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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 13/1992

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 13/1992 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 13/1992, de 6 de febrero (BOE núm. 54, de 03 de marzo de 1992) ECLI:ES:TC:1992:13 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González Regueral, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad acumulados 542/88 y 573/89, promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Abogados don Ramón Mª Llevadot i Roig y don Josep Mª Bosch i Bessa, contra determinados preceptos y partidas presupuestarias de las Leyes 33/1987, de 23 de diciembre, y 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989, respectivamente. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado y Ponente, el Magistrado don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. El 23 de marzo de 1988 tuvo entrada en este Tribunal un escrito por el que don Ramón Mª Llevadot i Roig, Abogado de la Generalidad de Cataluña, en su representación y defensa, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos y partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988: art. 55; Disposición adicional decimosegunda y Disposición final primera, en su último inciso ("... y a las leyes promulgadas con posterioridad al 4 de enero de 1977"); Servicio 26.08, Programa 413.D, Concepto económico 227.07, 227.08 y 227.09, Capítulo II, art. 22; Servicio 26.09, Programa 412.G, Capítulo IV, art. 42, a la Seguridad Social mediante Convenio, art. 45, a las Comunidades Autónomas mediante Convenio; Servicio 26.10, Programa 313.G. Capítulo IV, art. 42, a la Seguridad Social mediante Convenio; Servicio 26.09, Programa 412.G, Capítulo IV, art. 48, a familias e instituciones no lucrativas, Capítulo VII, art. 78, a familias e instituciones no lucrativas; Servicio 26.09, Programa 413.A, Capítulo IV, art, 42, a la Seguridad Social -INSALUD-; Servicio 26.11, Programa 412.F, art. 42, a la Seguridad Social -INSALUD-; Programa 542.H, Capítulo IV, art. 42 a la Seguridad Social; Servicio 12, Dirección General de Acción Social, Programa 313.A, Concepto 422, Programa 313.B, Concepto 422, Concepto 451 y Concepto 486; Sección 19, Servicio 01, Ministerio, Subsecretaría y Secretaría General, Programa 313.B, Concepto 721; Servicio 39, Concepto 452, INSERSO "a la Generalidad de Cataluña" sólo en cuanto a su cuantía. 2. El recurso se fundamenta en las alegaciones que a continuación se sintetizan: A) Se inicia la demanda con una "Consideración general" con el fin de delimitar el objeto y alcance del recurso planteado. Recurso -advierte el Gobierno Autonómico recurrente- que "está en buena parte orientado a conseguir la tutela efectiva del principio de autonomía financiera de las CC.AA. y, más concretamente, de una manifestación específica de dicha autonomía consistente en la territorialización de determinadas partidas del Presupuesto del Estado para el año 1988 y la remoción de ciertos obstáculos que lo impiden ..., todo ello -se dice- en ejecución del Acuerdo del Consejo Ejecutivo de la Generalidad y del mandato del Parlamento de Cataluña ..., a cuyo tenor: "de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el modelo de Estado Autonómico exige el reparto territorial de las subvenciones estatales. Por lo tanto, por lo que hace a Cataluña, corresponde a la Administración de la Generalidad, en materias de su competencia, hacer esta distribución con plena libertad de decisión, para hacer efectivo el principio de autonomía en el gasto, inherente a toda autonomía política". Con tal propósito se impetra el auxilio de este Tribunal, "a fin de hacer real y efectivo el principio de autonomía financiera (especialmente en cuanto a la gestión de las subvenciones)"; advirtiéndose que "el llamado sistema de financiación definitivo de las CC.AA. (dimanante del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 7 de noviembre de 1986, por el que se establecen los criterios de financiación para el período 1987-1991), en lo que concierne a la gestión de las subvenciones hizo una previsión verdaderamente reducida de las que habían de formar parte del bloque de financiación incondicionada en tanto que se incluían en el bloque de la financiación condicionada todos aquellos recursos a través de los que se realizan los objetivos generales de política económica y social del Estado cuya gestión y ejecución corresponden a las CC.AA". Estima la Comunidad actora que cuanto mayor es el porcentaje de recursos que se adscriben por el Estado a la financiación condicionada, menor es la autonomía real de la C.A, entendida como autonomía "política", "porque en tales casos puede suceder que los recursos o "no lleguen" ... o "lleguen tarde" ... o lleguen "sólo en parte" ... o, en fin, lleguen "condicionados" a través de Convenios cuya subscripción comporta, las más de las veces, una cesión, no conforme a la Constitución, de competencias rigurosamente exclusivas que se convierten en compartidas por el simple hecho de subvencionar el Estado el "Programa" o el "Convenio-Programa" y con el agravante de condicionar la aportación estatal a que la C.A. aporte una cantidad similar con lo que la invasión de la autonomía financiera de la C.A. se produce por partida doble". El recurso se orienta, pues, a defender la autonomía financiera de la Generalidad de Cataluña en el "gasto" y, más concretamente, de la que se considera "una manifestación específica de dicha autonomía consistente en la territorialización de determinadas partidas del Presupuesto del Estado ...". Por ello, tras aludir a la doctrina contenida, entre otras, en las SSTC 95/1986 y 146/1986, se precisa que en el presente recurso lo que se cuestiona es la centralización, que se estima indebida, de ciertas partidas presupuestarias que atendiendo a la materia a la que están destinadas (Sanidad y Seguridad Social y Asistencia Social) son de la competencia exclusiva de la Generalidad (arts. 17.1, 2, 4 y 5 y 9.25 del E.A.C.), de manera que la asignación presupuestaria no debió hacerse a favor de determinados órganos o departamentos de la Administración estatal, sino de forma territorialmente descentralizada a favor de las CC.AA. y, entre ellas, a la Generalidad de Cataluña. Asimismo, se impugnan determinadas asignaciones presupuestarias que se efectúan a favor de las CC.AA. "mediante Convenio", "expresión -se dice- que debe suprimirse..., dado que dicho añadido interfiere en el libre ejercicio de competencias exclusivas de la Generalidad y atenta igualmente contra el principio de autonomía financiera de mi representada". Se impugnan, por último, determinados preceptos concretos de la Ley de Presupuestos. B) El planteamiento impugnatorio se concreta, en primer término, en un conjunto de partidas presupuestarias que, a juicio de la Generalidad de Cataluña, son inconstitucionales.

  1. a)En relación a las partidas presupuestarias referidas a la "Salud Pública" (Ministerio de Sanidad y Consumo, Servicio 26.08, Programa 413.D, Concepto económico 227.07, 227.08 y 227.09, Capítulo II, art. 22, para toda clase de gastos que origine, de una parte, el Programa de control y erradicación de zoonosis: hidatidosis; y de otra el Plan Nacional de Sanidad Ambiental: Red nacional de vigilancia y prevención de la contaminación atmosférica), se afirma que dada la competencia de la Generalidad sobre "sanidad interior" (art. 17 E.A.C.), las expresadas partidas deberían territorializarse con arreglo a criterios objetivos y destinarse a las CC.AA. total o parcialmente.
  2. b)Determinadas transferencias del Ministerio de Sanidad y Consumo correspondientes a Programas sanitarios se condicionan a la celebración de Convenios (Servicio 26.09, Programa 412.G, Capítulo IV, arts. 42 y 45; Servicio 26.10, Programa 313.G, Capítulo IV, art. 42); Convenios que permiten el establecimiento de condiciones por parte del Estado que inciden indebidamente en el desarrollo de la competencia de ejecución de la C.A. De ahí que deba suprimirse la obligatoriedad de celebrar Convenios con el Ministerio de Sanidad y Consumo. En particular, la partida referida en el Programa 412.G, Capítulo IV, art. 42 (a la Seguridad Social, mediante Convenios) es inadecuada ya que la -según la Comunidad Autónoma recurrente- "correcta inteligencia" de la doctrina contenida en la STC 95/1986, "hubiese exigido que el Presupuesto consignara los créditos correspondientes a cada una de las Entidades gestoras de la Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social y no exclusivamente al INSALUD"; ya que la intermediación de éste "introduce incertidumbre presupuestaria a las CC.AA. que han de gestionar los expresados Programas, y complica extremadamente la gestión en perjuicio del ciudadano ...".
  3. c)En el mismo presupuesto del Ministerio de Sanidad y Consumo figuran transferencias a familias e instituciones no lucrativas, tanto corrientes, correspondientes a diversos Programas sanitarios (trasplante de órganos, Sida, donación de sangre, etc), como de capital (para la construcción, acondicionamiento y equipamiento de Hospitales) (Servicio 26.09, Programa 412.G, Capítulo IV, arts. 48 y 78), que no deberían distribuirse sino a través de las CC.AA., previa su territorialización según criterios objetivos: "al no hacerse así -se dice- se producirán necesariamente duplicidad de actuaciones e interferencias en las competencias sanitarias de las CC.AA. que las tengan atribuidas infringiendo, además, el art. 103 C.E.". Frente a ello no cabe apelar a la competencia de "coordinación general" de la Sanidad, pues ésta no puede dar soporte a ninguna previsión presupuestaria encauzada al otorgamiento de ayudas directas a los administrados, sino únicamente a la distribución de los fondos que se entreguen a las Administraciones autonómicas coordinadas.
  4. d)Las partidas que recogen transferencias al INSALUD (Servicio 26.09, Programa 413.A, Capítulo IV, art. 42; y Servicio 26.11, Programa 412.F, art. 42; y Programa 542.H, Capítulo IV, art. 42, procede que sean transferidas directamente a la Generalidad de Cataluña, por cuanto ya se le transfirieron los Servicios del mismo radicados en su territorio: "al no hacerlo el precepto menoscaba las competencias de mi representada y, consecuentemente, es inconstitucional".
  5. e)Las partidas del Presupuesto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social destinadas a la aplicación de las prestaciones socioeconómicas de la Ley de Integración de Minusválidos (Servicio 19.12, Programa 313.A, Concepto 422; y Programa 313.B, Concepto 422), deberían, igualmente, haberse distribuido y asignado directamente a las CC.AA. con competencia en la materia -tal como sucede con Cataluña (art. 9.25 E.A.C.)-, sin introducir la mediación innecesaria del INSERSO para realizar la gestión de dichas prestaciones. Esta mediación dificulta la eficacia de la gestión e interfiere una competencia exclusiva de la C.A., máxime al no ser las prestaciones de la referida Ley de Integración de Minusválidos prestaciones de la Seguridad Social. Y respecto de los Conceptos 451 y 486 del Programa 313.B, la imposición obligatoria de Convenios-Programa limita y cercena la competencia de la C.A. catalana en materia de asistencia social. Sobre este particular -asignación de fondos presupuestarios a las CC.AA. por vía de Convenio, en materias, además, de la exclusiva competencia autonómica-, nada habría que objetar si el Convenio fuera voluntario. Sin embargo, la obligatoriedad del mismo comporta una doble infracción del orden competencial: por un lado, convierte en compartidas lo que son competencias exclusivas (art. 9.25 E.A.C.) y, por otro, incide en la autonomía financiera, ya que para poder disponer de la dotación prevista en los Presupuestos Generales del Estado se impone una aportación económica de las CC.AA. infringiéndose así el art. 156 C.E. Por lo demás, la introducción de estos Convenios en nuestro sistema -técnica tomada del federalismo cooperativo alemán- carece en la actualidad del suficiente soporte constitucional y, por lo tanto, no son admisibles si se imponen forzosamente.
  6. f)La partida prevista en la Sección 19, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Servicio 01 Ministerio, Subsecretaría y Secretaría General, Programa 313.B, Concepto 721, subvenciones al INSERSO para financiar su plan de inversiones de equipamiento de ámbito estatal (construcción de centros asistenciales de carácter estatal gestionados por el INSERSO), cuya "ubicación y características -se dice- son decididas por los Servicios centrales del INSERSO sin la menor participación de las CC.AA.". Entiende la C.A. recurrente que "la gestión centralizada representa una acción políticamente contraria al Estado de las Autonomías ...; desde la perspectiva de la oportunidad técnica y social tampoco parece acertada la voluntad de financiar grandes centros gestionados por el INSERSO ...; por otro lado, es muy difícil la coordinación técnica de los servicios prestados en estos centros ... [cuya] rentabilidad social ... es demostradamente baja, y social y humanamente inadecuada". En suma, esta partida "debió ser objeto de una territorialización entre el INSERSO y las CC.AA. que [como Cataluña] tengan asumida y ejerzan íntegramente dicha competencia ... Al no haberse hecho así, el Concepto

(721)que se discute deviene inconstitucional por cuanto cercena o disminuye las cantidades que, para tales fines, debió asignarse directamente -en la proporción que corresponda- a mi representada".
