου αποτελεί ευθύνη 35 των διδασκάλων και πρωτίστως του Διευθυντή του σχολείου. Η καθιέρωση με εγκύκλιο σταθερών μέτρων για την προστασία των μαθητών, κατά τις εξόδους και την επιστροφή τους στο σχολείο, ενέπιπτε στις αρμοδιότητες του Διευθυντή και σκοπούσε στον προσδιορισμό των μέσων 40 για την εκπλήρωση του καθήκοντος του διδακτικού προσωπικού. Συνεπώς, η εγκύκλιος εκδόθηκε από αρμόδιο όργανο και προσδιόριζε τον τρόπο εκπλήρωσης του 2600 4 ΑΛΛ. Σωτηφίάδηςν. Δημοκρατίας καθήκοντοςτωνδιδασκάλωνστον συγκεκριμένο τομέα. 10
3. Το Αρθρο 76 δεν επιβάλλει την έκδοση κανονισμών για τα θέματα στα οποία αναφέρεται, αλλά αφήνει το θέμα στη διακριτική ευχέρεια τουΥπουργικού Συμβουλίου.Έπεται ότι η έκδοση κανονισμών δεν αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση οποιασδήποτε εξουσίας, που ρητά παρέχεται ή εξυπακούεται από τις διατάξεις του Νόμου, ούτε για την εκπλήρωση οποιουδήποτε καθήκοντος που επιβάλλει ο Νόμος,όπωςείναιηπερίπτωσητου Αρθρου
4. 15 Η λειτουργία των σχολείων, στο πλαίσιο που οριοθετεί ο Νόμος, αποτελεί εσωτερικό θέμα το οποίο εύλογα μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο εγκυκλίων χωρίς να αποκλείεταιηρύθμισητουμεκανονισμούς. ^ 20 25 30 35 40 Η επιφύλαξη του Αρθρου 76

(1), που έχει ως σκοπό τη διάσωση του προϋπάρχοντοςκαθεστώτος λειτουργίας των σχολείων, συνιστά μεταβατική πρόνοια, η οποία δεν διευρύνει το πλαίσιο του Αρθρου 76

(1)αφενός, ούτε εξισώνει τις εγκυκλίους με κανονιστική διάταξηγια τους σκοπούςτουΝόμου,αφετέρου. Το Αρθρο76

(1)του Ν 10/69 δεν περιόρισε μεοποιοδήποτε τρόπο την εξουσία αρμοδίου οργάνου να ρυθμίσει, μέσω εγκυκλίου, θέματα αφορώντα στην εσωτερική λειτουργία των σχολείων, μεταξύ των οποίων και η ασφάλεια των μαθητών. 4. Οι πρόνοιες της εγκυκλίου είναι σαφείς επιβάλλουν την παρουσία δασκάλουή άλλων συνοδών, εγκεκριμμένων από τις σχολικές αρχές, για την επιτήρηση των μαθητών και προστασία τους από κάθε προβλεπτό κίνδυνο κατά τις εξόδους τους. Ο οδηγός του λεωφορείου δεν αποτελούσε συνοδό ή πρόσωπο επιφορτισμένο με την επιτήρηση των μαθητών. Το καθήκον του ήταν εκείνο του μεταφορέα. Η παρουσία δασκάλου ή άλλου συνοδού ήταν απαραίτητη τόσον για την περιφρούρηση της ασφάλειας των μαθητών, κατά την διάρκεια της παραμονής τους στο λεωφορείο, oow καικατάτηνέξοδοτουςαπόαυτό. Ηπροσφυγή απορρίπτεται χωρίςέξοδα. 2601 Σωτηριαόηςν.Δημοκρατίας

(1992)Αναφερόμενη υπόθεση: VorkasandOthers v.Republic

(1984)3CLR. 757. Προσφυγή. 5 Προσφυγή που στρέφεται κατά της πειθαρχικής καταδίκης του αιτητή σε δύο κατηγορίες σχετικά με παράλειψη του για πιστή και ανελλειπή εκτέλεση καθηκόντων του καθώς και μη συμμόρφωση του σε 10 δοσμένες σ'αυτόν εντολές. Α. Σ.Αγγελίδης και Α. Μαρκίδης, γιατοναιτητή. Α. Χριστόφορου, Δικηγόρος της Δημοκρατίαςγια τους ^ καθ'ωνη αίτηση. Cur.adv.vult. ΠΙΚΗΣ, Δ.: Ανάγνωσε την ακόλουθη απόφαση. Η 20 προσφυγή στρέφεται κατά την πειθαρχικής καταδίκης του αιτητήσε δύοκατηγορίες, (α) Παράλειψη πιστής και ανελλειπούς εκτέλεσης καθήκοντος κατά παράβαση των άρθρων 48

