Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 104/1988 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 104/1988, de 8 de junio (BOE núm. 152, de 25 de junio de 1988) ECLI:ES:TC:1988:104 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesus Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el conflicto de competencia núm. 817/1984, planteado por el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Javier Balza Aguilera, frente al Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado en relación con algunas disposiciones del Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, sobre normas provisionales de coordinación de las Administraciones Penitenciarias. Ha sido Ponente el Magistrado don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Por escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 24 de noviembre de 1984, la representación del Gobierno Vasco plantea conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado por entender que el Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, sobre normas provisionales de coordinación de las Administraciones Penitenciarias («Boletín Oficial del Estado» núm. 181, de 30 de junio), no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución ni en el Estatuto de Autonomía del País Vasco. 2. A los efectos del art. 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el Gobierno Vasco, en la reunión de su Consejo de Gobierno de 4 de septiembre de 1984, acordó dirigir al Gobierno del Estado requerimiento de incompetencia en relación con el Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, solicitando se derogue el art. 1.2 c), se eliminen determinadas expresiones del art. 2, se derogue el art. 3, art. 4.2, el inciso final del art. 4.3 y el art. 5.2, o, alternativamente, se declare la no aplicación de tales preceptos en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Dicho requerimiento,se formuló mediante escrito de 24 de septiembre de 1984, que tuvo su entrada en la Delegación del Gobierno en el País Vasco en la misma fecha. 3. Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de octubre de 1984, se acordó desatender el requerimiento por no estimarlo fundado, dado que la norma dictada tiene apoyo constitucional suficiente, dada la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación penitenciaria. 4. El escrito del Gobierno Vasco realiza, en primer lugar, un análisis de la distribución competencial Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco en materia penitenciaria, a la luz de la Constitución y el Estatuto de Autonomía del País Vasco. De acuerdo con el art. 149.1.6.ª de la Constitución, corresponde al Estado la competencia exclusiva respecto a la legislación penitenciaria entendida como reserva global de la normación de la materia penitenciaria. El Estatuto de Autonomía del País Vasco concede competencia en materia de organización, régimen y funcionamiento de los establecimientos penitenciarios conforme a la legislación penitenciaria (art. 10. 14 del Estatuto de Autonomía del País Vasco) y competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia penitenciaria (art. 12.1 del Estatuto de Autonomía del País Vasco). La inclusión de dos fórmulas de redacción distintas en este texto estatutario no tiene que generar dudas de interpretación desde el momento en que ambas reservan al Estado la legislación general en la materia y dando competencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco para la ejecución en su propio territorio de dicha legislación, y especialmente, y como concreción de dicha ejecución, la organización, régimen y funcionamiento, conforme a las normas establecidas por el Estado, de las instituciones penitenciarias existentes en su territorio. Como elemento interpretativo de esta distribución competencial y como norma integrante del denominado bloque de constitucionalidad, estima que ha de tenerse en cuenta lo previsto en la Ley Orgánica General Penitenciaria 1/1979, de 26 de septiembre, cuyo art. 79 establece expresamente que la dirección, organización e inspección de las instituciones penitenciarias corresponde a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio de Justicia, salvo, respecto de las Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus respectivos Estatutos, la ejecución de la legislación penitenciaria y consiguiente gestión de la actividad penitenciaria. Tal es el caso del País Vasco, por lo que al Gobierno Vasco le corresponde la ejecución del contenido de dicha Ley, la gestión de toda la actividad penitenciaria y, en