Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 214/1989

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 214/1989 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 214/1989, de 21 de diciembre (BOE núm. 10, de 11 de enero de 1990) ECLI:ES:TC:1989:214 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García- Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado, EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad, acumulados, núms. 610/1985, interpuesto por el Parlamento de Galicia, representado por su Presidente; 613/1985, interpuesto por la Junta de Galicia, representada por el Abogado don Angel Fenor de la Maza y Cornide-Quiroga; 617/1985, interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Abogados don Ramón María Llevadot Roig, don Manuel María Vicéns Matas y don Albert Reventós Soler, y el 619/1985, interpuesto por el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente; todos ellos contra determinados preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Ha sido parte el Abogado del Estado en representación del Gobierno. Ha sido Ponente el Magistrado don José Luis de los Mozos y de los Mozos, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el dia 2 de julio de 1985, el Excmo. Sr. don Antonio Rosón Pérez, Presidente del Parlamento de Galicia, al amparo del art. 31 de la LOTC interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes arts. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local: 13, apartado 3.º; 20.2 y 32.2, por conexión con el art. 5 A); 28, en conexión con la Disposición transitoria segunda, apartado 2.º; 42, apartados 2.º y 4.º; 58, apartado 1.º, párrafo 2.º; 99, apartado 1.º, y 117, apartados 2.º y 3.º. en la expresión «a sus reuniones podrán asistir representantes de las Comunidades Autónomas». 2. Tras afirmar que los referidos artículos afectan al ámbito propio de la autonomía de la Comunidad en cuanto que la limitan en los contenidos materiales que le han sido atribuidos en los arts. 2.2.º, 27.2.º y 40 (sobre organización territorial de Galicia, alteración de términos municipales y reconocimiento de las comarcas y parroquias rurales); 27.2 (sobre funciones relativas al Régimen Local); 28.1 (sobre régimen jurídico de la Administración Pública de Galicia y régimen estatutario de sus funcionarios), y 49.1 (sobre tutela financiera); todos de su Estatuto de Autonomía (en adelante E.A.G ) la demanda se sustenta en las siguientes consideraciones juridícas: A) Con carácter general, dada su distinta incidencia cualitativa en el contenido y alcance de los artículos que se impugnan se señala que la Comunidad Autónoma de Galicia (en adelante C.A.G.), en materia de régimen local, asume un conjunto de competencias de contenido y alcance distintos que, por lo que respecta a la materia de comarcas, parroquias y alteraciones municipales es una «competencia con el contenido pleno previsto en el art. 37 del Estatuto de Autonomía y en los límites generales establecidos a nivel Constitucional». Entre la Constitución y el E.A.G. no hay, pues, en esta materia, mediación alguna de potestad legislativa de delimitación de competencias, reforzándose este criterio a la luz del título competencial específico consignado en los arts. 2.2.º y 40 del Estatuto. Por el contrario, la competencia exclusiva que se predica del régimen local ha de ajustarse en su contenido a las bases previstas en el art. 149.1.18 de la Constitución, que, en su aspecto positivo, como objetivos y fines comunes, afectan a todo el Estado, mientras que, en su aspecto negativo, constituyen el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias. De otra parte, desde la consideración del carácter bifronte del régimen local, ya que esta materia queda enmarcada dentro de un doble contenido en los arts. 137 y 149.1.18.ª de la Constitución, se puntualiza que todo aquello que excede del contenido normal de la autonomía local (art. 137 de la Constitución) corresponde como competencia exclusiva a la C.A.G., razón por la cual se impugnan los arts 20 2.º y 32 2 º, en conexión con el art. 5 A) y 28, así como la Disposición transitoria segunda apartado 2.º en cuanto que asignan a las entidades locales competencias normativas o de simple ejecución en detrimento de la Comunidad Autónoma y con invasión de sus títulos competenciales a nivel estatutario, especialmente de su función ejecutiva reconocida en el art. 37. Y en cuanto al art. 149.1.18.ª, teniendo en cuenta el concepto de normativa básica tal como ha sido precisado por la propia jurisprudencia constitucional (SSTC 1/1982 25/1983 y 32/1983), es manifiesta la contradicción en que incurren los arts 28 y Disposición transitoria segunda, apartado 2.º; 58.1; 99.1 y 117, ya que en los mismos, una veces se desciende a regular aspectos esencialmente ejecutivos en confrontación con la competencia asignada a la C.A.G. en el art. 27 de su Estatuto, y otras a agotar la materia sin reservar a la potestad legislativa comunitaria su desarrollo normativo, desconociendo así las facultades conferidas en los arts. 27.2 y 28.1 y 2 del mismo Estatuto de Autonomía. B) Ya mas en particular, como motivos de impugnación se fijan los siguientes:

1. a)En el art. 13.3 se establece un «sin perjuicio» con el que se trata de habilitar una actividad de «fomento» del Estado destinada a impulsar la fusión de municipios, invadiéndose de esta forma una competencia estatutaria exclusiva, tanto en su contenido material, como en su instrumentación formal. En su contenido material porque la alteración de los términos municipales (que incluye, entre otras modalidades, la fusión) es una competencia que, al amparo del art. 148.1.2 de la Constitución, la C.A.G. ha asumido en su plenitud (art. 27.2 E.A.G.). Y en su instrumentación formal porque esas medidas de fomento corresponden a la función ejecutiva asumida por la C.A. conforme a lo establecido en el art. 37 de su Estatuto.
2. b)Los arts. 20.2 y 32.2, por conexión con el art. 5 A), atinentes a la organización complementaria municipal y provincial, establecen la subordinación de las Leyes de las Comunidades Autónomas al Reglamento Orgánico propio de cada entidad local. Con ello se producen una serie de consecuencias. En primer lugar, la subversión del principio de jerarquía normativa (art. 9.3 de la Constitución). En segundo lugar, se incurre en una contradicción interna entre el art. 20.1
3. c)y el art. 20.2, en el que, después de proclamar el respeto a la organización determinada por esta Ley, a renglón seguido la excepciona. En tercer lugar, queda anulada la competencia legislativa de la Comunidad en este ámbito material (art. 27.2.º E.A.G.).
4. c)Una lectura conjunta del art. 28 y del párrafo segundo de la Disposición transitoria segunda pone de manifiesto que su contenido no tiene, en rigor, el carácter básico que corresponde a la Ley. Tras recordar la doctrina contenida en el fundamento 7.º de la STC 57/1983 de 28 de junio, se señala que la C.A.G. tiene asumida competencia exclusiva en materia de vivienda, cultura, asistencia social y protección del medio ambiente (arts. 27 3.º, 18, 19, 23 y 30 E.A.G.), competencia plena en materia de educación (art 31 E.A.G.) y competencia de desarrollo legislativo y ejecución en sanidad interior (art. 33.1), por lo que en relación a estas materias propias de la Comunidad Autónoma no es posible disponer desde una Ley de Bases su complementariedad, a nivel de ejecución, a favor de las Corporaciones Locales.
5. d)Los arts. 2.2 y 3; 27.2 y 40 del E.A.G. atribuyen a la C.A.G. y a su Parlamento competencia plena para regular su ordenación territorial y de manera especial para establecer la organización y el régimen jurídico de las comarcas y parroquias rurales, siendo por ello evidente que esa idoneidad o aptitud de Galicia para actualizar su organización territorial propia, se ve desconocida y cercenada en los apartados 2 y 4 del art. 42 que se impugna. El apartado 2 condiciona el procedimiento de creación de la Comarca, con lo que se invade y conculca la referida normativa estatutaria que atribuye a una ley del Parlamento de Galicia la plena regulación jurídica del territorio, población y organización de la Comarca, llevando así a efectos una reasignación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma para la que carece de aptitud el precepto que se impugna Y es que no puede olvidarse que, de acuerdo con la STC 76/1983, fundamento 4.º, el legislador estatal no puede incidir, con carácter general, en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sin una expresa previsión constitucional o estatutaria. De otra parte, el apartado 4.º del art. 42 limita la capacidad de la Comarca por el respeto que impone a las competencias asignadas a los municipios por la propia Ley en los arts. 26 y apartado 2 del 25, contradiciendo lo que este último precepto establece al decir que «el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas». Contradice también lo dispuesto en el art. 26.1. Además, en el sentido mismo de la impugnación queda avalado por la interpretación mantenida al respecto por el Tribunal Constitucional en su STC 32/1981. Y, por último, la propia excepción que establece la Disposición adicional cuarta de la Ley a favor de Cataluña quebranta el principio de generalidad de la Ley y discrimina a Galicia, en donde la presencia y diversidad de sus Comarcas es también un hecho peculiar y profundo, siendo fácil advertir que el E.A.G., en sus arts. 2.2.º, 27.2.º y 40 establece un techo de competencia equivalente al del Estatuto de Cataluña y pone de manifiesto la consideración de la Comarca como una Entidad local propia, básica e intracomunitaria de Galicia. Por ello mismo es procedente afirmar que el art. 42 es contrario a la Constitución y al Estatuto en cuanto afecta al ámbito de autonomía de Galicia.
6. e)A juicio del Parlamento de Galicia, con el art. 58.1 renacen en el territorio de la Comunidad Autónoma, las antiguas Comisiones Provinciales de Colaboración entre la Administración del Estado y las Corporaciones Locales, lo cual, además de ser inconsecuente con la propia declaración de la Exposición de Motivos de la Ley incurre en inconstitucionalidad. En concreto, la impugnación del párrafo 2.º del referido art. 58.1 se fundamenta en que no es una norma básica, sino que responde al deseo de regular en la ley aspectos organizativos propios de la Administración del Estado; en que, además, contradice otros preceptos de la misma Ley 7/1985 [en materia de inversiones, arts. 42.1 y 36.2 a), y en lo concerniente a la prestación de servicios, arts. 31 y 36.2 a)], en que crea, asimismo, una Comisión Territorial en la Comunidad Autónoma, sin dar a ésta participación, rompiendo el carácter y la armonía bifrontes proclamados como premisa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional; y, finalmente, en que con la creación de ese órgano intermedio para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la Administración Local en materia de inversiones, se desconocen y conculcan las competencias atribuidas a la C.A.G. (con carácter general en el art. 27.2 y con carácter específico en el art. 49 y Disposición adicional tercera de su Estatuto).
7. f)Se impugna el art. 99.1 porque de su propia lectura, así como de la del resto de los artículos de los Capítulos Primero, Segundo y Tercero del Título VII, se obtiene la evidente conclusión de que, en el sistema de provisión de plazas reservadas a funcionarios con habilitación de carácter nacional, la intervención estatal es decisiva, la local significativa y la autónomica prácticamente inexistente. A pesar del carácter bifronte del régimen jurídico de las Corporaciones Locales en aquellas Comunidades Autónomas que tienen asumidas competencias legislativas y ejecutivas en la materia (como es el caso de Galicia, art. 27.2 E.A.G.), lo cual se reconoce por el art. 92.1 de la propia Ley 7/1985, basta examinar la regulación establecida por dicha Ley en orden al procedimiento de selección, formación, habilitación, provisión y nombramiento de los funcionarios de habilitación nacional para comprobar que se prescinde de la intervención de las Comunidades Autónomas, con la única salvedad establecida a favor del País Vasco (Disposición adicional segunda). De otra parte, si bien la STC 25/1983, de 7 de abril, fundamento jurídico 4.º, considera básica, dentro del orden jurídico vigente, la existencia de dichos funcionarios como Cuerpo de carácter nacional, no extiende, sin embargo, ese carácter básico ni a los méritos que han de integrar el baremo, ni a la composición de los tribunales de selección. Por ello mismo, resulta obligado preguntar por qué la configuración de los méritos y su baremo son cuestiones reservadas a la Administración Central y a las Corporaciones Locales sin intervención de las Comunidades Autónomas desconociendo su título competencial. Sobre este particular, hay que recordar que el E.A.G., anticipándose a la noción misma de «interés respectivo» tal como ha sido delimitada por el Tribunal Constitucional (STC 37/1981), ha establecido como méritos preferentes en concursos de funcionarios de titulación nacional, «la especialización en el Derecho Gallego y el conocimiento del idioma del país» (arts. 25 y 26), y en la misma línea se ha orientado también el legislador estatal en el art. 19.3.º, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de acuerdo con la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto (F.J. 42). En consecuencia, para los municipios gallegos -la mayoría de ellos rurales- es fundamental que los Secretarios y demás funcionarios de la Administración Local tengan un conocimiento mínimo del Derecho y del idioma de Galicia, correspondiendo a la C.A G. potenciar su conocimiento (art. 5.3 E.A.G.) y garantizar a nivel general y dentro de la Comunidad su aplicación, sin limitar la igualdad de oportunidades y la valoración objetiva que de tales méritos deben realizarse. Circunstancias éstas que explican parcialmente la excepción contenida en la Disposición adicional segunda, 8.a de la Ley 7/1985, atribuyendo al País vasco la facultad de fijar un 10 por 100 del baremo reservado al Estado en el art. 99 de la misma Ley, «en razón de las especialidades jurídicas y económico-administrativas... que se deriven de sus derechos históricos y especialmente del concierto económico». Por tanto, la reserva de un 25 por 100 de la configuración del baremo a favor de las Corporaciones Locales «en razón a las características locales» y, lo que es más grave, la cláusula residual a favor del Estado -en el supuesto de que aquéllas no hicieran uso de dichas atribuciones- limita la competencia de la Comunidad Autónoma, no sólo en la vertiente del régimen local (art. 27.2) sino también en la del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 28.1), agotando el carácter básico establecido en el art. 149.1, 18.a, de la Constitución y, por conjunción, el repetido art. 27.2 del Estatuto.