(1)(β), των 2 5 περί Δημοσίας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμων 19691990, και (β) Παράλειψη εκτέλεσης και συμμόρφωσης προς δοσμένες εντολές, κατά παράβασητουιδίου άρθρου του ^0 νόμου. Το καθήκον και οι εντολές, τις οποίες κρίθηκε ότι παρέβη περιέχονται σε εγκύκλιο του Υπουργείου Παιδείας που εκδόθηκε από το Διευθυντή Δημοτικής 35 Εκπαίδευσης στις 5/9/88 και χαρακτηρίζεται με τα στοιχεία Αρ. Εγκ. ΔΕ(88-89)2. Το αντικείμενο της εγκυκλίου είναι η ασφάλεια των μαθητών, περιλαμβανομένης και της ασφάλειας τους στις εκδρομές και επισκέψεις τωνμαθητών εκτός τουσχολικού χώρου. 40 Για το τελευταίο θέμα ηεγκύκλιος προβλέπει:- "...Κατά τις εξόδους των μαθητών (εκδρομές-επισκέψεις) να υπάρχει ικανοποιητικός αριθμός δασκάλων ή/και άλλων 2602 4ΑΛΛ. Σωτηριάδηςν.Δημοκρατίας Πιχής,Δ. συνοδών". Ο αιτητής είναι ο Διευθυντής του Δημοτικού Σχολείου στην περιοχή Καμάρες στη Λάρνακα. Τα γεγονότα τα 5 οποίαστοιχειοθέτησαν τις κατηγορίες εναντίον του είναι συνοπτικάταεξής: , Ο αιτητής παρέλειψε να κάμει διευθετήσεις ή να προβλέψει για την παρουσίαδασκάλου ή άλλου συνοδού 10 κατά την επιστροφή μαθητών του σχολείου του με λεωφορείο, απόεπίσκεψη τους κατά τις σχολικές ώρες, σε έκθεσηζωγραφικήςσε άλλο σχολείο της πόλης.Ταπαιδιά μετέφερε πίσω στο σχολείο τους πεπειραμένος λεωφορειούχος. Κατά την είσοδο του λεωφορείου στην 15 αυλή του σχολείου, και πριν αυτό ακινητοποιηθεί, ένας (μαθητής)απότους επιβάτεςπήδηξε έξω απότην ανοικτή πόρτα, προφανώς για να κερδίσει χρόνο κατά την έξοδο του, και στη συνέχεια καταπλακώθηκεαπότο κινούμενο λεωφορείο με μοιραίες συνέπειες. Όπως συνάγεται από 20 τα γεγονότα, η απουσία συνοδού των μαθητών στο λεωφορείο αποστέρησε τις σχολικές αρχές του μέσου να παρεμποδίσουν την απερισκεψία του μαθητή, που συνέβαλε στο θάνατο του. 25 ΗΕπιτροπήΕκπαιδευτικήςΥπηρεσίας έκρινε ότι, (α) Ο αιτητής παρέλειψε να συμμορφωθεί με την εγκύκλιο,και 30 (β) 'Οτι η παράλειψη αυτή συνιστούσε (i) παράλειψη εκτέλεσης καθήκοντος, και (ii) μη συμμόρφωση με δοσμένες εντολές, κατά παράβαση του καθήκοντος εκπαιδευτικού, που προσδιορίζει το άρθρο 48

(1)(β) του Ν10/69. 35 Μετην προσφυγήεπιζητείταιη ακύρωσητηςκαταδίκης γιαδύο λόγους:

(1)Ακυρότητα της εγκυκλίου ενόψει (i)τωνδιατάξεων 40 του άρθρου 76 του Ν 10/69 και, ανεξάρτητα ή επιπρόσθετα, (ii) ·αναρμοδιότητα του Διευθυντή να εκδώσει εγκύκλιο, για την ασφάλεια των μαθητών, κατά 2603 Πιχής,Δ. Σωτηριάδηςν.Δημοκρατίας

(1992)τις ώρες του σχολικού ωραρίου. Το άρθρο 76 παρέχει εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο για την έκδοση κανονισμών. Ηεισήγηση των αιτητών είναι ότι, τοθέμα της ασφάλειαςτων μαθητώνμπορούσε να ρυθμιστεί και προσδιορισθεί μόνο βάσει κανονισμών εκδιδόμενων από 5 το Υπουργικό Συμβούλιο. Αν κριθεί ανυπόστατη ηπιο πάνω εισήγηση, ηδεύτερη θέση των αιτητών είναι ότι,ο Διευθυντής Στοιχειώδους Εκπαίδευσης δεν είχε εξουσία και ήταν αναρμόδιος να εκδώσει εγκύκλιο για την μαθητική ασφάλεια. 10

