(1993)13Ιουλίου, 1993 [ΠΙΚΗΣ, Δ/στής] ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕΤΟΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ FYSKO CONTRACTING LTD., Αιτητές, ν. ΔΗΜΟΥ ΛΑΡΝΑΚΟΣ, ΚαθΌυ η αίτηση. (Υπόθεση Αρ. 562/91) Διοικητικό Όργανο—Αρμοδιότητα — Εκχώρησηαπό διοικητικό dpyorνο,χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση, των εξουσιών του σε τρίτους συνιστά υπέρβασηεξουσίας—Συνάρτηση τηςάσκησηςτωνεξουσιών του με εξωγενείς παράγοντες, συνιστά κατάχρησηεξουσίας. 5 Προσφυγή βάσει τουΆρθρου 146 τουΣυντάγματος — Αντικείμενο — Πράξεις καθ' υπέρβαση ήκατάχρηση εξουσίας, που φέρουν το πε ρίβλημα των εξουσιών τον αρμοδίου οργάνου,παράγουν αποτέλε σμα και υπόκεινται σε προσφυγή. 10 Διοικητικό Όργανο — Διακριτική ευχέρεια — Απαράδεκτη η άσκηση διακριτικής ευχέρειας υπό αίρεση. Προσφορές — Όροι συμμετοχής στο διαγωνισμό — Συνάρτηση της κατακυρωτικής απόφασης με στοιχείο που δεν περιλαμβάνεται στους όρους και στα στοιχεία κρίσης τωνδιαγωνιζομένων,συνιστά κατάχρηση εξουσίας. Αντικείμενο τηςπροσφυγήςήτανηκατακύρωσητης προσφοράς των ενδιαφερομένων μερώνπουυποβλήθηκεστοπλαίσιο τουπροκηρυχθέντος μειοδοτικού διαγωνισμού για την αναμόρφωση του παραλιακού μετώπου(Φοινικούδες)τηςΛάρνακας. Ωςθεμελιώδηςλόγος γιατονπαραμερισμόκαιτηνακύρωσητης επίδικης απόφαση, προβλήθηκε η εκπόρευση της απόφασης από σώμαάλλο απότοΔημοτικό Συμβούλιο, απότηΣυντονιστική Επι τροπήπουορίστηκε από τοΥπουργικό Συμβούλιογιαναβοηθήσει το Δήμο στην οργάνωσητου μειοδοτικού διαγωνισμούγιατην κα1636 15 20 25 4ΑΛΛ FyskoContracting Ltdv.ΔήμουΛάονακος τασκευήτου έργου καιτην αξιολόγηση των προσφορών. Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι: 5 10 15
- Προκύπτειαπόταγεγονότα πουστοιχειοθετούν την επίδικηαπό φαση,ότιαυτήλήφθηκεείτεαπόσώμαάλλοαπότοΔημοτικόΣυμ βούλιο ή έστω με τη σύμπραξη σώματος άλλου απότο Δημοτικό Συμβούλιοστοοποίοπαρέχονταιοιεξουσίεςκαιαρμοδιότητεςτου Δήμου.Όποια κιανκριθείότι είναιηπερίπτωση,ηαπόφασηείναι τρωτήεφόσονδελήφθηκεήδενεκπηγάζειαποκλειστικάαπότοΔη μοτικό Συμβούλιο, στο οποίο παρέχεται η αρμοδιότητα για την άσκησητων εξουσιών τουΔήμου,μεταξύτων οποίωνκαιη αρμο διότηταγιατηνκατακύρωσηπροσφορών.Η εκχώρησηαπό διοικητικόόργανοχωρίςνομοθετικήεξουσιοδότηση τωνεξουσιών τουσε τρίτους,συνιστάυπέρβασηεξουσίας,ενώησυνάρτησητηςάσκησης των εξουσιών τουμεεξωγενείςπαράγοντες,όπωςησυμφωνίατρί των συνιστά κατάχρησηεξουσίας. 20
- Κατάχρηση ή υπέρβαση των εξουσιών αρμόδιου οργάνου, οι οποίες φέρουν το περίβλημα των εξουσιών του,δεναποβάλλουν το ρυθμιστικό τους χαρακτήρα καιεπομένως υπόκεινται σε ανα θεώρηση βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. 25 Ενπάσηπεριπτώσει,αποτελείβασικήαρχήτουδιοικητικούδικαίου ότι είναιαπαράδεκτηη άσκησηδιακριτικήςεξουσίας υπό αίρεση. 30 35 40 Απόφασηυπόαίρεσηείναι αφ'εαυτήςατελέσφορη, ενώστο βαθ μό που τελεσφορεί με την παρέμβασητρίτου, αυτήαποτελεί έκφράσηεξωγενούς παράγοντα καιόχι τουαρμόδιουοργάνου.