concreto, la dirección, organización e inspección de las instituciones reguladas en la Ley. Dentro de ello, en relación a la Ley Penitenciaria, ha de incluirse la clasificación, condiciones y organización de los establecimientos y medidas materiales necesarios, el régimen penitenciario, el tratamiento o conjunto de actividades penitenciarias. Se estima que la pretensión de coordinación que se infiere de la propia titulación del Real Decreto 1.436/1984 de su exposición de motivos carece de base constitucional. Tras un análisis detenido del principio de coordinación de las posibles técnicas normativas de coordinación de carácter general y especial, y de los métodos coordinadores de naturaleza no normativa, se concluye afirmando que en ninguno de estos supuestos se encuentra la materia a que se refiere el Real Decreto por el que el Estado, sin que tenga título competencial, trataría de implantar por sí y con exclusión del resto de las Administraciones Públicas una serie de obligaciones y formas de actuación en la ejecución y en la actividad penitenciaria, y de introducir mecanismos de control difuso sobre el funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma en materia que ni la Constitución ni el Estatuto prevén. Esa coordinación resulta además innecesaria en la medida que la coordinación en la actuación ejecutiva autonómica está asegurada por la legislación que dicte el Estado y las competencias autonómicas se limitan a ejecutar la legislación estatal y a organizar y dirigir o inspeccionar las instituciones penitenciarias conforme a las normas preestablecidas, por lo que no puede haber resultados descoordinados entre las distintas Administraciones con competencia ejecutiva sobre la materia. 5. Seguidamente, se analiza el articulado del Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, a la luz de los criterios expuestos y respecto a los artículos concretos que han sido objeto de este conflicto positivo de competencia. El art. 1.2 c), al obligar a la Administración Penitenciaria a disponer de un número de plazas no inferior al 10 por 100 del total del cumplimiento destinadas a penados clasificados en primer grado de tratamiento, convierte este número de plazas indisponible para la Administración Penitenciaria, y ello supone una limitación directa en la organización y gestión de las Instituciones Penitenciarias. Aunque del art. 72.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria se deriva esta obligación de la Administración Penitenciaria de recibir a los internos que en el precepto se señalan, las medidas adoptadas para hacer viable esa obligación han de corresponder a la propia Administración por tratarse ya de una ejecución del precepto legal. Cosa muy distinta sería el establecimiento de los límites mediante la fijación de áreas de gestión indisponibles para la Administración Autonómica Penitenciaria, pues ello supondría una invasión competencial además perfectamente inútil. El art. 2 establece una obligación formal para las Comunidades Autónomas de información a la Administración Central, en concreto a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, de toda una serie de actos administrativos que se realizan en virtud de las competencias de gestión, como son los traslados, clasificación y permisos («y demás datos que afectan a la situación penitenciaria»). Ello implica una obligación genérica de información de todo tipo de actuación administrativa (competencia de la Administración Penitenciaria Autonómica). El art. 80, párrafo 2, del Reglamento de la Ley General Penitenciaria, establece sólo un deber de notificación de los traslados que tengan lugar con ocasión de la clasificación operada. Esta sería la única obligación de información a cumplir por cualquier Administración Penitenciaria. El Real Decreto no niega la competencia autonómica sobre estos actos administrativos, pero dispone la obligación de información de los mismos a la Dirección General. Pero una cosa es un deber de colaboración y auxilio entre distintas Administraciones y otra un deber genérico e ilimitado de información, como el contenido en el art. 2 del Real Decreto 1.436/1984, que articulado como fórmula abierta llega a suponer un método encubierto de control estatal respecto a la gestión autonómica de materia penitenciaria, no asumible en el concepto bien diferente de coordinación. El propio Tribunal Constitucional ha considerado el acceso indiscriminado de órganos estatales a la documentación de Administraciones Autonómicas como un caso de invasión competencial extraño al deber de colaboración (STC 95/1984, de 18 de octubre, fundamento jurídico 9.