8. g)Por último, se impugna también el art. 117.2 y 3, in fine, en el que se configura la Comisión Nacional de Administración Local sin que las Comunidad Autónomas formen parte de dicho órgano, aunque puedan asistir representantes de las mismas a sus reuniones. El art. 117 es, por tanto, discriminatorio para las Comunidades Autónomas. Además, al disponer que la designación de los representantes de las Entidades Locales corresponde, en todo caso, a la asociación de ámbito estatal con mayor implantación, se reproduce la fórmula acuñada en la legislación laboral para el acceso de sindicatos y asociaciones a organismos colegiales, sobre la cual se pronunció el Tribunal Constitucional en STC 26/1985, declarando dicha fórmula contraria a los arts. 7, 14 y 28 de la Constitución. Fórmula que, asimismo, se separa de lo dispuesto en el art. 7 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en relación a la composición del Consejo Superior de la Función Pública, al establecerse que los representantes de las Corporaciones Locales serán designados por las Federaciones de las Entidades Locales en proporción a su respectiva representatividad. De otra parte, debe recordarse que el Tribunal Constitucional, al considerar, con carácter general, la regulación y funcionamiento de las Entidades Locales, ha puesto énfasis en d principio de cooperación entre la Administración Estatal y la Autonómica, lo que, sin embargo, el precepto que se impugna ninusvalora y prácticamente desconoce. De este modo se llega a una situación insólita, una vez que el ya citado art. 7 de la Ley 30/1984 establece la participación necesaria de las Comunidades Autónomas en el Consejo Superior de la Función Pública. En suma, la configuración de esa Comisión no sólo desconoce el repetido carácter bifronte del régimen jurídico local, sino que, además, las funciones que se le atribuyen invaden las competencias de la C.A.G. establecidas en los arts. 27.2.º, 49 y Disposición adicional tercera de su Estatuto, y se contradice, asimismo, con lo dispuesto con carácter general en el art. 5 de la propia Ley que se impugna. 3. Por providencia de 10 de julio de 1955, la Sección Primera del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Galicia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el plazo común de quince días, comparecieran en el procedimiento y formularan las alegaciones que estimasen pertinentes, ordenando, asimismo, la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento. 4. Con fecha 2 de julio de 1985 tuvo entrada en este Tribunal un escrito por el que el Director General-Jefe de la Asesoría Jurídica General de la Junta de Galicia, en nombre de ésta dedujo demanda de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local: Art. 3, párrafo 2.º, apartado a), en cuanto a la frase «conforme al art. 45 de esta Ley», por conexión con este último precepto; art. 3 párrafo 2.º. apartado b), en cuanto a la frase «de conformidad con esta Ley» y por conexión con el párrafo 2.º del art 42 exceptuando el inciso inicial de este último párrafo relativo a la iniciativa municipal para la creación de una comarca; art. 5, apartado A), en conexión con los arts. 20.2 y 32.2, y, asimismo, con la Disposición transitoria primera y párrafo 2.º de la Disposición final primera; art. 13, párrafo 2.º, en cuanto su inciso inicial, relativo a que «la creación de nuevos Municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados», y al alcance o interpretación que deba darse al concepto de «núcleo de población territorialmente diferenciado»; art 13, en cuanto a su párrafo 3 º; art. 14, párrafo 1.º, en conexión con la Disposición transitoria quinta; art. 20, párrafo 2.º, inciso final, relativo a... «que regirá en cada Municipio en todo aquello en que su Reglamento Orgánico no disponga lo contrario», y, por conexión, el apartado
9. c)del párrafo 1.º del mismo artículo en cuanto a la frase... «sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley»; art. 28 y, por conexión, el párrafo 2.º de la Disposición transitoria segunda; art. 32, párrafo 2.º, en cuanto a las frases «sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley» y... «que regirá en cada provincia en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario, en ejercicio de su potestad de autoorganización»; art. 36, párrafo 2.º, apartado a), párrafo 1.º, inciso final, que dice... «de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 de esta Ley», y, por conexión, el art 59.1.º, párrafo 2.º, relativo a que la coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o competencia determinados los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente», en cuanto al alcance interpretativo de este último precepto en relación con la elaboración, aprobación y coordinación de los Planes Provinciales de Obras y Servicios; párrafo 2.º del art. 42, exclusión efectuada de su inciso inicial relativo a que la iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados», siempre que la misma iniciativa no se interprete como requisito indispensable, ni como excluyente, de otras posibilidades de iniciativa cuya contemplación compete a la legislación autonómica gallega; párrafo 4.º del art. 42, en el extremo relativo a que «la creación de las comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el art. 26»; art. 44.3.º, relativo al procedimiento de aprobación de los estatutos, en cuanto a la frase «se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas», ya que prescinden de toda iniciativa autonómica en la «constitución» y «no otorgan la aprobación de los Estatutos a la Comunidad Autónoma», al margen de lo dispuesto en el art. 1, 2 núm. 1, en sede de organización, por el Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero sobre transferencias de competencias a la Xunta de Galicia en materia de Interior, art. 45, en su totalidad, y, por conexión, el apartado
10. b)del párrafo 2.º del art. 47; art. 47.2.º, apartado c), que hace extensivo el Acuerdo Municipal a la «aprobación de la delimitación del término municipal»; art. 47.3, apartado b), por su conexión con el párrafo 3.º del art. 44; art. 48, en cuanto a su inciso final, que dice... «y a través del Ministerio de Administración Territorial»; art. 50, párrafo 1.º; art. 58, en cuanto a los siguientes aspectos:
11. a)Previsión que las Leyes del Estado... podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración, para la coordinación administrativa con las entidades locales... con un ámbito autonómico o provincial»; núm. 1, párrafo 1.º;
12. b)Comisión Territorial de Administración Local, que el Gobierno podrá crear en cada Comunidad Autónoma para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la Administración Local: núm. 1, párrafo 2.º, y
13. c)El núm. 2 del artículo, en cuanto a su párrafo 1.º, por conexión con el núm. 1; art. 59, párrafo 1.º, en el extremo relativo a que... «las Leyes del Estado..., reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación... la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local y, en especial, de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias», y por conexión con esta previsión, el párrafo 2.º del propio art. 59, parcialmente, en cuanto «la Ley» se refiere a la «Ley Estatal» y las «modalidades de control que se reserven las Cortes Generales»; art. 62, en su totalidad; art. 68, párrafo 3.º, en cuanto omite el requisito de «previa autorización de la Comunidad Autónoma»: núm. 3, 3.º, del Anexo del Real Decreto 3.037/1982, de 24 de julio de Transferencias, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Xunta de Galicia en materia de Administración Local; art. 83, sobre el alcance interpretativo que deba otorgarse a la expresión «legislación específica», en sede de «montes vecinales en mano común»; art. 99, en su párrafo 1.º, cuando en sede provisión de plazas reservadas a funcionarios con habilitación nacional, atribuye al Estado:
14. a)una valoración de los méritos generales de carácter preceptivo, que alcanza el 75 por 100 de la total posible conforme al baremo correspondiente, y
15. b)una reserva residual al Estado del 25 por 100, reservado, en principio, a las Corporaciones Locales si éstas no hiciesen uso de sus atribuciones; art. 106, párrafo 3.º; art. 117, en su totalidad, y, por conexión con el mismo, los arts. 118, 119 y la Disposición transitoria sexta, en sus núms. 1.º y 3.º en cuanto se refiera a la mencionada Comisión; Disposición final primera, en su totalidad, y, por conexión con la misma, la Disposición transitoria primera, y Disposición transitoria primera, en su totalidad. 5. Se fundamenta la demanda en las siguientes alegaciones: A) Con carácter previo se formulan una serie de consideraciones generales sobre la temática esencial que plantea la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y que no es otra que lo que se ha dado en llamar «modelo de Administración» o de «ordenación territorial del Estado». Modelo de Administración que, para las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos fueron aprobados por la vía del.art. 151 de la Constitución, debe tener en cuenta que, constitucionalmente, como regla, se adopta una técnica de separación de las potestades legislativas y de ejecución, correspondiendo estas últimas a las Comunidades Autónomas, que se extienden, en principio, a las de desarrollo legislativo», «reglamentaria» y de «gestión o administración» (art. 149.1, 6ª, 7ª, 8ª, 9ª, 13ª, 15ª, 16ª, 17ª, 18ª, 22ª, 23ª, 25ª, 27ª, y 30ª de la Constitución), mientras que, como excepciones a la referida regla, y sin perjuicio de otros casos de interconexiones o interferencias entre materias que pueden postular una concurrencia en la ejecución, constitucionalmente también se preven reservas puntuales de competencias de ejecución a favor del Estado, lo que supone una reserva de competencias plenas, legislativa y ejecutiva, ya sea por el carácter suprarregional de una obra o servicio, por la trascendencia de la materia para interés general o, en definitiva, por estar vinculada la competencia de que se trate a la esencia y ejercicio de la soberanía (art. 149.1. 2ª, 3ª, 4ª, 5ª, 10ª, 11ª, 14ª, 16ª, 19ª, 20ª, 21ª, 22ª, y 23ª, de la Constitución). Pues bien, parece obvio deducir del sistema de distinción de competencias el siguiente sustrato organizativo en orden al «modelo de Administración»:
16. a)La tendencia a institucionalizar una Administración Autónoma en cada demarcación territorial, que, como consecuencia del principio de continuidad de las Administraciones Públicas, ejercería sus propias o exclusivas competencias y, a la vez, ejecutaría competencias por «encargo» o «delegación».
17. b)Posible u obligada presencia de servicios desconcentrados en el ámbito territorial o demarcación de una Administración Autónoma, como excepción a aquel principio de continuidad, precisamente en aquellos casos o materias cuya competencia ejecutiva aparece directamente reservada al Estado por el art. 149.1 de la Constitución. En todo caso, esas potestades estatales de ejecución no consisten por su propia comprensión, significado y aun proyección territorial, en el desarrollo de funciones generales. En suma, las competencias ejecutivas que reserva directamente al Estado el art. 149 de la Constitución postulan, como regla general, y como límite de la expresión organizativa del Estado, «servicios específicos» y «no órganos con competencias generales sobre un sector».
18. c)En cuanto a la posición de la Administración Local, la garantía institucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 de la Constitución) obliga a que el Estado y las Comunidades Autónomas, al disponer de sus competencias entreguen a las Corporaciones Locales la competencia de los asuntos que deben gestionarse desde sus respectivas demarcaciones, lo cual plantea, a su vez, el esencial problema de la «redistribución vertical del poder público».
19. d)Además, el necesario equilibrio entre «separación» (igual a autonomía) y «continuidad» (igual a unidad, solidaridad) de las Administraciones Territoriales, exige, en atención a la unidad del sistema, técnicas de colaboración y coordinación (sistema de relaciones interadministrativas) que, de modo palmario, el Estado debe instrumentar cuando las tareas de ejecución se refieren a las leyes estatales, pero no cuando las Comunidades Autónomas apliquen leyes propias. De otra parte, al margen del «principio de coordinación, nada empece a la potestativa instrumentación de mecanismos de «acuerdo y colaboración» independientemente del sistema de distribución de competencias (SSTC 18/1982 y 64/1982). B) La problemática del «modelo de Administración», que constituye el tema capital de la Ley objeto del recurso, ha sido, por lo demás, objeto de consideración por la doctrina del Tribunal Constitucional en diversas Sentencias (entre otras SSTC 4/1981, 28/1981 y 76/1983), debiéndose destacar de la misma una serie de aspectos, dada su relevancia en relación con las hipótesis normativas objeto de la impugnación.
20. a)La autonomía de las Comunidades Autónomas es evidentemente superior a la de los entes locales, y esa superioridad cualitativa se sustenta en el hecho de que a las Comunidades se les atribuyen potestades legislativas y gubernamentales.
21. b)La redistribución de competencias entre entidades de distinto nivel se ha de efectuar en función del respectivo interés de dichas entidades, si bien la concreción de ese interés en relación con cada materia no es fácil, llegándose en ocasiones a distribuir la competencia en función del «interés predominante», sin que, no obstante, ello signifique un interés exclusivo que justifique una competencia exclusiva en el orden decisorio.
22. c)Si bien corresponde al Estado la fijación, como condiciones básicas, de principios o criterios «básicos» en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado, y, por ello, la «definición de las competencias» y «configuración de los órganos de Gobierno» de las Comunidades Locales, así como la regulación de las relaciones entre las distintas Administraciones y, por ende, de las «bases» a que habrá de ajustarse la coordinación entre éstas, sin embargo «ello no puede derivar en el establecimiento de un régimen uniforme para todas las entidades locales de todo el Estado, sino que debe permitir opciones diversas, ya que la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos de carácter reglamentario».
23. d)Desde la perspectiva de la «garantía institucional» (fundamento jurídico 3.º de la STC 28/1981), la institución autonómica y también las Entidades Locales, están protegidas frente al legislador ordinario estatal, que debe configurarlas observando el límite que marca el reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza, de manera que la garantía institucional, si bien no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, si actúa como un «límite» que asegura la preservación de la institución.