- Συντρέχει και σειρά άλλων λόγων που σχετίζονται με την ουσία της απόφασηςτων δύο σωμάτων πουδικαιολογούν το ίδιο απο τέλεσμα. Οι λόγοι για τους οποίους απορρίφθηκε η προσφορά των αιτητώνγιατην κατασκευήτου έργου πουήτανηχαμηλότε ρη(£2118.080έναντι £2167.615), κρίνονται ακροσφαλείς.
- Ηεκτέλεσηπαρόμοιωνέργων στο παρελθόν,δεντίθεται ως προ ϋπόθεση για συμμετοχή στο διαγωνισμό, ούτε καθορίζεται από τους όρους των προσφορών ως στοιχείο κρίσης τωνδιαγωνιζο μένων. Ησυνάρτηση της απόφασηςμε το στοιχείο αυτό συνιστά κατάχρησηεξουσίας. Η προσφυγή επιτυγχάνει μεέξοδα. 1637 FyskoContracting Ltdv.ΔήμουΛάρνακος
(1993)Αναφερόμενεςυποθέσεις: Ανάσταση ν. Δημοκρατίας
(1990)3Α.Α.Δ. 3085, 5 Δημοκρατία ν.Μελέτη
(1991)3Α.Α.Δ.
- Προσφυγή. Προσφυγή εναντίον της απόφασηςτου καθ'ου ηαίτησηΔή μου βάσει της οποίαςκατακυρώθηκεηπροσφορά των ενδιαφερομένων μερών που υποβλήθηκε στο πλαίσιο του προκηρυχθέντος μειοδοτικού διαγωνισμού για την αναμόρφωσητου παρα λιακού μετώπου (Φοινικούδες)της Λάρνακας. Α. Παναγιώτον, για τους Αιτητές. 10 15 Γ. Νικολαΐδης, για τον Καθ' ου ηαίτηση. t Cur. adv. wit. ΠΙΚΗΣ,Δ.:Τοαντικείμενο τηςπροσφυγής,όπωςκαθορίζεται στην αίτηση, είναι η απόφαση του Δήμου Λάρνακος βάσει της οποίας κατακυρώθηκε η προσφορά των ενδιαφερόμενων μερών που υποβλήθηκε στο πλαίσιο του προκηρυχθέντος μειοδοτικού διαγωνισμού για την αναμόρφωση του παραλιακού μετώπου (Φοινικούδες)τηςΛάρνακας. Ως θεμελιώδης λόγος για τον παραμερισμόκαιτην ακύρωση της επίδικης απόφασης,προβάλλεται η εκπόρευση της απόφα σης απόσώμαάλλο απότοΔημοτικό Συμβούλω,απότηΣυντο νιστική Επιτροπή που ορίστηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο για να βοηθήσει το Δήμο στην οργάνωση του μειοδοτικού δια γωνισμού γιατηνκατασκευήτου έργουκαιτηναξιολόγηση των προσφορών.Διερεύνησητων συνθηκών κάτωαπό τις οποίες λή φθηκε η απόφασηη οποία οδήγησε στην επιλογή των ενδιαφε ρόμενων μερών, αποκαλύπτει(ι) Μετά την αξιολόγηση από τους επιμετρητές ποσοτήτων GEORGE CORDEROY & CHRISTOPHORIDES (Chartered Quantity Surveyors) (διορίστηκαν ως σύμβουλοι) των επτάπρο σφορών πουυποβλήθηκαναπότους εννέα εργοληπτικούς οίκους 40 μεταξύ των οποίων περιορίστηκε ο διαγωνισμός, το Δημοτικό Συμβούλιο Λάρνακος ασχολήθηκε με την αξιολόγηση των προ σφορών προς το σκοπό επιλογής του κατασκευαστή του έργου στησυνεδρία τουτης2/5/