  1. g)Especial atención merece la partida "Servicio 39, Concepto 452 INSERSO "A la Generalidad de Cataluña 5.795.145.000 pts". Tras exponer muy detalladamente el mecanismo dispuesto para distribuir el presupuesto del INSERSO entre las CC.AA. a las que les han sido transferidos servicios y funciones del referido Organismo, debiéndose tener en cuenta que, a diferencia de las demás CC.AA. -con excepción de la C.A.P.V-, la transferencia a Cataluña ha sido total, afirma la representación de la Generalidad que el sistema de asignación de fondos supone el cercenamiento de las disponibilidades presupuestarias de Cataluña, al deducirse de la base de cómputo un conjunto de partidas y conceptos que no deberían deducirse. Además, determinadas prestaciones, a pesar de ser gestionadas por la Generalidad, a través del Institut Catalá de Serveis Socials, son pagadas por la Tesorería de la Seguridad Social, lo cual, cuando menos -se dice- es "irregular ya que si la Generalidad gestiona la subvención, lógicamente también debería pagarla... El mecanismo utilizado es, pues, inconstitucional, ya que el "pago" es también una función "ejecutiva" que en materia de Asistencia Social corresponde a la Generalidad". "Lo más grave -se concluye- es que el INSERSO se reserva la gestión de prácticamente la mitad de un Presupuesto que, en buena medida, debería descentralizarse, y ello a un coste injustificadamente alto ..., manteniendo una estructura administrativa posiblemente desproporcionada en relación con la gestión autonómica de los servicios sociales y, lo que es peor, desarrollando unas políticas de construcción y financiación de grandes Centros de asistencia de carácter estatal y centralizado que, lógicamente, restan posibilidades a todas las CC.AA. para desarrollar su propia política de asistencia social, ya que es patente que las CC.AA. no intervienen en la decisión de crear o no esos grandes Centros estatales". C) También son objeto de impugnación diversos preceptos del articulado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988.
  2. a)El art. 55 se refiere a unas pensiones que tienen carácter asistencial y que deben enmarcarse, por tanto, en la competencia de la Generalidad sobre "asistencia social", al margen de la Seguridad Social, de la MUNPAL, MUFACE y otras, contempladas también, en el art. 52 en la misma Ley. Teniendo en cuenta que la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva en materia de "asistencia social" y que en el Real Decreto de transferencias 1.949/1980 ya se previó que la Generalidad se haría cargo de la concesión y gestión de las Ayudas del Fondo Nacional de Asistencia Social en cuanto a los beneficiarios residentes en Cataluña y a los Centros que se subvencionen con cargo al citado Fondo y, por tanto, se le tranferirán las dotaciones presupuestarias correspondientes, es palmario que la Generalidad tiene atribuida la competencia exclusiva en la materia, sin que al Estado le quede ninguna facultad normativa o ejecutiva: "al Estado -se dice- le queda la habilitación de los créditos correspondientes en virtud del Decreto de Traspasos, créditos que no constituyen para el Estado ningún título legitimador de atribución de competencias". En suma, el art. 55 impugnado es inconstitucional, pues "al no incluir ninguna cláusula de respeto a las competencias autonómicas, afecta y vulnera las competencias de Cataluña al fijar una cuantía de las prestaciones mensuales y el límite de edad de los beneficiarios".
  3. b)La Disposición adicional decimosegunda, dando nueva redacción a la Ley 6/1977, de 4 de enero, sobre Fomento de la Minería, incide en una cuestión que es propia de la competencia de Cataluña (arts. 10.5 y 12.1.2 E.A.C.), por cuanto se trata de otorgar subvenciones concretas a determinadas empresas industriales sometidas a la legislación de minas. Dado que el núcleo del precepto es otorgar subvenciones por parte del Ministerio de Industria, y que tal otorgamiento es un típico acto ejecutivo, de carácter singular y sin ninguna connotación normativa, debe concluirse que la impugnada Disposición adicional decimosegunda es inconstitucional.
  4. c)Finalmente, la Disposición final primera, en su último inciso (" ... y a las leyes promulgadas con posterioridad al 4 de enero de 1977") no se ajusta a los requisitos establecidos en el art. 82 C.E., por cuanto la delegación ejecutiva al Gobierno para elaborar Textos Refundidos, regularizando, aclarando o armonizando los textos legales que han de ser refundidos, debe ser otorgada "para una materia concreta" con determinación del "ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación". Pues bien, el juego de la impugnada Disposición final primera con la Disposición final tercera de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, supone la autorización al Gobierno para adaptar el nuevo Texto Refundido (Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 y disposiciones legales vigentes de carácter permanente en materia de gestión presupuestaria contenidas en las Leyes anuales de Presupuestos desde 1977 hasta 1987) "a la Constitución y a las leyes promulgadas con posterioridad al 4 de enero de 1977", lo que se traduce en la atribución al Organo delegado -el Gobierno- de un cierto grado de innovación impropio de la técnica de la delegación legislativa, máxime al señalarse que la adaptación se hará respecto de la Constitución. Y es que si esta adaptación a la Constitución significase que se autoriza al Gobierno para innovar libremente el ordenamiento, se estaría configurando un tipo de delegación legislativa que excedería de lo permitido por la Norma constitucional. De otra parte, la Disposición final primera prevé también la adaptación del Texto Refundido respecto a las "leyes promulgadas con posterioridad al 4 de enero de 1977", por lo que difícilmente puede encontrar ajuste esta remisión con el requisito del art. 82.5 C.E., que exige que la delegación se refiera a un "ámbito normativo" determinado y para una materia concreta. D) Concluye sus alegaciones la representación de la Generalidad de Cataluña suplicando de este Tribunal que dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad del artículo y Disposiciones adicional y final, impugnados, así como de las partidas, artículos, Conceptos y Programas que también lo son, declarando respecto de estas últimas, según proceda, que las mismas "han de ser objeto de la correspondiente territorialización y distribución entre las distintas CC.AA. con competencia en la materia -y entre ellas, la C.A. Catalana- de conformidad con criterios objetivos y con las competencias asumidas en sus Estatutos y Reales Decretos de Transferencias; que tal territorialización o distribución debe efectuarse directamente sin la intervención de otros Organismos centrales y sin necesidad de "Convenios"; y, finalmente, en cuanto al Servicio 39, Concepto 452, declarando que la territorialización efectuada en lo que concierne a Cataluña es inadecuada por insuficiente, al haber deducido de la base global que debió se objeto de reparto una serie de partidas cuya deducción es improcedente como también lo es el porcentaje aplicado". 3. Por providencia de la Sección Primera de este Tribunal, de 6 de abril de 1988, se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados a los Organos que establece el art. 34 de la LOTC, a los efectos allí previstos, y publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" para general conocimiento. 4. Mediante escritos que tuvieron entrada en este Tribunal los días 14 y 25 de abril de 1988, el Congreso de los Diputados y el Senado, respectivamente, comunicaron, el primero que, aun cuando no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar, y el segundo, que se tuviera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 5. Tras haberse denegado por Auto del Pleno de este Tribunal de 21 de junio de 1988 la acumulación solicitada por el Abogado del Estado del recurso de inconstitucionalidad registrado con el núm. 556/88 al presente recurso de inconstitucionalidad, solicitada prórroga por el Abogado del Estado para evacuar el traslado de alegaciones y concedida por providencia de 18 de julio siguiente, con fecha 27 de julio tuvo entrada el escrito en el que la representación del Gobierno de la Nación formuló las siguientes alegaciones. A) Con carácter general, una vez señalado que no hay propiamente una orientación general unitaria del recurso, se afirma que el tema fundamental en él planteado, más que a la autonomía de gasto de la C.A. -que sólo puede referirse en realidad a sus fondos propios- se refiere a la capacidad de gasto del Estado, ya que en nada afecta a la autonomía de gasto comunitario la posibilidad de que el Estado disponga de sus propios fondos, salvo interferencias o contradicciones concretas que en el recurso no se denuncian. A este respecto, la tesis general del recurso se trata de sustentar en la doctrina de la STC 95/1986, pero lo cierto es que en el recurso se hace una interpretación excesiva de lo afirmado por el Tribunal Constitucional y, además, aun cuando nada hay que objetar a la doctrina de que no existe una potestad estatal autónoma de gasto público que actúe fuera del orden competencial, no pueden olvidarse las importantes matizaciones -incluso en el caso de competencias aparentemente exclusivas de las CC.AA.- que se han formulado en la STC 146/1986, que se refiere, además, a materia análoga a una de las discutidas en el presente recurso (asistencia social). De la STC 146/1986 cabe concluir, en efecto, que, de una parte, son contradictorios los conceptos de incompetencia estatal y obligada territorialización de los fondos y, de otra, que es necesario proceder a un examen concreto de los fondos previstos a fin de precisar si existe o no interferencia o contradicción con la política de la C.A. en la correspondiente materia. Además, en la misma Sentencia se admite, en ciertos casos, la reserva de la gestión por el propio Estado, sin perjuicio de que, en última instancia, haya que examinar concretamente la disciplina normativa específica de las ayudas o fondos de que se trate para determinar sus características, posible necesaria territorialización y grado adecuado de la misma. Disciplina normativa que, por lo que atañe a la pretendida territorialización, evidentemente no cabe exigir a la propia Ley de Presupuestos, a pesar de lo cual expresamente se ha previsto la posibilidad de esa territorialización (art. 123 de la Ley impugnada). Por todo ello, a juicio del Abogado del Estado, no cabe en el presente recurso de inconstitucionalidad examinar en abstracto la adecuación de las partidas presupuestarias impugnadas al orden competencial por el solo hecho de no haberse previsto expresamente la territorialización de las mismas, la cual siempre será posible de acuerdo con lo dispuesto en el referido art. 123 de la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado impugnada. Por lo demás, en relación a las partidas impugnadas invocando a tal efecto genéricamente la competencia autonómica en materia de sanidad, cabe añadir que parece desconocerse la existencia de competencias estatales básicas en esa misma materia y que, cuando se alude a las dificultades técnicas derivadas de que el destinatario de las subvenciones sea el INSALUD, no se trata propiamente de un motivo de inconstitucionalidad, ni en realidad se presenta como tal. B) En cuanto a la impugnación de aquellos conceptos que conciernen casi exclusivamente al INSERSO, hay que tener en cuenta lo siguiente: Primero, que la mediación del referido organismo no puede ser nunca un motivo de inconstitucionalidad. Segundo, que las partidas de los Programas 313.A y 313.B no están totalmente transferidas a Cataluña, ya que, de acuerdo con el Real Decreto 383/1984, de 1 de febrero (art. 43), el derecho lo reconoce la C.A., pero la tramitación del pago la continúa realizando el INSERSO. Y tercero, que la crítica que se formula al sistema de Convenios es totalmente abstracta, y por ello no puede prosperar la pretendida inconstitucionalidad. Sin conocer la normativa específica del concepto presupuestario que regule la ayuda o subvención, no puede, en efecto, impugnarse su instrumentación a través de Convenios, sin olvidar que el sistema de Convenios es perfectamente compatible con la doctrina del Tribunal Constitucional, siempre que no haya una ilegítima renuncia a las propias competencias. C) La impugnación en particular del Servicio 39, Concepto 452, INSERSO, se basa esencialmente en que la cuantía que Cataluña recibe es insuficiente, pero lo cierto es que el porcentaje utilizado para su determinación es el previsto en el art. 118 de la misma Ley de Presupuestos que, sin embargo, no ha sido objeto del recurso de inconstitucionalidad planteado. De otra parte, no puede desconocerse que el sistema de financiación de la C.A. del País Vasco es completamente distinto al del resto de las CC.AA. ya que percibe los totales del coste y luego devuelve al Estado un cupo global. Cataluña, sin embargo, no devuelve nada, por lo que es lógico que en la base global a repartir se deduzcan previamente los gastos que sigue sufragando el Estado (pensiones centralizadas, Servicios Centrales, etc.) y que no son, sin duda, partidas regionalizables. D) Las razones aducidas para la impugnación del art. 55 son inconsistentes por cuanto parten del olvido de que, para determinar la real extensión de la competencia asumida por Cataluña en materia de "asistencia social", hay que estar a la naturaleza de las cosas y a los límites institucionales que la misma imponga, de manera que Cataluña no ha podido asumir aquellas facultades que por exceder naturalmente del ámbito estricto de la autonomía son de competencia genuinamente estatal y en cuanto tal indeclinables o irrenunciables, siendo éste el caso de las facultades normativas en la materia de pensiones asistenciales previstas en el Real Decreto 2.620/1981, de 24 de julio. Dejar la función normativa que se impugna a cargo de cada C.A. supondría, pues, eliminar o eludir la garantía de una pensión asistencial mínima e idéntica para todos (art. 149.1.1ª, en relación con los arts. 41, 49 y 50, todos de la C.E.), al quedar al arbitrio de cada C.A. la determinación de tal aspecto básico. E) Respecto de la Disposición adicional primera que modifica el art. 20.1 de la Ley 6/1977, sobre Fomento de la Minería, hay que recordar que el Estado dispone de competencias en esta materia de subvenciones al amparo del art. 149.1.13 y 25 C.E,. debiendo estarse a la normativa específica, sin que sea impugnable la mera previsión abstracta como aquí sucede. F) Por último, la impugnación del último inciso de la Disposición final primera está enunciada en términos casi hipotético-interpretativos. Se persigue con la misma que el TC realice una interpretación, pero, en cualquier caso, es evidente que existe un ámbito claro para la refundición que queda referido a los contenidos de la propia Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, alejándose así cualquier duda de indeterminación inconstitucional o habilitación en blanco al Gobierno. G) Concluye el Abogado del Estado sus alegaciones suplicando sea dictada Sentencia por la que se declare que los preceptos impugnados se ajustan plenamente a la Constitución. 