(2)Το καθήκον, που στοιχειοθετήθηκε από την εγκύκλιο, εκπληρώθηκε μετην παρουσίατου οδηγούτου λεωφορείου. Είναι ηθέσητων αιτητώνότι,ο οδηγόςτου λεωφορείου συνιστούσε συνοδό των μαθητών μέσα στα 15 όριατηςεγκυκλίου. Οι καθ' ων ηαίτησηυποστήριξανότι ηρύθμιση,μέσω εγκυκλίου, θεμάτων, που ανάγονται στην καθημερινή λειτουργία των σχολείων, δε συνιστά κανονιστική 20 ρύθμισηηοποίαυπάγεταιστις διατάξειςτουάρθρου76, ότι η εγκύκλιος εκδόθηκε από αρμόδιο όργανο και ότι εμφανώς παραβιάστηκε, υπό το φως των αδιαμφισβήτητων γεγονότων που συνθέτουν το τραγικό συμβάν. 25 Εξέτασα κάθε πτυχή των αναφυέντων θεμάτων. Προέχει ο προσδιορισμός του χαρακτήρατης εγκυκλίου ως διοικητικού μέτρου και ο συσχετισμός του με το πλαίσιολειτουργίαςτωνσχολείων. 30 Ηεγκύκλιος συνιστά καθιερωμένομέσογιατηνέκδοση οδηγιών, καθώς και τον προσδιορισμό και εξειδίκευση καθηκόντωντουπροσωπικού,στοπλαίσιοτης υπηρεσίας. Η εγκύκλιος συνιστά εσωτερικό μέτρο,πουέχειως στόχο 35 την εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, προς ευόδωση των σκοπών της. Οι ρυθμίσεις που θέτει δεν έχουν τον χαρακτήρακανόνων του θετού δικαίου, αλλά κανόνων "εσωτερικής υπηρεσίας",όπωςχαρακτηρίζονται. Δεν υπολείπονται όμως οι ρυθμίσεις αυτές σε 40 δραστικότητα, ως προς την υποχρέωση των προσώπωνή των αρχών προς τις οποίες απευθύνονται να τις εφαρμόσουν. Η εγκύκλιος, ως διοικητικό μέτρο, είναι 2604 4Α.Α.Δ. Σωτήρια6ηςν.Δημοκρατίας Πικής,Δ. συνυφασμένη με την ευθύνη των ανώτερων βαθμίδων της υπηρεσίας για την τελεσφόρηση του διοικητικού έργου. (Βλ. Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου,υπόΓ.Παπαχατζή,5ηέκδοση, 1976, σελ. 115-117, 5 ΠορίσματαΝομολογίας του ΣυμβουλίουτηςΕπικρατείας, 1929-1959, σελ. 238, και Vorkas & Others v. Republic

(1984)3C.L.R.757). Ηεξουσία γιατην έκδοσηεγκυκλίου συναρτάται άμεσα 10 με την θέση και καθήκοντα του προσώπου ή αρχής,που την εκδίδει, και την υπηρεσιακή σχέση με τα πρόσωπα προς τα οποίααπευθύνεται. Το θέματο οποίο ρυθμίζεται πρέπει να ανάγεται στις αρμοδιότητες του εκδότη της εγκυκλίου και να απευθύνεται προς υφιστάμενο 15 προσωπικό, που έχει καθήκον να φέρει εις πέρας το αντικείμενο της εγκυκλίου. Στηνπροκείμενηπερίπτωση,η εγκύκλιος εκδόθηκε από τον Διευθυντή Δημοτικής Εκπαίδευσης, το κατ' εξοχή διοικητικό όργανο, επιφορτισμένο με την ευθύνη για την ομαλή λειτουργία 20 των σχολείων. Η ασφάλεια των μαθητών, κατά τις ώρες λειτουργίας του σχολείου, αποτελεί ευθύνη των διδασκάλων και πρωτίστως του Δι-ευθυντή του σχολείου. Η καθιέρωση, με εγκύκλιο, σταθερών μέτρων για την προστασία των μαθητών, κατά τις εξόδους και την 25 επιστροφή τους στο σχολείο, ενέπιπτε στις αρμοδιότητες του Διευθυντή και σκοπούσε στον προσδιορισμό των μέσων γιατην εκπλήρωση τουκαθήκοντοςτου διδακτικού προσωπικού. Συνεπώς, η εγκύκλιος εκδόθηκε από αρμόδιο όργανο και προσδιόριζε τον τρόπο εκπλήρωσης 30 του καθήκοντος των διδασκάλων στον συγκεκριμένο τομέα. Το επόμενο θέμα είναι ο συσχετισμός της εγκυκλίου με το άρθρο 76 του Ν 10/69.Με τηνομοθετική αυτή διάταξη 35 παρέχεται εξουσία για την κανονιστική ρύθμιση, με κανονισμούς που εκδίδονται από το Υπουργικό Συμβούλιο και εγκρίνονται από τη Βουλή, θεμάτων που αφορούν, μεταξύ άλλων, την εκπαιδευτική υπηρεσία "προς καλυτέραν εφαρμογήν των διατάξεων του 40 παρόντος Νόμου....". Η πρώτη διαπίστωση είναι ότι το άρθρο 76 δεν επιβάλλει την έκδοση κανονισμών, για τα θέματα στα 2605 Πιχής,Δ. Σωτηριάδηςν.Δημοκρατίας