- Όπως αποκαλύπτειτοπρακτικότης 1638 20 25 30 35 4ΑΛΛ 5 10 15 20 25 30 Fysko Contracting Ltd v.ΔήμουΛάρνακος Πικής, Δ. συνεδρίας εκείνης,μετάτηδιερεύνησητωνστοιχείων ταοποίατέ θηκανυπόψητουκαιτησυζήτηση τουθέματος,τοΔημοτικόΣυμ βούλιο κατέληξε στην αποδοχήτηςπροσφοράςτων ενδιαφερόμε νων μερών νοουμένου ότιμε την απόφαση αυτήθα συμφωνούσε και ηολομέλεια της Συντονιστικής Επιτροπής. Ηαπόφαση του Δήμουλήφθηκε,όπωςαναγράφεταιστοπρακτικό,"....υπότηναί ρεσηότιμε αυτήΘα συμφωνήσει η ολομέλειατης Συντονιστικής Επιτροπήςπουδιόρισε το Υπουργικό Συμβούλιο γιατο έργοδε δομένου ότιαυτό είναι πολεοδομικό, ηοποίακλήθηκε σε σύσκεψηστις 6/5/91στοΓραφείο του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως." Προκύπτει ότιητελική απόφασηγια τηνεπιλογήτου προσφοροδότηαφέθηκεσε σώμαάλλο απότο Δήμο. (ιι) ΗΣυντονιστική Επιτροπή επιλήφθηκε του ανατεθέντος σ' αυτήθέματος στις 6/5/91,όπως είχε προγραμματισθεί. Στησυνε δρίαπαρέστησανκαιοεκπρόσωποςτων ΕπιμετρητώνΠοσοτήτων και οεκπρόσωπος του Γενικού Ελεγκτή. ΗΣυντονιστική Επιτρο πή,όπωςάλλωστεπροοιωνιζόταναπότηναπόφασητουΔήμουτης 2/5/91,δεν περιορίστηκε στην έγκρισηήαπόρριψητηςαπόφασης του Δήμου αλλά διερεύνησε όλο τοφάσματων προσφορών πριν αχθείστην απόφασηηοποίααναγράφεταικατωτέρω: "ΗεταιρείαFYSKOCONTRACTINGLTD. πουυπέβαλετην χαμηλότερηπροσφορά,δενπαρουσιάζειταεχέγγυαγιατηνχωριςπρόβλημα εκτέλεσητου έργου και τωνεκτου συμβολαίου υποχρεώσεων τηςκαιομόφωνααποφασίζειόπωςμηκατακυρω θεί ηπροσφοράτης. Στησυνέχεια ομόφωνα αποφασίζειόπως επικυρωθεί ηπροσφοράτουδεύτερου χαμηλότερου προσφορο δότηπουείναιη εταιρείαΑ/φοίΙακώβουΚατασκευέςΛτδ. στην τιμή καιέχειαποδείξει ότι είναι σεθέσηναεκτελέσειπαρό μοιαέργακαιυπέβαλεπλήρη/ικανοποιητικόκατάλογομηχανη μάτων/οχημάτωνκαιδιαθέτειτηνφερεγγυότητακαιοικονομική επιφάνειαγιαπροσέλκυση καιπρόσληψη τουκατάλληλουπρο σωπικούγιατηνεκτέλεσητουέργου." 35 (ιιι)ΜετηναπόφασητηςΣυντονιστικήςΕπιτροπήςέληξεομειο δοτικόςδιαγωνισμόςμετηνκατακύρωσητηςπροσφοράςτωνενδια φερόμενων μερώνχωρίςάλλη αναφοράστοΔημοτικό Συμβούλιο. 40 Προκύπτει από τα γεγονότα που στοιχειοθετούν τηνεπίδικη απόφασηότι αυτήλήφθηκε είτεαπόσώμαάλλο απότο Δημοτικό Συμβούλιο ήέστωμετη σύμπραξησώματος άλλου απότοΔημο τικόΣυμβούλιοστο οποίοπαρέχονταιοιεξουσίεςκαιαρμοδιότη τες τουΔήμου. Όποιακιανκριθεί ότιείναι ηπερίπτωση,η από1639 Πικής,Δ. Fysko Contracting Ltd v.ΔήμουΛάρνακος
