(1993)25 Ιανουαρίου, 1993 [ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΗΣ, Δ/στής] ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕΤΟΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ ESKIMO MANUFACTURES LTD., Αιτητές, v. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΚΑΙ ΑΛΛΩΝ, Καθ' ων ηαίτηση. (Υπόθεση Αρ. 1088/91) Προσφυγή βάσει του Άρθρον 146 τον Συντάγματος — Αντικείμενο — Εκτελεστή διοικητική πράξη — Ζήτημα της ιεραρχικής προσφυγής —Νομολογία και θεωρία—Συνέπεια απώλειαςτης εκτελεστότητας της πράξης που αφορά ηιεραρχική προσφυγή ή ηένσταση κλπ. — Μόνη εκτελεστήητελικήπράξη— Ανεπίτρεπτο της πολλαπλότητας διαδικασιών. Οι αιτητές μετηνπροσφυγήτουςζήτησαντηνακύρωσητηςαπό φασηςτηςΠολεοδομικής Αρχής μετηνοποίααπερρίφθηαίτησητους για χορήγηση πολεοδομικής άδειαςγια την ανέγερση διώροφης μονοκατοικίας σετεμάχιο τους στην περιοχήτουΔήμου Στροβόλου. 5 10 Οι αιτητές καταχώρισαν την προσφυγή, αλλά στο μεταξύ υπέ βαλαν ιεραρχική προσφυγή στο Υπουργικό Συμβούλιο, σύμφωνα με τις πρόνοιες του Αρθρου 31 των περί Πολεοδομίας και Χώρο15 ταξίας Νόμων του 1972 έως 1992, (Νόμοι Αρ. 90/72,56/82, 7/90, 28/91, 91(Ι)/92), η οποίαδεν αποφασίστηκε πριν απότην ακρόαση της προσφυγής. Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι: 20
- Προσφυγή μπορεί να καταχωριστεί και να προωθηθεί μόνον εναντίον εκτελεστής διοικητικήςαπόφασης. 25 150 ΑΑΛΛ. 5 10 15 20 Eskimo Manufacturers Ltd v.Δημοκρατίαςκ.ά.
- Είναι καθιερωμένη αρχήΔιοικητικού Δικαίου ότιπράξηήαπό φασηεναντίοντηςοποίαςέγινεένστασηή ιεραρχικήπροσφυγή,με βάσηνομοθετικήπρόνοια,χάνει την εκτελεστότητά της.Όταν εκ δοθείηαπόφασηστην ένσταση ήστην ιεραρχικήπροσφυγή,έστω καιανείναιαπορριπτική,ηπροσβαλλόμενη απόφασηενσωματώ νεταιστηνέα,ηοποίαείναιημόνηεκτελεστή πράξη. Ηπιοπάνωαρχήδεν επηρεάζειτοδικαίωμαπροσφυγής στο Δι καστήριο, που διασφαλίζεται μεταΑρθρα 30και 146τουΣυντάγματος. ΟΝόμος εγκαθιδρύει μόνον ίδια διοικητική διαδι κασία μέσα στο διοικητικό πλαίσιο, σεέναήπερισσότερα στά δια,πουτελικά καταλήγουν γιακρίση της υπόθεση,είτε από το ίδιο όργανο πουεξέδωσε την πράξη, είτε απόάλλο ανώτερο. Η λύσηαυτήδεν εμποδίζει τοδικαστικό έλεγχο των πράξεων των διοικητικών αρχών. Απεναντίας συντελεί στη διατήρηση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην πρέπουσα περιωπή, με τηναπο φυγήάσκοπων δικών.
- Στηνπαρούσαυπόθεση,την ημέραπουυποβλήθηκε η ιεραρχική προσφυγή,ηπροσβαλλόμενη διοικητική πράξη έχασε την εκτε λεστότητά της. Ηπροσφυγή είναι χωρίς αντικείμενο καιαπορρίπτεται. 25 30 Περαιτέρω,σύμφωνα μετην υπόθεση Pelides δεν είναι επιτρε πτήη άσκηση ταυτόχρονα ιεραρχικής προσφυγής και Δικαστι κής προσφυγής.
