Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 86/1989

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1. b)y c), y apartado 2; 16; 17; 18; 19; 20; 21; 22, apartado l; 28, apartado 5; 29, apartado 1, epígrafe c); 31, apartado 7, epígrafes
2. c)y d), y apartado 8; 37, apartado 2; 39, apartados 1, 2, 3 y 4, este último sólo en sus dos primeras proposiciones; 43, apartado 6, epígrafe j); Disposición final primera, apartados 1 y 2; Disposición final segunda; Disposición final sexta, apartados 1 y 2; Disposición transitoria segunda; Disposición transitoria cuarta, apartados 1 y 2; Disposición transitoria séptima, apartado 2; Disposición transitoria octava, y Disposición adicional tercera, apartado 1, epígrafe f), de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación de los Seguros Privados (LOSP), publicada en el «Boletín Oficial del Estado» el 4 de agosto del propio año. 2. Comienza el representante del Gobierno de la Generalidad exponiendo una serie de consideraciones preliminares que se resumen en los apartados siguientes:
3. a)Que la Ley impugnada ha supuesto un cambio radical en el sistema de regulación de los seguros privados, no sólo en cuanto a la normación que se introduce, sino porque también incluye en ella a la nueva ordenación del mutualismo de previsión social no integrado en la Seguridad Social. Ello se justifica en el preámbulo de la Ley en la voluntad de proceder a la normalización del mercado de seguros. Pero la tendencia al unitarismo y a la uniformidad, a lo que obedece es a la búsqueda de un camino para inmiscuirse en las competencias exclusivas que sobre el mutualismo citado han asumido varias Comunidades Autónomas, entre ellas Cataluña.
4. b)La Ley en cuestión contiene las bases de ordenación de los seguros para prefigurar el marco en que podrá actuar la intervención legislativa autonómica. La Ley ha nacido con vocación de ser aplicada en todo el territorio del Estado, y para ello ha establecido un complejo sistema de remisiones carente de la claridad exigible en el deslinde competencial.
5. c)La Ley, en su preámbulo, trata de prejustificarse mediante la invocación de la doctrina del Tribunal Constitucional. Pero ello se hace pretendiendo una progresiva ampliación de las competencias estatales, utilizando conceptos como los de interés general, unidad y competitividad del mercado, etc., que no constituyen más que principios que han de conformar la actuación de todos los poderes públicos.
6. d)Discrepa el Gobierno de la Generalidad de la tesis según la cual siempre que sea necesaria una uniformidad de trato se esté en presencia de una materia básica. No cabe una ilegítima expansión del concepto de bases, ya que la uniformidad de trato en ciertas materias habría de obtenerse por medio de lo dispuesto en el art. 150.3 C.E.
7. e)Se realizan intromisiones en las competencias de las Comunidades Autónomas a través de conceptos, tales como «alto control económico financiero» y otros que ni poseen clara conexión competencial en relación al Estado, ni figuran en la Constitución.
8. f)Para su análisis, los preceptos considerados inconstitucionales por violar el orden constitucional de competencias se sistematizan en tres grandes bloques: mutualidades de previsión social, cooperativas de seguros y ordenación general de los seguros privados. 3. El recurso se funda en las siguientes alegaciones:
9. a)Señala el Abogado de la Generalidad que la Ley 33/1984 ha venido a acabar con el régimen específico de las mutualidades de previsión social, regulado hasta ahora por la Ley de 6 de diciembre de 1941. Esta especificidad está también presente en las directivas de la CEE, así como, lo que es más importante, en las normas del bloque de la constitucionalidad. Así, el Estatuto catalán contempla separadamente en el art. 9.2 el mutualismo no integrado en la Seguridad Social, sobre el que atribuye competencia exclusiva a la Generalidad, y en el 10.1.4 la ordenación del crédito, banca y seguros, materia en la que se adscriben a la Generalidad competencias de desarrollo legislativo y ejecutiva. La Constitución, por su parte, no hace referencia al mutualismo de previsión, mientras que reserva al Estado en el art. 149.1.6 y 11 la legislación mercantil y las bases de la ordenación de crédito, banca y seguros. La atribución a la Generalidad de la competencia exclusiva en materia de mutualidad de previsión está de acuerdo con la tradición mutualista catalana y ha quedado refrendada por el Real Decreto 2.432/1983, de 20 de julio, de Traspasos. Sostiene el representante del Gobierno catalán que la competencia exclusiva de la Generalidad sobre el mutualismo de previsión (salvando la legislación mercantil, que normalmente no es de aplicación en ese campo y, en lo que proceda, la planificación general de la actividad económica -art. 149.1.13 C.E- ) no puede ser acotada por la legislación básica sobre seguros (art. 149.1.11 y 14 C.E.), por cuanto la acción del mutualismo no se confunde con la actividad aseguradora privada, dado su carácter social y benéfico. Además, de lo contrario, la atribución competencial estatutaria del art. 9.21 hubiera debido incluirse en la lista competencial del art. 10 EAC.
10. b)El legislador ha dejado bien claro en el art. 21 de la Ley que el Capítulo Cuarto (que regula las mutualidades de previsión social) es, en su integridad, de aplicación en todo el Estado, ya que sus previsiones son calificadas de «bases de la ordenación de la actividad aseguradora de las mutualidades y montepíos de previsión social». La referencia del legislador estatal a la «actividad aseguradora» se debería precisamente a la inexistencia de título competencial específico para incidir en esta medida. Sin embargo, el art. 9.21 EAC demuestra que el punto de conexión de la competencia autonómica se ha centrado en la actividad de los entes de previsión social no integrados en la Seguridad Social, frente a un posible nexo más amplio como la actividad aseguradora. En consecuencia, el art. 149.1.11 C.E. no autoriza al Estado a dictar, con el carácter de básicas, normas que regulen la actividad de tales entes y, por ende, todos y cada uno de los artículos del capítulo cuarto de la Ley son inconstitucionales. Y también lo son, por necesaria conexión, los artículos a los que aquéllos se remiten, en la medida en que hubieran de aplicarse a las mutualidades y montepíos de previsión social (arts. 13, 14, 24, 25.1 y 2, 26, 28, 39 y 40). Finalmente, tampoco cabría defender la constitucionalidad de alguno de los artículos del citado capítulo en razón de la competencia estatal sobre las bases y la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 C.E.), ya que la Ley ha fundado el carácter de básico exclusivamente en tanto que ordenan la actividad aseguradora. Y si por dichas exigencias de la planificación económica, el poder central consideraba pertinente someter a las entidades de previsión social al mismo control de solvencia de las restantes sociedades aseguradoras, habría bastado con una previsión específica en tal sentido. El único precepto que podría responder a dicho propósito es el 19.2, pero tampoco se salva de la tacha de inconstitucionalidad al haber quedado subsumido en el «alto control económico-financiero» que es, a su vez, inconstitucional.
11. c)Distinto es el caso de las cooperativas, reguladas en el capítulo tercero de la Ley, y sobre las que convergen dos tipos de regulaciones, las que conciernen a su estructura y las que correspondan por razón de la actividad que desarrollen. Respecto a las primeras, la Generalidad ha hecho ya uso de la competencia que le reconoce el art. 9.21 EAC (Ley de 24 de febrero de 1983), pues la misma ha de entenderse referida principalmente a la estructura y organización funcional de las cooperativas. En relación con la actividad aseguradora privada, respecto a la que todo el Capítulo Tercero tiene el carácter de básico, la Generalidad ostenta competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca (art. 10.1.4 EAC). Por todo ello es preciso examinar si los preceptos del capítulo tercero de la Ley inciden en la competencia de la Generalidad sobre el régimen jurídico de las cooperativas y si se ajustan al concepto de bases perfilado por la jurisprudencia constitucional. En lo que respecta al art. 13, los apartados 2, epígrafes
12. b)y c), desde «únicamente podrán obtener...» hasta el final, e),
13. f)y g), así como los apartados 3 y 5, inciden en los aspectos organizativos de las cooperativas sin conexión razonable o suficiente con los principios o bases de la ordenación de la actividad, por lo que son contrarios al art. 9.1 EAC en relación con el art. 149.3 C.E. Y, desde la perspectiva de si se ajustan al concepto de bases, todas sus disposiciones, excepto el apartado 1 y el 4 en su primera proposición, constituye un conjunto normativo que agotan la materia sin respetar la competencia legislativa de desarrollo de las Comunidades Autónomas, por lo que son contrarias al art. 149.1.11 C.E. y al 10.1.4 EAC. Del art. 14 serían inconstitucionales por afectar a la competencia de la Generalidad sobre régimen jurídico de las cooperativas el primer párrafo del apartado 2 y los epígrafes a),
14. c)y
15. d)del mismo. Y todo el articulo, excepto los apartados 1; 3, primera proposición, hasta donde reza «de este artículo», 4; 5 y 6, excede la competencia estatal de regulación de las bases, por lo que es inconstitucional. Finalmente, del art. 15 serían inconstitucionales el apartado 1, epígrafes
16. a)y b), en la misma medida y por idénticas razones que lo son los apartados de los arts. 13 y 14 a los que se remiten; el epígrafe
17. c)del mismo apartado por no prever la sujeción a las normas dictadas por las Comunidades Autónomas. Y el apartado 2, por atribuir competencias ejecutivas al Ministerio de Economía y Hacienda y por dar preferencia a la legislación estatal sobre la autonómica en materia de constitución y distribución del patrimonio liquido en caso de liquidación de las cooperativas.
18. d)Por último, el representante de la Generalidad considera que se ha empleado un criterio excesivamente amplio para determinar lo que es básico respecto a ordenación de los seguros privados, lo que conculca el art. 149.1.11 y 13 C.E. Por esta razón, y por invadir la competencia legislativa de desarrollo o la ejecutiva de la Generalidad sobre la materia (art. 10.1.4 EAC), se impugnan los artículos siguientes: Art. 6.1 y 2, que atribuyen al Ministerio de Economía y Hacienda competencias de autorización, función típicamente ejecutiva, tratándose además de autorizaciones regladas sin ningún margen de discrecionalidad. Art. 22.1, que somete al control de la Administración del Estado, mediante el Ministerio de Economía y Hacienda, el ejercicio de la actividad, la publicidad, la situación financiera y el estado de solvencia de las entidades de seguros, por tratarse de facultades sobre las que versan las competencias ejecutivas de la Generalidad en relación a las entidades localizadas en su territorio (art. 10.1.4 del EAC). Art. 28.5, su primera proposición es inconstitucional por menoscabar las competencias ejecutivas autorizatorias de la Generalidad, y en cuanto a su segunda proposición, también lo es por regular de modo exhaustivo la materia. Art. 29, apartado 1 c), por atribuir al Ministerio de Economía y Hacienda competencia exclusiva para aprobar, en todo caso, planes de rehabilitación o saneamiento a corto plazo o que también invade potestades ejecutivas de la Generalidad. Art. 31, apartado 7
19. c)y d), y apartado 8, en cuanto que atribuye a la Administración Central competencias ejecutivas de que carece, resumidas a intervenir en las operaciones de liquidación de las entidades aseguradoras, y otras actividades de éstas. Art. 37.2, en cuanto que confiere sólo al Ministerio de Economía y Hacienda la potestad de autorizar el acceso al mercado de entidades de reaseguro. Art. 39, que en su apartado 1 confiere al Ministerio de Economía y Hacienda competencia administrativa en todo lo relacionado con el reaseguro, lo que pertenece a la Generalidad de Cataluña. En cuanto a su apartado 2, limita las competencias de desarrollo legislativo y de ejecución que corresponden a la Generalidad en méritos del art. 10.1.4 del Estatuto, a aquellas entidades de seguro directo cuyo domicilio social, ámbito de operaciones y localización de los riesgos que aseguren, se circunscriban al territorio de la Comunidad. Manifiesta el representante del Gobierno de la Generalidad que si bien el territorio constituye el límite del autogobierno de las Comunidades Autónomas, este límite no debe entenderse como acotación de la eficacia de las decisiones autonómicas sino solamente como de delimitación del ámbito sobre el que éstas puedan aceptarse válidamente. A la luz de los criterios vertidos por la jurisprudencia constitucional es evidente el carácter infundado y restrictivo para el ámbito de la autonomía del precepto considerado, cuando incluye como un elemento necesario para determinar el objeto de la competencia, el que la localización de los riesgos de las entidades comprendidas en la Ley 33/1984 se límite al territorio de la Generalidad. En consecuencia, se considera como inconstitucionalmente restrictivo del ámbito de autonomía de la Generalidad la inclusión como parámetro para acotar el objeto de la competencia autonómica, tanto lo relativo a la localización de los riesgos como el referente al ámbito de operaciones. Y con respecto al mutualismo no integrado en el sistema de la Seguridad Social, se plantea otra cuestión adicional. En el Real Decreto 2432/1983 de Transferencia de Servicios, se prevé que la Generalidad de Cataluña ejercerá sus funciones sobre aquellas mutualidades no integradas en la Seguridad Social y que tengan su domicilio social en el ámbito territorial de Cataluña; por tanto, los criterios establecidos por la Ley 33/1984 no pueden afectar válidamente a lo que es propio de la transferencia de servicios y por ello los apartados 2 y 3 de su art. 39 violan el art. 147.2 de la C.E. y la Disposición transitoria sexta, apartados 1 y 2, del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Respecto a este mismo art. 39 se impugna también su apartado 3.