(1993)φάσηείναιτρωτή εφόσον δελήφθηκεήδενεκπηγάζει αποκλειστι κά απότοΔημοτικό Συμβούλιο στοοποίο παρέχεταιηαρμοδιό τηταγιατηνάσκησητωνεξουσιών τουΔήμου,μεταξύτωνοποίων καιηαρμοδιότηταγιατηνκατακύρωσηπροσφορών.Η εκχώρηση από διοικητικό όργανο χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση των εξουσιών τουσε τρίτους,συνιστά υπέρβαση εξουσίας, ενώ η συ νάρτησητηςάσκησης τωνεξουσιών τουμεεξωγενείςπαράγοντες, όπωςησυμφωνίατρίτωνσυνιστά κατάχρησηεξουσίας. 5 Όπως επισημάναμε στην Ανάσταση ν.Δημοκρατίας
(1990)3 10 Α.Α.Δ. 3085)" ηαναρμοδιότητατου οργάνουδεν αποβάλλει από το διοικητικό χώρο την απόφαση εκτός στις περιπτώσεις εκείνεςπου ηαναρμοδιότηταείναι πασιφανήςκαιπέρανπάσης αμφισβητήσεως, δηλαδή σε περιπτώσεις έκδηλης κατάχρησης εξουσίας άλλου οργάνου...." 15 Στην ίδια απόφασητονίζεται ότι".... Αποφάσεις τηςΔιοίκη σης που αποβλέπουν στη ρύθμιση των δικαιωμάτωντου πολίτη υπόκεινται σεανατροπήεκτός όπουηιδιότητατουοργάνουτις καθιστά έκδηλα παράνομεςσε βαθμόπου αναντίλεκτα ναμπο- 20 ρεί νααγνοηθούναπότον καθένα...." ΟλόγοςτηςΑνάσταση εί ναιότι κατάχρησηήυπέρβασητωνεξουσιών αρμόδιουοργάνου, OLοποίες φέρουν τοπερίβλημα τωνεξουσιών του,δεν αποβάλ λουν το ρυθμιστικό τους χαρακτήρακαιεπομένως υπόκεινται σεαναθεώρηση βάσει του Αρθρου 146του Συντάγματος. 25 Ανάλογηπροσέγγιση μετηνΑνάσταση υιοθετήθηκε απότοΕφε τείοστηΔημοκρατία ν.Μελέτη
(1991)3Α.Α.Δ. 433. Ενπάσηπερι πτώσει, αποτελεί βασική αρχή τουδιοικητικού δικαίου ότι είναι απαράδεκτηηάσκησηδιακριτικήςεξουσίας υπόαίρεση [βλ.ΠορίσματαΝομολογίας τουΣυμβουλίουΕπικρατείας 1929-59, σ.196]. 30 Απόφαση υπό αίρεση είναι αφεαυτής ατελέσφορη, ενώστο βαθμό που τελεσφορεί μετην παρέμβασητρίτου,αυτή αποτελεί έκφρασηεξωγενούς παράγοντακαιόχιτουαρμόδιουοργάνου.