- Οιαιτητές έχουν το δικαίωμα,μετο Αρθρο 146 τουΣυντάγματος,καιμετοΑρθρο 45 τωνπερί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμωντου 1972-1992,ναπροσφύγουν στοΔικαστήριο εναντίον της απόφασηςτου Υπουργικού Συμβουλίου. Η προσφνγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα. 35 Αναφερόμενες υποθέσεις: Pelides v.Republic andAnother, 3R.S.C.C. 13, 40 Economides andOthers v.Republic
(1978)3C.L.R. 230, Demetriou and Others v.Municipal Committeeof Larnaca
(1983)3 C.L.R. 1315, 151 Eskimo Manufacturers Ltdv.Δημοκρατίαςκ.ά.
(1993)Iordanou andOthers v. Republic
(1985)3C.L.R. 476, Polyviou v. ImprovementBoardofAyiaNapa
(1985)3C.L.R. 1058, 5 Strongiliotisv. ImprovementBoardAyiaNapa
(1985)3C.L.R. 1085, VironosandOthers v. Republic
(1987)3 C.L.R. 1159. Προσφυγή. 10 Προσφυγή κατά της απόφασηςτης πολεοδομικής Αρχής,ημε ρομηνίας22 Οκτωβρίου, 1991,μετηνοποίααπορρίφθηκεαίτηση τωναιτητώνγιαχορήγησηπολεοδομικής άδειαςγιατηνανέγερση διώροφης μονοκατοικίας,στηνπεριοχήτουΔήμου Στροβόλου. 15 Α. Παπαχαραλάμπους για Τίαπαχαραλάμπονς και Αγγελίδη, για τους Αιτητές. Μ. Τσαγγαρίδης,Δικηγόρος τηςΔημοκρατίας,γιατουςΚαθ'ων η αίτηση. Cur.adv. wit. 20 ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΗΣ,Δ.: Οιαιτητές μετηνπροσφυγήαυτήζητούν την ακύρωση της απόφασηςτης Πολεοδομικής Αρχής,ημερομη νίας 22 Οκτωβρίου, 1991, με την οποία απερρίφθηαίτηση τους 25 για χορήγησηπολεοδομικής άδειαςγια την ανέγερσηδιώροφης μονοκατοικίας στο τεμάχιο 1840, Φύλλο/Σχέδιο ΧΧΙ.62.Ε.2, στην περιοχή του Δήμου Στροβόλου. Οι αιτητές είναι ιδιοκτήτες του πιο πάνω περιγραφομένου τεμαχίου. Στις 19 Ιουνίου, 1991, υπέβαλαν Αίτηση Αρ. ΛΕΥ/1065/91 στην Πολεοδομική Αρχήγιαχορήγησηπολεοδομικής άδειαςγια την ανέγερση μιας μεγάλης διώροφης μονοκατοικίας με πισίνα πάνω στο πιο πάνωτεμάχιο -(Παράρτημα Α στην ένσταση). 30 35 Ύστερα από επιτόπια έρευνα και μελέτη, διαπιστώθηκαντα ακόλουθα:40 (α) Το τεμάχιο βρίσκεται μέσα στην οικιστική ζώνη Κα5,που καθορίστηκε με τη δημοσίευση του Τοπικού Σχεδίου Λευ κωσίας την 1ηΔεκεμβρίου, 1990, και στην οποίακαθορίζε ται ανώτατος συντελεστής δομήσεως 1.00:1 και ανώτατος 152 4ΑΛΛ. Eskimo Manufacturers Ltd v.Δημοκρατίαςκ.ά. Στυλιανίδης, Δ. αριθμός ορόφων τρεις. 