6. El 29 de marzo de 1989 quedó registrado en este Tribunal un escrito por el que don José Mª Bosch i Bessa, Abogado de la Generalidad de Cataluña, en su representación y defensa, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el art. 45 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, así como contra las siguientes partidas presupuestarias contenidas en la misma Ley: de la Sección 13 (Ministerio de Justicia) Servicio 04, Programa 313.C, el Concepto 482, Servicio 04, Programa 144, el Concepto 480; de la Sección 16 (Ministerio del Interior) Servicio 04, los Conceptos 461, 482, 761, 782; de la Sección 17 (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismos) Servicio 09, Programa 443.D, los Conceptos 470 y 771; de la Sección 18 (Ministerio de Educación y Ciencia) Servicio 01, el Concepto 481, Servicio 10, los Conceptos 450, 451 y 780, Servicio 12, los Conceptos 451, 482, 488; del Organismo 10.1, Programa 457, el Concepto 489, Servicio 06, los Conceptos 441, 442 y 486, Servicio 10, los Conceptos 440 y 482, Servicio 12, los Conceptos 460 y 461, Servicio 01, el Concepto 482, Servicio 05, el Concepto 482, Servicio 09, el Concepto 470, Servicio 10, el Concepto 480, Servicio 11, los Conceptos 480, 484 y 485, Servicio 12, el Concepto 481; de la Sección 19 (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) Servicio 08, los Conceptos 421, 422 y 473, Servicio 10, los Conceptos 471, 475, 481 y 484, Servicio 11, Programa 313.A, el Concepto 425; de la Sección 20 (Ministerio de Industria y Energía), Programa 542.E, Subprograma 542.E.1, Servicio 01, el Concepto 773, Subprograma 542.E.2, Servicio 11, el Concepto 771, Subprograma 542.E.3, Servicio 05, el Concepto 772, Subprograma 542.E.4, Servicio 06, los Conceptos 773 y 781, Subprograma 542.E.5, Servicio 06, el Concepto 771, Programa 722.C, Servicio 10, los Conceptos 771, 781, 782 y 783, Programa 724.B, Servicio 09, el Concepto 781, Programas 731.F, Servicio 05, Subprograma 731.F.2, el Concepto 77, Programa 741.F, Subprograma 741.F.2, Servicio 06, Concepto 772; de la Sección 21 (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación), Servicio 07, Programa 712.D, los Conceptos 771 y 773, Servicio 08, Programa 712.C, el Concepto 471, Servicio 03, Programa 542.F, el Concepto 780, Servicio 106, Programa 542.F, el Concepto 780, Servicio 106, Programa 542.F, los Conceptos 485, 486, 488 y 489, Servicio 106, Programa 712.A y D, los Conceptos 480, 481, 482, 483, 484, 487 y 772, Servicio 109, Programa 712.D, el Concepto 771, Servicio 203, Programa 533.A, los Conceptos 770, 780, Servicio 04, Programa 712.C, el Concepto 776, Servicio 109, Programa 712.D, los Conceptos 776 y 777, Servicio 04, Programa 712.B, los Conceptos 781 y 772, Servicio 04, Programa 712.D, los Conceptos 773 y 774, Servicio 09, Programa 712.A, el Concepto 772, Servicio 104, Programa 712.C, el Concepto 771, Servicio 04, Programa 712, el Concepto 778, Servicio 04, Programa 712.C, los Conceptos 770, 771, 775, 776 y 472, Servicio 09, Programa 712.E, el Concepto 771, Servicio 106, Programa 712.A, los Conceptos 782, 783, 784 y 785, Servicio 108, Programa 712.A, el Concepto 482, Servicio 205, Programa 712.E, el Concepto 470, Servicio 04, Programa 712.D, el Concepto 773; de la Sección 23 (Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones) Servicio 05, Programa 513.C, el Concepto 771; de la Sección 24 (Ministerio de Cultura) Servicio 04, el Concepto 761, Servicio 08, los Conceptos 471, 472, 473, 770 y 780, Servicio 108, el Concepto 471, Servicio 207, el Concepto 751; de la Sección 26 (Ministerio de Sanidad y Consumo) Servicio 09, los Conceptos 421, 422, 423, 424, 425, 426, 427, 428, 429, Programa 412.G, los Conceptos 484, 485, 486, 487, 488, 489, 781, 226.04, 226.07 y 227.07, Servicio 10, los Conceptos 421 y 422, Programa 313.G, el Concepto 481, Servicio 11, los Conceptos 421, 422, 423, 424, 425 y 427, Servicio 01, Programa 411.A, los Conceptos 483, 226.04 y 226.07, Servicio 02, Programa 411, los Conceptos 480 y 481 y los referentes al Programa 126.F, Servicio 07, Programa 413.B, los Conceptos 442 y 483, Servicio 09, Programa 413.A, los Conceptos 442 y 483, y sólo en cuanto detallan y limitan excesivamente las finalidades de los mismos, del Servicio 09, Programa 412.G, el Concepto 751, Servicio 10, Programa 313.G, los Conceptos 453, 454.01, 454.02, 455 y 456; de la Sección 27 (Ministerio de Asuntos Sociales), Programa 313.L, Servicio 03, los Conceptos 451, 457 y 486, Programa 313.L. Servicio 01, los Conceptos 481, 486, 721 y 781, del Organismo 208 (Instituto de la Juventud) los Conceptos 481, 781 y 226.09; del Presupuesto de la Seguridad Social (INSERSO), Función 3, Grupo 35, el Concepto 450.2 7. El recurso se fundamenta en las alegaciones que a continuación se sintetizan : A) Con el carácter de consideraciones generales comienza afirmándose que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989, en cuanto engloba la previsión global de ingresos y, sobre todo, de gastos, incide de forma directa en el ejercicio de la autonomía de aquellas nacionalidades y regiones que no gozan de concierto económico y que, por lo tanto, dependen de las pertinentes transferencias de recursos. Es preciso, pues, comprobar la suficiencia y equidad de las participaciones de las CC.AA. -y, en concreto, de la Generalidad de Cataluña- en las diferentes partidas presupuestarias, debiéndose tener bien presente que la consignación centralizada de las partidas presupuestarias que se refieran a materias en las que la Generalidad ostenta competencias, supone el incumplimiento de las previsiones del propio sistema de financiación autonómica y condiciona el ejercicio de tales competencias. La neutralidad del Presupuesto, en este sentido, desde el punto de vista competencial, no es ni siquiera aparente, porque al consignarse el crédito en favor de un órgano estatal se le está haciendo ya atribución de la responsabilidad sobre el uso y gestión del mismo. Y aun cuando, de acuerdo con los criterios que regulan la ejecución y liquidación del Presupuesto del Estado (art. 74 Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria), no queda excluida de raíz la posibilidad de una cierta intervención de la Generalidad de Cataluña en la gestión de esos créditos presupuestarios, resulta, sin embargo, innegable que ello no permite una auténtica gestión autonómica tal y como le correspondería de acuerdo con las competencias que ha asumido. Y es que, al consignarse unas determinadas partidas destinadas a subvención o fomento en favor de Organos estatales se está predeterminando que la gestión de ellas corresponde a los mismos o que, al menos, la posible gestión por las CC.AA. se hará bajo su control directo, lo cual sólo es justificable en aquellos supuestos en los que las CC.AA. carezcan de competencias sobre la materia a la que se destinen las partidas en cuestión, pero no en los demás casos. Tras señalar "la necesidad abstracta de que los mecanismos de asignación presupuestaria no atenten contra el orden competencial", se denuncia que "las partidas destinadas a actividades de subvención o de fomento, objeto del presente recurso, no respetan el reparto competencial ya que no permiten el mero ejercicio de las competencias de ejecución en régimen de autonomía [que corresponden a] la Generalidad de Cataluña, que rechaza convertirse en "mera caja pagadora del Estado". Se basa, por otro lado, el presente recurso en que "la consignación centralizada de ciertos créditos presupuestarios con destino a las finalidades [de subvención o de fomento], no respeta el sistema de financiación autonómico vigente, que no es otro -de momento- que el establecido en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera (1/1986, de 7 de noviembre)". Pese a considerar que este sistema de financiación "reduce a su mínima expresión la autonomía financiera de las CC.AA.", la Generalidad de Cataluña no pretende en este recurso "contestar la constitucionalidad del sistema vigente de financiación", sino, dentro de los márgenes del mismo, "defender sus competencias frente a la creciente expansión de las intervenciones de la Administración del Estado", y "evitar que los Presupuestos Generales del Estado para 1989 se conviertan en un instrumento para la invasión de sus competencias", puesto que "es en el tema de la gestión de las subvenciones donde se produce de forma más evidente la desconsideración de las competencias autonómicas". El Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CC.AA. de 7 de noviembre de 1986, que adoptó el sistema de financiación autonómico para el período 1987/1991, estructura el volumen de recursos traspasados a las CC.AA. en dos grandes bloques, el de financiación incondicionada y el de financiación condicionada, señalando respecto de este último, y en relación a las subvenciones corrientes y de capital -cuya finalidad sea realizar determinados objetivos generales de la política económica y social del Estado y en las que la gestión y ejecución corresponden a las CC.AA.- que "...correspondiendo la gestión y ejecución de estas subvenciones a las Comunidades Autónomas, deben establecerse los mecanismos necesarios para aplicar la gestión de las mismas, incluyendo su territorialización en los Presupuestos Generales del Estado, si ello fuera posible y en su defecto procediendo a su territorialización durante el ejercicio con la mayor antelación posible". Se trata, en suma -como declara el propio Acuerdo- de "hacer compatible el ejercicio de las competencias del Estado en materia de política económica y social y las competencias de las Comunidades en lo que respecta a la gestión y ejecución de dichas políticas". Entiende la C.A. recurrente que "la correcta aplicación de estas previsiones del Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, implica que las partidas en que se persiguen objetivos generales de política económica y en que al menos la ejecución corresponde a las CC.AA., deben ser configuradas bajo la forma de transferencias a estas últimas y consignarse en los Capítulos 4.5 (transferencias corrientes) y 7.5 (transferencias de capital)", al considerar que "las subvenciones condicionadas se configuran en el Acuerdo como un elemento más de los que integran la financiación de las CC.AA.". Se concluye, por ello, que "las partidas presupuestarias que no estén configuradas con este carácter de transferencia del Estado a las CC.AA. con competencia al menos para la gestión, no respetan el orden competencial que dispone que estos recursos se integren en sus propios Presupuestos y se gestionen de acuerdo con el principio de autonomía financiera". Según la C.A. recurrente, "confirma lo anterior el art. 153 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, el cual también considera estas subvenciones gestionadas como un elemento de la financiación autonómica". Tras formular "las condiciones mínimas que deberían reunir las subvenciones para respetar tanto el principio competencial como el de la autonomía financiera", concluye la Generalidad de Cataluña que "la regla general en el caso de las partidas destinadas al fomento en materias de competencia autonómica debería consistir en la territorialización en los propios Presupuestos. Solamente en el caso de existir alguna dificultad de tipo técnico, dicha territorialización podría posponerse a un momento posterior a la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado pero, en cualquier caso, al incidir las partidas en competencias de las CC.AA. deberían consignarse los créditos presupuestarios en los Conceptos 4.5 y 7.5 "para Comunidades Autónomas" y en ningún caso como partidas centralizadas a cargo de órganos del Estado". De este modo se evitaría la gestión centralizada, y con ello la invasión competencial. De otra parte, en aquellos supuestos en los que la titularidad de la competencia estatal no alcanza a las competencias de gestión, que corresponden a las CC.AA., la fórmula que debe observarse no es la gestión de las subvenciones por órganos centralizados, sino la cooperación que permita evitar esa centralización. Cooperación que no puede traducirse en una aplicación desfigurada de los "Convenios" a través de los cuales se instrumentan estas partidas, tal como ya se razonó en el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 respecto de las materias referentes a "asistencia social". Entiende, en fin, la C.A. recurrente que "las consignaciones