Η 35 Συντονιστική Επιτροπή συνιστούσε συμβουλευτικό όργανοχω ρίς οποιαδήποτεαρμοδιότηταγια την επιλογή τουπροσφοροδότη. Ηάσκηση αρμοδιότηταςεκμέρους τουςκαιηανάμειξη κάτω από τιςσυνθήκες που έχουμε περιγράψει στη διαδικασίαλήψης της επίδικηςαπόφασης,συνιστά εκτροπήηοποίαεκθεμελιώνειτο 40 βάθροτηςαπόφασηςκαιεκθέτει τηναπόφασησεακύρωση.Εκτός από τολόγοαυτόσυντρέχει καισειράάλλων λόγων πουσχετίζο νται μετηνουσία τηςαπόφασηςτωνδυο σωμάτων πουδικαιο λογούν τοίδιο αποτέλεσμα. Οιλόγοι για τους οποίους απορρί1640 4ΑΛΛ. Fysko Contracting Ltd v.ΔήμουΛάρνακος Πικής,Δ. φθηκεηπροσφοράτωναιτητώνγιατηνκατασκευήτουέργουπου ήταν ηχαμηλότερη (£2118.080 έναντι £2167.615)που συνοψίζο νταιπω κάτω,κρίνονται ακροσφαλείς. 5 Α. Η ΔΙΑΓΡΑΦΗ ΤΩΝΑΙΤΗΤΩΝ ΑΠΟ ΤΟΝΕΓΚΕΚΡΙΜΕΝΟ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΟ ΚΑΤΑΛΟΓΟ ΕΡΓΟΛΗΠΤΙΚΩΝ ΟΙΚΩΝ ΟΙ ΟΠΟΙΟΙ ΗΤΑΝ ΣΕ ΘΕΣΗ ΝΑ ΔΙΕΚΠΕΡΑΙΩΣΟΥΝ ΕΡΓΑ ΤΗΣΤΑΞΗΣ ΤΟΥΠΡΟΚΗΡΥΧΘΕΝΤΟΣ ΕΡΓΟΥ: 10 Ηπληροφορίαότιοιαιτητέςδιαγράφηκαναπότον εγκεκριμέ νο κυβερνητικό κατάλογο ήταν εσφαλμένη, όπωςαποκαλύφθηκε από τον κατατεθέντα κυβερνητικό κατάλογο ο οποίος φέρει, όπως έγινε παραδεκτό,τοόνομα των αιτητών μεταξύ των εγκε κριμένων εργοληπτικών οίκων. Ηπλάνη αφορούσε θέμακεφαλαιώδους σημασίας για την επιλογή του προσφοροδότη, εφόσον ο διαγωνισμός περιορίστηκε μεταξύ των εργοληπτικών οίκων που περιλαμβάνονταν στον επίμαχο κατάλογο. Είναι πρόδηλο ότι συμπερίληψη στον κατάλογοκρίθηκε ως τοαπαραίτητο εχέ γυο για τιςδυνατότητες των προσφοροδοτών ναεκτελέσουνμ£ επιτυχίατοέργο.Ηπλάνηκάτωαπότηνοποίαλειτούργησαν, όχι μόνο επέδρασε ουσιωδώς στηλήψητης επίδικης απόφασηςαλλά και καθιστούσε τουςαιτητές ως απαράδεκτους προσφοροδότες. 15 20 25 30 35 40 Β. ΠΑΡΑΛΕΙΨΗ ΠΡΟΣΔΙΟΡΙΣΜΟΥ ΤΩΝ ΜΗΧΑΝΗΜΑΤΩΝ ΠΟΥΔΙΕΘΕΤΑΝ ΟΙΑΙΤΗΤΕΣ ΓΙΑΤΗΝ ΕΚΤΕΛΕΣΗΤΟΥ ΕΡΓΟΥ: Κανένας από τους όρους βάσει τωνοποίων υποβλήθηκανοι προσφορές (όροι συμβολαίου εγκεκριμένοι απότο ΣύνδεσμοΠολιτικών Μηχανικών και Αρχιτεκτόνων Κύπρου και απότο Σύν δεσμο Εργολάβων Οικοδομών Κύπρου), δενεπέβαλλε τηναπα ρίθμηση των μηχανημάτωνπουδιέθετεοεργολάβος γιατηνεκτέ λεσητουέργου.Ενπάσηπεριπτώσει,οποιεσδήποτεαμφιβολίες σε σχέσημετο θέμααυτό,θαμπορούσαννααρθούνμετηναναζήτηση εκμέρους του Δήμου των αναγκαίωνπληροφοριών απότους αιτητές.