º por pretender sujetar la competencia exclusiva de la Generalidad a las bases de ordenación del seguro que pueda dictar el Estado, en lo relativo a las mutualidades de previsión. En cuanto al apartado 4, se impugna su primera proposición en cuanto atribuye al Estado competencias para conceder autorizaciones y revocaciones de determinadas entidades de seguro. Se trata de una autoconcesión de funciones ejecutivas por parte del poder central sin que exista el más mínimo apoyo constitucional para ello. Y la segunda proposición se impugna igualmente en cuanto que se atribuye al poder central unas competencias sobre las cooperativas de seguros y montepíos o mutualidades de previsión social no integradas en la Seguridad Social, que no figura en la Constitución ni en el Estatuto de Cataluña, como es el llamado «alto control económico-financiero», que en realidad es evidente que quiere ser un control del Estado sobre las Comunidades Autónomas sin base constitucional alguna. El art. 43, en su apartado 6, epígrafe j), se cuestiona por cuanto que sólo contempla como infracción muy grave el reiterado incumplimiento de los acuerdos o resoluciones emanadas de la Dirección General de Seguros, omitiendo toda referencia a las que puedan proceder de los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. La Disposición final primera, 1, se considera inconstitucional, porque, según ella, se consideran básicas decisiones y actuaciones que no lo son o que son excesivamente detallistas. De esta misma Disposición se impugna su apartado 2, por los mismos motivos y además por inducir a confusión y por tanto menoscabar de forma negativa las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, al incluir preceptos que asignan al Estado funciones referidas a las cooperativas y al mutualismo cuando es evidente que tales entidades no estén afectadas por la numeración de facultades ejecutivas que se realizan. La Disposición final segunda se impugna, porque, de acuerdo con lo en ella previsto, se incide abiertamente en la competencia exclusiva de la Generalidad sobre el mutualismo de previsión social, toda vez que se regula hasta los más mínimos detalles una solución a una situación muy concreta. La Disposición final sexta, apartados 1 y 2, es impugnada por la Generalidad por residenciar exclusivamente en el Gobierno Central la potestad de dictar disposiciones reglamentarias que desarrollen los preceptos de la Ley. La Disposición transitoria segunda es inconstitucional según la Generalidad, en la medida en que lo son los preceptos del Capítulo Tercero de la Ley a que se ha hecho referencia. La Disposición transitoria cuarta, apartados 1 y 2, ha de ser reputada como inconstitucional, según la Generalidad, por conexión con los preceptos del Capítulo Cuarto de la Ley, relativos a las mutualidades y montepíos de previsión social. La Disposición transitoria séptima, apartado 2.º, desconoce, según el Gobierno de la Generalidad, las competencias ejecutivas de la misma para la adopción de medidas oportunas como consecuencia del incumplimiento de la legislación vigente en materia de margen de solvencia y otras allí expuestas. En cuanto a la Disposición transitoria octava se considera inconstitucional por cuanto para determinadas entidades de previsión social, sin distinguir si se hallan o no sujetas a la competencia de la Generalidad, se declara que han de quedar sometidas a los preceptos de la Ley que se impugna. La Disposición adicional tercera, 1, f), es considerada inconstitucional en cuanto que excluye el reaseguro de la competencia autonómica sin base para ello. 4. Mediante escrito presentado en este Tribunal el 5 de noviembre de 1984, don Javier Balza Aguilera, Letrado adscrito al Departamento de Presidencia y Justicia del Gobierno vasco y en nombre de éste, interpuso recurso de inconstitucionalidad núm. 767/1984, contra los arts. 4.2; 6.1; 6.2; 6.4; 6.5; 11.1; Capítulo Tercero; Capítulo Cuarto; arts. 22.1; 24.2; 28.2; 28.3; 28.5; 28.6; 29.1 c); 30.1 i); 31.7 d); 31.8; 35.2; 35.3; 37.1 c); 37.2; 37.3; 37.4; 37.5; 39 en todos sus números; 41.4; 48.1; Disposición final primera y segunda; Disposición transitoria cuarta y octava y Disposición adicional tercera, 1, f), de la Ley 3311984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado. 5. El recurso del Gobierno vasco se funda en las siguientes alegaciones:
20. a)La regulación de las mutualidades de previsión social (Capitulo Cuarto de la Ley) es una materia no contemplada por el art. 149.1 C.E., que, en su apartado ll, sólo se refiere al resto de las entidades aseguradoras. El EAPV atribuye en cambio de forma especifica a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre dichas mutualidades (art. 10.23 EAPV), mientras que en materia de ordenación del seguro el art. 11.2
21. a)le atribuye tan sólo competencia de desarrollo legislativo y ejecución. La exclusividad en relación con las mutualidades de previsión social hay que entenderla por tanto en sentido estricto, según la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en otros supuestos análogos en que no se hace mención específica a una materia en el art. 149 C.E. y si en un Estatuto de Autonomía (STC 69/1982, fundamento jurídico 1.º). La referencia a la legislación mercantil del art. 10.23 EAPV significa que la Comunidad Autónoma deberá respetarla, al ejercer sus competencias sobre mutualidades, en todo aquello en que sea aplicable a esta materia, como ya se dijo en la STC 72/1983 (fundamento jurídico 3.º) en relación con las cooperativas. De ahí deduce la Comunidad recurrente que la referencia a la legislación mercantil no supone un titulo para fijar bases sobre mutualidades, así como que la citada referencia afecta en realidad a las cooperativas, pero no a las mutualidades no integradas en la Seguridad Social, ya que el elemento esencial para que una entidad, o sus actividades, se consideren sujetas al derecho mercantil es que concurra en ellas el ánimo de lucro, que está ausente de dichas mutualidades. El Capítulo Cuarto en cuestión no respeta el orden de competencias descrito, ya que considera a todos sus preceptos básicos y aplicables incluso en las Comunidades Autónomas que han asumido competencias exclusivas sobre la materia (art. 18.1 de la Ley impugnada). En opinión del recurrente los preceptos del citado capítulo considerados como básicos son inconstitucionales, pues sólo serían aplicables como bases a aquellas Comunidades Autónomas que no hayan asumido competencias exclusivas, mientras que a la CAPV lo serían sólo como derecho supletorio de su propia normación. Junto con esta impugnación global, la representación del Gobierno vasco enumera una serie de preceptos, que estima correctos, del capítulo cuarto sobre los que reitera su carácter de supletorios respecto a la legislación de la Comunidad Autónoma (arts. 16.1, 2 y 3, 17.1 y 3, 19 y 20). Tales preceptos serían inconstitucionales «no directamente sino por su interpretación conjunta con los arts. 18.1, 21 y 39 que los consideran básicos y de aplicación preferente en las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva». Además, tanto algunos preceptos del referido capitulo cuarto, como otros fuera del mismo serían inconstitucionales por su propio tenor, que vulnera la competencia autonómica prevista en el art. 10.23 EAPV: Los arts. 17.2, 18.2, 39.3 y 4 y las Disposiciones transitorias cuarta y octava. En cuanto al art. 17, señala la representación del Gobierno vasco que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco determinar los requisitos constitutivos de las mutualidades de previsión social; también es competencia de la Comunidad Autónoma la concesión de la correspondiente autorización administrativa, y también corresponde a la Comunidad Autónoma determinar las pertinentes inscripciones registrales, en cuanto que forman parte del campo de la mera ejecución. Con respecto al art. 18.2, parece incluir un nuevo criterio delimitador de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma basándose en el art. 39.1 de la propia Ley, referencia que se hace más peligrosa aún por no contener éste un mandato delimitador como parece suponer el art. 18.2 Con respecto al art. 39.3, se impugnan los criterios utilizados por la Ley para delimitar el ámbito territorial de la competencia autonómica, al exigirse que la mutualidad tenga su domicilio social en el territorio de la Comunidad que el ámbito de operaciones se limite a dicho territorio y que el riesgo se localice también en el mismo. Pues bien, la delimitación de la eficacia territorial de la competencia autonómica con base en estos tres criterios supone un método mas para privar de contenido real la reserva hecha por el art. 10.23 EAPV. El único criterio válido sería el del domicilio social por diversas razones, como son, por una parte, diversos pronunciamientos que se citan del Tribunal Constitucional y, por otro, que el criterio de localización del riesgo seguido en la Ley representa un vaciamiento de las competencias autonómicas, al excluir de ésta los riesgos sobre eventos, en los seguros sobre personas, ocurridos fuera del territorio de la Comunidad. Y junto a estas consideraciones ha de tenerse en cuenta el precedente que supone el Real Decreto 3.228/1982, de 15 de octubre, de traspaso de funciones en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social, en el que, como criterio a la competencia del País Vasco, se establecía únicamente el domicilio social de la entidad. El establecimiento de nuevos criterios delimitadores por vía de una Ley que se declara básica reduce así el contenido real de la competencia ya asumida con servicios y funciones transferidos y ha de considerarse inconstitucional. El art. 39, apartado 4, se estima igualmente inconstitucional por lo que se refiere al allí previsto «alto control económico financiero» que parece consistir en lo que en otras materias se ha denominado «alta inspección». Ahora bien, esta atribución no tiene base constitucional o estatutaria. Siendo como se ha mantenido exclusiva la competencia autonómica prevista en el art. 10.23 EAPV relativa a mutualidades no integradas en la Seguridad Social, resulta contradictorio e inconstitucional que el Estado se reserve facultades de alta inspección en garantía de sus propias competencias. En cuanto a las disposiciones transitorias cuarta y octava, entiende la representación del Gobierno vasco aplicables a las citadas las consideraciones generales vertidas a propósito de la competencia del Estado sobre mutualidades no integradas en la Seguridad Social.
22. b)Respecto a la ordenación del seguro privado, existe una compartición competencial entre el Estado, al que la Constitución asigna la regulación de las bases (art. 149.1.11), y la Comunidad Autónoma, que ha asumido la competencia de desarrollo legislativo y ejecución [art. 11.2
23. a)EAPV]. Además, el TC se ha pronunciado ya sobre el art. 11.2
24. a)EAPV (STC 1/1982), excluyendo una regulación estatal tan amplia que vacíe de contenido la competencia de desarrollo autonómica. Pues bien, la Ley 33/1984 es inconstitucional precisamente por vaciar de contenido la competencia asumida por la CAPV en el art. 11.2
25. a)de su Estatuto. Tal vaciamiento competencial se debe a la forma en que la Ley ha plasmado su confesada finalidad de concentración en el sector, ya que los requisitos económicos previstos en el art. 10 serían de imposible cumplimiento, por la importancia de las cuantías exigidas, para las entidades que pertenezcan al ámbito competencial autonómico, a las que se exige que su domicilio social, ámbito total de operaciones y localización del riesgo tengan lugar en el territorio de la Comunidad. No se produciría tal vaciamiento competencial excluido por el art. 11.2
26. a)EAPV, si se exigiera únicamente el domicilio social para la sujeción al ámbito autonómico.
27. c)La Ley 33/1984 vulnera también la competencia ejecutiva de la CAPV, a la que no es aplicable el criterio de la necesidad de un tratamiento jurídico unitario, el cual si permite restringir la competencia de desarrollo legislativo. El recurrente se acoge para su argumentación a las razones esgrimidas en el Voto particular formulado a la Sentencia de 7 de abril de 1983, sobre la excepcionalidad de los supuestos en que la competencia sobre bases incluye también aspectos de mera ejecución. Así, se consideran inconstitucionales por ser materia de ejecución que debería quedar reservada a la Comunidad Autónoma los siguientes preceptos: En materia de autorizaciones y aprobación, el 6.2; 6.4 en lo que se refiere a aprobación de Estatutos, plan de actuación y documentación; 14.2 a); 14.5; 15.1 en lo relativo a autorizaciones por remisión al art. 14; 15.2; 28.2 y 3, por su remisión al apartado 4 del art. 27; 28.5, en la autorización por el Ministerio de Economía y Hacienda de los convenios y planes para las agrupaciones transitorias; 28.6 por su remisión al 27.4; 35.2 y 35.3, respecto a la comunicación al Ministerio de Economía y Hacienda a efectos sancionatorios; 37.1 c); 37.2 y 3; 37.4 en su alusión a la facultad prohibitoria; 41.4, en tanto que supone una contradicción con la Disposición final, 1, al dejarlo en el segundo inciso a la exclusiva competencia del Ministerio de Economía y Hacienda; Disposición final segunda, en cuanto a la aprobación que se refiere a las mutualidades de previsión, aparte lo ya dicho antes sobre estas entidades; finalmente, la Disposición adicional tercera, 1 f), en su referencia a las competencias administrativas que por su remisión al art. 14 atribuye en exclusiva el Ministerio de Economía y Hacienda. En materia de revocaciones, con carácter general el art. 39.4 y también los arts. 29.1 c); 30.1 i); 31.7
28. d)y 31.8. En lo relativo al control técnico los arts. 22.1; 48.1 en relación con la disposición final primera y la disposición final cuarta; en cuanto prevé la percepción y administración de cantidades por la actividad de control. En materia de inscripciones registrales los arts. 6.5; 11.1; 14.2 d); 15.2; 37.3 y 48.1. Por lo demás, señala el representante del Gobierno vasco que todos los contenidos de ejecución que se reclaman para la CAPV han de entenderse sin menoscabo del deber de colaboración previsto en el propio art. 39.4 de la Ley, consistente en comunicaciones al Estado (Ministerio de Economía y Hacienda) de autorizaciones, revocaciones, etcétera.