centralizadas supondrán también un incumplimiento del sistema vigente de financiación autonómica tal y como éste ha sido diseñado en el citado Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera"; por lo que, al interponer este recurso, "no solo defiende sus competencias invadidas sino que exige el cumplimiento de los compromisos surgidos en los referidos Acuerdos institucionales de acuerdo con los principios de lealtad y de buena fe". B) También con carácter introductorio, la representación de la Generalidad de Cataluña procede a un detallado análisis de la doctrina de este TC a propósito de las subvenciones y de la potestad estatal de gasto en relación al sistema de distribución de competencias, destacando la poca operatividad que hasta el momento ha tenido esa doctrina dada la práctica seguida por la Administración estatal. Además, en algunas ocasiones, las consecuencias prácticas de esa doctrina se han visto reducidas por el hecho de haberse impugnado la normativa estatal sobre algunas subvenciones concretas y no haber impugnado su consignación en forma de partidas presupuestarias centralizadas en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. Así sucedió en el supuesto que dio lugar a la STC 95/1986, no prosperando en este punto la reclamación de la Generalidad, ya que, como precisó la referida Sentencia, su pronunciamiento se hacía "cualquiera que fuese el juicio que tal centralización pudiera merecer"; centralización que fue "efectuada en su momento" y "que aquí no es objeto de discusión". Por todo ello, una de las pretensiones principales de este recurso consiste en obviar ese inconveniente que limita las consecuencias prácticas de la doctrina del TC sobre las subvenciones, lo que explica que se proceda a impugnar un gran número de partidas presupuestarias, siendo, ahora si, esa centralización objeto de debate, siguiendo a tal efecto la pauta de la propia STC 95/1986 y otras más, cuando afirmó que "dando un paso más se podría llegar a cuestionar si tiene sentido y es eficaz un sistema de subvenciones centralizadas a un sector económico como el agrícola, que ha sido descentralizado y atribuido a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas...". C) Sobre la base de estas consideraciones previas, la impugnación de las diversas partidas presupuestarias cuya constitucionalidad se cuestiona, se justifica en los razonamientos siguientes, sintéticamente expuestos ahora:
  5. a)En relación a las partidas presupuestarias incluidas en las Secciones 19 (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y 27 (Asuntos Sociales) que se impugnan, referentes a la materia de "asistencia social", que es competencia exclusiva de la C.A. de Cataluña (art. 9.25), se reiteran idénticos motivos a los ya expuestos con ocasión de recurso de inconstitucionalidad planteado contra las correlativas partidas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 (en adelante, R.I. 542/88). En consecuencia, se insiste en que la mediación del INSERSO no sólo resulta innecesaria, sino que tampoco se ajusta al orden competencial resultante del bloque de la constitucionalidad, y que los "Convenios-Programa" limitan y cercenan la competencia exclusiva de que goza la C.A. catalana en la señalada materia de "asistencia social", y atentan contra los principios de autonomía y suficiencia financieras de las CC.AA.: "la única solución constitucionalmente correcta será, pues, la territorialización de esta partida en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado, atendiendo a criterios de población asistida". En particular, dentro de la Sección 27, Servicio 01, Programa 313.L, el Concepto 481 se fundamenta en el Real Decreto 825/1988, de 15 de julio, por el que se regulan los fines de interés social de la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el cual ha sido objeto, no obstante, de recurso contencioso-administrativo por la Generalidad de Cataluña, por excluir a organismos y entidades que teniendo igual cometido y prestando idéntica función no pueden acceder a estos recursos por no tener "ámbito estatal". Y en cuanto a los Conceptos 486 y 781, que no vienen amparados por norma específica, es claro que cualquiera que sea el "artificio" utilizado para justificar la gestión centralizada, las competencias exclusivas de Cataluña en "asistencia social" deberán ser respetadas.
  6. b)Las partidas previstas en el "Presupuesto de la Seguridad Social. INSERSO, Función 3, Servicios Sociales, Grupo 35 "Transferencias a CC.AA. por los servicios sociales asumidos". Concepto 450.2, Cataluña. Importe 7.538.519.000 pesetas" se impugnan, asimismo, por idénticas razones a las que motivaron la impugnación de las correlativas partidas de la Ley de Presupuestos para 1988.
  7. c)Las partidas presupuestarias del Servicio 16 (Ministerio del Interior), Servicio 004, D.G. Protección Civil, que se impugnan, dada la competencia de la Generalidad de Cataluña en la materia de protección civil (arts. 9.1, 12.1.2 y 13 de su Estatuto) deben territorializarse, asignando a la Generalidad la parte proporcional de las mismas de acuerdo con sus características y particularidades, ya que "mantener centralizadas las referidas partidas, a disposición de los Organos centrales del Estado, no sólo limita los recursos de las CC.AA. competentes, sino que puede dar lugar a futuras invasiones competenciales y a inútiles duplicidades en las actuaciones de las diferentes Administraciones".
  8. d)De la Sección 17 (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo) se impugnan una serie de partidas relativas a la protección y mejora del medio ambiente, por cuanto, dada la competencia del Estado en la materia (ceñida al establecimiento de la legislación básica), son plenamente proyectables las consideraciones generales ya expuestas. Ello supone la necesidad de territorializar, en materia de medio ambiente, los correspondientes recursos presupuestarios, sin que el hecho de que la política medio-ambiental armonizada en todo el territorio del Estado responda a las directrices de la Comunidad Económica Europea pueda servir de excusa para mantener esa centralización a través de la Dirección General del Medio Ambiente.
  9. e)También han de ser, cuando menos, territorializadas las partidas de la Sección 19 (Ministerio de Trabajo) relativas a cooperativas y sociedades anónimas laborales, ya que Cataluña dispone de competencia ejecutiva de la legislación del Estado en materia de trabajo y de competencia exclusiva en materia de cooperativas. De otra parte, en relación a las partidas de la misma Sección relativas a jubilaciones de trabajadores, dada la competencia de Cataluña en la materia (art. 11.2 E.A.C.), nada impide que se proceda a la gestión descentralizada de las mismas. Cataluña, sin embargo, no dispone de participación en esos fondos, a pesar de que otras CC.AA., con idénticas competencias en materia laboral, si participan con un porcentaje de acuerdo con lo dispuesto en la Orden de 26 de marzo de 1988.
  10. f)Del Presupuesto del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones (Sección 23) se impugna la partida relativa a "ayudas para subvencionar el tipo de interés en los créditos para la renovación del parque de vehículos destinados al servicio público de transporte por carretera en las condiciones que se determinen reglamentariamente", ya que, dada la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de transporte (art. 9.15 E.A.C.), y no especificándose en el Concepto presupuestario impugnado, ni tampoco en la Memoria del correspondiente Programa, que tales subvenciones están destinadas al transporte por carretera de competencia estatal, es obligada la territorialización de las ayudas. Gestión descentralizada de los recursos que podría realizarse con arreglo a diversos criterios (número de autorizaciones de transporte residenciadas en Cataluña en relación con el conjunto del Estado, o número de empresas de transporte radicadas en Cataluña en relación con el global estatal, antigüedad del parque de vehículos): "la territorialización del concepto presupuestario sería la solución constitucionalmente correcta y aseguraría una gestión eficaz del gasto público. Al no hacerlo la partida presupuestaria impugnada, procede declarar su inconstitucionalidad".
  11. g)Se impugnan, también, las partidas presupuestarias comprendidas en la Sección 26 (Ministerio de Sanidad y Consumo) que se refieren a la materia "Sanidad" (salud pública, protección y promoción de la salud, etc.), por cuanto quedan enmarcadas en el título competencial previsto en el art. 17.1 del E.A.C. En concreto, en los Conceptos 421 a 429 del Servicio 09 (Dirección General de Planificación Sanitaria), 421 y 422 del Servicio 10 (Delegación del Gobierno para el plan nacional sobre drogas) y 421 a 425 y 427 del Servicio 11 (Secretaría General de Asistencia Sanitaria), se efectúan transferencias al INSALUD con el propósito de que su gestión se lleve a cabo directamente por esta Entidad en la parte destinada a Servicios centralizados, o para que sean posteriormente transferidas para su gestión por las CC.AA. de acuerdo con los Servicios transferidos. Esto supone que la intermediación del INSALUD provoca incertidumbre presupuestaria a las CC.AA., que han de gestionar los Programas sanitarios con el desconocimiento del importe real que van a recibir y la espera de la insegura llegada de los fondos estatales. Además complica extremadamente la gestión en perjuicio de los ciudadanos, contraviniendo el art. 103 C.E. y, en definitiva, resulta innecesaria y desajustada al orden competencial establecido. Junto a lo expuesto, la Generalidad de Cataluña estima que debe recibir directamente del Ministerio de Sanidad para su gestión la parte que objetivamente le corresponda en las partidas destinadas a financiar aquellas actividades que se dirigen a la protección y promoción de la salud ("detección de anticuerpos del SIDA"; "prevención de minusvalías"; "atención al embarazo"; etc.), dadas las competencias que ostenta (art. 17. 1 E.A.C.) y la propia transferencia de los Servicios (Real Decreto 2.210/1979). Las partidas presupuestarias, en estos casos, definidas en sus "características esenciales", deberían, pues, consignarse en los Presupuestos de forma territorializada, según criterios de población protegida o afectada. De otra parte, en buen número de estas partidas, las transferencias a las CC.AA. se condicionan a la previa formalización de Convenios, lo que vicia de entrada todo el sistema y colisiona con la regla de que, una vez fijadas por el Estado las características esenciales definitorias -la finalidad a la que deben dirigirse y el importe-, las transferencias, ni antes ni después de verse materializadas, pueden quedar supeditadas a condiciones impuestas directa o indirectamente, pero unilateralmente, por la vía del Convenio, ya que con ello se produce la transgresión del orden competencial. Idéntica exigencia de territorialización, con arreglo a criterios organizativos deberían haberse observado en las partidas del mismo Presupuesto del Ministerio de Sanidad contenidas en el Servicio 09, Programa 412.G, Conceptos 484 a 489 y 781; en el Servicio 02, Programa 411, Conceptos 480 y 481; en el Servicio 07, Programa 413.B; en el Servicio 09, Programa 413.A, Conceptos 442 y 483; y en el Servicio 10, Programa 313.G, Concepto 481. Todas estas partidas, destinadas a subvencionar directamente a instituciones y/o familias sin ánimo de lucro, deberían, en efecto, territorializarse definitivamente y transferirse a las CC.AA., debiendo éstas decidir el destino concreto de los fondos respetando la finalidad general establecida (es decir, la materia que se debe financiar), sin intervención estatal en la gestión de los mismos. Esta intervención estatal transgrede las competencias de ejecución en materia de sanidad interior de la Generalidad, sin que pueda, por lo demás, justificarse, como sucede en alguna partida (la 26.10.481 referida al Plan Nacional sobre Drogas) en la existencia justamente de un Plan Nacional o en las competencias estatales de coordinación general sanitaria, razón por la cual, la Orden ministerial de 30 de diciembre de 1988, convocando ayudas económicas destinadas a Entidades sin finalidad de lucro de ámbito estatal, que desarrollan Programas supracomunitarios de acuerdo con las prioridades para 1989 contenidas en el Plan Nacional sobre Drogas, vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña (arts. 17 y 44 E.A.C.) En otros supuestos, tal como sucede con las partidas previstas en el Servicio 09, Programa 412.G, Concepto 751 y en el Servicio 10, Programa 313.G, Conceptos 453, 454.01 y 02, 455 y 456, el Estado también se extralimita en sus competencias al destinar las partidas de transferencia a las CC.AA. a finalidades tan concretas que condicionan la planificación que por las mismas pueda llevarse a cabo en su ámbito de competencias. El Estado no puede entrar, en efecto, a detallar las partidas a nivel de Subconcepto ni introducir limitaciones o finalidades específicas a nivel de Concepto, ya que el carácter condicionado de la financiación no puede ir más allá de la finalidad básica de su destino. Finalmente, las restantes partidas contenidas en el Servicio 01, Programa 411.A, Conceptos 226.04 y 226.07; y en el Servicio 09, Programa 412.G, Conceptos 226.04 y 07 y 227.07, se refieren a la materia de salud pública y promoción de la salud en la que la Generalidad ostenta competencias de desarrollo normativo y ejecución, habiéndole sido traspasados los Servicios correspondientes (Real Decreto 2.210/1979). Y los que se refieren a la prevención de enfermedades infectocontagiosas y drogadicción en las instituciones penitenciarias también deben ser gestionadas por la Generalidad, por ser la titular de los Servicios transferidos tanto en materia sanitaria como penitenciaria.