5 (β) Στο βορειοδυτικό τμήμα του τεμαχίου υπάρχει μια μεγάλη διώροφη μονοκατοικία και στο νότιο τμήμα του δύο άλλες μικρότερες. (γ) ΤοΤοπικό ΣχέδιοΛευκωσίας προνοεί την ανέγερσηγυμνα σίου στην περιοχή καιη πρόνοια αυτή επηρεάζει μεγάλη έκτασητου τεμαχίου των αιτητών,δηλαδήποσοστό 44,5%. 10 Ηπαράγραφος13.1.3του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας καθορί ζει τους γενικούς στόχους αναφορικάμετα σχολεία καιέχει:15 "13.1.3 Οιγενικοί στόχοι τουΤοπικούΣχεδίου είναιοιακόλουθοι: (α) Οπροσδιορισμός καιηεφαρμογήσυγκεκριμένης πολιτικής χωροθέτησης των σχολείων διαφόρωνβαθμίδων. 20 (β) Ηδιασφάλιση ικανοποιητικής γης για νέα σχολεία στον κα τάλληλο χώροκαιχρόνογιαναείναιδυνατήηυλοποίηση των αναπτυξιακών προγραμμάτωντων αρμόδιωνεκπαιδευτικών φορέων σε συσχετισμό μετηνκατανομήτουπληθυσμού. 25 (γ) Οκαθορισμός κατάλληλων προτύπωνπουθα αποτελέσουν τη βάση για την αναδιοργάνωση των υφιστάμενων και την παροχήνέων σχολείων. 30 (δ) Ηυιοθέτηση ευέλικτων λύσεων σεσχέσημετασχολεία ώστε να εξασφαλίζεται ημέγιστη δυνατήδυνατότηταπροσαρμο γής στις μεταβαλλόμενες ανάγκες." 35 Το επηρεαζόμενοτμήματουτεμαχίου των αιτητώνκαιγειτο νική έκταση κρίθηκαν,σύμφωνα μετιςπροβλέψεις για τημελλοντική κατανομήτου πληθυσμού,τηδυναμικότητακαιτηνκα τανομή τωνυφισταμένων κτιρίων καιτην προσπελασιμότητα του χώρου,κατάλληλος χώρος για την ανέγερση γυμνασίου. 40 Στις 18 Σεπτεμβρίου, 1991, ηΠολεοδομική Αρχήζήτησε από τοΓενικό Διευθυντή του Υπουργείου Παιδείαςνατης αποστεί λει τις απόψεις του,το συντομότερο δυνατό,πάνωστοθέμα. Στις 7 Οκτα)βρίου, 1991, ο Γενικός Διευθυντής του Υπουρ γείου Παιδείαςαπάντησε μετην ακόλουθη επιστολή: 153 Στυλιανίδης,Δ. Eskimo Manufacturers Ltd v.Δημοκρατίαςκ.ά.
(1993)"Αναφέρομαι στο σχετικό μετις πιοπάνωαιτήσεις έγγρα φο σας ημερ. 18/9/1991και σας πληροφορώ ότι ηάποψητου Υπουργείου Παιδείαςείναι πως τοτμήματου ιδιωτικού τε μαχίου που είχε προταθεί για επέκταση του υφιστάμενου στην περιοχή σχολικού χώρου θαπρέπει ναδιαφυλαχθεί. 5 Η αγοράήηαπαλλοτρίωση του θαπροωθηθεί σε κατοπι νό στάδιο." Στις22 Οκτωβρίου, 1991,ηΠολεοδομικήΑρχήαπέρριψε την αίτηση. Κοινοποίησε στους αιτητές τηναπόφασητηςκαι τους λόγους άρνησης της. Οιλόγοι άρνησης είναι: "Σύμφωνα μετοΤοπικό Σχέδιο Λευκωσίας, στοτμήμα του τεμαχίου που προτείνεται να κτιστεί ηοικοδομή όπως φαίνεται με κόκκινο χρώμα στο