24. e)Subrayada la garantía constitucional de la autonomía local, cabe derivar de la Constitución razones que apuntan a la posibilidad de que los intereses provinciales y municipales -es decir, el haz de competencias- pueden ser inflexionados al efecto de acomodar la estructura jurídico-política a otras entidades de nueva creación, tal como ya se declaró en la STC 28/1981 (fundamento jurídico 3.º).
25. f)En cuanto al carácter del régimen jurídico de las autonomías locales, es éste un «carácter bifronte» como consecuencia del hecho de que algunas CC.AA., como es el caso de la gallega, han asumido la competencia exclusiva (arts. 27.2, 39, 40 y 41 del E.A.G.) en materia de régimen local. En tales supuestos, es a esas Comunidades a las que corresponde la regulación mediante ley del régimen jurídico de las Corporaciones Locales de su territorio; ley que, no obstante, deberá ajustarse a las «bases» establecidas por el Estado. De ahí que el régimen jurídico de las Corporaciones Locales, en aquellas Comunidades Autónomas que, como la gallega, asumen el máximum de competencias al respecto, es siempre resultado de la actividad conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas (en este sentido, sobre el carácter bifronte del régimen local, STC 84/1982, de 23 de diciembre). No obstante, la interpretación coordinada del art. 149.1.18 de la Constitución en relación con los arts. 27.2 y 39, 40 y 41 del E.A.G., conduce a la indeclinable consecuencia, amparada por la doctrina del Tribunal Constitucional, de que las potestades de la C.A.G. sobre el «régimen local» no son simplemente de carácter reglamentario, secundario o accidental, sino que abarcan, también como sustrato de una propia opción política, potestades legislativas y ejecutivas. C) Desde la perspectiva doctrinal expuesta, el análisis de la «Ley de Bases» que se impugna, pone de manifiesto, prima facie, su carácter general, uniformando el régimen local independientemente del diverso techo estatutario autonómico, utilizando para ello diversos mecanismos.
26. a)Así, el «interés autonómico» en la materia queda enmarcado exclusivamente en el art. 148.1 de la Constitución, mientras que, paralelamente, el interés del Estado queda en el art. 149.1 del mismo Texto constitucional.
27. b)De otra parte, se transfieren competencias legislativas de desarrollo, así como funciones administrativas, antes del transcurso del plazo de cinco años a que se refiere el art. 148.2 de la Constitución a las Comunidades Autónomas que se mencionan en la Disposición adicional primera, números primero y segundo.
28. c)Asimismo, hay un propósito de reproducir el «viejo Código Legislativo Local», propio de la pasada estructura centralista del Estado, a través de la delegación legislativa que se prevé a fin de regularizar, aclarar y armonizar disposiciones provenientes de la etapa preconstitucional, así como los viejos Reglamentos sobre Régimen Local (Disposición final primera de la Ley que se impugna), con lo que esa «armonización de hecho» del Régimen Local se aplica independientemente del diverso techo estatutario a todas las Comunidades Autónomas, produciendo, además, un verdadero efecto de cierre de las correlativas potestades legislativas comunitarias.
29. d)También se prescinde del grado autonómico cualitativamente superior que corresponde a las Comunidades Autónomas, tal como se refleja, sin perjuicio de otros motivos impugnatorios aducibles contra los mismos, en los arts. 5, A); 20.2; 32.2; 42.4; 44.3; 47.2; 68.3; 99.1, y 117 de la Ley que parcialmente se impugna.
30. e)En algunos supuestos hay un excesivo desarrollo de las «bases» con el efecto de «restricción» y aun de total preemption o «desplazamiento» de las potestades legislativas o de gestión comunitarias. Es, en concreto, el supuesto, con independencia de otros motivos de impugnación de los arts. 3.2.2; 3.2, b); 13.2; 13.3; 14.1 (y transitoria quinta); 32.2; 42.2; 44.3; 45; 47.3, b); 48, inciso final; 50.1; Disposición final primera, y Disposición transitoria primera.
31. f)Otros preceptos prescinden de la necesaria redistribución de competencias que conlleva la distribución vertical del poder público, y, por lo mismo, de la incidencia en el sistema competencial total del surgimiento de nuevas entidades. Es el caso de las «Comarcas» y «Parroquias Rurales», en que, aparte de restringirse notablemente el campo de producción de la legislación autonómica, con merma cualitativa de la autonomía de grado superior, se ignoran las consecuencias de la doctrina que contiene el fundamento 3.º de la STC 59/1982 (inflexión de competencias e intereses respectivos, vinculada a la distribución vertical del poder). Así sucede, en efecto, sin perjuicio de otras motivaciones, con toda la regulación «comarcal» y «entidades inferiores al ámbito municipal», (especialmente en el párrafo 4.º del art. 42).
32. g)Hay también un trato discriminatorio a Galicia con respecto a Cataluña, tal como se evidencia en la Disposición adicional cuarta, desconociéndose la igualdad de situación en cuanto al respectivo techo estatutario.
33. h)Se procede a una reformulación o redefinición del sistema de distribución de competencias que contienen la Disposición transitoria primera y la Disposición final primera, al producirse en una materia objeto de concurrencia competencial una «delegación legislativa», unida a una «remisión normativa» que cierran o restringen, por su carácter exhaustivo o agotador, toda producción normativa autonómica de desarrollo a nivel legislativo y aún reglamentario, independientemente de la invasión parcial de competencias ejecutivas comunitarias que ello supone.
34. i)Y, finalmente la Ley impugnada, lejos de limitarse a definir las «bases», para la coordinación, instrumenta y realiza la propia coordinación, no sólo a nivel nacional sino también en los ámbitos autonómicos y provincial, e incluso con carácter general, prescindiendo de los principios organizativos que se derivan del análisis del sistema de distribución de competencias constitucional y estatutario. Es el supuesto de los arts. 58 y 59 objeto de impugnación. D) Tras el referido planteamiento general, se procede a un análisis concreto de los preceptos impugnados
35. a)En relación al art. 5, A), en conexión con los arts. 20.2 y 30.2, cabe afirmar que tal determinación normativa -cuya consecuencia es hacer prevalecer al Reglamento Orgánico propio de cada entidad sobre la Ley de la Comunidad Autónoma, que no será aplicable en todo lo que se oponga a aquel-, aparte de un desconocimiento del superior grado de autonomía que, cualitativamente, corresponde a la Comunidad Autónoma, ponderándose en exceso la autonomía municipal, supone, además, una serie de consecuencias. En concreto, supone un desarrollo excesivo de las «bases» a que se refiere el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, invadiéndose las competencias autonómicas (arts. 2.2 y 3, 27.2 y 37.2 del E.A.G.). Es decir, la ley estatal, más allá de su funcionalidad básica, desciende a la regulación de la organización complementaria municipal y provincial, hasta el punto, incluso, de constituirse en único límite de las potestades organizativas lo que, a su vez, determina una verdadera anulación o total desplazamiento de la competencia de desarrollo legislativo de la Comunidad Autónoma. Con tales determinaciones, se desconoce, además la «garantía institucional», por cuanto la «organización complementaria» de que tratan los preceptos constituye, sin duda alguna, parte esencial integrante, y por lo mismo «indisponible», del núcleo de las potestades autonómicas sobre el régimen local. Por otro lado, si el territorio de la Nación se divide en Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios como entidades territoriales más relevantes, «formas de organización que deben superponerse sin anularse», dado el carácter o naturaleza «bifronte», del régimen jurídico de las Corporaciones Locales, parece evidente que la aparente colisión o antinomia que pudiera plantearse entre la ley autonómica y los reglamentos organizativos locales, debe resolverse, no buscando el interés preferente o predominante, sino con arreglo a la articulación o armonía entre ambos intereses, igualmente relevantes. A este respecto debe tenerse presente el art. 2 del E.A.G.
36. b)El párrafo 2.º del art. 13 instaura una regla de aplicación general y uniforme en todo el territorio del Estado, que invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia sobre «organización territorial», insitas en el ámbito material del art. 27.2 del E.A.G. en relación con el art. 37.2 y 3 de la propia norma institucional básica. Si la organización territorial de Galicia tendrá en cuenta la «distribución de la población gallega» y «sus formas tradicionales de convivencia y asentamiento», el precepto que se impugna impide a la legislación que habilita el art. 2.3 del E.A.G. ponderar o valorar la posible creación de nuevos municipios con arreglo a aquellos parámetros, vinculados a la propia identidad de Galicia (art. 1.2 E.A.G.), al tener que constreñirse a las consecuencias del concepto de «núcleo de población territorialmente diferenciado». Pues bien, tal concepto jurídico indeterminado, si se interpreta como «núcleo separado de población» o con arreglo a cualquier otro criterio de carácter restrictivo, produciría el efecto de cierre o desplazamiento de la legislación autonómica en la materia. Debe tenerse presente que el art. 2 del E.A.G. contempla la realidad social secular en Galicia de una «población dispersa», lo que, a su vez, ha dado lugar a una peculiar distribución de la misma (caseríos, aldeas, lugares: población diseminada) y propias y genuinas formas de asentamiento y convivencia, amparadas por el mandato estatutario, de manera que el concepto de «dispersión» o «diseminación», a cuyas circunstancias se adapta o pretende adaptarse el precepto estatutario, es diametralmente opuesto y aún contrario, con la «idea de núcleos de población territorialmente diferenciados». Por tanto, hay que concluir que el precepto que se impugna trasvasa o excede el carácter «básico» a que debe limitarse la legislación estatal en la materia, irrumpiendo plenamente en el campo o ámbito de la «organización» propia de la competencia y legislación autonómica.
37. c)El párrafo 3.º del mismo art. 13, además de serle aplicable a los criterios «geográficos», «sociales» y «culturales» la doctrina que acaba de referirse en el apartado precedente, supone una invasión de las competencias ejecutivas autonómicas, embebidas, desde luego, dentro del ámbito o comprensión material de aquellos preceptos estatutarios, por cuanto el «fomento» de que se trata, siempre que se verifique a través de subvenciones, ayudas directas otras formas de la acción pública que no consistan en «beneficios fiscales» o «fórmulas crediticias reservadas al Estado», es una «típica actividad de ejecución», impropia, a todas luces, del carácter «básico» que, desde la perspectiva material, exige a la legislación del Estado sobre Régimen Local el artículo 149.1.18.ª de la Constitución. Una vez más el precepto, extrapolando el concepto de lo «básico», se inserta en el ámbito de las competencias de ejecución que, por modo directo, como actividad de «gestión» o «administración», habilitada por el art. 37 E.A.G., conviene a la idea de fomento. Independientemente de lo expuesto, no debe olvidarse que la materia relativa a «alteración de términos municipales», a la que se engarza la «fusión», como objeto de actividad estatal de fomento, ha sido asumida por la Comunidad Autónoma al amparo del art. 27-2.º del E.A.G., con arreglo al contenido sustancial o significado que el concepto de «alteración de términos municipales» ostentaba en el art. 2 del Texto Refundido de 1955, extensivo no sólo a la fusión, sino también a la «segregación» y «agregación». Corrobora tal consecuencia el carácter «indiciario» que debe otorgarse a los Reales Decretos de traspasos, dada la circunstancia de que la materia de que se trata ha sido objeto de concreta «transferencia» o «traspaso», en virtud de los arts. 27.2 E.A.G. y 148.1.2 de la Constitución, por el Real Decreto 3.037/1982, de 24 de julio, que, a su vez. tuvo como sustrato la Ley de Régimen Local de 1955, aplicable por las prescripciones que contiene la Disposición transitoria tercera del E.A.G. Por último, y a mayor abundamiento, el listado del art. 149 de la Constitución no contiene otra reserva expresa estatal de ejecución en sede de fomento que la relativa a la «investigación científica y técnica», y, por otra parte, en el párrafo 1.º del propio precepto no podía fundamentarse una genérica actividad de fomento del Estado en la materia que nos ocupa, tal como, sin embargo, se pretende en el precepto impugnado.
38. d)La competencia concretada en los cambios de denominación de los municipios a que se refiere el art. 14.1 y, por conexión, la Disposición transitoria quinta, ha sido asumida por la C.A.G. en virtud del art. 27.2 de su Estatuto, habiéndose incluso operado ya el traspaso a la Junta de Galicia bajo la vigencia del régimen preautonómico, mediante Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero, cuyo art. 1.2.3 le atribuye la competencia sobre «la alteración de los nombres y capitalidad de los municipios». Se trata, pues, de una materia propia del «desarrollo y ejecución» autonómica que resulta ajena a la funcionalidad y contenido propios de las «bases» en los términos ya expuestos, razón por la cual, el carácter oficial de los cambios de denominación de los municipios no puede vincularse a la inscripción obligatoria un Registro Estatal, ni a la necesaria publicación en el «Boletín Oficial del Estado». Antes bien, el «Registro» debe instrumentarse por la C.A., a la par que la «publicidad» debe verificarse mediante el «Diario Oficial de Galicia», por cuanto tales medios instrumentales son los exigibles como consecuencia de la titularidad de la competencia. Ello no es óbice para que, con fundamento en el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas (arts. 1 a 4 de la Ley sobre el Proceso Autonómico), pueda procederse a la «información» al Estado y a la publicidad en el «Boletín Oficial del Estado» de los cambios operados, así como a la llevanza potestativa de un Registro por el Estado por motivos estadísticos o de general conocimiento. Pero esa posible doble publicidad en el «Diario Oficial» de la Comunidad Autónoma y en el «Boletín Oficial del Estado» no puede hacer olvidar que el «carácter oficial» se deriva de la primera publicación. A mayor abundamiento, refuerzan la titularidad autonómica sobre la materia las potestades que, sobre regulación lingüística, atribuye a la Comunidad Autónoma el E.A.G. en sus arts. 5 y 27.20, sobre criterios materiales de la ordenación lingüística y la competencia exclusiva sobre «la promoción y la enseñanza de la lengua gallega», ya que la «promoción» abarca, evidentemente, el uso de la lengua gallega en los «cambios de denominación de los municipios» a que se refiere el art. 14.1 objeto de impugnación.