29. d)Se impugnan también las siguientes previsiones de la Ley: El art. 4.2 por cuanto el sometimiento por él impuesto a los organismos autónomos y sociedades públicas vulneraría la capacidad de autoorganización de las Administraciones Públicas. Los arts. 24.2 y 37.5, en cuanto contienen una remisión a un Reglamento en lo que respecta a la participación de las Comunidades Autónomas en determinadas inversiones, cuyo carácter básico no permite tal deslegalización, ya que dicha participación no es una cuestión que pueda calificarse de coyuntural. Por último, el art. 39.2, en cuanto que implica limitar la eficacia territorial de la competencia autonómica previamente delimitada y que supone impedir la actividad de las entidades en las contingencias en que el riesgo es variable (vida, etc.). Son también aplicables las consideraciones hechas al tratar de las mutualidades de previsión en relación con la impugnación del art. 39.3 de la Ley.
30. e)Finalmente, respecto a las sociedades mutuas y cooperativas de seguros, entidades aseguradoras comprendidas en el capitulo tercero de la Ley 33/1984, son categorías encuadrables en el art. 10.23 EAPV, por lo que los preceptos de dicho capítulo sólo les serían aplicables en la CAPV como derecho supletorio. 6. Por sendas providencias de 14 de noviembre de 1984 se acordó la admisión a trámite de ambos recursos y se ordenó la publicación de su formalización en el «Boletín Oficial del Estado», así como dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno por el del Ministerio de Justicia, al objeto de que pudieran personarse y formular alegaciones. El Abogado del Estado se personó mediante escrito de 20 de noviembre de 1984. El Presidente del Congreso de los Diputados comunicó la no personación de dicha Cámara. El Senado se personó por mediación de su Presidente, pero no formuló alegaciones. 7. La Sección Cuarta, mediante providencia de 28 de noviembre de 1984, tuvo por personado y parte al Abogado del Estado, y acordó oír, por plazo común de diez días, a las representaciones de los Gobiernos recurrentes sobre la acumulación de ambos recursos propuesta por el Abogado del Estado en su escrito de personación. El Pleno del Tribunal Constitucional, mediante Auto de 18 de diciembre de 1984, y de conformidad con el art. 83 LOTC, acordó acumular ambos recursos según lo solicitado. Mediante providencia de la Sección Segunda de 16 de enero de 1985, y a solicitud del Abogado del Estado, se acordó prorrogar en ocho días el plazo para alegaciones que se le había concedido. El 23 de enero presentó sus alegaciones el representante del Gobierno. 8. El Abogado del Estado ordena sus alegaciones de acuerdo con los tres bloques de impugnaciones de los Gobiernos recurrentes relativos a las mutualidades de previsión social, a las mutuas y cooperativas de seguros y a la ordenación del seguro privado.
31. a)La ordenación del seguro privado es el objetivo primario de la Ley 33/1984, la cual prevé como criterios de determinación de la competencia autonómica, el del domicilio social que no es puesto en discusión-, y que el ámbito de operaciones y la localización de los riesgos asegurados se limiten al territorio de la Comunidad. El Abogado del Estado señala que estos dos últimos criterios son conformes con la doctrina de las SSTC 72/1983 y 44/1984. Afirma que la Ley 33/1984 no vacía la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución, ya que el art. 10.4 prevé una reducción a la mitad de las cifras de capital social o fondo mutual para las Entidades que únicamente practiquen el seguro en el grupo IV y limiten su actividad a un ámbito territorial con menos de dos millones de habitantes. En cuanto a la exigencia de localización del riesgo, subraya su importancia, ya que determina a quién corresponde la responsabilidad del control de solvencia en función de dónde se localizan los intereses de asegurados y beneficiarios. Disiente además el Abogado del Estado de la interpretación que de tal requisito hace el Gobierno vasco, y señala que en los seguros contra daños dependerá de la ubicación del bien asegurado, y en los seguros de personas vendrá determinado por el domicilio del asegurado, con independencia de donde ocurra el siniestro. Interpretada de esta forma la exigencia del art. 39.2 de la Ley 33/1984 no aparece ni como un obstáculo a la libre circulación de personas o bienes ni impide que la actuación de las Entidades aseguradoras sujetas a la competencia autonómica produzca consecuencia fuera del territorio de la Comunidad. La reserva a la exclusiva competencia del Estado de las Entidades de reaseguro, según resulta del art. 39.1 de la Ley impugnada, se encuentra sobradamente justificada en la naturaleza de tal actividad de aseguramiento que responde a un ámbito de cobertura forzosamente internacional. Y nada impide que las Entidades de seguro directo sometidas a competencia autonómica puedan, según autoriza el art. 37.1 c), y con cumplimiento de los requisitos del art. 39.2, aceptar en reaseguro riesgos localizados dentro del propio territorio autonómico.
32. b)El contenido de la competencia autonómica respecto a las aseguradoras sometidas a ella resulta de la disposición final primera, que en su núm. 1 se refiere a las competencias normativas, y el 2, a las ejecutivas. En cuanto a estas últimas impugnan los Gobiernos autonómicos diversas facultades que, pese a su naturaleza ejecutiva se reservan al Estado por su naturaleza de básicas. Sin embargo, calificar de básicas determinadas facultades ejecutivas es conforme con la doctrina de este Tribunal. En consecuencia, el Abogado del Estado analiza, siguiendo la enumeración la Disposición final primera, 2, el fundamento de la titularidad estatal de las facultades previstas en los artículos a los que dicha disposición se remite.
33. c)En relación con la regulación sobre mutualidades de previsión social contenida en el Capítulo Cuarto de la Ley, el Abogado del Estado discrepa de las consecuencias que los Gobiernos recurrentes extraen de las competencias previstas en sus respectivos Estatutos de Autonomía [arts. 11.2
34. a)EAPV, y 10.1.4 EAC]. En primer lugar, la competencia exclusiva de sendas Comunidades Autónomas en esta materia es siempre dentro del marco constitucional y, por tanto, con respecto de las competencias del Estado sobre legislación mercantil, la ordenación básica del seguro privado y la coordinación de la planificación general de la actividad económica [art. 149.1 c), 11 y 13 C.E.]. El que estas Entidades carezcan de ánimo de lucro no impide que su actividad sea de naturaleza aseguradora, y ello determina que, si bien la Ley 33/1984 les dedica un tratamiento normativo específico, a dicha actividad le son de aplicación las bases de ordenación de la actividad aseguradora, con independencia de que los aspectos estrictamente organizativos o estructurales de estas Entidades queden sometidos a la competencia exclusiva autonómica. Así pues, no es la legislación mercantil el único titulo competencial estatal sobre la materia. Por otra parte, la competencia estatutaria sobre la materia no puede significar una petrificación del régimen normativo que las regulaba en el momento de entrar en vigor los Estatutos de Autonomía, la Ley de 6 de diciembre de 1941. Por lo demás, la Ley 33/1984 no desconoce las competencias que las Comunidades Autónomas hayan podido asumir en sus Estatutos, como lo prueba la remisión del art. 18.1 a las normas dictadas por ellas y no como normativa subsidiaria. Por el contrario, los arts. 18.1 y 39.3 reconocen la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pero requieren que las mismas respeten las bases de la ordenación de la actividad aseguradora de las mutualidades de previsión social, que se prevén en el capitulo cuarto de la Ley 33/1984. Seguidamente, el Abogado del Estado examina y justifica la constitucionalidad de los artículos del citado capitulo que han sido impugnados de forma concreta por uno u otro recurso, así como la de aquellos a los que, por conexión, se extiende la tacha de invadir las competencias autonómicas. Señala asimismo que si en tal regulación se incluyen facultades de gestión es porque las mismas resultan indisociables, por su contenido, a dicha regulación básica: En primer lugar, en lo que se refiere a la competencia de autorización, se encuentra reservada en exclusiva al Ministerio de Hacienda, según resulta de la referencia en la Disposición final primera, 2, proposición 2.ª, a los arts. 6.1, 29.1, c), y 318, confirmándolo así el art. 39.4, primera proposición. Fundamento de esta titularidad estatal se encuentra en la propia naturaleza de la actividad aseguradora en cuanto que la entrada en el mercado asegurador, aun respondiendo a los criterios fijados en la legislación, lleva implícita una apreciación de las bases técnicas y de las tarifas de primas que para el inicio de la actividad o para el acceso a nuevos ramos, requieren aprobación administrativa previa. En cuanto a las facultades de revocación, según la Disposición final primera, 2, primera proposición, corresponde a la Comunidad Autónoma el ejercicio de las facultades contempladas en los arts. 24.3 y 29.3 respecto a las entidades sometidas a su competencia. Sólo en el caso que tales medidas resultasen infructuosas [art. 29.1 c)], se reserva el Estado la facultad de imponer la revocación. Lo que se reserva al Estado como competencia exclusiva es la posibilidad de imponer coactivamente la salida del mercado para las entidades en las que las medidas de saneamiento hayan resultado insuficientes [art. 29.1 c)], y la declaración que pone fin al expediente de liquidación (art. 31.8). Y ello con mayor fundamento aún que en el caso de autorización preceptiva para la entrada en el mercado, pues la decisión de revocación y la perfecta culminación del proceso y liquidación afectan directamente al sistema asegurador en su conjunto. La titularidad estatal de la facultad prevista en el art. 28.5 responde a un doble motivo: De un lado, tratarse de medidas orientadas a la reestructuración del sector, para propiciar el objetivo de política nacional expresada en la exposición de motivos, y por otra parte, y conforme a la Disposición transitoria quinta, núm. 3, las agrupaciones transitorias allí previstas hasta la fusión de las entidades aseguradoras se encuentran protegidas fiscalmente en el ámbito de la tributación de titularidad estatal, lo que corrobora la justificación de la autorización estatal del correspondiente convenio o plan. Los registros previstos en el art. 40 se impugnan por el Gobierno vasco en relación a otra serie de preceptos (arts, 6.5, 11.1, 37.2 y 48.1). Y con respecto a esto manifiesta el Abogado del Estado que, siendo estatal la competencia para la autorización del inicio de la actividad aseguradora, resulta justificada la exigencia de inscripción registral a que alude el art. 6.5, sin perjuicio de las inscripciones que exija cada Comunidad Autónoma. La inscripción exigida en el art. 11.1 responde a los fines de coordinación a que alude el propio escrito del Gobierno vasco. La inscripción registral exigida en el art. 37.2, ultimo inciso, se corresponde con supuestos en que no opera competencia autonómica alguna. El art. 48.1 alude a títulos profesionales que habilitan para el ejercicio de su respectiva profesión en todo el territorio nacional. Por lo que viene justificada la competencia estatal al respecto. La impugnación del art. 41.4 por parte del Gobierno vasco viene refutada por cuanto que la competencia estatal para autorizar la contratación de seguros en moneda extranjera, reposa tanto en la titularidad estatal relativa a las bases de ordenación del seguro, como en la competencia que respecto al sistema monetario, divisas, cambio y convertibilidad consagra el art. 149.1.11 C.E. Por lo que atañe al art. 43.6 g), esta claro que la referencia a la inspección prevista en el art. 46, comprende también a la inspección de seguros que en el ámbito de sus competencias efectúen las Comunidades Autónomas, a la vista de la explícita mención contenida en la Disposición final primera respecto al art. 43.6 y del art. 46.1.
35. d)Continúa el Abogado del Estado señalando que la impugnación en lo referente a las bases de ordenación del seguro privado, alcanza además a los siguientes artículos: al art. 4.2, por considerar que no se garantiza la potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas, pero es evidente que se trata de una norma que se contrae a la ordenación de la actuación aseguradora de las entidades de que se trata. Los arts. 24 y 37.5 implican la autorización por el legislador de una técnica de remisión normativa en esta materia que se encuentra justificada por la propia naturaleza en gran medida coyuntural, de la regulación de que se trata, referente a la inversión de las provisiones técnicas. Lo cual guarda, por otra parte, gran semejanza con la calificación a efectos de coeficiente de inversión obligatoria de instituciones crediticias, que ya ha sido examinada por el Tribunal Constitucional, y declarada de titularidad estatal a partir de la STC 1/1982. Con respecto a la Disposición final cuarta, ha de tenerse en cuenta que al corresponder al Estado el ejercicio de ciertas funciones de control relativas también a las entidades sometidas a la competencia de las Comunidades Autónomas, se justifica que un organismo estatal, el Consorcio de Compensación de Seguros, recaude y administre determinados ingresos para financiar ese control. Ahora bien, al vincularse el destino de esos ingresos a la financiación de determinadas actuaciones de control, el Consorcio de Compensación de Seguros abonará a las Comunidades Autónomas las cantidades correspondientes a las actuaciones por aquéllas desarrolladas en cada ejercicio. La Disposición final sexta, 1, se ve justificada en cuanto que prevé una remisión reglamentaria en la medida en que la legislación estatal tenga carácter supletorio para toda la Nación, siendo además norma directamente aplicable en aquellas Comunidades Autónomas carentes de competencia en materia de seguros. Además, no excluye las competencias de desarrollo de normativa y ejecución que pueden haber asumido determinadas Comunidades Autónomas. En cuanto a la Disposición transitoria séptima, 2, señala el Abogado del Estado que el incumplimiento de las resoluciones autonómicas dictadas en su ejercicio o en el de las normas de desarrollo de las bases estatales, podrá producir los mismos efectos previstos por la transitoria séptima, 2. Lo que a la Disposición final primera, 2, reserva como competencia exclusiva del Estado es la ejecución de esta medida cuando la suplicación tenga origen en el incumplimiento de las bases estatales. Queda también justificada la Disposición adicional tercera, 1 f), por cuanto que, al quedar fuera del ámbito competencial autonómico las entidades que tengan por exclusivo objeto la actividad de reaseguro, la misma fundamentación alcanza a la competencia estatal respecto a las organizaciones profesionales de corredores de reaseguros.