  12. h)En cuanto a las partidas presupuestarias de la Sección 20 (Presupuesto del Ministerio de Industria y Energía) que se impugnan, dadas las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña en la materia de industria (arts. 12.1.2 y 3, 9.18 y 10.1.5 E.A.C.), debe corresponder a ésta la regulación de las condiciones de acceso y la gestión de las ayudas, procediéndose, pues, a su territorialización y cesando la gestión de las correspondientes partidas por los órganos estatales. Así sucede con las partidas relativas a programación de la innovación industrial y de la tecnología, al desarrollo de proyectos tecnológicos, al Plan Eléctrico e Informático Nacional, al desarrollo tecnológico para el uso eficiente de la energía, a inversiones sobre conservación de la energía, a la investigación y desarrollo tecnológico de la minería, al fomento de la investigación y desarrollo en la industria farmacéutica, a la promoción de la calidad industrial, al apoyo a la pequeña y mediana empresa industrial, al desarrollo energético y a la explotación minera.
  13. i)En relación a las partidas de la Sección 21, correspondiente al Presupuesto del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, recuerda la representación de la Generalidad de Cataluña que la mayoría de los conflictos planteados ante este TC en materia de agricultura, ganadería y pesca se han fundamentado en que las disposiciones normativas reguladoras de las diferentes líneas de ayudas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado pretenden centralizar las actuaciones y asignar la gestión de las subvenciones -incluso la mera tramitación de expedientes y el pago de las ayudas a los beneficiarios- a órganos de la Administración estatal, sin que resulte en absoluto justificable la necesidad de una gestión centralizada que carece, por otra parte, de toda fundamentación competencial, al incidir en unas materias en las que la Generalidad tiene atribuida competencia exclusiva (arts. 12.1.4; 9.17 y 10.1.7 E.A.C.). No es, en definitiva, legítimo que la Administración central se reserve la competencia para decidir la cuantía, el destino y la tramitación de las ayudas y subvenciones, ni que se mantengan centralizadas las partidas correspondientes en una materia en la que el Estado únicamente conserva un título competencial genérico y horizontal, como es el de la planificación y ordenación general de la economía en lo relativo al sector agrícola. Debiéndose reiterar, además, que la plena tutela de los derechos de la Generalidad no puede alcanzarse sólo a través de la impugnación de la normativa estatal sobre la gestión de las subvenciones, siendo también preciso impugnar la centralización operada por las partidas presupuestarias. Se explica, de este modo, la necesidad de impugnar un amplio conjunto de partidas presupuestarias por cuanto su propia configuración "anticipa una gestión centralizada de las mismas o, al menos, un injustificado y arbitrario condicionamiento de las competencias autonómicas que resulta totalmente inaceptable". Las partidas contenidas en el Servicio 07, Programas 712.D, 771 y 773 y en el Servicio 08, Programa 712.C, Concepto 471, se destinan a ayudas cuya tramitación está regulada por el Real Decreto 219/1987, de 13 de febrero, para el desarrollo y la adaptación de las estructuras del sector pesquero y de la acuicultura. Pues bien, aunque dicho Real Decreto 219/1987 fija idéntico procedimiento de tramitación y otorgamiento de ayudas para la construcción, modernización y renovación de buques pesqueros, desarrollo de la acuicultura y acondicionamiento de la franja costera (arrecifes artificiales), la Ley que se impugna ha respetado la territorialización de las ayudas relativas a acuicultura (Servicio 07, Programa 712.D, Concepto 753); sin embargo, en relación a los expedientes de construcción, modernización y reconversión de la flota pesquera y arrecifes artificiales, el montante que consta en la referida Ley de Presupuestos se asignará directamente a las empresas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, lo que colisiona con las competencias de Cataluña (art. 10.1.7 E.A.C.) y con lo dispuesto en el Real Decreto 665/1984 de Traspasos (apartado B-4 del Anexo). Por tanto, debe procederse a la territorialización de esas partidas "a ser posible en la Ley de Presupuestos, o por lo menos determinar su gestión descentralizada tal como se efectúa en relación con los expedientes de ayuda en acuicultura". Asímismo, se impugnan las ayudas y subvenciones (contenidas en el Servicio 03, Programa 542.F, Concepto 780; Servicio 106, Programa 542.F, Conceptos 485, 486, 488 y 489; Servicio 106, Programa 712.A y D, Conceptos 480, 481 a 484, 487 y 772; Servicio 109, Programa 712.D, Concepto 771; Servicio 203, Programa 533.A, Conceptos 770 y 780; y Servicio 04, Programa 712.C, Concepto 776) que están destinadas a la concesión de las ayudas previstas en el Real Decreto 808/1987, de 19 de junio, por el que, en el marco del Reglamento CEE 797/1985, del Consejo, se establece un sistema de ayudas para la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias, ya que tales partidas tienen un diseño presupuestario que reserva incorrectamente su gestión al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, directamente o por medio del ICONA y el IRYDA. Dada la competencia de Cataluña en la materia (arts. 9.10, 12.1.4 y 25.2 E.A.C) y los traspasos efectuados por Reales Decretos 1.388/1978, 233/1981, 2.176/1981, 241/1981 y 1.950/1980, la Generalidad ya ha impugnado, mediante la interposición del conflicto positivo de competencias núm. 1.389/87, los arts. 2.1,2,3 y 4; 23; 24.2 y 3, 25, 29 y 41.1 del referido Real Decreto 808/1987, solicitando se declare su competencia, dado que dichas previsiones vulneran las competencias autonómicas, impugnándose ahora las referidas partidas por cuanto reflejan una total centralización de tales fondos, pudiendo disponer de los mismos únicamente la Administración central. No cuestiona la Generalidad de Cataluña que "el Estado pueda destinar parte de sus recursos a financiar las ayudas para la mejora de las estructuras agrarias establecidas en el Reglamento Comunitario CEE 795/1985, mediante su previsión en la Ley de Presupuestos Generales ..., el Estado puede y debe establecer en sus Presupuestos las cantidades globales que correspondan, que deberán ser transferidas a las CC.AA. también con carácter global, de forma que las CC.AA. integren los fondos en las partidas de ingresos de sus propios Presupuestos y determinen, en su caso, las condiciones concretas de otorgamiento de las ayudas y órdenes de pago". Idéntica territorialización y transferencia a las CC.AA. procede en el caso de los fondos presupuestados para la compensación de rentas por limitaciones naturales en zonas de montaña y en otras zonas desfavorecidas (Servicio 109, Programa 712.D, Concepto 776), y para la compensación de rentas por limitación de producción (abandono temporal, jubilación anticipada y ayuda a la renta) (Servicio 109, Programa 712.D y Concepto 777), habiéndose instrumentado estas últimas mediante el Real Decreto 1.435/1988 y la Orden de 5 de diciembre de 1988. Entiende la C.A. recurrente que "la garantía mínima de las competencias de gestión de las CC.AA. exige que la partida en cuestión (Concepto 777) aparezca asignada a "las Comunidades Autónomas" para evitar eventuales condicionamientos o incluso la frecuente tentación del MAPA de llevar a cabo la gestión de forma centralizada". Tampoco se prevé la territorialización de las dotaciones (contenidas en el Servicio 04, Programa 712.B, Concepto 781) para subvenciones destinadas a la lucha contra agentes nocivos y promoción de agrupaciones de agricultores para los tratamientos integrados en agricultura, correspondiendo, sin embargo, a la Generalidad de Cataluña la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería (art. 12.14 E.A.C.) y las funciones de lucha y prevención contra agentes nocivos de los vegetales (Real Decreto 1.674/1981), tal como se reconoció en la STC 80/1985. En este caso, no obstante, si bien en la práctica se está respetando de hecho la territorialización -ya que es la Generalidad la que tramita los expedientes, aprueba la concesión de las ayudas y hace efectivo el pago de la subvención, previa transferencia del Ministerio de Agricultura-, lo cierto es que en la Ley de Presupuestos no consta esta dotación como una transferencia a "Comunidades Autónomas", con lo que no se posibilita que las CC.AA. puedan integrar esos fondos en la partida de ingresos de sus propios Presupuestos. E idéntica consideración cabe mantener respecto de las partidas relativas a la defensa sanitaria de los animales y sus productos y a la reestructuración de los sectores productivos vegetales de las producciones ganaderas (Servicio 04, Programa 712.B, Concepto 772 y Programa 712.D, Conceptos 773 y 774), al fomento del asociacionismo agrario (Servicio 04, Programa 712, Concepto 778), a los medios de producción y nuevas técnicas de cultivos herbáceos y fomento de la producción de cultivos leñosos (Servicio 04, Programa 712.C, Conceptos 770, 771, 775 y 776), a la mejora de las estructuras de manipulación, transformación y comercialización mayorista de los productos agrarios y pesqueros (Servicio 09, Programa 712.E, Concepto 771), y a poner en práctica la política financiada por el FEOGA (Servicio 106, Programa 712.A, Conceptos 782 a 785). En relación con estas partidas presupuestarias, admite la Generalidad que "en la práctica se está respetando la territorialización", pero pretende que esta "territorialización práctica debe quedar formalmente establecida en la Ley objeto de impugnación"; y ello "para evitar que esta práctica de la Administración del Estado, dependa del arbitrio y buena disposición de los Organismos centrales a quien en la configuración actual del Presupuesto se concede las facultades de gasto y gestión". Las partidas previstas para el fomento de entidades asociativas para el desarrollo de la agroindustria (Servicio 09, Programa 712.A, Concepto 772) también deberían ser territorializadas y transferidos los recursos presupuestarios para tal finalidad a las CC.AA., al igual que en el caso de las dotaciones para el fomento de la utilización de las semillas y plantas de vivero de calidad, pudiéndose optar entre muy diversas soluciones técnicas para garantizar que no se sobrepase la cuantía de los fondos estatales presupuestados. La partida prevista en Servicio 04, Programa 712.C, Concepto 472, está destinada a cubrir las ayudas reguladas en la Orden de 29 de junio de 1988 por las que se instrumenta la concesión de ayudas a la producción de aceite de oliva para la campaña 1987/88, estableciéndose que será el Servicio Nacional de Productos Agrarios el que efectuará el pago de las ayudas, lo que supone desconocer las competencias ejecutivas de las CC.AA. en esta cuestión. La partida Servicio 04, Programa 712.D, Concepto 773, prevé ayudas y subvenciones a la reestructuración y a la concesión de primas por abandono de plantaciones de viñedo; admitiendo la Generalidad que "existe una territorialización de hecho que debiera tener constancia formal en la Ley de Presupuestos para evitar en el futuro cualquier equívoco". Del mismo modo, la partida Servicio 108, Programa 712.A, Concepto 482, que tiene por objeto las subvenciones reguladas por la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 23 de octubre de 1987, debe ser territorializada, eliminándose las facultades de mera ejecución administrativa atribuidas al Instituto de Relaciones Agrarias, ya que corresponden a la Generalidad de Cataluña (art. 12.1.4 E.A.C.), "en cualquier caso, la territorialización de los recursos económicos presupuestados es imprescindible para garantizar la efectiva ejecución de todas esas funciones por las Comunidades Autónomas". Las partidas del Servicio 205, Programa 712.E, Concepto 470, hacen referencia a la financiación de las intervenciones para la regularización de los mercados de acuerdo con la normativa de la CEE. Pues bien, la reglamentación estatal para la tramitación de las ayudas procedentes del FEOGA-GARANTIA no es respetuosa con aquellas CC.AA. que tienen atribuidas las competencias en materia de agricultura y ganadería, ya que asigna la facultad de hacer ejecutivo el pago de tales ayudas a un Organismo de carácter estatal (el SENPA), sin que sea de recibo el argumento de que en la aplicación de la normativa comunitaria es necesario asegurar la igualdad en el disfrute de las subvenciones, por cuanto la referida normativa no deja margen de elección más o menos amplia a los Organos que tienen asignada la competencia ejecutiva en la materia. Se explica, de este modo, que la Generalidad haya tenido que plantear diversos conflictos de competencia admitidos a trámite (núms. 1.111/87, 1.113/87, 333/88 y 125/89). En definitiva, no es procedente asignar la partida en cuestión al FORPA para que actúe centralizadamente -como viene haciendo- a través del SENPA o, eventualmente, pueda utilizar las Administraciones de las CC.AA., debiendo, antes bien, asignarse la partida presupuestaria de forma territorializada o, al menos, determinando que sus destinatarios sean las CC.AA. y no el FORPA.