°). Al ser exclusiva la competencia autonómica, el Estado no puede imponer unilateralmente deberes adicionales a su ejercicio. Estas consideraciones son trasladables a la referencia contenida en el art. 4.2 del Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, por cuanto suponen reiteración de la misma obligación. En el caso de este art. 4.2, la invasión competencial es tanto más patente en cuanto se exige la notificación para que las Administraciones Penitenciarias autónomas operen la clasificación de internos que no implique traslado extraterritorial, haciendo caso omiso del sistema establecido en el art. 80.2 del Reglamento Penitenciario en el que se contienen las informaciones o notificaciones obligadas para la Administración Penitenciaria de que se trate. El art. 3 impone a la Comunidad Autónoma, por medio de su Administración Penitenciaria, el deber de acción conjunta con la Dirección General de Instituciones Penitenciarias a la hora de determinar las plazas óptimas y máximas de cumplimiento de penas en los establecimientos sitos en territorios comunitarios. Al exigir el Decreto que se impugna una determinación conjunta Administración Penitenciaria Autónoma- Dirección General, está convirtiendo en compartida una competencia definida constitucionalmente como exclusiva. La Administración Penitenciaria Autonómica está obligada a cumplir los requisitos y exigencias que en la determinación de plazas se derivan de la legislación penitenciaria, pero, dentro de estos límites, opera la exclusividad de la Comunidad Autónoma sin que pueda limitarse a las condiciones de una determinación conjunta. Los criterios expuestos han de hacerse extensivos al inciso final del art. 4.3, por cuanto suponen una remisión a este art. 3 al decir «según las capacidades máximas realmente establecidas». El art. 5.2 dispone que la Dirección General de Instituciones Penitenciarias dictará los criterios de normalización para homogeneizar la documentación básica penitenciaria en el tratamiento de internos. Este precepto invadiría competencias asumidas por la Comunidad Autónoma, en cuanto que es deber de las Administraciones Penitenciarias cumplimentar las acciones a que obliga la legislación penitenciaria, es decir, con el contenido material de la actividad penitenciaria, pero no respecto al modelo formal de la documentación en que tal actividad haya de materializarse. Con independencia de la formulación absolutamente indeterminada y genérica del art. 5.2, el diseño de la documentación y la determinación de los modelos documentales corresponde a la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco por pertenecer a la organización, régimen y funcionamiento de Instituciones Penitenciarias. El precepto opera una atribución actual de potestades a la Dirección General en relación con la materia indicada, y produce así una invasión competencial. En base a ello se solicita que se declare que los arts. 1.2 c), art. 2, art. 4.2, en relación con el art. 2, art. 4.3, in fine, en relación con el art. 3, y art. 5.2, todos ellos del Real Decreto 1.436/1984, de 20 de junio, no respeten el orden de competencias establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco y consiguientemente se declare la titularidad de esta Comunidad Autónoma sobre la competencia controvertida. 6. Por providencia de 28 de noviembre de 1984 la Sección Tercera acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno Vasco en relación con el Real Decreto 1.436/1984, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, para que en el plazo de veinte días aporte cuantos documentos considere convenientes y dirigir comunicación al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo correspondiente del mismo por si en ésta estuviese impugnado o se impugnare el referido Real Decreto, así como publicar la incoación del conflicto para general conocimiento, en el «Boletín Oficial del Estado» y «Boletín Oficial del País Vasco». 