Ο,τι είναιπαράδοξο,είναιότι οι επιμετρητές ποσοτήτων, παρά την αρχικήθετικήαξιολόγηση της προσφοράς των αιτητών (με ορισμένες επιφυλάξεις για την υποκοστολόγηση των προκα ταρκτικώνκαιγενικών όρων),διετύπωσαν σεμεταγενέστερο στάδιοεπιφυλάξειςγιατηδυνατότητατων αιτητώνναπροβούν στην εκτέλεση τουέργου λόγωαπουσίαςτων αναγκαίωνπληροφοριών για τα μηχανήματαταοποίαδιέθεταν. Ησυμπερίληψη των αιτη τών στον εγκεκριμένο κυβερνητικό κατάλογο εργοληπτών συνι στούσε,κατάτον ίδιοτοΔήμο,τοεχέγγυογιατιςδυνατότητεςτων 1641 Πικής,Δ. FyskoContracting Ltdv.ΔήμουΛάονακος
(1993)αιτητώνγιατηνεκτέλεσητουέργου.Επομένωςη απόφασηστοση μείο αυτόαποκαλύπτεταιόχι μόνο αυθαίρετη αλλάκαι αντιφατι κή, εκτός ανσυσχετισθεί μετηνπλάνηκάτω απότηνοποίαλει τούργησαν ωςπρος τη διαγραφήτου ονόματος των αιτητώναπό τον εγκεκριμένο κυβερνητικόκατάλογο. 5 Γ.ΜΗ ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΠΑΡΟΜΟΙΩΝ ΕΡΓΩΝ: Η εκτέλεση παρόμοιων έργων στοπαρελθόν δεντίθεταιως προϋπόθεση για συμμετοχή στοδιαγωνισμό, ούτε καθορίζεται απότους όρους τωνπροσφορώνως στοιχείο κρίσης τωνδιαγω νιζομένων. Ησυνάρτηση τηςαπόφασηςμε το στοιχείο αυτόσυ νιστά κατάχρηση εξουσίας. Δ. ΑΣΥΝΕΠΕΙΑ ΤΩΝ ΑΙΤΗΤΩΝ ΣΤΗΝΕΚΠΛΗΡΩΣΗ ΤΩΝ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΩΝ ΤΟΥΣ: 10 15 Οι πληροφορίες για ασυνέπεια των αιτητών δεν τεκμηριώθη καν,ενώφαίνονταιως αμφίβολεςυπότοφωςτωνγεγονότων που έθεσαν οιαιτητές ενώπιον τουδικαστηρίου.Οιπληροφορίες αυ- 20 τές διεδραμάτισανσημαίνοντα ρόλο στηλήψητης επίδικης από φασης.Η διερεύνηση τουθέματοςαποκαλύπτεταιως ατελής,που συνιστά άλλο λόγοπουδιαβρώνειτο βάθροτης επίδικηςαπόφα σης. Περαιτέρω, εφόσον κρίθηκε ότιοι αιτητές είχαν, λόγωτης συμπερίληψης τους στον κυβερνητικό κατάλογο,ταεχέγγυα για 25 την εκτέλεσητου έργουκαικλήθηκανναυποβάλουντις προσφο ρές τους,ηασφάλειατου Δήμου έναντι πιθανήςασυνέπειας του επιλεγόμενου προσφοροδότηέγκειτο στηνπαροχήτηςεγγύησηςη οποίαπροβλεπότανκαιτηνοποίαοιαιτητές είχανκαταθέσει. 30 Υπό το φως των ανωτέρω,τόσο το βάθροτης απόφασηςκρί νεται ακροσφαλές, όσο και οιουσιαστικοί λόγοι που οδήγησαν στηλήψητης επίδικηςαπόφασης. Ηπροσφυγή επιτυγχάνει μεέξοδα. 35 Ηεπίδικηαπόφασηακυρώνεται στην ολότητα της,βάσει του Αρθρου 146.4(β)τουΣυντάγματος. Η προσφυγή επιτυγχάνει μεέξοδα. 1642 40