  14. j)Diversas son, también, las partidas correspondientes a la Sección 24 (Ministerio de Cultura) objeto de impugnación. Tras una serie de precisiones sobre el alcance del art. 149.2 C.E. y sobre las competencias de la Generalidad previstas en los arts. 9.4,5,6 y 31 y 11.7 del E.A.C. y las transferencias que se efectuaron en virtud del Real Decreto 1.010/1981, se impugnan, en primer término, las partidas del Servicio 004, Concepto 761 ("Sistema Español de Museos"), ya que el Estado no tiene ninguna competencia ejecutiva en relación con los museos catalanes -aún cuando éstos se integren en el "Sistema Español de Museos", regulado en el Real Decreto 620/1987-, por lo que el referido Concepto presupuestario debería ser territorializado. También, y por idéntica razón, se impugnan las diversas partidas relativas a la promoción del libro y de la industria editorial (Servicio 008, Conceptos 471 a 473, 770 y 780), a la promoción de la industria cinematográfica (Sección 108, Concepto 471) -teniendo en cuenta, además, que, en este caso, si bien el Real Decreto 1.010/1981 ya estableció que se transfiere a la Generalidad el porcentaje del fondo de protección a la cinematografía "que se determinará por Convenio...", al cabo de 8 años aún no ha sido posible la firma del Convenio-, y al otorgamiento de subvenciones a entidades públicas para infraestructura cultural (Servicio 207, Concepto 751), teniendo en cuenta aquí la STC 84/1983.
  15. k)En materia de educación, y de acuerdo con las competencias que ha asumido la Generalidad de Cataluña (art. 15 E.A.C.), los Reales Decretos 2.809/1980, 2.729/1983 y 355/1985 traspasaron diversos Servicios del Estado, quedando enmarcados los límites competenciales de Cataluña por la Disposición adicional primera, 2 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación. Quiere decirse, pues, que más allá de estos límites, la Administración estatal no puede atribuirse otras competencias ni subrogarse en las funciones que corresponden a la Administración educativa catalana, razón por la cual, se impugnan una serie de partidas presupuestarias de la Sección 18 (Ministerio de Educación y Ciencia) por el hecho, una vez más, de configurarse centralizadamente, ya que ello supone un atentado a las competencias de Cataluña. Además, las transferencias se condicionan a la formalización de Convenios por las CC.AA. o se transfieren condicionadamente por Orden ministerial (por ejemplo, Orden de 23 de septiembre de 1988, sobre concesión de subvenciones a Conservatorios). En efecto, la territorialización de las partidas previstas en el Servicio 01, Concepto 481, Servicio 10, Conceptos 450 A, 451 A y 780 A; Servicios 11 y 12, Conceptos 451, 480, 482, 482 A y 488, está supeditada a lo que disponga la correspondiente Orden ministerial o a las técnicas que se establezcan en un Convenio suscrito entre el Ministerio y la C.A. Se trata, pues, de una financiación absolutamente condicionada que vulnera las competencias de la C.A. de Cataluña. En cuanto a las partidas de los Servicios 06, 10 y 12 que se impugnan, relativas a transferencias a "Universidades y Corporaciones locales", tales transferencias deberían hacerse a través de la C.A., lo que supone, pues, una influencia del Estado en las competencias de Cataluña. Por último, la C.A. catalana no recibe transferencia alguna con cargo a las partidas de los Servicios 01, Concepto 482; Servicio 05, Concepto 482; Servicio 09, Concepto 470; Servicio 10, Concepto 480; Servicio 11, Conceptos 480, 484 y 485 y Servicio 12, Concepto 481, ya que son fondos que son gastados en su totalidad en el área gestionada directamente por el Ministerio, de manera que la solución correcta aquí sería la de eliminar estos Conceptos como parte de la financiación condicionada y su inclusión en el cálculo de la fórmula financiera que determine la financiación autonómica incondicionada. Incluso se podría admitir transitoriamente este sistema, siempre que la financiación condicionada viniera configurada de forma territorializada.
  16. l)Dentro del Presupuesto del Ministerio de Asuntos Sociales, a pesar de que el Estado no dispone de título competencial en materia de juventud, se prevén, y de manera expansiva, una serie de partidas asignadas al "Instituto de la Juventud", las cuales se gestionan centralizadamente. De manera que muchas entidades juveniles reciben subvenciones por la vía del Estado y por la de la C.A., lo que resulta contrario a la propia configuración autonómica del Estado. Se justifica, de este modo, la necesidad de que el Estado proceda a territorializar estas partidas, ya que la Administración estatal debe limitarse a promover las relaciones juveniles internacionales y las relaciones entre CC.AA.
  17. m)Se impugnan, asímismo, los Conceptos presupuestarios referentes a materias penitenciarias de la Sección 13 (Presupuesto del Ministerio de Justicia), concretadas en el Servicio 04, Programa 313.C, Concepto 482 y Programa 144, Concepto 480. Pues bien, estas partidas se orientan a actuaciones dirigidas a dar cumplimiento a la labor asistencial y de ayuda para reclusos y liberados, y para sus familiares, conformando un conjunto de prestaciones que la Generalidad de Cataluña está obligada a asumir de acuerdo con la normativa vigente (art. 11.1 E.A.C., Real Decreto 3.482/1983, de 28 de diciembre, de traspaso de Servicios y arts. 3 y 74 de la Ley Orgánica 1/1979, General Penitenciaria y 138, 174 y 258 del Reglamento Penitenciario). Se trata de recursos presupuestarios que "responden realmente a un coste corriente de funcionamiento de los Servicios traspasados en los términos que establece el Acuerdo de Política Fiscal y Financiera, al tratarse de subvenciones de índole recurrente -en la mayoría de los casos- y con vocación de permanencia ligadas a la misma prestación de los Servicios transferidos"; razón por la cual no deberían seguir formando parte del bloque de financiación condicionada, debiéndose proceder "al menos a una distribución territorial en los propios Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con criterios objetivos (únicamente población reclusa), evitando así la inseguridad jurídica que puede ocasionar la actuación discrecional de la Administración central". D) De otra parte, la Generalidad de Cataluña impugna el art. 45 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989 que, en su núcleo, viene a fijar la cuantía mensual de las pensiones asistenciales y el límite de edad de los beneficiarios en el caso de ayudas por ancianidad. A tal efecto, se reiteran los motivos de inconstitucionalidad que ya se expusieron con ocasión de la impugnación del art. 55 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988, dada la identidad de contenido normativo. E) Concluye el escrito de alegaciones con una serie de consideraciones finales insistiendo en que los recursos afectos a las partidas presupuestarias impugnadas o no llegan -porque la Administración estatal, con unos u otros pretextos, entiende que le corresponde a ella hacer su distribución-, o llegan tarde -obstaculizando una gestión eficaz-, o llegan sólo en parte -porque el Estado se reserva ciertas actuaciones autocalificadas como nacionales, o porque la asignación de recursos a la Generalidad no se realiza conforme a criterios objetivos de reparto de los fondos-, o, en fin, llegan condicionados a través de Convenios cuya suscripción comporta generalmente la necesidad de ceder, inconstitucionalmente, unas competencias que son rigurosamente exclusivas, las cuales se convierten en compartidas por el simple hecho de subvencionar el Estado el "Programa" o el "Convenio-Programa", condicionándose, además, la aportación estatal a que la C.A. aporte una cantidad similar, con lo que la invasión de la autonomía financiera se produce por partida doble. Por todo ello, la territorialización que se solicita se dirige a garantizar que los recursos lleguen directamente, con prontitud e integridad y sin mediatización ni condicionamientos salvo en aquello que sea requerido por la Constitución. Pues, además, tales recursos no son una concesión graciosa de los Poderes Centrales. En consecuencia, se suplica de este TC dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad del art. 45 y partidas presupuestarias, Programas, Conceptos o artículos presupuestarios de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989 objeto de la impugnación, declarando, según proceda, que las distintas partidas, Programas, Conceptos o artículos presupuestarios a que se refiere el presente recurso han de ser objeto de la correspondiente territorialización y distribución entre las distintas CC.AA. con competencias en la materia (y entre ellas, la de Cataluña) de conformidad con criterios objetivos y a las competencias asumidas en sus Estatutos y Reales Decretos de Transferencias; que tal territorialización debe efectuarse siempre que sea posible en los Presupuestos Generales del Estado, sin la intervención o intermediación de otros Organos u Organismos centrales y sin someter la efectiva transferencia de los recursos presupuestarios a la subscripción de Convenios con la Administración del Estado u Organismos que de él dependen; que las partidas, Programas, Conceptos o artículos presupuestarios relacionados deben consignarse directamente a favor de Cataluña en la proporción adecuada y aplicando criterios objetivos, y en los casos en que por razones técnicas la territorialización solicitada no sea factible en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado, se consignen las correspondientes partidas a favor de las "Comunidades Autónomas" competentes como transferencias corrientes o de capital; y, finalmente, en cuanto al Concepto 450-2 Cataluña 7.538.519.000 pesetas, del Presupuesto de la Seguridad Social, INSERSO, se declare que la territorialización efectuada, en lo que concierne a la Generalidad, es inadecuada por insuficiente, al haberse practicado de forma improcedente la deducción de una serie de partidas de la base global que debió ser objeto de reparto, siendo también improcedente por arbitrario, el porcentaje de participación aplicado. 8. Por providencia de la Sección Primera de este Tribunal, de 17 de abril de 1989, se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados a los órganos que establece el art. 34 de la LOTC, a los efectos allí previstos, y publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" para general conocimiento. 9. Mediante escritos que tuvieron entrada en este Tribunal los días 26 de abril y 5 de mayo de 1988, el Presidente en funciones del Congreso de los Diputados y el Presidente en funciones del Senado, respectivamente, comunicaron, el primero que, aun cuando no se personaría en el procedimiento, ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar; y el segundo, que se tuviera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 10. Solicitada prórroga por el Abogado del Estado para evacuar el traslado de alegaciones y concedida por providencia de 12 de mayo de 1990, con fecha 24 de mayo tuvo entrada el escrito en el que la representación del Gobierno de la Nación formuló las siguiente alegaciones. A) Tras señalar que el sentido general del presente recurso de inconstitucionalidad es sustancialmente el mismo, en lo que se refiere a la cuestión de las subvenciones, que el seguido en el recurso de inconstitucionalidad núm. 542/88, con la diferencia de que ahora se amplía el alcance del recurso a un mayor número de partidas presupuestarias, afirma el Abogado del Estado que no puede impugnarse, como se hace, la mera consignación presupuestaria, ya que es imprescindible un examen concreto de las normas que regulan cada subvención, no apareciendo en la Ley de Presupuestos datos suficientes que permitan exigir una determinada territorialización en dicho instrumento normativo. Además, el recurso parece omitir la posibilidad que existe, con carácter general, de proceder a la territorialización de las subvenciones, tal como prevé el art. 153 de la Ley General Presupuestaria. Asimismo, admitiendo que todo gasto público estatal debe necesariamente actuar a través del orden constitucional de distribución de competencias, aduce el Abogado del Estado que la propia doctrina del TC ha establecido importantes matizaciones al respecto, trayendo a colación a tal efecto la STC 146/1986, que se refiere, además, a materias análogas a varias de las ahora discutidas (asistencia social). Esa doctrina, en efecto, pone de manifiesto que son contradictorios los conceptos de incompetencia estatal y de obligada territorialización, y, de otra parte, obliga a un examen concreto de los fondos y a si existe o no interferencia o contradicción con la política de la C.A. en la materia de que se trate. Incluso, la reserva de la gestión para el propio Estado se admite en ciertos supuestos. La conclusión, por tanto, es que, constatándose la evidente existencia de apoyo para la competencia estatal en las materias a que conciernen las partidas presupuestarias impugnadas -cuya existencia no se discute, sino sólo la ausencia de territorialización-, no se puede en el presente recurso examinar en abstracto su adecuación al orden competencial por la sola previsión presupuestaria sin territorialización expresa. Territorialización -se insiste- que siempre será posible al amparo del referido art. 153 de la Ley General Presupuestaria. B) Más en concreto, se refiere el Abogado del Estado a la impugnación de las Secciones 19 (Trabajo y Seguridad Social), 27 (Asuntos Sociales) e INSERSO, así como a la del art. 45.