χωρομετρικό σχέδιο που επισυ νάπτεται πρόκειται να επεκταθεί απότοΥπουργείοΠαιδεί ας οπαρακείμενος σχολικός χώρος." Οι αιτητέςκαταχώρισαντηνπροσφυγήαυτή. Εν τω μεταξύ, όμως, υπέβαλαν ιεραρχική προσφυγή στο Υπουργικό Συμβούλιο, σύμφωνα μετιςπρόνοιες τουΑρθρου 31 των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμωντου 1972 έως 1992, (ΝόμοιΑρ. 90/72,56/82, 7/90,28/91,91(Ι)/92),(ο"Νόμος"). 10 15 20 25 Η ιεραρχική προσφυγή δεν έχει ακόμααποφασισθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο. Στις 12Νοεμβρίου, 1991,ηΠολεοδομική Αρχήζήτησε από το 30 ΓενικόΔιευθυντή του Υπουργείου Παιδείαςναπροωθήσει άμε σατην αγοράήαπαλλοτρίωση του χώρου πουεπηρεάζεται, για σκοπούς ανέγερσης του σχολείου. Ο δικηγόρος της Πολεοδομικής Αρχήςπρόβαλεότι ηπροσφυ- 35 γή είναι απαράδεκτη και χωρίς αντικείμενο, γιατί ηπροσβαλλό μενη διοικητική απόφαση στερείται εκτελεστότητας και/ή έχασε τηνεκτελεστότητά της μετηνυποβολήτης ιεραρχικήςπροσφυγής. Περαιτέρω, εισηγήθηκε ότιηπροσφυγή πρέπει να απορριφθεί, γιατί αποτελεί απαράδεκτηπολλαπλότητα διαδικασίας. 40 Ο δικηγόρος τωναιτητών ισχυρίστηκε ότιοι πρόνοιεςτων Αρθρων 31 και45 του Νόμου,που αναφέρονταιστην ιεραρχική προσφυγή, δενεπηρεάζουν την καταχώριση και προώθησητης 154 4ΑΛΛ. EskimoManufacturers Ltd v. Δημοκρατίαςκ.ά. Στυλιανίδης, Δ. προσφυγής. Οι πρόνοιες του Νόμου για ιεραρχική προσφυγή δεν μπορούννααντικαταστήσουν ήναπαραμερίσουν τοΑρθρο 146 του Συντάγματος,με βάσητο οποίο κάθεπρόσωπο έχει δι καίωμα άσκησης προσφυγής εναντίον διοικητικής απόφασης. 5 Τασχετικά Αρθρα του Νόμουείναι ταΑρθρα 31 και45,που έχουν:10 15 20 25 30 35 40 "31. -
(1)Οσάκις υποβάλληται αίτησις εις Πολεοδομικήν Αρχήν διά πολεοδομικήν άδειαν προς ανάπτυξιν ακινήτου ιδιοκτησίας,ήδι' οιανδήποτε έγκρισιν υπό της εν λόγωΠο λεοδομικής Αρχήςαπαιτουμένηβάσει Διατάγματος Αναπτύ ξεως,καιηΠολεοδομικήΑρχήαρνείταιναχορήγηση τηντοιαύτην άδειανήέγκρισιν ήχορηγήταύτην υπό όρους,ο αιτητής δύναται,εάντανόμιμααυτούσυμφέροντα παραβλάπτωνται υπό της αποφάσεως, περιλαμβανομένης και αρνήσεως τηζ αρχής όπως διάτους σκοπούς του άρθρου 28 ορίση κα τόπιν αιτήσεως υποβληθείσης προς τούτο, χρονικόν διάστη μα μακρότερον των τριών ετών, δι* ειδοποιήσεως δυνάμει τουπαρόντοςάρθρουναυποβάληιεραρχικήν προσφυγήν εις το Υπουργικόν Συμβούλων.