39. e)La interpretación coordinada del art. 28 con la Disposición transitoria segunda, en su párrafo 2.º, conduce al verdadero establecimiento de una «reserva dé ejecución a favor de los municipios que "restringe" o "anula" las posibilidades "organizativas" o "atributivas de competencias" (igual a delegación) que, en favor de otras Entidades Locales (Comarcas, Diputaciones, Parroquias Rurales, Mancomunidades, etc.), pueda prever la legislación sectorial autonómica sobre vivienda (art. 27.3 E.A.G.), cultura (art. 27.19 E.A.G.), asistencia social (art. 27.23 E.A.G.), protección del medio ambiente (art. 27), educación (art. 31 E.A.G.) y desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad interior (art. 33.1 E.A.G.)». Esta «reserva ejecutiva» o «de actividades complementarias» establecida por la Ley que se impugna, además de primar al municipio en relación con las Comarcas y Diputaciones, no es congruente, en general, con el obligado carácter «básico» de la Ley que desciende, así, a aspectos reglamentarios o meramente ejecutivos, propios de la competencia autonómica de «desarrollo», sin que exista una justificación que, con arreglo a la propia esencia o naturaleza de los casos, pueda habilitar la exclusividad municipal en la materia. Con ello se ignora, por otra parte, el carácter «bifronte» del régimen jurídico de las Corporaciones Locales, ya que, en este supuesto, incluso por aplicación del criterio general del art. 2.1 de la propia Ley que se impugna, es la Comunidad Autónoma la llamada a atribuir, bien por vía de delegación (art. 41 E.A.G.), ya sea por otros medios, las competencias de ejecución a los diversos entes locales de su territorio, por cuanto es su legislación la reguladora, desde luego, de la acción pública ejecutiva sobre tales materias. Por consiguiente, parece, en buena lógica, que sólo las Comunidades Autónomas y, entre ellas, la de Galicia pueden otorgar o atribuir tales actividades complementarias, de naturaleza ejecutiva, mediante los sistemas establecidos al efecto.
40. f)Por lo que respecta al art. 42, párrafos 2.º y 4.º, y, por conexión, el resto del precepto, así como al art. 3, párrafo 2.º, apartado b), en cuanto a la frase «de conformidad con esta Ley», afirma la representación de la Junta de Galicia que, dada la honda raigambre de las Comarcas en Galicia, el E.A.G. se ha ocupado de las mismas en diversos preceptos (arts. 2, 27.2, 40 y 41). Pues bien, analizados los preceptos de la «Ley de Bases» que ahora se impugnan, si bien contemplan, con carácter general, la posible creación de entes de carácter comarcal, establecen, no obstante, una serie de exigencias para su constitución que vienen a entregar la posibilidad de constituir Comarcas a la «voluntad» o «decisión de otros entes (municipios y Diputaciones Provinciales), cuando lo cierto es que, en los términos del E.A.G., la posibilidad de su «reconocimiento», que no «constitución», es facultad de la Comunidad Autónoma, como única forma de lograr el establecimiento de una demarcación comarcal general para toda ella. Por ello, dicha regulación legal «anula» o «restringe» la competencia legislativa autonómica en orden a la organización territorial, al ocupar el campo de la futura legislación autonómica. La expresada regulación, atinente al ámbito organizativo, no presenta, pues, un carácter «básico» en atención a su contenido substancial, pero es que, además, tampoco puede tenerlo al no presentar un carácter general y uniforme o de vigencia indefinida en todo el territorio de la Nación. Y es que si la referida regulación ostentase un carácter básico no seria posible, en modo alguno, estatuir la excepcionalidad a su aplicación en Cataluña, tal y como determina la Disposición adicional cuarta. Esa restricción o anulación de la autonomía comunitaria en beneficio de la autonomía «municipal» o «provincial» ignora, por otra parte, el principio, proclamado por la doctrina del Tribunal Constitucional, de que la autonomía de las Comunidades Autónomas es superior a la de los entes locales. Por ello, resulta realmente inadmisible el «informe favorable» de las Diputaciones Provinciales, pues con ello se trasladan al ente provincial potestades y competencias decisorias atribuidas a la Comunidad Autónoma en virtud del sistema de distribución de competencias constitucional y estatutario, a la par que se instaura un control sobre la actividad comunitaria de carácter indeterminado y no tipificado por la Constitución y el E.A.G. La regulación es, asimismo, «discriminatoria» para Galicia. Y ello porque, desde la perspectiva del «principio de igualdad», a identidad o similitud de techo estatuario entre Cataluña y Galicia, se aplica, sin embargo, sin que exista justificación alguna, una dispar ratio decidendi. La diversidad de soluciones dispuestas por la Ley que se impugna, tal como evidencia la Disposición adicional cuarta, no puede fundamentarse, desde luego, dada su irrelevancia constitucional, en la circunstancia de que la Generalidad tuviera en el pasado aprobada una organización comarcal para la totalidad de su territorio, pues también debe tenerse presente que, si bien Galicia no llegó a tener aprobada una organización comarcal, sin embargo cuenta con una organización comarcal de hecho, avalada por la historia, que, lejos de «constituirse», simplemente puede reconocerse. En definitiva, el techo estatutario autonómico de Galicia, desde la perspectiva de la organización comarcal, es sensiblemente superior al de las Comunidades que se mencionan en la Disposición adicional primera, que no accedieron a su autonomía por la vía del art. 151, y, a la vez, similar al de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Más en particular, debe señalarse que el párrafo 4.º del art. 42, al margen de incurrir en contradicción con la posibilidad de «dispensa en orden a la prestación, que la propia ley contempla, supone, una vez más, una restricción o limitación de las potestades organizativas autonómicas en relación a las comarcas, lo cual resulta realmente paradójico si se tiene presente que el art. 26.1 de la misma Ley permite que los municipios puedan «prestarlos» por si o «asociados». Piénsese, en este sentido, que la «prestación asociada» constituye una situación análoga a la de la Comarca, no existiendo, en realidad, diversidad de ratio decidendi entre este caso y el supuesto de una asociación de municipios. El referido precepto no presenta, pues, un carácter básico, máxime si se observa que, en todo caso, el art. 40.1 del E.A.G. expresamente preserva la garantía institucional de la «existencia» de la «autonomía» municipal, como un límite para la legislación autonómica, cuando establece que «la Comarca no supondrá necesariamente la supresión de los municipios que la integran». Más aún: las posibilidades que abre la «fusión», dentro de la alteración de términos municipales, hace realmente inútil la garantía que, aparentemente, quiere estatuir el párrafo 4.º del art. 42; sin olvidar, en fin, que resulta realmente contradictorio con el fomento de la fusión de municipios que pretenderse instrumentarse en el art. 13.3 de la misma Ley.
41. g)También quedan restringidas o anuladas las potestades organizativas habilitadas por el E.A.G. cuando el art. 44.3, en conexión con el 47.3 b), prescinde de toda iniciativa autonómica en la constitución de mancomunidades e, incluso, de la aprobación de sus Estatutos por la Comunidad Autónoma, entregando el poder decisorio en la materia a los Ayuntamientos. Además, esta materia resulta «indispensable» para el legislador ordinario, por cuanto no ostenta naturaleza básica, lo cual se evidencia, como prueba adicional de la ausencia de tal carácter, a la luz del concreto traspaso de que fue objeto por el Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero (art. 1.2.º 1.ª).
42. h)En relación a la impugnación del art. 45 en su totalidad y, por conexión, de los arts. 47.2
43. b)y 3.2 a), en cuanto a la frase «conforme al art. 45 de esta Ley», son aplicables los mismos argumentos expuestos ya a propósito de la comarca. En concreto, tales preceptos se refieren a la regulación de las «entidades de ámbito territorial inferior al municipio y, por ello mismo, alcanzan al régimen organizativo de las Parroquias Rurales Gallegas. Pues bien, las Parroquias Rurales Gallegas (arts. 2, 27.2 y 40.3 del E.A.G.) son, en primer término, un hecho sociopolítico que, dado su desconocimiento por la legislación centralista uniformadora, están únicamente pendientes en cuanto a su «reconocimiento» -no «constitución» ex novo- de una delimitación clara y de que se les dote «de un marco jurídico y de una vida legal», lo cual, sin embargo, resulta verdaderamente imposible dentro de las hipótesis normativas que se impugnan. Mientras que el E.A.G. se inspira, al igual que el régimen de la comarca, en la necesidad de dotar de un régimen uniforme a las Parroquias Rurales sobre la base de una total ordenación territorial, el sistema legislativo que se analiza lo reduce a la práctica similar condición que el de las anteriores «Entidades Locales Menores», como «entes descentralizados del municipio». De este modo, la intervención del municipio en la organización parroquial lo es en detrimento del grado cualitativamente superior de autonomía que se predica de la Comunidad Autónoma, y ello se manifiesta tanto, de una parte, en el mantenimiento de la misma proporcionalidad política en el nombramiento de vocales como, de otra, en el favorecimiento de una actuación coordinada de Ayuntamiento-Parroquia, minimizando así la libertad de acción y autonomía de esta última; también se manifiesta en la iniciativa y audiencia municipal en el momento de su constitución, prescindiendo de toda intervención autonómica, y en las limitaciones en la realización de determinados actos (disposición de bienes, operaciones de crédito, etc.) que deben ser ratificados por el Ayuntamiento; lo que coincide con las que ya se establecían en la legislación anterior para las «Entidades Locales Menores». Por lo que, estas normas, no pueden reputarse básicas.
44. i)El art. 47.2 c), al hacer extensivo el acuerdo a la aprobación de la delimitación del término municipal, está primando a la autonomía municipal en detrimento de la autonomía que corresponde a la Comunidad Autónoma, de superior grado cualitativo. Y no puede olvidarse tampoco que la «delimitación de términos municipales» es materia propia de la «demarcación territorial» otorgada a la competencia de la Comunidad según los arts. 2, 27.2 y 37.2 del E.A.G. y art. 1, uno y dos, del Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado a la Junta de Galicia en materia de interior; estando desprovista, por tanto, de todo carácter básico, aparte de su «indisponibilidad» para el legislador ordinario estatal.
45. j)El art. 48, en su inciso final «... y a través del Ministerio de Administración Territorial», vulnera el art. 15 del E.A.G. cuando establece que «el Presidente... ostenta la representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en Galicia». El Presidente de la Comunidad Autónoma, en efecto, representa ordinariamente al Estado en cuanto institución u ordenamiento jurídico, y no en cuanto Estado- Aparato; cuestión esta que compete al Delegado del Gobierno. De ahí que resulte improcedente la exigibilidad de petición de informe a través del Ministerio de Administración Territorial, ya que viene a ignorar que la petición directa al Consejo de Estado, como en cualquier otra materia que afecte a la Administración Autonómica, está embebida dentro de la función representativa de la Comunidad y de la ordinaria del Estado en Galicia.
46. k)El art. 50, párrafo 1.º, aparte de incurrir en los mismos motivos de impugnación deducidos respecto de la regulación de las Comarcas y Parroquias Rurales, supone una vulneración del Real Decreto 3.037/1982, de 24 de julio, sobre transferencias, que, precisamente con fundamento en los arts. 27.2 del E A.G. y 148.1.2 de la Constitución traspaso a la Comunidad Autónoma en materia de régimen jurídico local, «la resolución de las cuestiones de competencia que se plantean entre Entidades Locales pertenecientes al territorio de la Comunidad Autónoma», lo cual abarca obviamente a Entidades de nueva creación como Parroquias y Comarcas aparte de los Ayuntamientos y Diputaciones.