7. El Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, analiza en primer lugar la distribución competencial en materia penitenciaria. Se muestra de acuerdo con el Gobierno Vasco en que corresponde al Estado la legislación penitenciaria, entendida en sentido material, incluida la potestad reglamentaria, y que a la Comunidad Autónoma del País Vasco corresponden las funciones de organización, régimen y funcionamiento de las Instituciones y establecimientos penitenciarios conforme a la legislación general y, en concreto, la ejecución de la legislación general del Estado en materia penitenciaria, como también reconoce la Ley Orgánica General Penitenciaria 1/1979, de 26 de septiembre, que encomienda implícitamente a la Comunidad Autónoma del País Vasco la ejecución de la legislación penitenciaria y la consiguiente gestión de esa actividad penitenciaria. Precisamente por ello estima inexplicable la formulación del conflicto actual en cuanto que lo cuestionado es una norma jurídica y no un acto de exclusión, en el conflicto no se trata tanto de impugnar alguna determinación concreta de la norma que haya podido invadir un ámbito competencial propio, sino una vindicatio potestatis. Bastaría este primer análisis para rechazar la pretensión articulada, puesto que es indiscutible la incompetencia formal del Gobierno Vasco para normar las materias a que el conflicto se refiere. La competencia normativa comprende la competencia para dictar normas con finalidad de coordinación o con técnicas coordinadoras. La coordinación como título competencial propio supone más bien un plus competencial sobre las funciones normativas que se arbitran en favor del Estado. El art. 150.3 de la Constitución constituye precisamente una cláusula de cierre del sistema aplicable únicamente a los supuestos en que el legislador carece de cauce para el ejercicio de una potestad legislativa o aquél fuera insuficiente. La existencia de competencias concretas de coordinación no significa la exclusión de una finalidad coordinadora y el empleo de técnicas coordinadoras en el ejercicio de competencias normativas ordinarias establecidas en favor del Estado, pues la Constitución residencia en el Estado competencias de carácter normativo, para alcanzar también una coordinación, es decir, conseguir la finalidad de integrar la diversidad de partes o subsistemas en el conjunto o sistema, como ha dicho la STC 42/1983, de 20 de mayo. La pretendida innecesariedad de una actividad coordinadora tendría sentido si lo que se cuestionara fuera una medida no normativa dictada a modo de competencia implícita de otra principal y con el designio de asegurar la plena efectividad de su ejercicio. Sin embargo, la objeción resulta inexplicable respecto a un producto normativo, porque si lo que ha de asegurar la coordinación es la legislación, el Real Decreto en conflicto es una forma de legislación, sin que la competencia normativa del Estado en materia penitenciaria haya quedado congelada con la Ley Orgánica reguladora de 1979 y su Reglamento de 8 de mayo de 1981. La invocación al título competencial de la coordinación encubre en realidad un rechazo a que el Estado regule el modo de actuación de los órganos ejecutivos autonómicos, lo que entraña un rechazo al propio esquema constitucional de competencias. Los órganos ejecutivos están supeditados a las determinaciones de la norma y por ello la consideración de que la normación representa una vinculación de los órganos ejecutivos jamás podrá constituir un reproche legítimo. Entra luego en el análisis concreto de los preceptos impugnados. El art. 1.2 c), relativo al número mínimo porcentual de plazas destinadas a penados en primer grado de tratamiento, no ha sido rectamente entendido, puesto que esta norma estatuye efectivamente un mínimo de disposición de plazas para una finalidad penitenciaria específica, tendiendo a asegurar un deber que la Administración del País Vasco no discute ni en cuanto a su voluntad intrínseca ni en cuanto a su legalidad. No se trata tanto de que estas plazas sean indisponibles para la Administración Penitenciaria, sino, al contrario, de que estas plazas deben estar dispuestas para un fin legítimo necesario, y es materia de reglamentación penitenciaria sin que el Gobierno Vasco pueda ser competente para ello por tratarse de una norma jurídica que complementa otras anteriores. El art. 2 impone una obligación formal de información para las Comunidades Autónomas. La cuestión que este precepto plantea no atañe a las competencias sobre calificación de penados a que invoca la demanda, sino a si la legislación del Estado puede estatuir tal deber de información de las Comunidades Autónomas. El Gobierno Vasco no recaba propiamente para sí la competencia de ordenación del sistema de información, sino que se limita a expresar la improcedencia de que el Estado lo haga, por estimar que ello supone un método encubierto de control estatal de la gestión autonómica de la materia penitenciaria. El propósito de la norma no trata de ejercitar una medida de control, sino más bien una justificada medida de información que se debe conceptuar como un deber recíproco entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las razones por las que el Estado deba conocer los datos relativos a la selección de los reclusos en el ámbito nacional son fáciles de comprender dado la plenitud de facultades normativas sobre la materia penitenciaria, sin cuyo conocimiento no se podría orientar y ordenar esa actividad. Este fin responde genéricamente a la competencia establecida en el art. 149.1.31.