  18. a)Reiterando los argumentos ya expuestos en el recurso 542/88, se insiste en que la mediación del INSERSO nunca puede ser un motivo de inconstitucionalidad y que las prestaciones a que se refiere (Programas 313.A y 313.L) no se encuentran totalmente transferidas a Cataluña (Real Decreto 383/1984, de 1 de febrero, art. 43). Y en cuanto al sistema de Convenios previsto, la denuncia es totalmente abstracta, lo que supone que, sin conocer la normativa específica del concepto presupuestario que regule la ayuda o subvención, no pueda impugnarse su instrumentación a través de Convenios.
  19. b)Respecto de la insuficiencia de la consignación, vía INSERSO, a la Generalidad de Cataluña, se reproducen idénticas consideraciones a las ya formuladas con ocasión del recurso 542/88, al igual que en relación al art. 45, sustancialmente coincidente con el art. 55 de la Ley de Presupuestos para 1988, también impugnado en dicho recurso. C) La impugnación de las restantes partidas presupuestarias tampoco puede prosperar, por cuanto en relación a todas ellas concurren indudablemente competencias estatales, sin que la falta de territorialización pueda dar cobertura a la pretendida inconstitucionalidad, máxime al no discutirse la normativa concreta que regula las subvenciones de que se trata. De esta forma, las partidas del Ministerio del Interior, en materia de protección civil, se justifican en la competencia estatal en la materia (con apoyo en la STC 123/1984), y lo mismo cabe decir de las partidas incluidas en la Sección 17 (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo), atendiendo a los arts. 14.9.1, 13 y 23 C.E.; de las incluidas en las Secciones 19 y 23; de las relativas a cooperativas, jubilaciones anticipadas y asistencia extraordinaria de trabajadores y para la renovación del parque móvil destinado a transporte (art. 149.1.13 y 21 C.E.); y de las contenidas en la Sección 26 (art. 149.1.16 C.E.). Asimismo, los siete subprogramados de la Sección 20 tienen un alcance y entidad directamente relacionada con el art. 149.1.13 y 25 C.E. Y en cuanto a las partidas de la Sección 21 (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación), las mismas se impugnan en relación con normas jurídicas anteriores que no son parámetro válido para discutir tales partidas, debiéndose tener en cuenta que buena parte de esas normas están ya recurridas. Finalmente, la existencia de competencias estatales en relación a las partidas de Cultura, Educación e Instituto de la Juventud es indudable (art. 149.1.28 y 30 C.E.), y lo mismo cabe afirmar respecto de las Instituciones Penitenciarias (art. 149.1.1 y 6 C.E. y STC 104/1988). D) Concluye el Abogado del Estado sus alegaciones suplicando sea dictada Sentencia por la que se declare la plena constitucionalidad de la Ley impugnada con íntegra desestimación del recurso de inconstitucionalidad. 11. Solicitada por la Generalidad de Cataluña la acumulación del recurso 573/89 al anteriormente interpuesto 542/88 y habiendo mostrado su conformidad el Abogado del Estado, por Auto de 4 de julio de 1989, el Pleno de este Tribunal acordó acceder a la acumulación solicitada. 12. Por escrito de 25 de febrero de 1991 la representación de la Generalidad de Cataluña manifiesta su desistimiento con carácter parcial en el recurso de inconstitucionalidad núm. 542/88 en lo relativo a la impugnación de las partidas siguientes de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988: Del Presupuesto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Sección 19: Del Servicio 12. Programa 313.B, el Concepto 451, "Para el desarrollo de prestaciones básicas de servicios sociales" de las Corporaciones Locales mediante Convenios-Programas. Del Presupuesto de la Seguridad Social, Servicio 39, Concepto 452. INSERSO: a la Generalidad de Cataluña 5.795.145.000 pesetas. De la Sección 19; Servicio 10: del Programa 313.A, el Concepto 422. Prestaciones socio-económicas, Ley de Integración de Minusválidos (LISMI). Del Programa 313.B, El Concepto 422. Prestaciones socio-económicas, Ley de Integración de Minusválidos (LISMI). El Concepto 486, Ayudas a Instituciones sin finalidad de lucro para financiar programas estatales e instituciones de acción social, mediante Convenios-Programa y Programas de refugiados y asilados. Por escrito de idéntica fecha y año la representación de la Generalidad de Cataluña manifiesta su desistimiento con carácter parcial en el recurso de inconstitucionalidad núm. 573/89 en lo relativo a la impugnación de las partidas siguientes de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989: De la Sección 27, Ministerio de Asuntos Sociales, del Servicio 03. Dirección General de Acción Social; del Programa 313.L, el Concepto 451 "Para el desarrollo de prestaciones básicas de servicios sociales". Del Presupuesto de la Seguridad Social, INSERSO, Función 3, Servicios Sociales. Concepto 35 "Transferencias a CC.AA. por los servicios sociales asumidos". Concepto 450.2, Cataluña. Importe 7.538.519.000 pesetas. Del Servicio 03. Programa 313.L, Concepto 457. Concepto 486. Del Servicio 01. Programa 313.L, los Conceptos 481, 486, 721 y 781. El Concepto 721, del Servicio 01, Programa 313.L, Subvención al INSERSO para financiar su plan de inversiones. La Sección Cuarta, por providencia de 27 de febrero de 1991, acordó dar traslado de ambos escritos al Abogado del Estado para alegaciones. Por escrito de 6 de marzo de 1991 el Abogado del Estado manifiesta que no tiene nada que oponer al desistimiento parcial de la Generalidad de Cataluña. Y por providencia de 21 de marzo de 1991 el Pleno acuerda que sobre el desistimiento formulado "se resolverá en la Sentencia que en su día pronuncie el Tribunal en los presentes recursos de inconstitucionalidad acumulados". 13. Por providencia de 4 de febrero de 1992 se señaló el día 6 del mismo mes y año para la deliberación y votación de la presente Sentencia. II. Fundamentos jurídicos 1. Con el fin de concretar el objeto y alcance de los recursos de inconstitucionalidad 542/88 y 573/89, planteados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, conviene desde ahora precisar las disposiciones impugnadas, las infracciones constitucionales que se entienden producidas y la pretensión que la Comunidad Autónoma recurrente hace valer en esta instancia constitucional. Y a este respecto en los presentes recursos de inconstitucionalidad aparecen impugnados un amplio número de partidas presupuestarias junto a algunos preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989; consistiendo la tacha de inconstitucionalidad, de una parte, en el no respeto del orden constitucional de distribución de competencias, y, de otra, en la vulneración de la autonomía financiera de la Generalidad de Cataluña en la vertiente del gasto y, más concretamente, de la que se considera "una manifestación específica de dicha autonomía consistente en la territorialización de determinadas partidas del Presupuesto del Estado"; y, en fin, en la conculcación del sistema de financiación autonómico diseñado para el periodo 1987/1991 en el Acuerdo 1/1986 del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 7 de noviembre.Según la recurrente, en todas las partidas presupuestarias impugnadas se prevén fondos que, destinados a subvencionar diferentes actividades, en unos casos -los más- aparecen configuradas centralizadamente a favor de órganos estatales, a pesar de proyectarse o dirigirse esas subvenciones a actividades englobables en materias en las que, cuando menos, la competencia ejecutiva corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña. Esa configuración de las partidas presupuestarias, asignadas a órganos de la Administración estatal, y no como transferencias territorializadas a favor de las Comunidades Autónomas -y, en concreto, a favor de la de Cataluña- supone, pues, un atentado a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156 C.E.) y al propio orden constitucional de distribución de competencias, dado que tales partidas no territorializadas se refieren a Programas de fomento a desarrollar en ámbitos de actuación respecto de los cuales las Comunidades Autónomas -en particular la de Cataluña- ostentan competencias. Por esta misma razón, por tratarse de previsiones de gasto que inciden en ámbitos competenciales autonómicos, incurren también en inconstitucionalidad otro conjunto de partidas que, aun cuando sí se han configurado como subvenciones -o más propiamente, transferencias- de asignación territorial a favor de las Comunidades Autónomas, quedan, sin embargo, condicionadas a la celebración de Convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Convenios que al ser obligatorios para poder disponer de esos fondos, permiten a la Administración estatal imponer condiciones y requisitos que transforman en competencias compartidas lo que son competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas. De otra parte, se impugnan otras partidas presupuestarias debido a que su territorialización -que la Comunidad actora reconoce que se está respetando de hecho en la práctica- no aparece formalmente establecida en las Leyes de Presupuestos, como -según la recurrente- debiera hacerse "para evitar que esta práctica de la Administración del Estado dependa del arbitrio y buena disposición de los Organismos centrales a quienes en la configuración actual del Presupuesto se concede las facultades de gasto y gestión". Y, finalmente, con carácter más residual, no faltan partidas que, habiendo sido territorializadas, han especificado con excesivo detalle los fines y condiciones de las subvenciones previstas, lo que supone, asímismo, una vulneración de las competencias autonómicas.Pese a que la Comunidad Autónoma recurrente advierte que "es en el tema de la gestión de las subvenciones donde se produce de forma más evidente la desconsideración de las competencias autonómicas", lo que se cuestiona fundamentalmente en los recursos planteados es la no territorialización formal en las Leyes de Presupuestos de las partidas presupuestarias con arreglo a criterios objetivos, por cuanto, dadas las competencias de las Comunidades Autónomas y, en concreto, las de Cataluña, salvo razones técnicas que lo impidan -en cuyo caso bastará con configurarlas como subvenciones de asignación territorial-, las propias Leyes de Presupuestos Generales del Estado deben proceder a asignar los fondos directamente a las Comunidades Autónomas, las cuales podrán de este modo incorporar esos fondos a sus propios Presupuestos y gestionarlos de acuerdo con el principio de autonomía financiera, no siendo, en cualquier caso, constitucionalmente admisible que la concreción y percepción de las mismas por las Comunidades Autónomas quede condicionada a la celebración de Convenios obligatorios con la Administración estatal.Por todo ello, en relación a este bloque de cuestiones -que constituyen, sin duda, el eje central de los recursos-, el petitum que formula la representación procesal de la Generalidad de Cataluña consiste en que se declare la inconstitucionalidad de las referidas partidas y que se declare asímismo, según proceda, que las mismas "han de ser objeto de la correspondiente territorialización y distribución entre las distintas Comunidades Autónomas con competencia en la materia (y entre ellas la Comunidad Autónoma catalana) de conformidad con criterios objetivos y a las competencias asumidas en sus Estatutos y Reales Decretos de Transferencias; o que tal territorialización o distribución debe efectuarse directamente sin la intervención de otros Organos centrales y sin necesidad de "Convenios" ... y siempre que sea posible en los Presupuestos Generales del Estado".Frente a este planteamiento, el Abogado del Estado, tras advertir que la impugnación no se refiere a la autonomía de gasto de la Comunidad Autónoma -que sólo afecta en realidad a sus fondos propios-, sino a la capacidad de gasto del Estado, considera, en lo sustancial, que no es posible, ni viable, la tacha de inconstitucionalidad planteada por no haberse territorializado tales partidas presupuestarias, ya que ello no es exigible a las Leyes de Presupuestos, además de ser contradictorios los conceptos de incompetencia estatal y obligada territorialización de los fondos. Esa territorialización, si procede, se efectuará en su momento, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 123 de la Ley de Presupuestos para 1988 -actual art. 153 de la Ley General Presupuestaria-, en la normativa específica de cada ayuda o subvención, de manera que no cabe examinar en abstracto, sin conocer esa normativa aplicable en cada caso, la adecuación de las referidas partidas presupuestarias al orden constitucional de distribución de competencias. Y lo mismo viene a afirmar, en fin, respecto de las partidas condicionadas a la celebración de los oportunos Convenios, por cuanto debe estarse también al contenido de éstos. 