47. l)Los arts. 58 y 59, en conexión con el art. 36.2
48. a)plantean tres cuestiones fundamentales. La primera se refiere al alcance del art. 149.1.18.ª de la Constitución en orden al principio de coordinación entre las diversas Administraciones Públicas, debiéndose reconocer que, a diferencia del «principio de colaboración», que ostenta un carácter genérico y se deduce de la estructura compuesta del Estado, «el principio de coordinación», como se deriva del análisis del art. 149.1 de la Constitución y de los tres supuestos en que lo tipifica (núms. 13, 15 y 16), consiste en un «poder específico del Estado», para articular «competencias propias» y de las Comunidades Autónomas, en los casos concretos en que expresamente se prevé. Poder que se traduce en el establecimiento «específico» de medidas no normativas distintas de las de fijación de «bases», que desembocan, bien en una «coordinación formal» (equivalente a información o asistencia recíproca) o en una «coordinación material», que incluye, para la homogeneidad técnica o acción conjunta, cierto poder directivo de operaciones globales por parte de la unidad superior. En este sentido, es «una competencia distinta de la fijación de bases», aunque en ocasiones, expresamente tasadas, aparece unida a esta última para su refuerzo y eficacia práctica. Es decir el carácter específico del poder de coordinación tiene siempre como sustrato competencias concretas. La técnica de «reducción a la unidad» en el supuesto que regula el art. 58.1, y en lo referente a la coordinación periférica con carácter general, no consiste, en realidad, en un poder estatal general de coordinación, sino en un poder de «supervisión o vigilancia», análogamente a lo que acontece en los sistemas alemán y austríaco, que, desde luego, sin perjuicio de la definición de las «bases de la coordinación» observables por la Comunidad Autónoma, puede ser objeto de una estructuración al amparo del artículo 149.1.18.ª, hallando su último fundamento en los arts. 153, 154 y 155, todos de la Constitución. Tal interpretación garantiza el principio de unidad, a la par que desde la perspectiva de la proporcionalidad, es más respetuosa con el principio de autonomía, que la coordinación general periférica que pretende instaurar el art. 58.1 que se impugna. Y, en todo caso, independientemente de estas apreciaciones, la norma del art. 58.1 no debe reputarse «básica» para las Comunidades Autónomas, por cuanto se limita a la previsión de aspectos organizativos cuya concreta instrumentación es propia de la competencia autonómica ex arts. 2, 27.2 y 37.2 del E.A.G. En lo concerniente a la segunda cuestión relativa a las comisiones Territoriales de la Administración Local que instituye el art. 58.1, párrafo 2.º, al efecto de coordinar las inversiones y la prestación de los servicios, con simple «participación» de las Comunidades Autónomas, tampoco puede ostentar un carácter básico. Pero es que, además, en lo relativo a las inversiones, vulnera la competencia exclusiva que, sobre la tutela financiera de las Corporaciones Locales otorga a la C.A. el art. 49.1 del E.A.G. Tutela financiera a la que es inherente la potestad de organización y coordinación de la C.A., tal como se desprende de la Disposición adicional tercera y también del art. 49.2 del E.A.G., ya que, en este caso, el sistema de «percepción» y «distribución» de los ingresos de los Entes locales de Galicia que se prevé presupone implícitamente, como instrumento indispensable para alcanzar los fines de la propia competencia, una potestad autonómica de coordinación. Por lo demás, los «criterios legales» a que se refiere el art. 49.2 del E.A.G. son los propios de la legislación autonómica, tal como se deduce de la competencia exclusiva contemplada en el art. 27.2 del E.A.G. en relación con los arts. 37.2 y 49 de la propia norma estatutaria. En definitiva, el precepto que se impugna desconoce que el Estado, si bien se superpone a la C.A., no puede, sin embargo, anular las competencias de ésta sobre organización y coordinación financiera de las entidades locales de su territorio. En cuanto a la materia relativa a la «prestación de servicios», no cabe sino reiterar lo ya dicho a propósito de la coordinación estatal a nivel periférico. La creación por el Estado de ese órgano intermedio supone una vulneración de la competencia exclusiva que atribuye a la C.A. el art. 27.2 de su Estatuto, en la que se insertan, asimismo, como criterios de la regulación, el art. 49 y la Disposición adicional tercera de la misma norma institucional. Por último, por lo que respecta a la tercera cuestión, que concierne a la elaboración, aprobación y coordinación de los planes provinciales de obras y servicios, independientemente de la ausencia de carácter básico en tales previsiones, debe tenerse en cuenta que esos «Planes» no pueden anular la existencia y contenido sustancial de los «planes de obras y servicios» dada la garantía institucional de la autonomía provincial, y, a la vez, no pueden restringir o impedir otras posibilidades de coordinación entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones, ya que ello supondría una minoración de las competencias organizativas y coordinadoras que se atribuyen a aquélla. Por tanto, el debido respeto a la autonomía provincial y, a la vez, el superior grado cualitativo de la autonomía propia de la C.A., requiere en la materia de Planes Provinciales, y a los efectos de la necesaria conjunción de acciones, la previsión de Planes Generales de carácter regional elaborados con participación de las Diputaciones, Ayuntamientos y otros Entes locales, insertándose en dicho «marco» o «previsiones» generales los «Planes Provinciales de Obras y Servicios». Sólo así será posible engarzar la planificación provincial con la regional, que se encuentra habilitada, con un carácter cualitativamente superior, por el art. 30 del E.A.G. Y en cuanto al art. 59.1, le son aplicables los mismos argumentos esgrimidos con relación al art. 58.1.
49. ll)En relación al art. 62, debe tenerse presente que, a pesar de la dificultad de la atribución de competencias en función del «interés respectivo», la apreciación de un «interés predominante» no puede plasmarse, como podría deducirse de la literalidad del precepto, en un interés y competencia exclusiva en cuanto al orden decisorio. El precepto, por su propia generalidad o indeterminación, puede constituir una fuente de redefinición y aun de reasunción de competencias en detrimento de la Entidad, autonómica o local, que ocupe un escalón gradualmente inferior dentro de la distribución vertical del poder público. Desde tal perspectiva, la atribución de potestad decisoria con fundamento en una indeterminada titularidad de la competencia, vulnera el principio de seguridad jurídica y aún el carácter «indisponible» e «irrenunciable» de toda competencia.
50. m)El art. 68.3, al prescindir de la necesaria «autorización» de la C.A. (en este sentido, téngase presente el núm. 3.3.º del anexo del Real Decreto 3.037/1982, de 24 de 757 julio de traspasos), restringe también el alcance del art. 27.2 del E.A.G., dentro de cuya comprensión y fundamento se integra la expresada facultad.
51. n)Incurre asimismo, en inconstitucionalidad el art. 83 si la expresión «legislación específica» se interpreta en el sentido de «legislación estatal», dada la competencia exclusiva que corresponde a la C.A. en materia de montes vecinales en mano común al amparo del art. 27.11 del E.A.G. ñ) Las previsiones normativas del art. 99.1 sobre los funcionarios con habilitación nacional, que, sin embargo, se excepcionan singularmente para el País Vasco en virtud de la Disposición adicional segunda en sus números 7, 8 y 9, significan un trascendente poder estatal en la materia acompañando de una concurrente participación local. Sin embargo, se prescinde, en absoluto, de cualquier participación o intervención autonómica. Pues bien, a tal regulación deben hacerse las siguientes precisiones. La referida Disposición adicional segunda pone de manifiesto que las hipótesis normativas del precepto que se impugna están desprovistas de todo carácter básico. La excepcionalidad que se instituye determina su no vigencia en todo el territorio nacional con carácter general y uniforme como requiere la naturaleza y funcionalidad de los preceptos legales para que puedan ser calificados como básicos desde una perspectiva de carácter material. Por los mismos argumentos, si el precepto legal mereciese un carácter básico, habría que estimar la inconstitucionalidad, y, consiguiente nulidad, de las previsiones de la Disposición adicional segunda, desde la doble perspectiva del sector funcionarial y del régimen jurídico de la Administración Local, por cuanto a ambos, objeto de una contemplación conjunta por el artículo y la Disposición adicional, se refiere el art. 149.1.18.ª de la Constitución. En segundo lugar, si el precepto carece de carácter básico, forzoso resulta concluir que, al no estar encuadrado en el ámbito del artículo 149.1.18.ª de la Constitución, lo está, sin embargo, en los arts. 27.2 y 37.2 del E.A.G. En efecto, si bien deben considerarse básicos en cuanto a aquellos funcionarios de carácter nacional los aspectos relativos a su «selección», «adscripción de plazas concretas» y «convocatoria», no sucede lo propio, sin embargo, con los méritos que han de integrar el baremo, en cuya valoración, dado el sistema competencial concurrente aplicable a la materia, deben intervenir el Estado y las Comunidades Autónomas. Refuerza esta conclusión la declaración contenida en el fundamento jurídico 42 de la STC 76/1983 acerca del conocimiento de la lengua propia de la C.A., de manera que la función de promoción y potenciación de la lengua gallega como competencia exclusiva autonómica (arts. 4, 5 y 27.20 del E.A.G.), no puede ser objeto de una regulación estatal relativa a dicho -mérito específico, ni muchos menos ser entregada la valoración del mismo (25 por 100 del baremo) a las Corporaciones Locales. Asimismo, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 19.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto y analógicamente, en los arts. 25 y 26 del E.A.G. En definitiva, el otorgamiento de la reserva de un 25 por 100 del total del baremo a las Corporaciones Locales y, subsidiariamente, al propio Estado si aquéllas no hiciesen uso de su derecho, produce el efecto de una verdadera invasión de la legislación autonómica de desarrollo, vulnerando así, no sólo el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, por excesiva extensión de las bases, sino también el art. 27.2 del E.A.G. En tercer lugar, la reserva del 25 por 100 a las Corporaciones Locales supone ignorar, una vez más, el grado superior que, cualitativamente, corresponde a la C.A. sobre la autonomía propia de las Corporaciones Locales. Y en último lugar, esa previsión supone un desconocimiento del «carácter bifronte» del régimen jurídico de las Corporaciones Locales en Comunidades Autónomas que, como la gallega, han asumido potestades legislativas de desarrollo y ejecución en la materia. Por todo ello, si bien puede haber una reserva de porcentaje en el baremo de méritos para los puestos de trabajo que exijan el conocimiento de las especialidades de Derecho e idioma de Galicia, su apreciación está atribuida únicamente a la competencia de la Comunidad Autónoma dada la proyección supramunicipal y supraprovincial del interés y las consecuencias que se derivan del art. 27.4 del E.A.G.
52. o)El art. 106.3 vulnera el art. 49.2 del E.A.G. y, por tanto, la tutela financiera que compete a la C.A., debiéndose dar por reproducidos los argumentos expuestos con ocasión del art. 58.
53. p)El art. 117, en su totalidad, y por conexión los arts. 118 y 119 y la Disposición transitoria sexta, establece una deficiente representación de las Entidades Locales, ya que una asociación local de ámbito estatal con mayor implantación no representa a la totalidad de las Corporaciones, razón por la cual el precepto infringe el principio de «igualdad» y «no discriminación» que proclama el art. 14 de la Constitución. Además, la representación autonómica se plantea como una mera «invitación» o «posibilidad», ya que las Comunidades Autónomas, en realidad, no son parte integrante de su composición ni, en consecuencia, participan en la adopción de sus acuerdos, lo cual no es congruente ni con el sistema de distribución de competencias, ni con el superior grado de autonomía que corresponde a las Comunidades Autónomas. De ahí que la norma sea también discriminatoria para con las Comunidades Autónomas, desconociendo el círculo de su interés y la institucional conexa al mismo» (art. 137 de la Constitución). Y, por otra parte, el precepto no puede reputarse básico, ya que regula una simple relación organizativa entre el Estado y las Corporaciones Locales ajena al contenido y fines del art. 149.1.18.ª de la Constitución y, por lo mismo, al esquema bases-desarrollo propio del régimen jurídico local. Junto a ello, las funciones que se le asignan al organismo en el art. 118.1 A y B, letras a),
54. b)y c), inciden en las competencias autonómicas, sobre todo en lo que se refiere al art. 5 de la Ley (impugnado en cuanto a su apartado A) y la «distribución de subvenciones» y «participación de las Haciendas Locales en los tributos del Estado», de evidente trascendencia en materia de «tutela financiera» (art. 49.1.º E.A.G.) y «distribución autonómica», funciones de la Comunidad Autónoma que son objeto de «restricción» o «minoración», y con ello el propio art. 27.2.º del E.A.G., como consecuencia de la composición, estructura y representatividad con que se quiere instituir la referida «Comisión».