ª de la Constitución, que lleva implícita la habilitación para recabar cualquier tipo de información que pueda reputarse útil para el ejercicio de cualquier competencia estatal. Por otro lado, el Estado no deja de ostentar importantes atribuciones ejecutivas en materia penitenciaria, como lo revelan las facultades otorgadas al Gobierno y al Ministerio de Justicia e Interior en las Disposiciones finales de la Ley Orgánica de 26 de septiembre de 1979. Difícilmente podrían actuarse unas competencias de este signo si los órganos llamados a su aplicación no tienen la necesaria información sobre los hechos que deban justificar su ejercicio. El propio Tribunal Constitucional reconoce la existencia de deberes de colaboración y auxilio mutuo entre las Administraciones Públicas, y ha indicado que este deber de colaboración no es menester que esté basado en preceptos concretos, sino que se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado. La hipótesis contemplada se encuentra encubierta expresamente en el art. 2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, cuya constitucionalidad fue expresamente reconocida en el fundamento 11 de la Sentencia de 5 de agosto de 1983, en base a un principio general de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las consideraciones anteriores valen también para cuanto dispone el art. 4.2 del Real Decreto. El representante del Estado estima que no existe una reserva en favor de las competencias de ejecución que implique una exclusión de la normación ni cabe rechazar que una competencia normativa se vea sustituida por una singular fórmula de concierto que es lo pretendido con el art. 3 del Real Decreto. Una dispar definición del número de plazas máximas podría ocasionar gravísimos problemas e incluso dificultar el mismo cumplimiento de las normas, ello justificaría el que el Estado, por vía normativa, pudiera establecer las pautas o criterios por definición de las plazas máximas y óptimas de los actuales establecimientos penitenciarios o, incluso, concretar numéricamente dicho número dentro de las potestades normativas que se le reconocen. Lo que ocurre es que el Estado titular de la potestad normativa ha sustituido ésta por una fórmula cooperativa de determinación conjunta de las plazas máximas y mínimas mediante acuerdos. Esta fórmula es más flexible, y permite una actuación conjunta más respetuosa con las competencias de las Comunidades Autónomas. El art. 5.2, sobre el modelo formal de la documentación, representaría una norma básica en materia de procedimiento administrativo, la normalización de datos y homogeneización de documentación básica, y el título competencial estaría en la potestad normativa del Estado, que lo mismo que regula el modo de tratar a un recluso puede regular el modo de tratar la información o documentación sobre los reclusos. 8. Por providencia de 7 de junio de 1988 se señaló para deliberación y votación del presente conflicto el día 8 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. La pretensión articulada en el presente conflicto es la de que se declare la titularidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco respecto a las facultades y atribuciones afectadas por el art. 1.2 c), art. 2, «en los términos que resultan del escrito», art. 3, art. 4.2, en relación con el art. 2, y art. 4.3, in fine, en relación con el art. 3 y art. 5.2 del Real Decreto 1.436/1984, sobre normas provisionales de coordinación de las Administraciones Penitenciarias. Para la representación del Estado, a la vista del conjunto del escrito, se evidenciaría que en realidad lo cuestionado no es un acto del Estado cuya ejecución el Gobierno Vasco reivindique como de su propia competencia, sino el contenido concreto de una norma que se estima invade el ámbito competencial propio del Gobierno Vasco. Se niega que el Estado pueda dictarla, pero no se pretende sustituir al Estado con una normación propia. Para la representación del Estado bastaría este primer análisis para rechazar la pretensión articulada puesto que «al margen de