(2)Οσάκις υποβάλληται ιεραρχική προσφυγή δυνάμει του εδαφίου
(1),το Υπουργικόν Συμβούλων δύναταινα επιτρέψη ήνα απόρριψηταύτην,ήνα ακύρωση ήτροποποίησηοιονδή ποτε μέρος της αποφάσεωςανεξαρτήτως του εάνη απόφασις αφοράειςτο μέρος τούτοή μη,δύναταιδεναεπιληφθήτηςαι τήσεως ως εάναύτηείχετοπρώτονυποβληθήεις τούτο." "45.Πανπρόσωπον επηρεαζόμενον εξαποφάσεωςή διατάγ ματοςτουΥπουργού γινομένων συμφώνως προς ταςδιατάξεις των Αρθρων 28 και 37 ή εξ αποφάσεως ή διατάγματος του Υπουργικού Συμβουλίου συμφώνως προς τας διατάξεις των Αρθρων31,38 και39ήεξοιασδήποτεαποφάσεωςγινομένηςυπό ΠολεοδομικήςΑρχήςσυμφώνως προςοιανδήποτεδιάταξιντου παρόντοςΝόμουδύναταιναπροσβολήτηντοίαύτηναπόφασιν ή διάταγμαειςτοΑνώτατον Δικαστήριον." Προσφυγή μπορεί νακαταχωριστεί καινα προωθηθεί μόνον εναντίον εκτελεστής διοικητικήςαπόφασης. Για το ζήτημα που εγείρεται, το Ανώτατο Συνταγματικό Δι καστήριο στην υπόθεση Nicos Pelides and The Republic (Councilof Ministers) and Another 3R.S.C.C. 13, στις σελ. 17155 Στυλιανίδης,Δ. EskimoManufacturers Ltd v. Δημοκρατίαςκ.ά.
(1993)18είπε:"The Court takes the opportunity of stressing thatthough Article 146grants itexclusive jurisdiction inadministrative law matters there is nothingin such Article to prevent procedures for administrative reviewof executive oradministrative actsor decisions from being provided for in a Law. Suchreview may be either- 5 (a)by way of confirmation orcompletionoftheactordecision 10 in question, in which case no recourse is possible to this Court untilsuchconfirmation orcompletionhastakenplace (e.g. undersection 17of CAP96);or (b)by way of areviewby higherauthorityorby specially set-up 15 organs orbodies of an administrative nature,inwhich casea provision for such a review will not be a bar to a recourse before thisCourtbutoncetheprocedurefor suchareviewhas been set in motion by a person concerned no recourse is possible tothisCourtuntilthereview hasbeencompleted. 20 Suchreviewprocedures,asaforesaid, areinnowaycontrary to, or inconsistent with,Article 30 of the Constitutionbecause specially set-up organs or bodies of an administrative nature are not judicial committees or exceptional courts in the sense of paragraph 1of such Article." 25 Στην υπόθεση Economides & Others v. Republic
(1978)3 C.L.R.230,τοΔικαστήριο είπεστησελ. 235:30 "It appears to be a well established principle of administrative law that an act or decision against which there has been lodged an objection, under the provisions of a Law, ceases to be of an executory nature, because it becomes incorporated in the subsequent decision determining the said 35 objection and,therefore,it cannolonger bemadeby itself the subject matter of an administrative recourse. Useful reference may be made,inthis respect,tothedecisions of the Councilof State in Greece in Cases 628/1963, 2550/1965, 1564/1968, 145/1966, 889/1969, 2872/1969 and 883/1970;" (Βλ., επίσης, 40 Demetriou and Others v. Municipal Committee of Larnaca,