55. q)Se impugnan, finalmente, las Disposiciones final primera y transitoria primera en su totalidad, fundamentando su inconstitucionalidad en las siguientes consideraciones: La «delegación legislativa» prevista, en una materia objeto de concurrencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como es el caso de los arts. 149.1.18.ª de la Constitución y 27.2 del E.A.G., no se adapta a los modos o formas de articulación entre la legislación estatal y la autónómica que la Constitución y los Estatutos tipifican. De ahí que el texto refundido y/o articulado que dicte el Gobierno en uso de la delegación legislativa, deje vacías de contenido a las potestades legislativas comunitarias, que, en estos supuestos, no son secundarias, accidentales o de carácter reglamen De otra parte, la Ley no se presenta como «básica» en el sentido del art 149.1.18.ª de la Constitución, al menos desde una perspectiva puramente formal, por cuanto las «normas básicas» mientras no se opere la «refundición», no están constituidas, en realidad, por sus preceptos, sino «por las disposiciones que en el futuro (plazo de un año) ha de refundir el Gobierno», producto de una «Delegación» a que se suma, además, una «remisión normativa». El Estado central, mediante tales previsiones reformula las del constituyente sobre la regulación del régimen local, respecto de las Comunidades Autónomas del art. 151 de la Constitución, cuyo techo competencial es el art. 149 y no el 148. En efecto, en estos supuestos, el Estado, para hacer uso de su potestad legislativa debe, necesariamente, dictar una «Ley Básica» «-legislación básica- », no una «Ley de Bases» y posterior texto refundido y/o articulado, lo que es diametralmente opuesto a los arts. 149.1.18.ª de la Constitución y 27.2 del E.A.G. Con ello, pues, a través de esa refundición de normas reglamentarias, se refuerza en su intensidad el efecto de cierre y desplazamiento de las competencias autonómicas. Por último, adviértase que la determinación de la Disposición transitoria primera, al margen de sus consecuencias materiales, reproduce, aunque ello suceda pro tempore, las previsiones estatutarias que sobre «Derecho transitorio» contiene la Disposición transitoria tercera del E.A.G. Pero lo cierto es que una ley ordinaria, aunque se limite a reproducir las consecuencias de una disposición con valor orgánico e institucional básico, con ello redefine determinaciones constitucionales (art. 147 de la Constitución), y, esta finalidad, por sí sola, la convierte en inconstitucionalidad, al margen de cualquier otra consideración de carácter material. No obstante, existe un aspecto en que la Disposición transitoria va más allá, alterando las previsiones de la Disposición transitoria tercera del E.A.G., ya que la legislación «actualmente» vigente en el momento de entrada en vigor del Estatuto coincidente con la referida en aquella transitoria de la «Ley de Bases», puede ser, en la hipótesis estatutaria, objeto de un «desarrollo y ejecución autonómicas»,-mientras que en la ley ordinaria que ahora se contempla tal tarea se confía, en definitiva, al Gobierno de la Nación, por medio del «texto refundido» y de «la actualización» y «acomodación» de reglamentos. Concluyó la representación de la Junta de Galicia solicitando de este Tribunal Constitucional dicte sentencia estimando la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos impugnados de la Ley 7/1985, de 2 de abril. 6. Por providencia de 10 de julio de 1985, la Sección Tercera del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucinalidad promovido por la Junta de Galicia, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, para que en el plazo común de quince días, pudieran comparecer en d procedimiento y formular las alegaciones que estimasen pertinentes. Se ordenó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento. 7. Con fecha 3 de julio de 1985 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito por el que el Presidente del Parlamento de Cataluña, en ejecución de los preceptivos acuerdos parlamentarios, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2; 5 A) en relación con el 20.2 y el 32.2; 5 D); 27.3; 58; 65; 66; 98.1; 99.1,2 y 3; y 117, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, por infringir los arts. 9; 103; 106; 132; 149.1.18, y 149.3 de la Constitución. 8. Se fundamenta el recurso en las siguientes consideraciones jurídicas.
56. a)El art. 2 de la Ley impugnada altera el orden competencial en materia de régimen local tal como viene configurado por el art. 149.1.18.ª de la Constitución. Este artículo, que respecto de las competencias estatales es el único a tener en cuenta en el caso de las Comunidades Autónomas que han asumido el máximo de competencias, al efectuar un reparto de competencias en materia de régimen local, viene a probar inequívocamente que dicha materia existe como tal. En la actual situación constitucional, régimen local no es, pues, un título colocado en el frontispicio de una ley, sino un criterio material de reparto de competencias que no puede disolverse en los distintos sectores materiales a los que afecta. Esta consideración del régimen local como materia viene refrendada por la jurisprudencia constitucional (SSTC 112/1983), por lo que resulta claro que se trata de una materia en el mismo sentido en que lo son todas las restantes del art. 149.1 de la Constitución, cualquiera que pueda ser la incidencia de las demás sobre la misma. Más aún, incluso en los intentos más reduccionistas de configuración de la materia de régimen local, permanecen formando parte de ella los aspectos organizativos. Si el régimen local es algo, es necesariamente organización local y, en consecuencia, asignación de competencias a los órganos de los Entes locales. Asignación de competencias en las que puede haber aspectos básicos, pero en todo lo que no lo sea la competencia para efectuarla corresponderá a las Comunidades Autónomas que hayan asumido el máximo de potestades en la materia. Pues bien, el art. 2 de la Ley 7/1985 atribuye la potestad de asignación de competencias a quien tiene la de regulación del sector material y en el caso de desdoblamiento entre bases y legislación de desarrollo determina que es la legislación básica del Estado la que atribuye las competencias o prevé las que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en la materia que regulen. De esta manera, la materia de régimen local se desvanece definitivamente, ya que cualquier título competencial por otra materia distinta de la de régimen local prevalece siempre y en todo caso sobre ésta, al atribuir a la asignación de competencias un carácter básico. La existencia de una competencia estatal sobre un determinado sector material no convierte en básica la atribución de competencias en dicha materia a las Entidades Locales, o por lo menos no la convierte en básica en todos los casos. Es decir, la competencia del Estado está limitada en cuanto atañe al régimen local a lo que es básico, de acuerdo con el art. 149.1.18.ª de la Constitución, sin que pueda exceder de ello, por lo que el hecho de que la normativa estatal se dicte con ocasión de la regulación de una materia de inequívoca competencia estatal, no puede alterar la distribución de competencias referente a la organización de los Entes locales. En definitiva, el art. 2, al convertir en básico y, por consiguiente, en estatal toda competencia organizativa local conectada con una competencia material estatal, viene a ampliar notablemente el ámbito de competencia estatal más allá de lo dispuesto en la Constitución, razón por la cual conculca claramente el art. 149.1.18.ª de la Constitución. Pero es que, además, aun cuando la habilitación sin límites a la legislación estatal sectorial para configurar el régimen local no chocara frontalmente con lo dispuesto en la Constitución, el referido art. 2 sería igualmente inconstitucional, por tratarse de una norma meramente interpretativa de la Constitución y de los Estatutos, resolviendo de una vez por todas la prevalencia entre materias y los límites entre bases y desarrollo legislativo y erigiéndose en intérprete absoluto de la Constitución, lo que contradice la doctrina establecida en la STC 76/1983, de 5 de agosto. Y es que el legislador estatal si bien puede establecer lo que es básico en materia de régimen local, no puede arbitrar una fórmula abstracta que recubra con el carácter de básica cualquier normativa futura con independencia de su contenido, de su estructura y del contexto social en que incide.
57. b)El juego combinado del art. 5 A) en relación con los arts. 20.2 y 32.2, determina, respectivamente, para municipios y provincias que las leyes de las Comunidades Autónomas sobre organización tendrán carácter supletorio respecto de los reglamentos orgánicos de las Entidades Locales. Con ello queda completamente viciada la competencia legislativa autonómica en materia de organización local, ya que donde termina la normativa básica del Estado comienza el reglamento orgánico de las Entidades locales, el cual resulta ser de aplicación preferente a las leyes autonómicas. Si Cataluña tiene el máximo de competencias en la materia de régimen local y ésta contiene como su parte nuclear los aspectos organizativos, puede afirmarse que, al menos, la legislación básica del Estado debe dejar un espacio político-legislativo suficiente a la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, en el aspecto concreto que se examina, la competencia de desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas ha quedado eliminada, lo que constituye una flagrante inconstitucionalidad. Esa eliminación no puede justificarse en la defensa de la autonomía local, ya que si ésta exigiera la totalidad del espacio normativo dejado por la Ley 7/1985, ello indicaría que la citada Ley no regulaba sólo los aspectos básicos, sino que agotaba el campo legislativo, incurriendo así en inconstitucionalidad. La autonomía local es un límite al contenido de la legislación autonómica, pero no a su competencia La legislación de las Comunidades Autónomas debe respetar la autonomía local, pero para conseguir ese respeto no se puede privar a aquéllas de su competencia Y, a la vez, no puede aceptarse en modo alguno que la autonomía local esté más protegida porque la legislación sobre la organización de los Entes locales sea dictada por el Estado y no por las Comunidades Autónomas. Por otra parte, la prevalencia de los reglamentos orgánicos locales sobre las leyes autonómicas infringe el principio de jerarquía normativa. Al no tratarse de relaciones entre normas estatales y normas de las Comunidades Autónomas, sino entre normas autonómicas y normas locales, para aplicar el principio de competencia debería partirse de que los reglamentos orgánicos locales son normas básicas estatales, lo que, evidentemente, no es así.
58. c)El art. 5 D) alude a una legislación básica del Estado -la que desarrolla el art. 132 de la Constitución- que, sin embargo, en modo alguno aparece contemplada por el referido precepto constitucional. El art. 132 de la Constitución, en efecto, por lo que se refiere a los bienes de dominio público local y a los comunales, en ningún caso establece si la legislación que se dicte habrá de ser estatal o autonómica, de manera que, para determinar tal cuestión, habrá que atender a las reglas constitucionales de reparto de competencias. Pues bien, el art. 132 ni por su literalidad, ni por su ubicación sistemática en el texto constitucional, incide en el reparto de competencias, por lo que no tiene sentido referirse, tal como lo hace el art. 5 D) que se impugna, a una legislación básica del Estado que desarrolle el art. 132 de la Constitución. Y es que, aun cuando es perfectamente posible que en la materia que regula el art. 132 se aprueben leyes básicas del Estado, ello será posible siempre que cuente con título competencial suficiente para hacerlo, debiéndose localizar ese título en preceptos constitucionales distintos al referido art. 132. En consecuencia, el art. 5 D) infringe las reglas de distribución de competencias contenidas en el art. 149 de la Constitución y cae, por tanto, en inconstitucionalidad. En todo caso, el precepto sería igualmente inconstitucional si se considera que se limita a interpretar los supuestos en que podrá dictarse una legislación básica estatal, ya que se reiterará una vez más, el legislador ordinario no puede dictar normas meramente interpretativas de la Constitución.
59. d)En relación a los arts. 27.3, 58.1, párrafo segundo, y 117.2, debe recordarse, como punto de partida, que la jurisprudencia constitucional ha admitido la extensión de las competencias básicas estatales al ámbito de lo que en puridad es ejecución, pero precisamente en el campo del régimen local ha precisado que la competencia de las ción. Esa necesaria colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas así se ha establecido en la STC 83/1982, afirmándose la necesaria intervención de las Comunidades Autónomas en los supuestos de delegaciones estatales de competencias a las entidades locales. Para el Tribunal Constitucional, esa participación de las Comunidades Autónomas en los procedimientos conducentes a la transferencia o delegación de competencias estatales a favor de las Corporaciones Locales, evita, pues, la ruptura del equilibrio de competencias querido por el art. 149.1.18.ª de la Constitución. Pues bien, los arts. 27.3, 58.1, párrafo segundo, y 117.2 de la Ley 7/1985 establecen órganos y mecanismos de relación del Estado directamente con los entes locales, prescindiendo de las Comunidades Autónomas aun en el caso de que éstas tengan asumido el máximo de competencias en materia de régimen local. El art. 27.3 se refiere a la delegación de competencias del Estado a los municipios y prevé con carácter general la intervención de las Comunidades Autónomas, pero estableciendo una excepción que debe reputarse inconstitucional. En efecto, la delegación requiere la previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente. Con ello. sin embargo, se abre la puerta a una posible transformación de las funciones desempeñadas por los municipios sin intervención alguna de las Comunidades Autónomas respectivas. De otra parte, según se desprende de lo establecido en el art. 58.1, párrafo segundo, la participación de las Comunidades Autónomas en las Comisiones Territoriales de Administración Local no es necesaria, sino meramente eventual. Con ello, pues, se rompe el equilibrio competencial determinado por la Constitución. No obstante junto al expuesto, hay otros argumentos que también justifican la inconstitucionalidad por infracción de determinados preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña. En concreto, el diseño de la colaboración Estado- Corporaciones Locales, tal como aparece en el art. 48.2, párrafo tercero, del E.A.C, difiere notablemente de la fórmula del art. 58.1 de la Ley que se impugna, ya que en aquél no sólo se exige la participación de la generalidad, sino que queda eliminada la relación directa Estado-Entes Locales. Pues bien, si tenemos en cuenta que los ingresos a que se refiere el citado artículo del Estatuto constituyen la mayor parte de los que corresponden a las Haciendas Locales, se sigue de ello la absoluta incompatibilidad entre dicho artículo y el ahora impugnado. A la misma lógica obedece, por lo demás, la Disposición adicional cuarta del E.A.C, y de otra parte, el Real Decreto 2.115/1978, dispuso que la Generalidad confeccionará, aprobará y ejecutará un plan único de obras y servicios para la totalidad de su territorio, asumiendo las competencias de las correspondientes Comisiones Provinciales de colaboración del Estado con las Corporaciones Locales, a lo cual ha dado carácter definitivo la propia Disposición transitoria sexta 6 del E.A.C. Es evidente, por tanto, el contraste de toda esta normativa con el artículo que se impugna. Por último, en el art. 117.2 de la Ley 7/1985, que regula la composición de la Comisión Nacional de Administración Local, tampoco se prevé la participación de las Comunidades Autónomas en el órgano coordinador, ya que la asistencia de representantes de éstas a las reuniones de la Comisión no es necesaria, y, en ningún caso, tienen la condición de miembros del órgano. Siendo constitucionalmente inadmisible una fórmula de coordinación orgánica que afecta a competencias de la Generalidad sin participación de la misma, por infracción, también en este caso, de los arts. 149.1.18.ª de la Constitución y 48.2 y Disposición transitoria sexta, 6.ª, del E.A.C.