cualquier juicio sobre la constitucionalidad material de las normas cuestionadas, lo que sí es indiscutible, es la incompetencia formal del Gobierno Vasco para normar las materias a las que el conflicto se refiere». Si esta opinión fuera acogible no sería necesario entrar en un análisis más detenido del asunto al no existir en puridad una vindicatio potestatis, sino una impugnación de contenidos concretos de normas, que tendría otros cauces jurisdiccionales, y que no podría ser objeto de conocimiento de este Tribunal y a través de este tipo de conflicto.Sin embargo, un análisis preliminar permite deducir que la pretensión del Gobierno Vasco, aun formulada negativamente, afecta de forma directa al reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Vasca en materia de Administración Penitenciaria. Se niega competencia al Estado para establecer determinados límites y obligaciones a la Administración Penitenciaria Vasca que resultan de los artículos del Real Decreto 1.436/1984. La pretensión deducida no es la anulación de carácter general de tales artículos, sino el que se declare que por efectos de los mismos se imponen obligaciones y límites a la Administración Vasca que suponen una invasión de competencias por parte del Estado. La vindicatio potestatis existe indirectamente y se articula sólo desde la perspectiva de llevar a cabo las competencias propias sin las interferencias que resultan de los referidos artículos del Real Decreto 1.436/1984.Este Tribunal ha admitido que en estos conflictos de competencia es posible plantear, para garantizar el ámbito propio de autonomía, supuestos de lesión por simple menoscabo, no por invasión de competencias ajenas, de modo que no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro, sino tan sólo que la actuación del otro afecte a su propio ámbito de autonomía «condicionando o configurando de forma que juzgan inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonomía ostenta» (STC 11/1984). Tal ocurre en el presente caso en el que la Comunidad Autónoma Vasca entiende que los preceptos objeto del conflicto impiden, dificultan o condicionan indebidamente su propia competencia de Administración Penitenciaria. En consecuencia, la pretensión formulada se ha podido articular por la vía del conflicto de competencia, aunque por utilizarse este procedimiento sólo sea procedente examinar la cuestión desde la perspectiva de la posible vulneración del orden competencial, y para comprobar si las disposiciones objeto del conflicto han condicionado o configurado inadecuadamente las competencias propias en materia penitenciaria de la Comunidad Autónoma Vasca. 2. Tanto la representación del Estado como la representación del Gobierno Vasco coinciden en las líneas generales de la distribución competencial en materia penitenciaria. El art. 149.1.6.ª de la Constitución reserva a la exclusiva competencia del Estado la legislación penitenciaria, y ambas representaciones están de acuerdo en una interpretación material del término legislación al margen del rango formal de las normas que incluye también los reglamentos ejecutivos, que son desarrollo de la Ley, lo que constituye título suficiente para que el Estado regule in toto la materia. También ambas representaciones están de acuerdo en que la doble referencia a la materia en el Estatuto Vasco (el art. 10.14 y el art. 12.1) no plantea dudas en interpretar que corresponden al Gobierno Vasco las facultades de organización, régimen y funcionamiento de las Administraciones Penitenciarias y, en general, todas las correspondientes a la ejecución de la legislación penitenciaria.Como elemento interpretativo de la distribución competencial, la Ley Orgánica General Penitenciaria 1/1979, de 26 de septiembre, en su art. 79, ha establecido una salvedad respecto a la competencia de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio de Justicia, en aquellas Comunidades Autónomas «que hayan asumido en sus respectivos Estatutos la ejecución de la legislación penitenciaria y consiguiente gestión de la actividad penitenciaria». En puridad este precepto no determina propiamente competencias autonómicas en el marco de la Constitución y los Estatutos, sino que lo que hace es una reserva respecto a la atribución de competencias ejecutivas que puedan establecer los respectivos Estatutos, pero, en todo caso, deja perfectamente claro el ámbito competencial de ejecución de la legislación penitenciaria y consiguiente gestión de la actividad penitenciaria que pueda corresponder a las Comunidades Autónomas -incluida