36. e)Pasa a continuación el Abogado del Estado a analizar diversos artículos de la Ley relativos a la regulación de las mutualidades de previsión social e impugnados por el Gobierno vasco o la Generalidad de Cataluña. Y a este respecto entra en el análisis de los arts. 18.1, 21.1 y 39.3, manifestando que en estos artículos no se produce una negación de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas asumidas en sus Estatutos, ni se produce en ellos una «conversión» de la competencia exclusiva en compartida. Pues lo que el art. 21.1 de la Ley establece es que, respecto a las bases de ordenación de la actividad aseguradora de las mutuas de previsión social, además de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para la regulación estructural de estas entidades, reconocida en los precitados arts. 18.1 y 39.3, el desarrollo normativo corresponderá al Estado o a las Comunidades Autónomas conforme al art. 39. Y, en relación con este último artículo, apartado 3, es perfectamente viable para el legislador estatal, al ejercitar la competencia que le reserva el art. 149.1.11, determinar el punto de conexión para la aplicación del derecho precedente, completando lo previsto en las normas de transferencias de servicios, ya que se trata ahora de una determinación ajena al ámbito competencial de las comisiones mixtas de transferencias. Y por otra parte, el ejercicio anticipado de una competencia autonómica no condiciona en ningún modo el resultado que en su momento produzca el ejercicio por el legislador estatal de su propia competencia. Por ello, el contenido de la Ley vasca 25/1983, de 27 de octubre, sobre entidades de previsión social voluntarias, en ningún extremo puede oponerse frente al ejercicio por el legislador estatal de la competencia reservada a su favor por el art. 149.1.11 de la Constitución. La impugnación referida a que se está llevando a cabo una regulación no básica sobre diversos aspectos de las mutualidades de previsión, impugnación que se contrae a los arts. 16.1, 2, 3, 4 y 5, 17.1 y 3, 19 y 20, manifiesta el Abogado del Estado que se trata de una regulación referida a aspectos de naturaleza básica de actuación aseguradora de estas entidades, sin perjuicio de que en algún caso se incluyan facultades de desarrollo indisociables de aquella ordenación básica que trata de unas previsiones mínimas en garantía de la solvencia de las entidades en cuestión y para obtener un grado también mínimo y uniforme de tutela para asegurados y beneficiarios en todo el territorio nacional y que la remisión a lo establecido en los arts. 24, 25.1 y 2, 26 y 28, relativos a otras entidades aseguradoras privadas, responde a la común actividad aseguradora desarrollada por todas ellas. Al proceder a continuación al análisis concreto de determinados artículos, dentro de este mismo capítulo, afirma el Abogado del Estado que lo que se impugna del art. 17.2 es la inscripción en un registro estatal, en donde se pretende situar la invasión de la competencia autonómica. Ahora bien, lo que la norma contempla es una doble inscripción, en primer lugar en el registro autonómico y una vez efectuada por parte de la Comunidad Autónoma la comunicación al Estado a que alude el art. 39.4 en el registro estatal regulado en el art. 40. Pero ello se debería a unas exigencias de coordinación, siendo éste el titulo en que se fundamenta el condicionamiento de la adquisición de personalidad jurídica a la inscripción estatal. En cuanto a la proposición del art. 39.4 relativa al alto control económico y financiero, impugnada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad y por el Gobierno vasco, debe tenerse en cuenta que este alto control económico financiero se concreta en la comunicación por las Comunidades Autónomas al Ministerio de Economía y Hacienda de cada autorización que aquéllas concedan a una nueva entidad, así como de su revocación. No se trata, por tanto, de facultades que se ejerzan directamente sobre las entidades sino que se trata más bien de velar por la correcta y armónica interpretación y aplicación en cada Comunidad Autónoma y por los órganos competentes de éstas de la legislación estatal básica. No hay pues control genérico indeterminado, sino de contenido estrictamente jurídico. Por otra parte, no puede excluirse que, junto al titulo derivado de la ordenación básica, constituya parte esencial el sistema financiero de la actividad económica, por lo que procede que opere el titulo de coordinación recogido en el art.149.1.3 que no es incompatible con el recogido en el núm. 11 del mismo artículo y apartado. En cuanto a la disposición final segunda, debe recordarse que las mutuas de que se trata, al venir parcialmente integradas en el sistema de la Seguridad Social, no pueden quedar incluidas en los ámbitos competenciales definidos en los arts. 9.21 EAC y 10.23 EAPV, sino que resulta justificada constitucionalmente por el apartado 17 del art. 149.1 la regulación normativa de la escisión que se lleva a cabo en esas disposiciones. La impugnación de las disposiciones transitorias cuarta y octava rechaza por las argumentaciones ofrecidas en cuanto a la dimensión aseguradora de la actividad del mutualismo de previsión social.
37. f)Pasando al Capítulo Tercero de la Ley 33/1984, señala el Abogado del Estado que el Gobierno vasco pretende equiparar el tratamiento competencial de sociedades mutuas y cooperativas afirmando que las primeras, a pesar de no dedicarse a la previsión social, no dejan de ser mutualidades no integradas en la Seguridad Social. Pero la consideración homogénea de las sociedades mutuas de seguros y las mutualidades de previsión social supone ignorar una diferenciación jurídica y económica existente en la legislación hasta ahora vigente y también en la misma Ley 33/1984, sin que pueda extenderse a las mutuas de seguros la competencia exclusiva estatutaria referida a las mutualidades de previsión social que constituyen una categoría claramente diferenciada como se deduce también de las mismas resoluciones de las comisiones mixtas de transferencias. Por otra parte, tampoco pueden identificarse las cooperativas de seguros con las sociedades mutuas de seguros a pesar de ciertas semejanzas con estas últimas, por lo cual la Ley 33/1984, aun dedicando conjuntamente su capitulo tercero a la regulación de las sociedades mutuas y cooperativas de seguros, diferencia en el art. 39 el régimen de distribución competencial respecto a unas y otras. Las cooperativas de seguros quedan sujetas a la competencia exclusiva autonómica que habrá de respetar las bases de ordenación de la actividad aseguradora, mientras que las sociedades mutuas de seguros quedan sujetas a las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución con el alcance que para ella esta competencia delimite la Ley 33/1984. Sobre estas bases, el Abogado del Estado examina los artículos siguientes: Los arts. 13 y 14 son considerados conforme a la distribución constitucional de competencias por cuanto que el art. 13.2 b), aparece directamente conectado a la regulación de la actividad aseguradora de la Entidad, al exigir a ésta una cifra mínima de asegurados, fundamentación inspirada en exigir una dimensión mínima garantizando la eficiencia de la actuación aseguradora de estas entidades. El art. 13.2
38. c)responde a un evidente fin de garantía de solvencia, lo que ocurre también con respecto a las letras e),
39. f)y
40. g)del art. 13.2. La distinción entre el régimen de publicidad registral [art. 13.3 y 14.2 d)] respectivamente aplicable a las mutuas a prima fija y a prima variable, responde a las diferentes características técnicas de la actuación aseguradora en cada caso que propician una mayor dimensión para las primeras. Además, la inscripción en el registro especial del art. 40 no excluye la posibilidad de que, organizado por la Comunidad Autónoma en ejercicio de su competencia en su propio registro, se requiera también la inscripción de éste en éste una vez efectuada por el Estado la comunicación a que alude el art. 39.4. El art. 13.5 a que se remite el art. 14.2 recoge unas exigencias mínimas en garantía del funcionamiento democrático de estas entidades sin discriminación entre los socios, lo que justifica la regulación de que se trata como ordenación básica de la actuación aseguradora. Las determinaciones, fijadas por otra parte en los arts. 13 y 14, no excluyen el desarrollo normativo autonómico, ya que las Comunidades Autónomas podrán establecer exigencias más rigurosas para mutuas y cooperativas o extender su regulación a aspectos no normados por la Ley.
41. g)En cuanto de competencias ejecutivas reservadas en exclusiva al Ministerio de Economía y Hacienda, el Gobierno vasco impugna específicamente los núms. 2 a), y 5 del art. 14, preceptos que aparecen en íntima relación; pues bien, la exigencia de aprobación ministerial del programa de actividades de las mutuas de prima variable responde a los elementos de apreciación técnica precisos para contrastar los requisitos del art. 14.S. La garantía de una ordenación mínima uniforme para la actuación aseguradora de estas entidades se conecta por ello a la instrumentación de una instancia única para esa apreciación. En lo que atañe a la impugnación del art. 15, indica el Abogado del Estado que la sujeción a la Ley prevista en ese artículo incluye el art. 39.3 y, por tanto, la sujeción a las normas autonómicas de desarrollo. Del mismo modo, la remisión a la legislación sobre cooperativas incluye, junto a la legislación estatal, a la regulación que de la materia emane cada Comunidad Autónoma con competencia para ello. Finalmente, la disposición transitoria segunda forma parte de la ordenación básica de la actuación aseguradora de las mutuas de seguros, limitándose a imponer un plazo de adaptación relativo a la ordenación estatal básica de aplicación a estas entidades. Por todo ello, el Abogado del Estado suplica se dicte Sentencia desestimatoria de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos. 9. Por providencia del Pleno de 9 de mayo de 1989 se señaló el día 11 siguiente para deliberación y votación de la presente Sentencia. II. Fundamentos jurídicos 1. Los motivos por los que los Gobiernos de las Comunidades Autónomas de Cataluña y País Vasco impugnan diversos arts. de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado (LOSP), pueden agruparse, a efectos de su análisis en los presentes fundamentos jurídicos, en cuatro apartados o bloques:
42. a)Un primer grupo de alegaciones a examinar se refiere a lo que constituye el objetivo primario de la Ley, esto es, la ordenación básica del seguro privado. En opinión de los Gobiernos catalán y vasco, numerosos artículos de la Ley se habrían excedido en cuanto a la amplitud de tal regulación básica y serían por ello bien inconstitucionales, bien inaplicables en ambas Comunidades Autónomas.
43. b)Otro bloque de impugnaciones a estudiar es el relativo a la regulación de las cooperativas de seguros (Capitulo Tercero de la Ley), por la supuesta invasión de la competencia exclusiva de ambas Comunidades Autónomas sobre esta materia.
44. c)Un tercer bloque, que ocupa la mayor parte de las alegaciones de los recurrentes, se refiere a la regulación sobre las mutualidades de previsión social (capítulo cuarto de la LOSP), fundándose en que esa regulación no respeta la competencia exclusiva que en tal materia han asumido ambas Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos.
45. d)Finalmente, el Gobierno vasco impugna una larga serie de facultades de ejecución, en su opinión indebidamente atribuidas a la Administración central. Estas alegaciones afectan tanto a la ordenación general del seguro como a los Capítulos Tercero y Cuarto de la Ley, específicamente destinados a cooperativas de seguros y mutualidades de previsión social. 2. Para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas en el presente recurso, conviene examinar en términos generales el esquema del reparto competencial que se deriva de la Constitución y los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas vasca y catalana en materia de seguros. Al tiempo, analizaremos las argumentaciones e impugnaciones de carácter global que efectúan los Gobiernos recurrentes.El art. 149.1.11 C.E. reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las «bases de la ordenación de crédito, banca y seguros». Acogiéndose a la posibilidad que dicho precepto abre, las dos Comunidades Autónomas recurrentes han asumido las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de las bases que el Estado dicte en dicha materia y en los términos que las mismas señalen [art. 11.2
46. a)del Estatuto del País Vasco, EAPV, y 10.1.4 del Estatuto de Cataluña, EAC].Esta compartición entre la competencia para dictar bases atribuída al Estado, y la de desarrollo legislativo y ejecución, atribuída a las Comunidades recurrentes, integra así el marco genérico competencial en materia de seguros, sobre la que versa la Ley impugnada. En ejercicio de la competencia estatal para dictar normas básicas sobre la ordenación de los seguros, la Ley Impugnada califica, en su Disposición final primera, 1, de básicas en general a todas las disposiciones de la Ley, con excepción de determinados artículos que se enumeran en ella. A su vez, gran parte de las objeciones planteadas por los Gobiernos recurrentes se basan en que la regulación de la LOSP calificada como básica por dicha disposición final invade supuestamente, por su minuciosidad y carácter de detalle, las competencias normativas de desarrollo de sus Comunidades Autónomas, así como también las competencias ejecutivas que les corresponden.La dilucidación de qué aspectos de una regulación deben considerarse básicos y cuáles propios de una legislación de desarrollo es, sin duda, una operación compleja, en la que resulta necesario ponderar diversos elementos, como la naturaleza de la materia que se regula o la mayor o menor necesidad de la regulación uniforme de sus diversos aspectos en todo el territorio nacional. Es ésta una función que, como repetidamente ha afirmado este Tribunal, corresponde a las Cortes Generales, y, en determinados supuestos, a la potestad reglamentaria, si bien puede el Tribunal Constitucional revisar tal labor de las instancias normadoras. Y, ciertamente, puede y debe emplear en esta tarea, como criterios orientadores, los mismos objetivos que expresamente se propone el legislador y que justifican el establecimiento de bases normativas, salvo que fundadamente parezcan irrazonables o incompatibles con prescripciones constitucionales. De esta forma, el contraste entre esos objetivos del legislador y la norma efectivamente establecida para conseguirlos debe servir para evaluar si existe una correspondencia entre ellos y si la normativa en cuestión es básica en cuanto regulación necesariamente uniforme.En el presente caso, los objetivos que el legislador persigue, a la luz de la exposición de motivos de la Ley impugnada, pueden, en lo que aquí importa, cifrarse en dos: por un lado -objetivo común a toda la Ley-, garantizar la solvencia de las entidades aseguradoras, y en forma conexa, proteger al máximo los intereses de los asegurados y los beneficiarios; por otro -y en cuanto a las formas que asumen determinadas entidades-, mantener las características de ciertas figuras jurídicas que sean las más congruentes con su finalidad: en este caso, las sociedades cooperativas de seguros y las mutualidades de previsión. En una primera, y previa, aproximación, puede partirse pues, al menos, de que revestirán carácter básico las normas que resultan esenciales para garantizar, en todo el territorio nacional, estos objetivos. 3. Pero además, y dadas las cuestiones que se plantean en los presentes recursos acumulados, conviene examinar también la concurrencia de otros títulos competenciales, junto al derivado del art. 149.1.11 C.E.