60. e)Se impugnan, asimismo, los arts. 65 y 66, razonando, a tal efecto, que dentro de la materia de régimen local deben entenderse comprendidas todas las funciones de control de legalidad que tradicionalmente se han considerado integradas en la tutela administrativa, tratándose, pues, de una submateria del régimen local en la que debe operar la división bases-desarrollo legislativo. Sin embargo, una vez más el legislador ha procedido a la disolución de la materia régimen local en las correspondientes a los sectores sobre los que incide la actividad local. Así, en los arts. 65 y 66, reguladores de la impugnación de los actos ilegales de las Entidades Locales, con un procedimiento especial y, en su caso, previo requerimiento, se circunscribe la posibilidad de realizarla a la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma que tenga competencia en la materia. De esta forma, las facultades de control no son atribuidas en su totalidad a las Comunidades Autónomas, tal como corresponde por su naturaleza de competencias de ejecución, ni se excepcionan algunos casos de la competencia autonómica por tener la consideración de básicos. Por el contrario, prescindiendo de la delimitación de lo que es básico y de lo que no lo es en materia de régimen local, se atiende a la titularidad de las competencias en el sector material concernido por la actuación local, vulnerándose así lo establecido en el art. 149.1.18.ª de la Constitución al eliminar con carácter general la intervención autonómica y no reservarle el ámbito competencial que le corresponde en buena parte de los sectores de la actividad local. La asignación a los Entes autonómicos del control ordinario sobre las Entidades Locales es la fórmula prevista en el Derecho comparado (art. 130 de la Constitución italiana) y esa misma solución fue la adoptada en el Real Decreto 2.115/1978, de 26 de julio, que otorgaba la Generalidad el ejercicio de las facultades de control sobre lo entes locales, pudiendo ser realizado por la Administración del Estado sólo subsidiariamente, en determinados casos. Solución, en fin, que no tiene un simple valor de precedente, ya que lo dispuesto en el referido Real Decreto 2.115/1978, en virtud de lo previsto en la ya citada Disposición transitoria sexta, 6.ª, del E.A.C. queda consolidado como servicio traspasado y, sin perjuicio de eventuales variaciones de la regulación material, determina la posición competencial de la Generalidad. Con ello se refuerza la inconstitucionalidad del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas efectuado por los arts. 65 y 66.
61. f)En materia de funcionarios, el art. 149.1.18.ª de la Constitución reserva al Estado las bases de su régimen estatutario, correspondiendo a la Generalidad de Cataluña las demás potestades. Pues bien, la regulación en los arts. 98 y 99 de la selección y formación de los funcionarios con habilitación de carácter nacional desborda en mucho los límites de lo básico, quedando las Comunidades Autónomas prácticamente excluidas, ya que todo lo que no corresponde al Estado pertenece a las Entidades Locales. En este sentido, además de concurrir idénticas razones a las ya expuestas en relación a los arts. 5 A), 20.2 y 32.2, debe tenerse en cuenta que la privación de intervención de las Comunidades Autónomas es especialmente grave para Cataluña, ya que supone el desconocimiento de sus competencias lingüísticas derivadas del reconocimiento del catalán como lengua oficial por el art. 3 del E.A.C. Con ello se han olvidado precedentes como el art. 19.1 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, a la vez que el desbordamiento de lo básico por los referidos arts. 98 y 99, se hace evidente si los comparamos con la Disposición adicional segunda de la misma Ley 7/1985. Y es que, aun cuando esta previsión parece invocar los derechos históricos reconocidos en la Disposición adicional primera de la Constitución, en la STC 25/1983, de 7 de abril, ya se reconoció que la materia de funcionarios locales no estaba afectada por los derechos históricos, lo que pone de manifiesto que no tratándose de un derecho histórico, todo lo que en la Disposición adicional segunda se excepciona del régimen común es porque no es básico y, por tanto, es competencia de las Comunidades Autónomas que tienen el máximo de competencias en materia de régimen local. La Disposición adicional segunda ofrece, por tanto, la pauta a seguir para determinar aquello que con absoluta claridad no es básico y, por consiguiente, es inconstitucional en los arts. 98 y 99. Concluyó suplicando de este Tribunal Constitucional dicte sentencia por la que se declare la nulidad de los preceptos impugnados por ser contrarios a la Constitución. 9. Mediante providencia de 10 de julio de 1985, la Sección Tercera acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Cataluña, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, para que en el plazo común de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Se ordenó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento. 10. Mediante escrito, que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, el día 3 de julio de 1985, los Abogados de la Generalidad de Cataluña, don Ramón María Llevadot Roig, don Manuel María Vicens i Matas y don Albert Raventós Solé, en su representación y defensa, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes artículos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local: 2 (y por conexión con él, arts. 4, apartado 2; 25, apartado 3; 36, apartado 1, enunciado general); 5 [y por conexión general, art. 105, apartado 1, primera proposición, y Disposición transitoria primera; por conexión con su apartado A), arts. 20, apartado 2, y 32, apartado 2; por conexión con su apartado B), letra a), Disposición transitoria segunda, párrafo primero, y por conexión con su apartado C), art. 88, párrafo primero]; 9; 14, apartado 1: 27. apartado 3; 30; 42, apartado 4; 55, apartados
62. a)y b); 58, excepto el último párrafo de su apartado 2; 59, en lo que concierne a las facultades de coordinación que confiere al poder central; 65; 67; 98, apartado 1, párrafo primero; 99, apartados 1, 2 y 3; 115: 116 y 117. 11. Se formulan, como fundamento del recurso, las siguientes alegaciones, sintéticamente expuestas en este momento: A) Dentro de un primer apartado, bajo la rúbrica de Consideración Preliminar, se advierte de la gran trascendencia del recurso por versar sobre una Ley que pretende llenar de contenido a la autonomía local constitucionalmente garantizada, lo que presenta gran complejidad, pudiendo peligrar, si no se acierta a conseguir el equilibrio que late bajo los dictados de la Constitución, no sólo la autonomía de las Corporaciones Locales, sino la de las propias Comunidades Autónomas. En este sentido, no es aceptable, en primer término, el intento de la Ley que se impugna de incorporar la tesis doctrinal traída de Alemania que deja prácticamente reducidas las competencias sobre el «régimen local», o el ámbito de lo local, a puras cuestiones de organización y funcionamiento. Lo que permite que los órganos generales del Estado intervengan en el «régimen local» no sólo para fijar las bases, sino igualmente por vía sectorial, que si tal solución puede tener en Alemania cierta justificación ante el monopolio de los Lander sobre la vida local, desde luego no la tiene en España, toda vez que el poder central, por mandato de la Constitución, ya dispone desde el inicio del nuevo orden constitucional de unas importantes atribuciones sobre el régimen local. Por otra parte, la Ley 7/1985 parte de la prevención de que los Entes autonómicos no habrán de ejercer adecuadamente sus competencias, extremando por esta razón ciertas cautelas que conducen inexorablemente al resultado de que dichos Entes queden colocados en una posición de supeditación y de subordinación jerárquica respecto a otros Centros de poder cualitativamente superiores. Y, asimismo, de la propia exposición de motivos de la Ley se desprende el intento de conferir un marcado acento constituyente a la fijación por el Estado de los principios o criterios básicos en materia de régimen local. Lo que ha de ser reputado como inconstitucional, produciendo a la vez una notable confusión sobre cual sea la verdadera posición de la Ley sobre el régimen local en nuestro ordenamiento jurídico. B) La Ley objeto del presente recurso parte de una peculiar concepción del régimen local, según la cual dicho régimen comprende en todo caso la determinación de las reglas sobre organización y régimen de las Entidades Locales, mientras que, en la cuestión de las competencias, el señalamiento específico de las funciones que hayan de desempeñar en cada materia ya no será régimen local, sino sectorial, incumbiendo por tanto al legislador que en cada caso resulte competente. Esta concepción, sin embargo, no es la que resulta ni de la Constitución, ni de E.A.C., ni de la jurisprudencia constitucional. El art. 148.1.2.ª de la Constitución utiliza la expresión «régimen local» para calificar a la legislación que regula las funciones estatales relativas a las Corporaciones Locales de manera indiferenciada, es decir, al conjunto de las que con arreglo a nuestra tradición histórica han venido conformando los contornos de «nuestro régimen local». Y no es, además, el único caso en el que la Constitución ha recurrido a expresiones jurídicas o institucionales para definir ámbitos materiales, pudiéndose citar, a título de ejemplo, los apartados 2 y 8 del art. 149.1 de la Constitución. El E.A.C. (art. 9.8) también considera la expresión «régimen local» como un enunciado descriptivo de un solo ámbito competencial, de lo que se desprende que se trata de una materia unitaria objeto de la competencia autonómica e identificable de la misma manera que pongamos por caso la agricultura o las fundaciones privadas. Y por su parte, la STC de 5 de diciembre de 1984 se ha pronunciado sobre esta cuestión admitiendo la sustantividad del ámbito material definido con la expresión «régimen local», no admitiendo una «evaporación» del ámbito competencial que se acota con la locución «régimen local». Posición ésta que implícitamente se mantuvo ya en las SSTC 4/1981 y 28/1981. De este modo, frente al intento de la Ley, cabe afirmar que no existe una exacta correspondencia entre la competencia sobre los distintos campos que pueden ser incluidos en la expresión «régimen local» y las diversas competencias sectoriales que legitime la desintegración de dicho «régimen local» en los términos que se propugnan. En otro orden de cosas, la solución que la Ley propugna -por medio del anómalo e inconstitucional mandato contenido en su art. 2- «deja obligadas» a las Comunidades Autónomas a reconocer la autonomía de las Corporaciones Locales, pero lo cierto es que el apartado legislativo ordinario estatal no goza de potestades para imponer preventivamente una «obligación» como la expresada ni incluso tal obligación resulta técnicamente aceptable. reconociéndose como se reconoce en la propia Ley a las Corporaciones Locales la facultad de reaccionar para defender jurisdiccionalmente su autonomía (art. 63.2 y 3 de la Ley). Por último, son necesarias dos precisiones del mayor interés: la primera es que lo único que se pretende resaltar al hablar de «régimen local» como materia única es que tantas cuantas veces se legisle sobre las Corporaciones Locales en sus diversos aspectos, se estará normando sobre materia local y no sectorialmente; y la segunda es que, aun en el hipotético supuesto de que fuera constitucionalmente viable la fragmentación del régimen local, dejándolo exclusivamente reducido para las Comunidades Autónomas a sus aspectos orgánicos y estructurales, seguirían existiendo razones de simplicidad, comprensión y, en definitiva, de economía administrativa para oponerse a su dispersión en una vertiente tan importante como es la competencial. C) Si bien en la Constitución no existen normas que taxativamente permitan avalar el carácter intracomunitario o extracomunitario de la Administración Local, la cuestión quedó ya zanjada por la STC 84/1982, reconociendo el «carácter bifronte» que presenta el «régimen local». Dado que, en relación a las Comunidades Autónomas de primer grado, no hay otro apoyo para legitimar la intervención estatal que la titularidad de la competencia sobre las «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas» y las restantes materias enumeradas en el art. 149.1.18.ª de la Constitución, es preciso formular algunas consideraciones sobre el alcance de esa competencia. De lo declarado en las SSTC 28/1981 y 76/1983 ha de concluirse que, en el ámbito del «régimen jurídico de las Administraciones Públicas» que acota la competencia del art. 149.1.18.ª de la Constitución, se pueden integrar de forma clara el procedimiento, el régimen de recursos y los aspectos organizativos y, también, en un sentido más amplio, las relaciones interadministrativas y unos mínimos competenciales, pero sin que más allá de esos horizontes sea lícito sostener que todas las facetas de las Administraciones Públicas en cuanto sometidas al Derecho público están inmersas en aquel concepto. En definitiva, la extensión de la materia «régimen jurídico» no abarca la totalidad de los aspectos que puede ofrecer la normación de una Entidad pública, siendo, por ende, mas reducido que aquel que contemple. directa y globalmente, la regulación in genere de la Entidad o tipo de Administración de que se trate. Finalmente, hay que resaltar que, aunque el régimen local sea bifronte, el capítulo más importante de la vida de relación de los Entes locales con las Administraciones superiores habrá de venir constituido por las que mantengan con las Comunidades Autónomas, motivo por el cual, al margen de que el Estado les pueda transferir o delegar competencias con intervención de las Comunidades Autónomas, tendrá que ser a dichas Comunidades a quienes, por lo general, competa la coordinación de las actuaciones de todas las Corporaciones Locales instaladas en su territorio, de manera que queden satisfactoriamente garantizados los principios de solidaridad y equilibrio territorial. D) Respecto de la competencia del Estado a la que se refiere el art. 149.1.18.