la dirección, organización e inspección de los centros penitenciarios- y que, de acuerdo a su Estatuto, corresponde al Gobierno Vasco.A la Comunidad Autónoma del País Vasco le incumbe pues de forma exclusiva, «la ejecución de la legislación penitenciaria y consiguiente gestión de la actividad penitenciaria», mientras que la competencia legislativa, incluyendo los reglamentos de ejecución, corresponde al Estado. Sobre este particular están de acuerdo las partes en conflicto.El Gobierno Vasco niega, sin embargo, que exista una competencia del Estado para coordinar la actividad y gestión de las Administraciones Penitenciarias autonómicas, que es la que el Estado habría ejercido, de acuerdo a su título y a su exposición de motivos para dictar el Real Decreto 1.436/1984. Entiende que en ninguno de los métodos posibles de coordinación se encuadraría la materia a la que se refiere dicho Real Decreto y que el mismo impone obligaciones a la Comunidad Autónoma Vasca, no previstas constitucional o estatutariamente ni en la legislación penitenciaria posterior, para la ejecución de sus propias competencias, obligaciones innecesarias por existir una legislación uniforme estatal que evita la descoordinación, y para cuya imposición el Estado carecería de título competencial.Por su parte, el Abogado del Estado defiende la competencia del Estado para dictar el Real Decreto 1.436/1984 y la legitimidad de las obligaciones y límites que impone a la Comunidad Autónoma, entendiendo que la finalidad de coordinación no repugna a la esencia de lo normativo, de modo que la competencia legislativa del Estado comprendería la competencia para normar con una finalidad de coordinación o con técnicas coordinadoras.En relación a esta problemática, la calificación como de coordinación incluida en el título y en la exposición de motivos del Real Decreto 1.436/1984 no vincula a este Tribunal que debe examinar la naturaleza real de las facultades ejercidas por el Estado y de los límites y obligaciones que aquél impone a la Comunidad Autónoma. Además, frente a lo que sostiene la representación del Gobierno Vasco, no puede reducirse ni confundirse las manifestaciones específicas de coordinación que aparecen en nuestra Constitución (arts. 149.1, 13, 15, 16, etc,) como competencia adicional a una competencia normativa limitada, con las funciones generales de coordinación que corresponden al Estado cuando sus competencias normativas son plenas, dado que aquél no puede desentenderse en absoluto de la ejecución autonómica de la legislación estatal. Resultan así posibles formas de intervención normativa que establezcan reglas que cumplan una función coordinadora de las Administraciones Autonómicas entre sí y con el Estado. En su STC 32/1983, este Tribunal ha reconocido esta competencia estatal de coordinación que persigue «la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones... que impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema». Pues cuando se trata de ejecutar una legislación, propia del Estado, los deberes de colaboración y auxilio mutuo entre las autoridades estatales y autonómicas, que se encuentran implícitos en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado (STC 18/1982, de 4 de mayo), han de entenderse intensificados en la medida en que el Estado no puede desentenderse de la aplicación adecuada y de la interpretación uniforme de la Ley, lo que, además, sucede especialmente en materia penitenciaria, en la que el contenido de la normativa se conecta también con los arts. 17 y 25 de la Constitución.Un adecuado equilibrio entre el respeto de las autonomías territoriales y la necesidad de evitar el que éstas conduzcan a separaciones o compartimentaciones que desconozcan la propia unidad del sistema (art. 2 de la Constitución) puede realizarse a través de la adopción de formas y fórmulas de coordinación y colaboración, más abiertas y flexibles que la utilización exclusiva de intervenciones normativas reguladoras que imponen determinadas conductas o decisiones. Respetando rigurosamente las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas y sin introducir indebidamente formas de control directo o jerárquico ha de admitirse la competencia del Estado cuando dispone de competencias normativas plenas para establecer, con una finalidad coordinadora, condicionamientos en el ejercicio competencial, que sólo serían contrarios al orden constitucional cuando, desde el punto de vista cualitativo o cuantitativo, supongan una pérdida de la autonomía de ejecución de la Comunidad Autónoma. Pero