47. a)El Estado posee, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.6 C.E., competencia exclusiva en materia de legislación mercantil. Si bien en ninguno de los dos recursos se discute la misma en términos generales, el Gobierno vasco plantea su no operatividad respecto al mutualismo de previsión no integrado en la Seguridad Social. Sin embargo, ambos Estatutos contemplan expresamente la legislación mercantil como límite en dicha materia (arts. 10.23 EAPV y 9.21 EAC), sin que las razones esgrimidas por dicho Gobierno puedan prevalecer sobre una expresa previsión estatutaria. Ciertamente, y como indica el representante del Gobierno vasco, no es la legislación mercantil un titulo para fijar bases sobre mutualidades, pero también es evidente que las Comunidades Autónomas deberán respetar esa legislación en su integridad en la medida en que sea aplicable al mutualismo de previsión social.
48. b)Es también claro -y así lo admiten, al menos en hipótesis, los recurrentes- que el legislador estatal podrá encontrar, en su caso, base competencial para intervenir en el campo de la regulación de la actividad aseguradora en sus diversas manifestaciones (como en todo el ámbito que pueda alcanzar trascendencia económica) en el art. 149.1.13 C.E., que atribuye el Estado competencia exclusiva para las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». Nos referiremos a este titulo al examinar aquellos aspectos de la Ley impugnada en los que ha sido invocado expresamente por el legislador. 4. Partiendo de estos supuestos genéricos, es necesario examinar, como aspecto relevante en los presentes recursos, hasta dónde llega el ámbito de la competencia estatal para establecer las bases en materia de seguros. En efecto, la LOSP regula la actividad aseguradora, no solamente de las entidades de seguros propiamente dichas, sino asimismo de otras entidades dotadas de rasgos específicos que responden a determinadas finalidades amparadas por el legislador, como son las sociedades mutuas y cooperativas de seguros (capítulo tercero de la Ley) y las mutualidades de previsión (capítulo cuarto), que actúan como entidades sin ánimo de lucro de protección voluntaria de carácter complementario a la Seguridad Social. Pues bien, ambas Comunidades Autónomas recurrentes han asumido competencias exclusivas (en virtud de los arts. 10.23 del EAPV y 9.21 EAC) sobre cooperativas y mutualidades de previsión social no integradas en la Seguridad Social, entidades éstas sobre las que nada prescriben expresamente los arts. 148.1 y 149.1 de la Constitución. Por tanto, y en lo que se refiere a la actividad aseguradora de estas entidades, será preciso analizar, en forma general, y previamente al examen pormenorizado de los artículos impugnados, cómo se armoniza la competencia exclusiva autonómica con las competencias estatales en materia de ordenación de seguro. Ello resulta aún más necesario si se tiene en cuenta que han sido impugnados in toto el Capítulo tercero (por el Gobierno vasco) y el Capítulo Cuarto (por los Gobiernos vasco y catalán) de la LOSP, ya que la disposición final primera de la misma declara básica la regulación de las sociedades mutuas y cooperativas de seguros y de las mutualidades de previsión social contenida en tales capítulos. La consideración de la extensión de la competencia estatal al respecto servirá ya para responder a tal impugnación. 5. Examinaremos primeramente la cuestión que plantea el Gobierno vasco respecto a cuál sea el titulo competencial aplicable a un tipo de entidades, las sociedades mutuas de seguros, reguladas en el capítulo tercero de la Ley. El Gobierno vasco entiende que, al tratarse de mutualidades no integradas en la Seguridad Social, quedan equiparadas a las mutualidades de previsión (reguladas en el capitulo cuarto de la Ley), por lo que la Comunidad Autónoma ostentaría al respecto competencia exclusiva, de acuerdo con el art. 10.23 EAPV.Por el contrario, para el Abogado del Estado, dichas mutuas de seguros, que siempre habrían concurrido en condiciones de práctica igualdad con las sociedades anónimas en el mercado del seguro privado, no quedan comprendidas en la competencia autonómica exclusiva del art. 10.23 EAPV (ni del 9.21 EAC), relativo a las mutualidades no integradas en la Seguridad Social, sino en la competencia de desarrollo y ejecución en materia de seguros de los arts. 11.2
49. a)EAPV Y 10.1.4 EAC, sometida a las bases dictadas por el Estado. Las consecuencias de una u otra solución son relevantes en lo que se refiere a la aplicación de los preceptos de la LOSP: pues según la tesis del Gobierno vasco, serían de aplicación a las mutuas de seguros el régimen competencial del art. 39.3 y segundo inciso del 39.4 de la Ley impugnada, mientras que, según la tesis del Abogado del Estado, el régimen aplicable sería el de los arts. 39.2 y primer inciso del 39.4 de la Ley.La cuestión depende de que se entienda, en una interpretación literal de los arts. 10.23 EAPV y 9.21 EAC, que la referencia que en ellos se hace a las mutualidades o al mutualismo no integrado en la Seguridad Social incluye a toda sociedad mutua fuera de dicho sistema -no solamente a las mutualidades de previsión- y, por tanto, también a las mutuas de seguros. El Gobierno vasco se limita a sostener dicha interpretación literal, sin ofrecer más argumentos. El Abogado del Estado, por su parte, opone a dicha interpretación varias razones: El diferente trato legislativo que ambos tipos de entidades (mutualidades de previsión y mutuas de seguros) han recibido hasta el presente y en la propia Ley impugnada; los términos empleados en ambos Estatutos de Autonomía; el precedente interpretativo de los Decretos de transferencias relativos a los servicios correspondientes a las competencias exclusivas recogidas en los arts. 10.23 EAPV y 9.21 EAC -que sólo incluyeron a las mutualidades de previsión social-; por último, la diferencia de régimen que la LOSP establece entre cooperativas de seguros (nuevo tipo de entidades aseguradoras introducido por la propia Ley) y sociedades mutuas, pese a incluir a ambos tipos de entes aseguradores en el mismo capítulo tercero.De todos ellos resultan decisivos los argumentos relativos a la especificidad del mutualismo de previsión social, a la tradición legislativa sobre la materia y a los propios términos empleados por los Estatutos de Autonomía. En efecto, es indudable que, cuando ambos Estatutos emplean el criterio de la integración o no en la Seguridad Social para delimitar una determinada competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, dicho criterio ha de operar necesariamente entre entidades análogas. Esto es, que la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en relación con el mutualismo no integrado en el sistema de la Seguridad Social se contrapone a la competencia estatal sobre las mutualidades integradas en dicho sistema. Pero, lógicamente, en ambos casos la referencia se dirige al mismo tipo de mutualidades (que resulta determinado de forma inequívoca por las que se integran en la Seguridad Social), es decir, aquéllas denominadas habitualmente de previsión social y que tienen la finalidad de arbitrar sistemas de mejora voluntaria de la acción protectora de la Seguridad Social. De todo ello se desprende que las mutualidades no integradas en la Seguridad Social sobre las que ambas Comunidades recurrentes ostentan competencias exclusivas son tan sólo las de previsión social reguladas en el capitulo cuarto de la LOSP, de acuerdo con lo prescrito en el art. 39.3 de la misma, sin que esa competencia se extienda, por tanto a las sociedades mutuas de seguros ajenas a la previsión social.Asimismo resulta indudable que, para interpretar el contenido preciso de la locución, casi idéntica, empleada en ambos Estatutos («mutualidades no integradas en la Seguridad Social», art. 10.23 EAPV, y «mutualismo no integrado en el sistema de la Seguridad Social», art. 9.21 EAC), no puede prescindirse de lo que ha sido históricamente hasta la actualidad la tradición legislativa española sobre la materia. Tradición que tiene su fundamento en la especificidad del mutualismo de previsión social (su finalidad de protección social privada y voluntaria) y que se manifiesta en un régimen jurídico propio que prevé determinadas limitaciones y beneficios. Así, la Ley de 6 diciembre de 1941 reguló de forma separada las asociaciones que «sin ánimo de lucro, ejercen una modalidad de previsión de carácter social o benéfico...», quedando excluídas de dicha Ley «las entidades de tipo mutualista que ejerzan el seguro de carácter distinto al de previsión social, las cuales continuarán sometidas al Ministerio de Economía y Hacienda en los términos de la Ley Reguladora de Seguros de 14 de mayo de 1908». Esta última Ley sería luego sustituída por la de 16 de diciembre de 1954, de ordenación de los seguros privados, que en su art. 2 excluye de su ámbito a aquellos montepíos y mutualidades acogidos a la Ley de 6 de diciembre de 1941. Finalmente, la Ley ahora impugnada, y el regula ambos tipos de entidades, pero dedicando un capitulo específico (el cuarto), a tales mutualidades de previsión hasta ahora comprendidas en el ámbito de la Ley de 1941.Finalmente, también un análisis de carácter sistemático abona las tesis mantenidas por el Abogado del Estado. En efecto, es claro que la distribución general de competencias en materia de seguro es la que atribuye al Estado la legislación básica (art. 149. 1.11 C.E.) y a las Comunidades Autónomas recurrentes el desarrollo legislativo y ejecución [art. 10.1.4 EAC y 11.2
50. a)EAPV]. A dicho reparto sólo escapan subsectores específicos por la concurrencia de otros títulos competenciales, como el de las cooperativas de seguros, en el que lo relativo al régimen jurídico de las cooperativas es de competencia exclusiva de ambas Comunidades, y el de las mutualidades no integradas en la Seguridad Social, igualmente de competencia exclusiva autonómica, en ambos casos según los términos de los artículos reiteradamente citados 9.21 EAC y 10.23 EAPV y dentro del marco constitucional. En definitiva, sólo esos dos sectores concretos escapan a la regla general en materia de seguros, sin que puedan los mismos, por su propia especialidad, interpretarse en forma expansiva con la inclusión, en este caso, de las mutuas de seguros en la noción de mutualidades no integradas en la Seguridad Social.Cabe concluir de todo ello que las sociedades mutuas de seguros están sujetas, dentro del régimen del art. 149.1.11 C.E., a la competencia básica del Estado en materia de seguros. 6. La Ley 33/1984 supone también una innovación en nuestro ordenamiento, en cuanto que viene a regular un nuevo tipo de entidades, las cooperativas de seguros (capítulo tercero), y a incluir las mutualidades de previsión social (capítulo cuarto) hasta entonces objeto de una regulación específica, la Ley de 6 de diciembre de 1941. Pues bien, con respecto a cooperativas y mutualidades, el Gobierno vasco, y respecto a estas últimas, el Gobierno catalán, manifiestan que las respectivas Comunidades Autónomas ostentan competencias exclusivas en virtud de los arts. 9.21 EAC («Cooperativas, Pósitos y Mutualismo no integrado en el sistema de la Seguridad Social, respetando la legislación mercantil») y 10.23 EAPV («Cooperativas, Mutualidades no integradas en la Seguridad Social, y Pósitos, conforme a la legislación general en materia mercantil»); por otra parte, la propia Ley impugnada contempla expresamente la posible asunción por parte de algunas Comunidades Autónomas de competencias exclusivas sobre mutualidades de previsión, en sus arts. 18.1 y 39.3. Y se mantiene por los recurrentes que la LOSP, al pretender establecer normas básicas aplicables a la regulación autonómica sobre cooperativas de seguros y mutualidades de previsión social, vulnera el orden competencial, al incidir en un ámbito sobre el que las Comunidades Autónomas impugnantes disponen de competencias exclusivas.Resulta por tanto conveniente examinar la articulación del reparto competencial en lo que se refiere a estas materias: Si bien, y dada la mayor relevancia que le otorgan los recurrentes, centraremos nuestro análisis en lo que se refiere a las mutualidades de previsión (Capítulo Cuarto de la Ley), puesto que las consideraciones que se hagan resultan aplicables también a las cooperativas de seguros (Capitulo Tercero), a las que nos referiremos en segundo lugar. 7. En cuanto a la extensión de las competencias de las Comunidades vasca y catalana sobre mutualidades no integradas en la Seguridad Social, cabe recordar que este Tribunal ya ha declarado que cuando una materia concreta no viene incluida en la enumeración del art. 149.1 C.E. de competencias reservadas al Estado y sí aparece expresada como competencia exclusiva de una Comunidad Autónoma según su Estatuto, se trata de una competencia efectivamente exclusiva stricto sensu, comprendiendo la potestad legislativa (STC 69/1982, fundamento jurídico 1.