(1992)οποία αναφέρεται, αλλά αφήνει το θέμα στη διακριτική ευχέρεια του Υπουργικού Συμβουλίου. 'Επεται ότι η έκδοση κανονισμών δεν αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση οποιασδήποτε εξουσίας, που ρητά παρέχεται ή εξυπακούεται από τις διατάξεις του Νόμου,ούτε για την 5 εκπλήρωση οποιουδήποτε καθήκοντος που επιβάλλει ο Νόμος,όπως είναι ηπερίπτωσητουάρθρου48. Δεύτερο, η λειτουργία των σχολείων, στο πλαίσιο που οριοθετεί ο Νόμος, αποτελεί εσωτερικό θέμα το οποίο 10 εύλογα μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο εγκυκλίων, χωρίς νααποκλείεται η ρύθμιση του μεκανονισμούς. Τρίτο, η επιφύλαξη του άρθρου 76

(1), που έχει ως σκοπό τη διάσωση του προϋπάρχοντος καθεστώτος ^ λειτουργίας των σχολείων, συνιστά μεταβατικήπρόνοια, ηοποίαδεδιευρύνει τοπλαίσιο τουάρθρου76

(1)αφενός, ούτε εξισώνει τις εγκυκλίους με κανονιστική διάταξηγια τους σκοπούς του Νόμου, αφετέρου. Καταλήγω ότι το άρθρο 76

(1)του Ν 10/69 δεν περιόρισε με οποιοδήποτε τρόπο την εξουσία αρμοδίου οργάνου να ρυθμίσει μέσω εγκυκλίου, θέματα αφορώντα στην εσωτερική λειτουργία των σχολείων, μεταξύ των οποίων καιηασφάλειατων μαθητών. 25 Όπως έχουμε νωρίτερα επισημάνει, η ασφάλεια των μαθητών, κατά τις ώρες λειτουργίας του σχολείου, αποτελεί μέριμνα των δασκάλων και προεξάρχουσα ευθύνητου διευθυντήτου σχολείου. Ηκαθιέρωση, απότις 30 ανώτερες εκπαιδευτικές αρχές,τρόπων και μέσων γιατην εκπλήρωση αυτού του καθήκοντος, με εγκύκλιο συνιστούσε έγκυρο μέσο μορφοποίησης του καθήκοντος και του τρόπου εκπλήρωσης του. Οι πρόνοιες της εγκυκλίου είναι σαφείς- επιβάλλουν την παρουσία δασκάλουή άλλων συνοδών, εγκεκριμένων από τις σχολικές αρχές, για την επιτήρηση των μαθητών και προστασίατους απόκάθεπροβλεπτόκίνδυνοκατά τις εξόδους τους. Ο οδηγός του λεωφορείου δεν αποτελούσε 4 ^ συνοδό ή πρόσωπο επιφορτισμένο με την επιτήρηση των μαθητών. Το καθήκον του ήταν εκείνο του μεταφορέα.Η παρουσία δασκάλου ή άλλου συνοδού ήταν απαραίτητη 2606 4 ΑΛΛ. Σωτηριάόης ν. Δημοκρατίας Πικής, Δ. τόσον για την περιφρούριση της ασφάλειαςτων μαθητών, κατά την διάρκεια της παραμονής τους στο λεωφορείο, όσον καικατάτην έξοδο τουςαπόαυτό. 5 Καταλήγωότι,δενέχει τεκμηριωθεί κανέναςλόγος που να δικαιολογεί την ακύρωση της επίδικης απόφασης.Η απόφαση επικυρώνεται στην ολότητα της βάσει του άρθρου 146.4(a)του Συντάγματος. Δεν εκδίδεταιδιαταγή για ταέξοδα. 10 Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα. 2607