(1983)3 C.L.R. 1315, 1321-1322- iordanou and Others v. Republic
(1985)3 C.L.R. 476 Polyviou v. Improvement Board ofAyiaNapa
(1985)3 C.L.R. 1058-στις 156 4ΑΛΛ. Eskimo Manufacturers Ltd v. Δημοκρατίας κ.ά. Στυλιανίδης, Δ. σελ. 1066-1067- Strongiliotis v. improvement Board Ayia Napa
(1985)3C.L.R. 1085, 1090.) 5 Στηνυπόθεση Vironosand Othersv.Republic
(1987)3C.L.R. 1159, OL αιτητές μετατέθηκαν με απόφασητης ΕπιτροπήςΕκπαι δευτικήςΥπηρεσίας. Πρόσβαλαντηναπόφασημεπροσφυγήκάτω απότοΑρθρο 146τουΣυντάγματοςστοΑνώτατο Δικαστήριοκαι υπέβαλαν ένσταση,σύμφωνα μετο Νόμοκαι τους Κανονισμούς. ΤοΔικαστήριο απέρριψετην προσφυγή. Στησελ. 1164 είπε:- 10 "Once an objection was pending theexecutory character of the decision objected to was suspended until a final decision was taken, in which it wouldthen merge. 15 20 25 30 35 40 In view of the above, I find that this part of the recourse challenging the decision of 16.6.1986 should be dismissed on this ground." Στο Ευρετήριον Νομολογίας Συμβουλίου της Επικρατείας, 1961-1970,Τόμος Ιος,σελ. 172,αναφέρεταιότιαπαραδέκτωςπρο σβάλλεται πράξηεναντίοντηςοποίαςασκήθηκεένστασηπουπρο βλέπεταιαπότοΝόμο,γιατίη πράξηέχασετην εκτελεστότητά της, λόγω άσκησης αίτησης θεραπείας, ή ενδικοφανούς ιεραρχικής προσφυγής-(βλ.,επίσης,ΕυρετήριονΝομολογίαςΣυμβουλίουτης Επικρατείας1971-1975,Τόμος 1ος,σελ. 104 και 108). Είναικαθιερωμένηαρχήδιοικητικούδικαίουότιπράξηή από φαση εναντίον της οποίας έγινε ένσταση ή ιεραρχικήπροσφυγή, με βάσηνομοθετική πρόνοια, χάνει την εκτελεστότητά της.'Οταν εκδοθεί η απόφαση στην ένσταση ή στην ιεραρχική προσφυγή, έστω και αν είναι απορριπτική, η προσβαλλόμενη απόφασηεν σωματώνεται στηνέα,ηοποίαείναι ημόνη εκτελεστήπράξη. ΗπιοπάνωαρχήδενεπηρεάζειτοδικαίωμαπροσφυγήςστοΔικαστήριο,πουδιασφαλίζεταιμεταΆρθρα 30και 146τουΣυντάγ ματος.ΟΝόμοςεγκαθιδρύει μόνον ίδιαδιοικητικήδιαδικασία μέ σαστοδιοικητικόπλαίσιο,σεέναήπερισσότερα στάδια,πουτελι κά καταλήγουν για κρίση της υπόθεσης, είτε από το ίδιο όργανο που εξέδωσε την πράξη, είτε απόάλλο ανώτερο. Ηλύσηαυτήδεν εμποδίζει το δικαστικό έλεγχο των πράξεων των διοικητικώναρ χών.Απεναντίας συντελεί στηδιατήρησητουΑνωτάτου Δικαστη ρίουστην πρέπουσαπεριωπήμετηναποφυγήάσκοπωνδικών. Στην παρούσαυπόθεση,την ημέρα που υποβλήθηκε ηιεραρ157 Στυλιανίδης, Δ. EskimoManufacturers Ltd v. Δημοκρατίας κ.ά.
(1993)χική προσφυγή, η προσβαλλόμενη διοικητική πράξη έχασε την εκτελεστότητά της. Ηπροσφυγήείναι χωρίς αντικείμενο καιθα απορριφθεί. 5 Περαιτέρω, σύμφωνα με την υπόθεση Pelides, (ανωτέρω), δεν είναι επιτρεπτή η άσκηση ταυτόχρονα ιεραρχικήςπροσφυ γήςκαιδικαστικήςπροσφυγής. Οι αιτητές έχουν το δικαίωμα, μετο Αρθρο 146 του Συντάγ- 10 ματος,και με το Αρθρο 45 του Νόμου,να προσφύγουν στο Δι καστήριο εναντίον της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου. Ηπροσφυγή απορρίπτεται. 15 Καμιά διαταγήγιαέξοδα. Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς διαταγή για έξοδα. 158