º) y abarcando toda la materia, no simplemente el desarrollo de las bases estatales. Ahora bien, también ha precisado el Tribunal que dicha competencia debe entenderse inserta dentro del marco constitucional, del que pueden derivarse limitaciones expresas o implícitas (íbidem). Por tanto, partiendo de la competencia legislativa exclusiva que recogen los Estatutos de Autonomía catalán y vasco sobre la materia, han de tenerse en cuenta los límites a esta competencia que resultan del marco constitucional.Aparte la limitación que pueda derivar del ejercicio por el Estado de otros títulos competenciales, a los que ya se hizo referencia supra (legislación mercantil y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), es preciso examinar el límite, al que se refieren, por una parte, la exposición de motivos de la Ley impugnada, y, por otra, las alegaciones de las partes en el presente recurso, y que constituye uno de los temas litigiosos clave del mismo: Si la competencia estatal prevista en el art. 149.1.11 C.E. sobre «bases de la ordenación de crédito, banca y seguros» es de aplicación al campo del mutualismo de previsión social, no contemplado específicamente en el art. 149.1 C.E., y, en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 de dicho artículo, asumido como expresa competencia exclusiva, según se dijo, por los Estatutos de las Comunidades Autónomas recurrentes.La respuesta ha de ser forzosamente positiva. Independientemente de las peculiaridades organizativas y funcionales de las mutualidades en cuestión, sometidas a la competencia exclusiva autonómica, en cuanto las mutualidades realicen o lleven a cabo actividades como la aseguradora, sobre las que el Estado dispone de competencia normativa básica, serán aplicables a esa actividad las bases de ordenación que el Estado haya establecido, dentro de los límites de su competencia. La reserva a la competencia estatal de las bases de la actividad aseguradora no establece exclusiones fundadas en peculiaridades propias de las entidades que las realicen, y es, pues, plenamente aplicable a estas entidades en el ejercicio de esa actividad.Los recurrentes oponen una serie de argumentos a la competencia estatal para dictar bases sobre la actividad aseguradora de las mutualidades de previsión. Se deduce así que las mutualidades de previsión social poseen un carácter social y benéfico. Por ello, no excluye que su actividad sea de naturaleza aseguradora, aun cuando tales caracteres puedan requerir, respecto a esa actividad, determinadas especificidades en su regulación, como de hecho lo son las comprendidas en el capitulo cuarto de la Ley. Se aduce también que las previsiones de los arts. 9.21 EAC y 10.23 EAPV suponen la existencia de un titulo competencial especifico dentro de la actividad aseguradora en favor de las respectivas Comunidades Autónomas; pero debe indicarse que ello no impide que la competencia general de ordenación básica de esa actividad afecte a esas Comunidades, siempre que se respeten las peculiaridades de las entidades mencionadas, reservadas a la competencia autonómica. En conexión con esta argumentación, se mantiene también que, de admitirse tal competencia estatal básica, se vendría a hacer inútil la distinción entre los arts. 9 EAC y 10 EAPV, por un lado (que atribuyen competencias exclusivas a las respectivas Comunidades Autónomas), y 10 EAC y 11 EAPV, por otro (que atribuyen competencias de desarrollo y ejecución) Pero no es así en este supuesto, ya que, ciertamente, los primeros artículos mencionados implican, en todo caso,- una superior atribución competencial. En efecto, las normas básicas de la actividad aseguradora aplicables habrán de respetar la peculiaridad del mutualismo de previsión social; y, además, tal normación básica no podrá afectar al régimen jurídico estructural y funcional de tales mutualidades, que queda (en virtud de la asunción de competencias exclusivas) dentro del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, como reconoce el Abogado del Estado.En lo que respecta a las cooperativas de seguros, tan solo es preciso añadir que lo referente al régimen jurídico de cooperativas es, en virtud de los arts. 9.21 EAC y 10.23 EAPV, de exclusiva competencia de ambas Comunidades Autónomas recurrentes, por lo que la legislación autonómica tiene a ese respecto aplicación preferente, siendo la estatal tan sólo supletoria. En segundo lugar, que en lo que se refiere a la actividad aseguradora de dichas entidades, y por idénticas razones que las examinadas en relación con las mutualidades de previsión, las Comunidades Autónomas recurrentes disponen únicamente de competencias de desarrollo legislativo y ejecución [arts. 10.1.1 EAC y 11.2
51. a)EAPV]; competencia a la que se aplican las mismas limitaciones que acabamos de ver para las mutualidades de previsión social.A la luz de todo lo anterior, y en el presente estadio previo de análisis de los recursos, procede ya rechazar la impugnación genérica que el Gobierno vasco efectúa del capitulo tercero, por contener disposiciones básicas respecto a mutuas y cooperativas de crédito, así como la impugnación in toto que se hace en ambos recursos del capitulo cuarto, así como de los artículos a que éste se remite en cuanto aplicables a las mutualidades de previsión social, por cuanto que tales previsiones tienen la consideración de bases de ordenación de la actividad aseguradora de las mutualidades y montepíos de previsión social. Ello, desde luego, independientemente del juicio de constitucionalidad que corresponda respecto de cada uno de los artículos de esos capítulos individualmente impugnados. 8. Continuando con el examen general de los motivos que inspiran los recursos planteados frente a la LOSP, como previo a la consideración individualizada de los artículos impugnados, conviene tener ahora en cuenta el reproche efectuado por el Gobierno vasco en el sentido de que se confieren, en dicha Ley, facultades de ejecución a las autoridades estatales que van más allá de las competencias de éstas: pues, como ya hemos dicho, la Ley impugnada también considera básicas numerosas facultades de carácter ejecutivo. En efecto, la disposición final primera, 1, al calificar como básica a toda la Ley, con la excepción de determinados preceptos, implica considerar básicas las facultades ejecutivas comprendidas en la misma. No hay que olvidar, sin embargo, que el núm. 2 de la citada disposición final permite que ciertas facultades de ejecución previstas en los artículos declarados básicos sean ejercidas por las Comunidades Autónomas que posean competencia ejecutiva en materia de seguros; lo que, en definitiva, implica privar a tales facultades de dicho carácter básico. Y, a la inversa, el núm. 3 de la propia Disposición final primera reserva al Estado facultades contenidas en los artículos no básicos, lo que significa considerar que dichas facultades si son básicas.Sin que la siguiente enumeración tenga un carácter exhaustivo, las principales facultades de ejecución comprendidas en la LOSP consideradas como básicas (y reservadas, por tanto, a la competencia estatal) e impugnadas en este recurso son, en su mayoría, de tres tipos: referentes a autorizaciones, aprobaciones y revocaciones; relativas a inscripciones registrales; y finalmente, relativas a facultades de control. Y, a este respecto, es cierto, como recuerda el Abogado del Estado, que este Tribunal ha admitido que una competencia ejecutiva puede ser calificada de básica por su trascendencia en todo el territorio nacional y su incidencia en los fundamentos mismos del sistema normativo (STC 32/1983, fundamento jurídico 2.º). Sin embargo, no puede dejar de tenerse en cuenta que esta posibilidad no es sino una excepción a la naturaleza normativa de lo básico, que se justifica en el carácter coyuntural de tales facultades de ejecución que impide su plasmación permanente en el propio sistema normativo, por lo que para que pueda admitirse como adecuada al sistema constitucional y estatutario de distribución de competencia la calificación como básicas de facultades de ejecución como las mencionadas, ha de verificarse por este Tribunal si resulta imprescindible su reserva al Estado para garantizar el cumplimiento en todo el territorio nacional de los objetivos queridos por el legislador, integrándose así como elementos esenciales del sistema creado por este. 9. Conviene, finalmente, y para terminar con este análisis preliminar de los fundamentos generales de la impugnación de la LOSP, examinar el motivo -común a ambos recursos- referente a la delimitación de las respectivas competencias, estatal y autonómica, en materia de seguros, que la ley recurrida lleva a cabo en su capitulo noveno, bajo el título «Competencia y acción administrativa».Se impugnan en ambos recursos los apartados 2 y 3 del art. 39 LOSP; preceptos que delimitan el ámbito de aplicación de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas. En efecto, el art. 39.2 determina que las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales asumidas por las Comunidades Autónomas en el campo del seguro privado se ejercen «respecto de las entidades de seguro directo cuyo domicilio social, ámbito de operaciones y localización de los riesgos que aseguren se limiten al territorio de la Comunidad». Y esos mismos criterios rigen para la competencia autonómica exclusiva en materia de cooperativas de seguros y mutualidades de previsión, ya que el art. 39.3 LOSP les reconoce tal competencia a las Comunidades Autónomas que la hayan asumido en sus Estatutos de Autonomía «con el ámbito indicado en el número anterior».El Gobierno vasco estima que el confesado objetivo de la Ley impugnada de fomentar la concentración del sector, como forma de garantizar su solvencia y competitividad, se ha traducido en la exigencia a las entidades aseguradoras de un capital social mínimo (art. 10 LOSP) que resulta inalcanzable para las entidades aseguradoras que, de acuerdo con los criterios de delimitación del ámbito de aplicación de las competencias autonómicas (art. 39.2 y 3 LOSP) quedan sometidas a éstas. Así, afirma que es materialmente imposible que una entidad aseguradora con domicilio social en una Comunidad Autónoma y cuyo ámbito total de operaciones y localización de riesgos asegurados tenga lugar en el territorio de la misma cumpla con los requisitos previstos en el art. 10 de la Ley. Con ello, indirectamente, se habría vaciado la competencia autonómica mediante el expediente de limitarla a regular la actividad aseguradora de unas entidades económicamente inviables. Es preciso señalar que el Gobierno vasco encuentra justificados los requisitos económicos previstos en el art. 10 de la Ley, pero sostiene que su concreta articulación con los criterios contemplados en el art. 39.2 de la Ley impugnada choca con las competencias autonómicas sobre el seguro privado en general (art. 39.2 LOSP) y sobre la actividad aseguradora de las cooperativas de seguros y mutualidades de previsión no integradas en la Seguridad Social en particular (art. 39.3 LOSP).Los Gobiernos recurrentes entienden, correctamente por lo demás, que las bases estatales han de dejar suficiente espacio a la competencia normativa y a la ejecución autonómicas. Argumentación genérica que se concreta en ambos recursos en la impugnación del art. 39.2; precepto que establece el triple punto de conexión del domicilio social, ámbito de operaciones y localización del riesgo para determinar el ámbito de aplicación de las competencias autonómicas, en vez de limitarse el primero de ellos, único que consideran justificado y respetuoso con dichas competencias.Con la impugnación del citado precepto, los recurrentes plantean, en realidad, dos problemas distintos, aunque estrechamente relacionados entre si, el de la territorialidad de las competencias autonómicas y el de la determinación de la norma -estatal o autonómica-, aplicable a las diversas entidades de seguros. En efecto, es claro que la eficacia de las competencias de las Comunidades Autónomas se encuentra, por su propia naturaleza, limitada a su propio territorio. Ahora bien, resulta evidente que, en materias como la del seguro privado, en la que las entidades a ella dedicada pueden extender su actividad más allá del territorio de una Comunidad Autónoma, la plasmación de la eficacia territorial de las competencias autonómicas requiere determinar con precisión qué entidades quedan sometidas a las competencias de cada Comunidad Autónoma y cuáles a las del Estado.Pues bien, la facultad de determinar cuál es la norma válida aplicable en cada caso -estatal o autonómica- a las diversas entidades de seguros, es una competencia reservada al Estado por el art. 149.1.8 de la Constitución, que le atribuye la facultad para dictar «las normas para resolver los conflictos de leyes». En relación con la actividad aseguradora, el Estado ha ejercido efectivamente tal competencia en el citado art. 39 LOSP, al establecer en su segundo apartado los tres puntos de conexión a que ya se ha hecho referencia. La impugnación del precepto no se funda, sin embargo, en el ejercicio de dicha competencia por parte del Estado, cuestión que queda fuera, por tanto, del presente debate.La impugnación se basa, en cambio, en el contenido mismo de la norma, esto es, en los criterios o puntos de conexión concretos empleados. Para ambos recurrentes tan sólo es válido el criterio del domicilio social de la entidad, perspectiva según la cual toda entidad aseguradora con domicilio social en el territorio de una Comunidad Autónoma quedaría sometida, por ese solo hecho, a la competencia normativa (bien de desarrollo, o bien exclusiva, según los casos) de dicha Comunidad. Señala el Gobierno vasco que este Tribunal ha indicado ya que la naturaleza territorial de las competencias autonómicas no significa que le esté vedado a las Comunidades Autónomas adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho más allá de su territorio, pues ello equivaldría a privarles de toda capacidad de actuación (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre; 72/1983, de 29 de julio, y 44/1984, de 27 de marzo). Y tal sería, se afirma, el resultado de aplicar los tres requisitos citados acumulativamente. En cuanto a la localización del riesgo, es esencialmente variable, excepto en el caso de los bienes inmuebles. Y por lo que se refiere al ámbito operacional, el criterio recogido en el art. 39.3 LOSP impediría recoger la distinción efectuada por este Tribunal, en relación con las cooperativas, entre los contenidos que supone la relación societaria típica y otras actividades que puedan tener lugar fuera del territorio de la Comunidad (STC 72/1983 citada fundamento jurídico 4.º). 10. Para justificar su posición (esto es, la relevancia decisiva del criterio del domicilio social a efectos competenciales) en relación con las mutualidades no integradas en la Seguridad Social, aducen también ambos Gobiernos recurrentes el precedente creado por el Real Decreto 2.432/1983, mediante el que se efectuó el traspaso de servicios, que tan sólo empleó el criterio del domicilio social como delimitador del ámbito de aplicación de la competencia de las Comunidades Autónomas. Mientras el Gobierno vasco tan sólo lo alega como criterio interpretativo, el representante de la Generalidad aduce que, según la doctrina de este Tribunal expuesta en su STC 76/1983, de 5 de agosto (caso LOAPA), «la validez procesal y material (de los Acuerdos de las Comisiones Mixtas de Transferencia) deriva directamente de los Estatutos de Autonomía y tienen su origen último en el art. 147.2 de la Constitución. Por ello, aun cuando su aprobación tenga lugar mediante el Real Decreto dictado por el Gobierno de la Nación, no cabe admitir que una Ley estatal pueda incidir en el ámbito competencial de las Comisiones Mixtas e imponerse a sus Acuerdos; el inferior rango del instrumento jurídico utilizado no implica una subordinación jerárquica normativa» (fundamento jurídico 28). De tal doctrina extrae la consecuencia de que los criterios establecidos por la Ley 33/1984 no pueden afectar válidamente a lo que es propio de la transferencia de servicios, por lo que los apartados 3 y 4 del art. 39, «en la medida en que, sin disponer de un título competencial adecuado, han pretendido abrir un nuevo cauce para redimensionar unos servicios transferidos» vulnerarían el art. 147.2 C.E. y la disposición transitoria sexta, apartados 1 y 2 del EAC.A este respecto, es claro que yerra la representación de la Generalidad en su interpretación de la citada Sentencia. Lo que en ésta se dice es que la transferencia de servicios ha de hacerse necesariamente a través de los acuerdos de las Comisiones Mixtas, puesto que tal es el procedimiento previsto en los Estatutos de Autonomía en aplicación de lo dispuesto en el art. 147.2