en tal caso la indebida invasión en las competencias autonómicas no derivaría del carácter de coordinación de las medidas, sino de la injerencia indebida de las mismas en las competencias propias de la Comunidad. En consecuencia, no puede negarse en principio la competencia del Estado para dictar el Real Decreto 1.436/1984, que implícitamente el propio Gobierno Vasco admite, pues sólo impugna determinados preceptos incluidos en dicho Real Decreto (y no otros que son más propiamente instrumentos de coordinación al afectar a las relaciones entre las Administraciones Penitenciarias autonómicas o entre éstas y la Administración Penitenciaria central respecto al traslado de detenidos o presos).En consecuencia, el conflicto debe circunscribirse a si determinados preceptos incluidos en Real Decreto 1.436/1984 suponen, por su contenido, una interferencia-ilegítima en las competencias propias de la Comunidad Autónoma Vasca, es decir, si el Estado, al dictar esos concretos preceptos, se ha excedido en su competencia normativa al desconocer competencias de ejecución propias de la Comunidad Autónoma Vasca. 3. Antes de entrar en el análisis pormenorizado de los artículos o preceptos del Real Decreto 1.436/1984 objeto del presente conflicto, hemos de responder a un argumento global que se reitera a lo largo de la demanda, y es el referente a que la regulación contenida en dicho Real Decreto no estaba prevista en la Ley General Penitenciaria. Así se dice que representa una invasión competencial imponer obligaciones en la ejecución no previstas en la legislación penitenciaria posterior. Esta afirmación parece aceptar el que hubieran podido imponerse a través de esa legislación las obligaciones o límites resultantes de los preceptos impugnados, pero no se acepta el que se hayan impuesto a través de preceptos reglamentarios. Con ello lo que se rechaza es el instrumento normativo utilizado por el Estado para establecer la regulación, más que la competencia estatal para establecer legislativamente medidas en la materia.No deben confundirse los problemas de la distribución competencial propios de un conflicto de competencia con los del respeto del principio de legalidad, en los casos donde, como en la materia penitenciaria, existe competencia exclusiva reguladora del Estado. Una cosa es que el Estado sea competente para normar una determinada materia y otra bien distinta es que esa normación tenga que establecerse a través del cauce de la Ley o del Reglamento. No corresponde a este Tribunal sino reconocer la competencia del Estado para regular la materia, sin entrar en la diversa cuestión de cuál debería haber sido en el caso concreto la fuente más adecuada para su utilización y, en consecuencia, para deducir la compatibilidad del Real Decreto con los preceptos de la Ley General Penitenciaria. La cuestión no podría plantearse siquiera desde la perspectiva del bloque de constitucionalidad, puesto que el art. 79 de la Ley General Penitenciaria no establece un reparto de competencias, sino una salvedad respecto a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asumieran en sus Estatutos funciones de dirección y control de los establecimientos penitenciarios.Por tanto, no es un factor decisivo relevante el que el Real Decreto contenga obligaciones o límites para la Comunidad Autónoma Vasca que no habían figurado en la Ley General Penitenciaria, dictada en un momento en el que todas las competencias de ejecución se venían realizando por la Administración del Estado. El que una norma reglamentaria posterior pueda o no llenar vacíos o completar omisiones de la ley en cuanto a la ejecución autonómica de la Administración Penitenciaria, es un problema de adecuación o idoneidad de la fuente normativa utilizada, problema que no cabe cuestionar dentro de la vía del conflicto positivo de competencia, en la que sólo cabe examinar si el Estado tiene competencia para dictar este tipo de medidas, competencia que no puede considerarse congelada al momento de dictarse la Ley General Penitenciaria. Si es competente para ello, y es el único tema a examinar, el Estado puede imponer a las Comunidades Autónomas los deberes adicionales de información, notificación u otros no previstos originariamente en la Ley General Penitenciaria. De ahí que haya de rechazarse esta argumentación basada en la novedad del Real Decreto 1436/1984. 4. Entrando en el análisis de los preceptos objeto del presente conflicto, examinamos en primer lugar el contenido del art. 1.2
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