ª de la Constitución -de acuerdo con la cual el art. 9.8 del E.A.C. ha asumido para la Generalidad la competencia exclusiva en materia de «régimen local»- hay que recordar que, según la propia jurisprudencia constitucional (SSTC 28/1981, 1/1982, 64/1982, 25/1983, 32/983, 42/1983 y 57/1983), la primera condición necesaria para que una norma pueda ser reputada como básica ha de radicar en el hecho de que su contenido suponga una regulación material efectiva del correspondiente sector o aspecto de la realidad; y la segunda, que dicho contenido responda a la finalidad propia de la competencia que no es, como ya hemos anticipado, establecer una semejanza en las actuaciones autonómicas, sino exclusivamente identificar aquel núcleo del ordenamiento que requiere elementos comunes o uniformes en función de los intereses generales de los que el Estado es exponente. En otro orden de ideas, la potestad de dictar bases, como la competencia de legislar, si sitúa inexcusablemente en el campo de los poderes constituidos, por cuyo motivo la materialidad de las bases ha de ser fruto de un ejercicio concreto de dichos poderes, siendo ilegítima cualquier pretendida materialidad -o «basicidad», si se permite la expresión- anclada en supuestos complementos de la función constituyente no reconocidos expresamente por la Ley fundamental. Por último, aún son precisas dos consideraciones más. La primera, que la constatacion de si la fijación de bases ha sido o no una operación correctamente efectuada, ha de hacerse no sólo teniendo en cuenta los preceptos de la Constitución, sino también las cláusulas atributivas de competencias de los Estatutos de Autonomía que señalan la forma en que han sido asumidas las respectivas competencias, y, por lo mismo, la funcionalidad que ha de otorgarse a las bases en cada materia (por ejemplo si la función de las bases es de carácter informador, su alcance será más profundo o incisivo - condicionador o limitador de las opciones propias- que si su papel es meramente acotador o limitador); y la segunda, que las bases han de tener estabilidad pues con ellas se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales (STC 1/1982). E) La afirmación constitucional de la autonomía local implica el aseguramiento a dichas Entidades de una posición que queda configurada mediante el otorgamiento de un haz de competencias propias, no condicionadas completamente, en función de los respectivos intereses y la atribución de las potestades características de las Administraciones Públicas. No obstante, la Constitución no configura ni los intereses ni el haz mínimo de competencias que deberá identificar el legislador ordinario, aunque éste encuentra un límite precisamente en la misma garantía constitucional de la autonomía local, que es administrativa y, por ende, cualitativamente diferente de la de las Comunidades Autónomas que el mismo T.C. ha adjetivado como política. Por lo demás, conviene insistir en que el principio de autonomía, como garantía para la preservación de las instituciones locales juega frente a cualquier legislador ordinario y, en consecuencia, lo mismo para el legislador estatal por lo que hace a las bases, que para el autonómico respecto a la regulación completa del régimen local, debiendo ambos, por consiguiente, ejercitar sus respectivas competencias en coherencia con la citada garantía. Y también hay que dejar perfectamente aclarado que no existe la pretendida coincidencia o paralelismo que traza la Ley (art. 2) entre el objeto de la garantía institucional que nos ocupa y el alcance de la competencia estatal para fijar las bases, puesto que, aparte de que la garantía la ha establecido, la Constitución también frente al legislador básico lo que ya de por sí deshace todo paralelismo o coincidencia y demuestra que se trata de una materia que en su momento fue asumida por el constituyente, es lo cierto que por medio de la referida asimilación entre bases y garantía institucional el legislador constituido pretende asumir el papel del constituyente y también el de ese Alto Tribunal que es quien, en definitiva, ha de determinar, caso por caso, si el derecho de las Provincias los Municipios y las Islas a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses ha quedado o no satisfecho a través de cualesquiera de los mecanismos constitucionalmente previstos y admisibles y no sólo por el único camino de la atribución de competencias como dispone la Ley en causa, interpretando unilateralmente y a su modo la Ley fundamental. F) Tras estas consideraciones de carácter general, los motivos de inconstitucionalidad de los diversos preceptos que se impugnan se argumentan en los términos siguientes:
63. a)En el art. 2 de la Ley confluyen prácticamente todos los vicios de inconstitucionalidad que ya se han analizado desde distintos puntos de vista. En concreto, seis son los motivos de inconstitucionalidad: En primer lugar, el art. es inconstitucional por que el legislador ordinario ha tratado de asumir el papel del legislador constituyente, convirtiendo a la Ley de Bases de Régimen Local en una especie de lex interposita situada entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía con la finalidad de armonizar, interpretándolas, las disposiciones de dichos textos legales concernientes a la distribución territorial de la disposición legislativa, lo cual resulta inexplicable que se haya vuelto a intentar tras la rotundidad con que se expreso la STC 76/1983. Ese intento, por lo demás se refleja expresivamente en la propia exposición de motivos al señalar la «vía específica» de que ha de gozar la Ley en el ordenamiento en su conjunto a pesar de condición formal de Ley ordinaria. En segundo lugar, también es inconstitucional el artículo por autoatribuir en exclusiva a la legislación básica del Estado el papel de garante constitucional de la autonomía local -así se desprende tanto del art. en cuestión como de la propia exposición de motivos de la Ley al afirmar que la Ley de Bases de Régimen Local «desarrolla la garantía constitucional de la autonomía local que, al estarle reservada o, lo que es igual vedada a cualesquiera otras normas...»-, ya que es la Constitución, y no la Ley de Bases la que garantiza directamente frente a todos los poderes constituidos la autonomía de las entidades locales. sin que la efectividad de los mandatos de la Ley fundamental tengan que ser arropados, reforzados o proclamados por ninguna Ley posterior. En tercer lugar, el artículo ha de reputarse inconstitucional por cuanto pretende imponer desde el Parlamento del Estado la obligación a los poderes autonómicos de respetar la autonomía constitucionalmente garantizada de las Entidades Locales. Además, dicho precepto, al vincular el respeto a la autonomía constitucionalmente garantizada de las Entidades Locales al hecho de que se les atribuyan las competencias que proceda, y sólo al mismo está reduciendo a una sola las distintas posibilidades o alternativas que brinda el ordenamiento constitucional para cumplir con dicho postulado, con lo que el legislador estatal pasa a completar de facto la obra del Poder constituyente situándose funcionalmente en su mismo plano, y cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constitutivos (STC 76/1983). En cuarto lugar, al pretender el artículo que se impugna dejar señaladas las responsabilidades generales de las Comunidades Autónomas, evitando así los «olvidos» ulteriores que éstas pudieran sufrir en relación a las Corporaciones Locales, resulta inconcuso que el partir de unas premisas como las descritas supone, en la mejor de las hipótesis, elevar a la categoría de principio legal la presunción de un incorrecto ejercicio por parte de las Comunidades Autónomas de sus competencias normativas sobre el «régimen local», lo cual pugna abiertamente tanto con el principio de autonomía -que también equivale a actuación responsable- como con la mutua confianza que ha de presidir las relaciones entre los distintos poderes del Estado. El precepto que se discute parte, asimismo, del error de confundir lo que es la garantía institucional de que gozan algunas Entidades Locales con la legislación básica que se atribuye al Estado sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18.ª de la Constitución). En quinto lugar, el art. 2 que se impugna es la traducción de la sectorialización del régimen local ya referida que resulta palmariamente contraria a los postulados constitucionales. En tanto que se prevé como cauce normal para nutrir de competencias a las Entidades Locales la legislación sectorial y no la de régimen local, ha de entenderse que ello pugna con el orden constitucional al fragmentar o romper el substractum de una materia que ha sido aglutinada precisamente por el propio constituyente para que recibiera un trato de conjunto o globalizador. Finalmente con el apartado 2 del art. 2 se trata de reformular y expandir las competencias del poder central en materia local, habilitando a éste en dicha materia cada vez que dicte una Ley de bases sectorial, olvidando que las Leyes básicas aludidas lo son sólo en función del sector que ordenen y en relación con cláusulas constitucionales específicas y no respecto a la competencia estatal del art. 149.1.18.18.ª de la Constitución. Y aun cuando se admita alguna excepción, lo que desde luego no es constitucional, por afectar al orden de competencias diseñado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, es elevar la excepción a la categoría de regla general, tratando de atribuir a otros títulos competenciales diferentes de los que versan sobre el «régimen local» la potencialidad para operar normalmente en esta materia, con el efecto de hacer irreconocibles las propias fronteras que el constituyente ha trazado entre unos y otros. Además, como la mayor parte de las materias que pueden incluirse entre las competencias de las Corporaciones Locales coinciden con aquellas sobre las que la Constitución ha reservado al Estado la potestad de dictar las «bases», es indiscutible que si el Estado determina exhaustivamente en qué va a consistir la competencia de aquéllas en cada una de esas materias o sectores, resultará que a las Comunidades Autónomas nada les restará por definir con lo cual se habrán rebasado los límites atribuibles a las «bases» que como es sabido, nunca pueden agotar íntegramente una materia, permitiendo, antes bien, desarrollar alternativas y opciones políticamente diversas. Por tanto, no puede sentarse como principio general el que sea un cometido propio de las distintas leyes básicas del Estado atribuir directamente competencias a las Corporaciones Locales y mucho menos, que dichas leyes puedan adentrarse en los aspectos organizativos o funcionales a través de los cuales haya de articularse la participación de las citadas Entidades en cuantos asuntos afecten a sus peculiares intereses, dado que todo ello es materia local y no sectorial.
64. b)La inconstitucionalidad del apartado 2 del art. 410 es por razones de conexión con el art. 2 también impugnado, ya que si la sectorialización del régimen local no resulta válida y admisible constitucionalmente respecto a las provincias, los municipios y las islas, tampoco lo ha de ser para las restantes Entidades Locales. Por otra parte, la referencia al art. 2 en bloque, es decir. tanto a su apartado 1 como al 2, podría llevar aparejado -si bien no necesariamente, dado que la redacción del precepto utiliza una fórmula potestativa o condicional- que las leyes sectoriales básicas del Estado constitucionalmente previstas tratasen de asignar competencias a las Entidades Territoriales de ámbito inferior al municipal, cosa que no sería lícita, ni tan siquiera excepcionalmente, ya que la asignación de cometidos a dichas Entidades queda bajo la competencia exclusiva de aquellas Comunidades Autónomas que puedan crearlas y regularlas y, además tales Entidades no están sujetas a un régimen de competencias mínimas por no gozar de autonomía constitucionalmente garantizada (STC 32/1981), lo que refuerza aún más, si cabe, la tacha de inconstitucionalidad que se deja planteada.
65. c)El art. 5 se sitúa de hecho en tres planos diferentes. De una parte, aparenta una ordenación general del régimen jurídico de las Corporaciones Locales con una cierta dosis de sistemática si bien inspirada y dirigida por el afán sectorializador que preside la Ley. De otra, se limita a hacer una interpretación de los preceptos constitucionales y estatutarios a los que atañe Y, por último, efectúa una reasignación evidente de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Pues bien, es irrebatible, como ya se ha anticipado, que cada uno de dichos aspectos determina por sí solo la inconstitucionalidad del artículo. Más en particular, por lo que respecta a los distintos apartados del art. 5, cabe afirmar: El apartado A), puesto en obligada relación con los arts. 20.2 y 32.2 de la propia Ley, implica que las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas no sólo deban quedar lícitamente limitadas por las bases del Estado, sino, además -y esto es lo grave- que hayan de ser pospuestas a los reglamentos que puedan adoptar las Entidades Locales. El resultado, pues, es que, en los aspectos organizativos y de funcionamiento, la Ley, de un plumazo, hace desaparecer la competencia exclusiva de Cataluña sobre el régimen local. por lo que la previsión incurre en inconstitucionalidad. Aunque el principio de autonomía equivale al reconocimiento de una potestad de autoorganización, dicha potestad no puede ser absoluta, sino que habrá de ejercerse en el marco de la legislación sobre «régimen local» compartiéndose esta legislación entre el Estado y la Generalidad de Cataluña atendido el sistema de competencias que rige en la materia. No se trata, pues, de negar un ámbito a la autonomía organizativa de los Entes locales, sino que lo que es improcedente es que una extensión inusitadamente desmesurada de las normas básicas -que está desde luego implícita en toda la normativa en causa- comporte la evaporación de la potestad legislativa autonómica. Por ello, este apartado A) deviene inconstitucional porque no ha previsto que la legislación estatal que cita se limite exclusivamente a la que es básica. Y en otro orden de consideraciones, el mismo apartado A) del art. 5 también infringe el principio de jerarquía normativa (art. 9.3 de la Constitución), ya que su conexión con los arts. 20.2 y 32.2 de la misma Ley determina que la efectividad de la legislación autonómica quede supeditada a su no oposición a lo que dispongan los respectivos Reglamentos orgánicos de las Entidades Locales. En cuanto al apartado B) del art. 5, la remisión que se prevé a la legislación del Estado y a la de las Comunidades Autónomas según la distribución constitucional de competencias, equivale a fragmentar el régimen local en un aspecto tan importante como es el competencial y a dejar, por tanto, vacía de contenido y trasladada a diversos campos la competencia que sobre el régimen local en bloque ha sido asumida por diversas Comunidades Autónomas y, entre ellas, por Cataluña. El apartado C) amplía con la frase «y demás formas de prestación de los servicios» la competencia estatal del art. 149.1.18.ª de la Constitución, a la que, por lo demás, se hace una específica referencia, resultando por este motivo inconstitucional. De otra parte, la literalidad del enunciado del apartado D) es inaceptable, dado que trata de encontrar un soporte a la competencia estatal que proclama el art. 132 de la Constitución, cuando lo cierto es que del referido artículo no nace ningún título competencial para el Estado, ni la reserva de ley que contiene lo es de ley estatal, sino de ley en sentido técnico. Por tanto, sin perjuicio de su innecesariedad, el precepto resulta inconstitucional, ya que propicia y efectúa una interpretación del juego de las cláusulas constitucionales en contra de la doctrina de la STC 76/1983. Finalmente, en relación al apartado E), debe tenerse en cuenta que la Constitución no atribuye al Estado ningún