52. d)de la Constitución, que requiere que los Estatutos contengan «las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas». Tales acuerdos se plasman en los correspondientes Decretos y, en consecuencia, no puede alterarse su contenido mediante una intervención unilateral del legislador estatal. Hay, por así decirlo, una reserva procedimental para el traspaso de servicios que no puede ser desconocida.Pero, como también se dice en el mismo fundamento jurídico de la referida Sentencia, «el ejercicio que de sus competencias -para regular los traspasos de servicios a las Comunidades Autónomas- hagan las Comisiones Mixtas no puede excluir el que corresponda al Estado en virtud de títulos competenciales que la Constitución le confiera». Y, por supuesto, tal reserva en beneficio de dichas Comisiones no significa que sus Acuerdos y los Decretos que los recojan interpreten con acierto el reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas que se deriva del bloque de la constitucionalidad (Constitución, Estatutos de Autonomía y Leyes de reparto competencial), y mucho menos todavía que constituyan una interpretación definitiva e inalterable de dicho reparto. Por el contrario, se ha dicho reiteradas veces que tales Decretos, si bien constituyen un elemento interpretativo, no atribuyen por si mismos competencia alguna y que el reparto competencial deriva en exclusiva del bloque de la constitucionalidad.En definitiva, si bien no podría el legislador estatal modificar unilateralmente el contenido del alegado Decreto de transferencia, nada impide que una Ley que incorpora las bases de la regulación de una materia aplique de manera distinta a un Decreto de transferencias anterior el criterio delimitador del ámbito de aplicación de las competencias autonómicas. 11. En todo caso, y tal como indica el Abogado del Estado (pág. 13 y ss. de sus alegaciones), no es correcta la interpretación que los Gobiernos actores efectúan de los requisitos impuestos por el art. 39.2 de la Ley impugnada, que han de ser interpretados en la forma más acorde a las competencias estatutarias asumidas por las Comunidades Autónomas. Así, el requisito de que el ámbito de operaciones se circunscriba al territorio de la Comunidad requiere efectivamente que la contratación de los seguros se produzca dentro del mismo, pero ello no obsta a que puedan realizarse fuera de aquel ámbito las actividades, instrumentales y ajenas a la típica aseguradora, que sean precisas. En cuanto al requisito de que la localización del riesgo asegurado se límite también al territorio de la Comunidad, no ha de identificarse dicha localización con el lugar concreto en que el riesgo se consuma (como hace el Gobierno vasco), sino más bien con la localización del interés asegurado, que será, por una parte, el domicilio del asegurado en los seguros de personas y en aquellos que cubran riesgos genéricamente referidos al patrimonio del asegurado; por otra, la ubicación de inmuebles o de bienes patrimoniales concretos en los seguros sobre los mismos y, en fin, el que determinen las reglas civiles y mercantiles en otros posibles supuestos. Tal interpretación, auspiciada por el Abogado del Estado, excluye las consecuencias temidas por el Gobierno recurrente y permite mantener la constitucionalidad del precepto impugnado. Debe tenerse además en cuenta que la omisión de tal requisito de localización del riesgo dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, podría originar consecuencias contrarias a la territorialidad de las competencias autonómicas, como la posibilidad de que una entidad se dedicara al aseguramiento de riesgos localizados fuera de su territorio, con la consiguiente invasión de competencias estatales o de otra Comunidad Autónoma. 12. Partiendo de las líneas generales indicadas, procederemos a examinar las impugnaciones que se llevan a cabo de los diversos preceptos de la Ley, siguiendo, a efectos de una mayor claridad expositiva, el orden de los artículos de la misma, con las excepciones que sean necesarias para su análisis sistemático.Comenzando por el capítulo primero, se impugna únicamente, por parte del Gobierno vasco, el art. 4, apartado 2.º, por considerar que, según lo dispuesto en ese articulo, se somete a los organismos autónomos y sociedades públicas a las prescripciones de la Ley 33/1984, lo que, si se pone en relación con lo dispuesto en la disposición final primera, supone una deslegalización para la fijación reglamentaria estatal de aspectos internos de tales organismos y sociedades, aun cuando correspondan a la competencia autonómica. Sin embargo, debe rechazarse tal impugnación, pues el artículo en cuestión se refiere exclusivamente a la actividad aseguradora, y no cabe interpretarlo como referido también a la organización interna de organismos autónomos y sociedades públicas, a la que no se hace referencia alguna. Desde esta perspectiva, no se vulnera la competencia autonómica. 13. Del Capítulo Segundo se impugnan una serie de disposiciones referentes al ejercicio por parte del Estado de actuaciones que, según los recurrentes, están incluidas dentro de las competencias ejecutivas de las respectivas Comunidades Autónomas. Se impugnan así diversos apartados del art. 6 de la Ley impugnada, que contempla el procedimiento que han de seguir las entidades que pretendan acceder al mercado del seguro privado, para lo que se prevé la necesidad de autorización administrativa previa (art. 6.1 y 2), así como la aprobación de sus estatutos, plan de actuación y documentación (art. 6.4) y la inscripción en el registro previsto en el art. 40 (art. 6.5). Se impugna igualmente el apartado 1 del art. 11, también en relación con la competencia para la inscripción en el correspondiente registro. Para el análisis de estos preceptos es necesario tener en cuenta también lo previsto en el art. 39, apartados 2, 3 y 4 de la Ley, de los que resulta que el Estado se reserva la autorización para el ejercicio de la actividad aseguradora y su revocación respecto de las entidades de seguro directo, mientras que se atribuye a las Comunidades Autónomas, en su caso, la autorización y revocación respecto de cooperativas de seguros y montepíos o mutualidades no integrados en la Seguridad Social.
53. a)El art. 6.1 LOSP establece la necesidad de una autorización administrativa previa para «aquellas entidades que se propongan realizar operaciones sometidas a esta Ley». Tal autorización se califica de condición previa e indispensable para el ejercicio de dichas operaciones y «se concederá siempre que se cumplan los requisitos establecidos en la presente Ley y en su Reglamento». Ambos Gobiernos recurrentes impugnan que la competencia para otorgar esta autorización se reserve al Estado, lo cual deriva de una doble previsión legal: por un lado, del art. 39.4, que de forma expresa así lo establece y, por otro, de la Disposición final primera 2, último inciso, que la incluye en la relación de facultades reservadas al Ministerio de Economía y Hacienda.Pues bien, con respecto a tal autorización, ha de tenerse en cuenta que, aun tratándose sin duda de una actividad de ejecución, lleva implícita, como señala el Abogado del Estado, una apreciación de las provisiones técnicas exigidas por el art. 24 de la Ley, así como la adecuación de las tarifas de primas «al régimen de libertad de competencia» y a «los principios de equidad y suficiencia fundados en las reglas de la técnica aseguradora». La necesidad de que tales principios sean interpretados en forma unitaria en todo el territorio nacional exige que esa apreciación se lleve a cabo por una instancia estatal, habida cuenta que, pese a la sujeción de determinadas entidades aseguradoras a la competencia autonómica, sus actividades (así, como se ha dicho, el seguro relativo a riesgos personales) podrán producir efectos fuera del territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma. Aunque la autorización debe concederse cuando concurran las condiciones exigidas en el art. 24 o más en general, los requisitos a los que alude el mismo art. 6.1, es claro que en la apreciación de esa concurrencia intervienen elementos valorativos que podrían conducir a interpretaciones diferenciadas y disfuncionales en ese caso de que tal autorización pudiera ser concedida por diversas instancias. Sólo la atribución de la concesión de la autorización a una instancia única estatal elimina ese riesgo. No cabe, pues, aceptar la objeción al carácter básico de esta norma formulado por la Generalidad de Cataluña y el Gobierno vasco. Y esta argumentación es, consecuentemente, de aplicación a lo dispuesto en el art. 39.4 de la Ley respecto de las entidades de seguro directo.
54. b)Se impugna también en ambos recursos la reserva para el Estado de la autorización prevista en el art. 6.2 con respecto a las organizaciones que se creen con carácter de permanencia para distribución de la cobertura de riesgo o prestación a las aseguradoras de servicios comunes relacionados con la actividad aseguradora. Sobre esta autorización, respecto a la que nada dice el Abogado del Estado, son de aplicación los mismos argumentos, puesto que se trata de autorizaciones que deberán responder a una interpretación unitaria del cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos en todo el territorio nacional.
55. c)El Gobierno vasco impugna también el apartado 4 del art. 6 «en lo que se refiere a la aprobación de estatutos, plan de actuación y documentación, paso previo que se incluye en la autorización». En realidad, el art. 6.4 no hace reserva expresa de tal aprobación a favor de ninguna autoridad, ni central ni autonómica, ya que se limita a prescribir que «las entidades ajustarán su régimen interno a los estatutos, plan de actuación y documentación que les sean aprobados ...». Pese a ello, parece razonable la suposición de que tal aprobación ha de corresponder a la autoridad de la que depende la autorización de actividad, que el art. 6.1 atribuye al Ministerio de Economía y Hacienda. Así las cosas, por las mismas razones que en los supuestos precedentes, ha de entenderse que la aprobación prevista en el art. 6.4 de la Ley impugnada es una facultad ejecutiva que corresponde al Estado.
56. d)El Gobierno vasco plantea su recurso frente al apartado 5 del art. 6, fundándose en que vulnera sus competencias de ejecución en materia de seguros, e inserta su impugnación en el marco de un conjunto de reproches de inconstitucionalidad referidos a diversos artículos de la LOSP que implican la exigencia de la inscripción de entidades sometidas a la competencia autonómica de desarrollo y ejecución de las bases estatales en un Registro de titularidad estatal, el previsto en el art. 40 de la LOSP. Tales artículos son el 6.5, 11.1, 14.2 d), 15.2, 37.3 y 48.1. En todo caso, no se impugna la obligación de inscripción que se establece (y que queda por tanto fuera de la presente discusión) sino que ésta deba realizarse forzosamente en el registro estatal, y no en los autonómicos. Como ya dijimos, el Gobierno vasco recuerda que la ley impugnada no considera básico el art. 40, ni reserva al Estado el monopolio de las inscripciones registrales.A este respecto, reconocida la competencia estatal de autorización resulta consecuencia lógica de la misma la exigencia, a efectos de la constancia pública de esa autorización, de inscripción en un registro estatal, como requisito para la validez de los contratos u operaciones sometidos a la Ley de Ordenación del Seguro Privado (arts. 6.5 y 6.6). Autorización e inscripción aparecen así como un conjunto de medidas para asegurar una necesaria uniformidad en la aplicación de los criterios legales de los arts. 23.4 y 24 de la Ley, resultando, en consecuencia, encuadrados dentro del concepto de bases.
57. e)Finalmente, en este Capítulo, se impugna también, por las mismas razones que el art. 6.5, el art. 11.1, que exige la inscripción en el Registro estatal previsto en el art. 40 LOSP de «directores o gerentes, los apoderados generales o quiénes bajo cualquier título lleven la dirección de la empresa». También aquí debe entenderse básica la exigencia mencionada, en cuanto que la inscripción de directores, gerentes, apoderados o directivos aparece como complemento lógico de la inscripción requerida en el art. 6.5. 14. Con respecto al Capítulo Tercero de la Ley dedicado a las sociedades mutuas y cooperativas de seguros, el Gobierno vasco lo impugna genéricamente fundándose en que todos sus preceptos serían sólo de aplicación supletoria en la Comunidad Autónoma Vasca por versar sobre sociedades cooperativas y mutuas de seguros, materias que serían de competencia exclusiva de la misma, en virtud del art. 10.23 EAPV. Como se dijo más arriba, debe decaer esta impugnación genérica puesto que, como también se dijo, la actividad aseguradora de las sociedades cooperativas si que corresponde a la competencia de legislación básica del Estado, mientras que las Comunidades Autónomas dispondrían únicamente en su caso de competencias de desarrollo y ejecución en esta materia. Y en cuanto a las mutuas también se dijo que la competencia autonómica quedaba reducida al desarrollo y ejecución de las bases estatales.Junto a esta impugnación genérica se discute también la inconstitucionalidad de diversos preceptos del capítulo, con fundamento bien en que se trata de disposiciones que no versan sobre cuestiones referidas a la actividad aseguradora (con lo que se incidiría sobre el régimen jurídico de las cooperativas sin titulo competencial estatal para ello), bien alternativa o acumuladamente porque, aun versando sobre tal actividad, no se trataría de disposiciones básicas, sino que, por su minuciosidad y carácter de detalle, se corresponden a materias que entrarían en la legislación de desarrollo competencia de las Comunidades Autónomas, bien, en tercer lugar, porque se confieren al Estado competencias ejecutivas relativas a autorización, que entran de lleno en las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas. Analizaremos los diversos artículos impugnados a efectos de determinar su constitucionalidad o inconstitucionalidad de acuerdo con el reparto constitucional y estatutario de competencia. Conviene precisar que, en lo que se refiere al segundo aspecto de la impugnación (esto es, si determinadas disposiciones exceden o no de lo básico), el problema se plantea respecto a la consideración como básicas de una serie de normas relativas a la ordenación del seguro, que lleva a cabo la disposición final primera. Esta, en efecto, declara básica toda la regulación de los seguros privados contenida en la Ley, exceptuando de forma expresa sólo algunos preceptos que no son los aquí examinados. Ello supone que, a este respecto, en realidad, la declaración que se pide a este Tribunal debe versar sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de esta disposición final, en cuanto atribuye ese carácter básico.Es obvio, por lo demás, que si alguno de los preceptos que se examinan no pudiera ser calificado de básico respecto a la ordenación del seguro, decaería su carácter preferencial o directamente aplicable de la regulación estatal, y tales preceptos serían exclusivamente de aplicación supletoria respecto de la legislación de las Comunidades Autónomas recurrentes sobre la materia. 15. Sentados estos principios, pues, y teniendo en cuenta las consideraciones hechas más arriba con respecto a la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, procederemos a analizar los diversos preceptos de este capítulo por el orden en que en él aparecen.
58. a)Por lo que se refiere al apartado 2 del art. 13, procede considerar conformes con el orden constitucional de competencias la calificación de básicos de sus apartados
59. a)y
60. d)que se refieren, por una parte, a que la condición de socio o mutualista sea inseparable de la del tomador del seguro o de asegurado [apartado a)] y, por otra, a la posición de los socios con respecto a las deudas sociales [apartado d)]. Tales apartados se refieren a aspectos estructurales de mutuas y cooperativas que son incuestionablemente relevantes para su caracterización e individuación respecto a otras entidades aseguradoras.
61. b)También deben considerarse básicos los preceptos contenidos en los epígrafes b), c), e),
62. f)y
63. g)del art. 13.2, que establecen previsiones sobre numero mínimo de mutualistas, el capital o fondo mutual, el destino de los resultados de cada ejercicio, los derechos de los mutualistas en caso de baja, y los resultantes de la disolución de la entidad. Se trata de regulaciones referentes a aspectos que vienen a individualizar la posición jurídica de mutuas y cooperativas a prima fija frente a otras entidades de seguros, como las sociedades anónimas o las mutualidades de previsión no integradas en la Seguridad Social, caracterizando elementos esenciales de esa posición, como son los enumerados. Se corresponden así las disposiciones citadas con la pretensión de la ley de precisar las características singulares y propias de las diversas entidades aseguradoras, por lo que debe confirmarse su carácter de bases.
64. c)Ha de considerarse igualmente básico el apartado 3 del art. 13, pues la inscripción en el Registro Mercantil es un requisito estrechamente ligado a la necesaria publicidad de las sociedades mutuas a prima fija en función del alcance de su actividad aseguradora. También han de considerarse básicos y, por tanto, conformes con la distribución constitucional de competencias, los apartados 4, último inciso, y 5 del mismo artículo puesto que se refieren también a características estructurales relevantes y definitorias del régimen de las sociedades mutuas y cooperativas a prima fija, al precisar en qué casos no se adquiere la condición de socios de las mutuas (apartado 4) y al prohibirse los privilegios en favor de los socios, así como establecerse las características de los órganos de gobierno (apartado 5). 16. Del art. 14 no se impugna su apartado 1.º; en cuanto a su apartado 2.º, en su primer inciso, es preciso reconocer su carácter básico en la medida en que lo sean los epígrafes del art. 13 a los que se remite. Pasando a los diversos parágrafos de este apartado, ha de considerarse básico el art. 14.2 b), que exige la aportación de una cuota de entrada y la constitución de un fondo de maniobra, pues establece requisitos esenciales para garantizar la solvencia de las entidades a las que se refiere el precepto. En cuanto al art. 14.2 c), debe considerarse igualmente básica la exigencia de que la producción de seguros sea directa y no retribuida, así como la disposición de este epígrafe referente a la prohibición de remuneración de los administradores, puesto que ello circunscribe de forma relevante el tipo de aseguramientos asumible por las entidades afectadas, y contribuye así decisivamente a su individuación. En cuanto al apartado 3 del art. 14, ha de considerarse igualmente básico en cuanto que establece unos límites de actuación de las entidades de que se trata que deben ser comunes en todo el ámbito del Estado, definiendo así una característica típica de estas entidades frente a otras entidades aseguradoras. 17. Por lo que se refiere al art. 14.2
65. a)y al art. 15, en sus diversos parágrafos, ha de tenerse en cuenta que deben interpretarse en relación con el art. 39, en sus apartados 3 y 4. El apartado 3 del art. 39, reconoce a las Comunidades Autonómicas que hayan asumido competencias exclusivas sobre cooperativas de seguros y mutualidades de previsión, las competencias para dictar normas para su regulación, dentro de las bases de ordenación de la actividad aseguradora, así como ejercer las facultades administrativas correspondientes, respecto a aquellas cooperativas y mutualidades que actúen dentro de los límites de las respectivas Comunidades Autonómicas, en los términos del art. 39.2. Y el apartado 4 del mismo artículo reconoce las competencias de las Comunidades Autonómicas para la concesión de las oportunas autorizaciones. La voluntad de la norma al respecto viene confirmada, en lo que atañe a las cooperativa, de los mandatos del Reglamento de Ordenación del Seguro Privado (Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto): éste, en su art. 117.4, reserva a las Comunidades Autónomas la potestad de autorización y revocación de las sociedades cooperativas de seguros, sujetas a la preceptiva comunicación al Ministerio de Economía y Hacienda. Se infiere así que el propósito de la norma es la reserva en su caso a las Comunidades Autónomas de la potestad de autorización de sociedades cooperativas de ámbito restringido a una Comunidad Autónoma. En consecuencia, el «programa de actividades» a que se refiere el art. 14.2
66. a)y que se corresponde con el plan de actuación previsto en el art. 6.4 de la misma Ley, habrá de ser aprobado, en el caso de las sociedades mutuas, por el Ministerio de Economía y Hacienda, y, con respecto a las cooperativas, y según lo señalado en el art. 39, bien por el mismo Ministerio, bien si se trata de cooperativas incluidas en el parágrafo 2 de ese artículo, por el órgano correspondiente de la Administración autónomica de que se trate. Así entendido (es decir, como aplicable en relación con el art. 39.2, 3 y 4) decae la impugnación del art. 14.2 a). Partiendo también de esta interpretación (avalada por el citado precepto del Reglamento de Ordenación del Seguro Privado) decae igualmente la impugnación que se realiza del art. 15 de la LOSP. Por lo que se refiere al apartado 1 del art. 15, en sus diversos parágrafos, ha de considerarse básico en la medida en que lo son las normas de los arts. 13 y 14 a que se remiten. En este sentido, y según la interpretación arriba apuntada, la remisión que efectúa el parágrafo
67. a)al art. 14.2
68. a)(«ajustarán su fundamento al programa de actividades que les sea aprobado por el Ministerio de Economía y Hacienda») ha de entenderse en el contexto del art. 39.3 y 4 de la LOSP, esto es, habida cuenta de que, para las sociedades cooperativas, la necesaria autorización y aprobación del programa de actividades corresponderá, en las situaciones apuntadas, a la autoridad autonómica competente.En cuanto al art. 15.1
69. c)ha de rechazarse la impugnación que lleva a cabo la Generalidad de Cataluña fundándose en la exclusiva remisión de dicho epígrafe a la propia Ley 33/1984 y disposiciones complementarias. Es evidente, por un lado, que dicha remisión no significa excluir la aplicación de la legislación autonómica cuando ello sea pertinente en razón de la distribución competencial existente, que no depende de estos preceptos. Por otro lado, la propia LOSP se remite en su art. 39.3 a las normas dictadas por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias, por lo que tampoco podría entenderse que la remisión a la Ley 33/1984 olvida la legislación autonómica.Finalmente, en lo que atañe al apartado 2 de este artículo, la remisión que se hace al Ministerio de Economía y Hacienda, en la interpretación arriba efectuada, ha de entenderse referida a las sociedades cooperativas no sujetas a la competencia exclusiva autonómica en los términos del art. 39, apartados 2, 3 y 4, y, así entendida no vulnera el orden competencial; y tampoco caben reproches en lo que se refiere a su segundo inciso que establece que la entidad realizará su actividad con sujecion a lo establecido en la presente Ley, dado que, como ya se ha dicho, ésta no excluye la aplicación de la normativa autonómica cuando así proceda. 18. En los recursos se impugna globalmente el capítulo cuarto de la Ley, referente a mutualidades de previsión social, por cuanto que las normas allí contenidas tienen la consideración de bases de ordenación de la actividad aseguradora de las mutualidades y montepíos de previsión social como resulta de los mandatos del art. 21 y del art. 18.1. Este carácter básico se ve corroborado por otras dos disposiciones de la misma Ley: Su art. 39.3 y la disposición final primera, como ya se ha visto. Pues bien, y a la luz de lo más arriba expresado, procede rechazar la impugnación in toto que se hace en ambos recursos del mencionado capítulo, así como de los artículos a que éste se remite en cuanto aplicables a las mutualidades de previsión social, y del art. 39.1 y disposición final primera, 1, en cuanto tal impugnación se hace radicar en que se viene a regular en sus aspectos básicos 13 actividad aseguradora de las mutualidades de previsión social, ya que, como se vió, el art. 149.1.11 de la Constitución si permite al Estado dictar normas básicas al respecto.Ahora bien, junto con la anterior impugnación genérica, coincidente en ambos recursos, el Gobierno vasco objeta, asimismo y singularizadamente, la constitucionalidad de diversos preceptos relativos a las mutualidades de previsión y pertenecientes en su mayoría al capítulo cuarto de la LOSP. De estos preceptos, los arts. 16.1, 2 y 3; 17.1 y 3; 19 y 20, se impugnan porque «en su interpretación conjunta con los arts. 18.1, 21 y 39, que los consideran básicos», resultan de aplicación preferente en vez de meramente supletorios respecto a las normas autonómicas sobre la materia. Respecto a este conjunto de preceptos, no se añade, por tanto, ningún argumento adicional respecto a los ya comentados anteriormente, esto es, que el Estado no puede dictar bases que afecten a la regulación por las Comunidades Autónomas recurrentes, de la actividad aseguradora de las mutualidades de previsión. Rechazada ya dicha argumentación, no es preciso efectuar un análisis individualizado de tales preceptos. Reconocida la competencia estatal de normación básica, falta una impugnación concreta del carácter básico de estos preceptos que impide pronunciarse sobre los mismos, pues no puede este Tribunal anticipar en abstracto todos los posibles argumentos que pudieran formularse contra tal calificación, sino sólo examinar los que las partes le planteen. 19. Además de tal impugnación, reiterativa de los argumentos empleados respecto a todo el Capítulo Cuarto de la Ley, el Gobierno vasco discute también la constitucionalidad de diversos preceptos también relativos a las mutualidades de previsión, fundándose en argumentos relativos al «propio tenor» de cada uno de tales preceptos. Se trata de los arts. 17.2, 18.2, 39.3 y 4, y las Disposiciones transitorias cuarta y octava. Examinaremos ahora los dos primeros artículos citados, dejando para más adelante, siguiendo el orden de la misma Ley, el análisis de los restantes.Antes de examinar la adecuación constitucional de esos preceptos, conviene ampliar alguno de los razonamientos efectuados más arriba. El título competencial estatal sobre el mutualismo de previsión social que ahora se contempla (y que los recurrentes discuten) es el de la normación básica de la actividad aseguradora. Pero sobre la base de tal título (y salvo que concurran otros títulos adicionales) no puede el Estado regular, al haber asumido las Comunidades Autónomas competencias exclusivas en esta materia, aspectos relativos a las mutualidades, su estructura y actividad que excedan de lo que estrictamente pueda considerarse básico para la ordenación general de la actividad aseguradora. Y si ya el contenido de la regulación de una materia cualquiera no puede entenderse de forma expansiva, mucho menos cuando la normación básica incide en una materia en la que pertenece a las Comunidades Autónomas, o a alguna de ellas al menos, la competencia legislativa exclusiva y no simplemente la de desarrollo. Precisado este extremo, pasamos al examen de cada uno de los preceptos que se impugnan. 20. En relación con el art. 17.2, la impugnación de su carácter básico se limita en realidad a la forzosa inscripción «en los Registros a que se refieren los arts. 39 y 40». En efecto, respecto a los otros dos requisitos (la constitución mediante escritura pública y la solicitud de autorización administrativa), la demanda tan sólo reitera su consideración genérica de que han de considerarse como derecho supletorio. Considera el Gobierno autonómico recurrente que la referida remisión hay que entenderla dirigida exclusivamente al Registro previsto en el art. 40, ya que el 39, afirma, no contiene previsiones sobre registros especiales. Sin embargo, continúa el recurrente, la actividad de autorizar, así como las inscripciones registrales, forman parte del campo de la mera ejecución (STC 1/1982, fundamento jurídico 9.º), por lo que dicha inscripción en el registro estatal como requisito necesario para la adquisición de personalidad jurídica por parte de las mutualidades de previsión invade las competencias de la Comunidad. Lo cual, se añade, ha de entenderse con independencia del deber de colaboración, derivado de la Constitución y expresamente recogido en el inciso final del art. 39.4 de la Ley, sobre el que nada habría que objetar.Para el Abogad