2. La importancia y la complejidad que, en un Estado de estructura plural o compuesta, alcanzan las relaciones financieras entre la Administración central y las Administraciones autonómicas, junto a la imprecisa e insuficiente articulación que de ellas se hace en las normas que componen el bloque de la constitucionalidad, explican la proliferación de procesos constitucionales relativos a la distribución de competencias financieras o, lo que es igual, al reparto y a la organización del poder entre los diferentes niveles territoriales de la Hacienda Pública. Y, al igual que en buena parte de tales procesos constitucionales, las cuestiones que en el fondo se ventilan en el presente debate procesal trascienden las concretas disposiciones presupuestarias que, formalmente, los motivan, para situarse en el marco más amplio del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.En efecto, en su planteamiento impugnatorio no oculta la Generalidad de Cataluña su disconformidad con el sistema de financiación arbitrado para el período 1987/1991 por el Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre, del Consejo de Política Fiscal y Financiera que, en su opinión, "reduce a su mínima expresión la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas"; aunque advierte que no pretende "contestar la constitucionalidad del sistema vigente de financiación", sino, dentro de los márgenes del mismo, "defender sus competencias frente a la creciente expansión de las intervenciones de la Administración del Estado", y exigir "el cumplimiento de los compromisos surgidos en los referidos Acuerdos Institucionales", cuya "correcta aplicación (...) implica que las partidas en que se persiguen objetivos generales de política económica y en que al menos la ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas, deben ser configuradas bajo la forma de Transferencias a estas últimas y consignarse en los Capítulos cuarto (Trasferencias Corrientes) y séptimo (Transferencias de Capital)"; y ello "para respetar tanto el principio competencial como el de la autonomía financiera".En el examen de las cuestiones suscitadas en los presentes recursos este Tribunal no puede ignorar el planteamiento de fondo que los motiva, ni tampoco perder de vista su incidencia general en el conjunto de problemas relacionados con la articulación del ámbito competencial -material y financiero- correspondiente al Estado y a las Comunidades Autónomas, y, particularmente, con el complejo tema de la financiación autonómica. Pues si en un Estado compuesto la acción estatal, en general, debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomías territoriales (STC 146/1986, fundamento jurídico 4º), esta exigencia es asímismo evidente cuando se trata del ejercicio de la actividad financiera del Estado -ordenación y gestión de los ingresos y gastos públicos- que, naturalmente, habrá de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la Constitución. Lo que supone, en definitiva, la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y las competencias materiales de los entes públicos que integran la organización territorial del Estado de modo que no se produzca el vaciamiento del ámbito competencial -material y financiero- correspondiente a "las esferas respectivas de soberanía y de autonomía de los entes territoriales" (STC 45/1986, fundamento jurídico 4º). Lo que -ciñéndonos ya a lo que ahora importa- se traduce en una doble exigencia: de una parte, prevenir que la utilización del poder finaciero del Estado pueda "desconocer, desplazar o limitar" las competencias materiales autonómicas. Y, de otra, evitar asímismo que la extremada prevención de potenciales injerencias competenciales acabe por socavar las competencias estatales en materia financiera, el manejo y la disponibilidad por el Estado de sus propios recursos y, en definitiva, la discrecionalidad política del legislador estatal en la configuración y empleo de los instrumentos esenciales de la actividad financiera pública.Sin embargo, debe desde ahora recordarse que ni el recurso de inconstitucionalidad, en ausencia de preceptos constitucionales que así lo exijan, es la vía adecuada para obtener el establecimiento de uno u otro sistema de financiación de las Haciendas territoriales, o la coordinación de la actividad financiera de los distintos entes territoriales entre sí (STC 179/1985); ni nos incumbe a nosotros determinar "cuál es el más adecuado sistema de articulación de competencias estatales y autonómicas"; decisión ésta que, "dentro de la Constitución, corresponde adoptar a los propios Poderes Públicos responsables de ello, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas" (STC 145/1989, fundamento jurídico 6º), siendo la única función de este Tribunal la de decidir si las concretas disposiciones impugnadas exceden o no el marco de lo constitucionalmente admisible. 3. Antes de examinar los motivos de impugnación en que la Generalidad de Cataluña fundamenta los presentes recursos de inconstitucionalidad contra las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989, hemos de dar respuesta a la cuestión del desistimiento parcial de la Generalidad de Cataluña en relación con la impugnación de las partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988. Y, de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989 que han quedado reseñadas en el epígrafe 12 de los Antecedentes.Dado que el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, ha mostrado de manera expresa su conformidad con el desistimiento formulado y, apreciadas las circunstancias del presente proceso, no se advierten razones de interés público que aconsejen lo contrario, resulta procedente acceder a lo solicitado y tener por desistida parcialmente a la Generalidad de Cataluña en la prosecución de los recursos de inconstitucionalidad acumulados contra las citadas normas de dichas Leyes de Presupuestos. 4. Con carácter previo y para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas en los presentes recursos de inconstitucionalidad, conviene recapitular y traer aquí, siquiera sea de manera resumida, la doctrina de este Tribunal Constitucional sobre el poder de gastar del Estado y su incidencia en las competencias exclusivas que las Comunidades Autónomas han asumido en relación con determinadas materias, elaborada en numerosos conflictos a propósito de una frecuente manifestación de esta facultad de gasto -las subvenciones- pero que puede generalizarse, desde la temprana STC 39/1982 (legislación en materia laboral: Decreto del Gobierno Vasco sobre deber de información en materia laboral de las empresas beneficiarias de subvención de la Administración autonómica) y reiterada en numerosas Sentencias posteriores [SSTC 144/1985 (beneficios a la agricultura de montaña); 179/1985 (medidas urgentes de saneamiento y regulación de las Haciendas Locales); 95/1986 y 96/1986 (ayudas a los agricultores jóvenes); 146/1986 (ayudas para la financiación de programas estatales de acción social); 88/1987 (subvenciones en materia de Turismo); 152/1988 (financiación de actuaciones protegibles en materia de Vivienda); 201/1988 (subvenciones en materia de Agricultura y Ganadería); 14/1989 (subvenciones de la Comunidad Autónoma de Baleares a la inmovilización de carne de porcino); 64/1989 -y 189/1989; 190/1989- (ayudas a Empresas Periodísticas y Agencias Informativas); 75/1989 (subvenciones a actividades privadas en materia de Turismo); 145/1989 (programa nacional de ordenación y mejora de explotaciones ganaderas extensivas); 188/1989 (subvenciones para el fomento del cultivo del maiz); 96/1990 (diversos preceptos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1985)]. En ellas se señalaba, al respecto:1º) Que no existe una "competencia subvencional" "diferenciada" resultante de la potestad financiera del Estado. La subvención no es un concepto que delimite competencias (SSTC 39/1982 y 179/1985) ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (SSTC 39/1982, 144/1985, 179/1985 y 146/1986), al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado "título competencial autónomo" (SSTC 179/1985, 145/1989) que "puede desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que corresponden a las Comunidades Autónomas según la Constitución y los Estatutos de Autonomía" (STC 95/1986).2º) Que, "antes al contrario, el ejercicio de competencias estatales, anejo al gasto o a la subvención, sólo se justifica en los casos en que, por razón de la materia sobre la que opera dicho gasto o subvención, la Constitución o, en su caso, los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de tales competencias sobre la materia subvencionada" (STC 95/1986 y 96/1990, fundamento jurídico 15). De modo que "la sola decisión de contribuir a la financiación no autoriza al Estado para invadir competencias ajenas -que lo siguen siendo a pesar de la financiación-, sino que, aún si estima que lo requiere el interés general, deberá desenvolver su actividad al amparo de una autorización constitucional y respetando en todo caso las competencias que la Constitución (que se entiende que también ha valorado el interés general) ha reservado a otros entes territoriales" (SSTC 146/1986 y 75/1989).3º) En consecuencia, ésto significa que la persecución del interés general que representa el Estado "se ha de materializar "a través de", no "a pesar de" los sistemas de reparto de competencias articulado en la Constitución" (STC 146/1986), excluyéndose así que el ámbito de competencias pueda ser extendido por meras consideraciones finalísticas (STC 75/1989).Por tanto, la legitimidad constitucional del régimen normativo y de gestión de las subvenciones fijado por el Estado depende de las competencias genéricas o específicas que el Estado posea en la materia de que se trate, competencias que, necesariamente, serán concurrentes con la que ostente la Comunidad Autónoma a la que se transfiera la subvención (SSTC 201/1988, fundamento jurídico 2º y 188/1989, fundamento jurídico 3º). Pues "si se admitiera una competencia general e indeterminada de fomento de las actividades productivas por parte del Estado se produciría, junto a la indicada alteración del sistema competencial, una distorsión permanente del sistema ordinario de financiación autonómica". (STC 152/1988, fundamento jurídico 3º).4º) De ello se deriva que "el Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar su finalidad más allá de donde alcancen sus competencias de planificación y coordinación, la cual resultará excedida, con la consiguiente invasión competencial, si la especificación del destino de las subvenciones se realiza en tal grado de concreción y detalle que, no siendo imprescindible para asegurar el objetivo de la planificación, se prive a la Comunidad Autónoma de todo margen para desarrollar, en el sector subvencionado, una política propia, orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de las orientaciones de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector como componente del sistema económico general" (SSTC 201/1988 y 96/1990, fundamento jurídico 15º). 5º En relación con la gestión de las subvenciones estatales -el problema más agudamente debatido por las Comunidades Autónomas en los numerosos conflictos competenciales planteados- el Tribunal se ha cuestionado "si tiene sentido y es eficaz un sistema de subvenciones centralizadas en un sector económico que ha sido descentralizado y atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas" (SSTC 95/1986, fundamento jurídico 5º y 152/1988, fundamento jurídico 5º). Concluyéndose, a este respecto, que la gestión por el Estado, directa y centralizada, de las medidas de fomento con cargo a fondos estatales sólo es constitucionalmente admisible "si resulta imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas por parte de sus destinatarios potenciales en todo el territorio nacional, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos o de los créditos que hayan de destinarse al sector" (SSTC 95/1986, 152/1988 y 201/1988). En otro caso -ésto es, si no concurre alguna de las citadas circunstancias- la regla general es la gestión autonómica o descentralizada de las subvenciones de acuerdo con la normativa estatal básica, debiendo transferirse a las Comunidades Autónomas los recursos estatales destinados a la financiación de las actividades que se fomentan bien sea mediante la fijación de criterios objetivos de reparto o mediante convenios ajustados a los principios constitucionales (SSTC 95/1986, 152/1988, 201/1988; 75/1989 y 188/1989).6º Se añade que "las subvenciones concedidas para la realización de los programas que figuran en los Presupuestos de gastos de los distintos Ministerios deben, pues, considerarse transferencias presupuestarias que dotan, en régimen descentralizado, los Presupuestos de las Comunidades Autónomas y sin que su afectación a programas específicos pueda utilizarse para privarlas de la gestión que les corresponde" (SSTC 201/1988 y 96/1990, fundamento jurídico 14º). De modo que "el Estado al dictar la normativa general de cada tipo de subvención no podrá exceder de los títulos competenciales que amparen su intervención y habrá de respetar las competencias que sobre la materia subvencionada titulan las Comunidades Autónomas, las cuales determinan, en última instancia, conforme a la normativa general, la medida y alcance de la gestión de la subvención por la Comunidad Autónoma. Habrá que estar, pues, a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado al objeto de precisar si los condicionamientos que para la gestión de las subvenciones que en la misma se determinan se encuadran dentro de los límites del título competencial que ampara la intervención estatal o, al contrario, van más allá del alcance de dicho título, invadiendo las competencias autonómicas sobre la materia subvencionada, lo que significaría no sólo alterar el sistema competencial, sino también distorsionar la autonomía financiera que para el ejercicio de sus competencias a las Comunidades Autónomas reconoce el art. 156.1 de la C.E." (STC 96/1990, fundamento jurídico 15). 5. Hay que comenzar por decir que el planteamiento de los presentes recursos de inconstitucionalidad en lo que a la cuestión central respecta -ésto es, la impugnación directa de las partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado destinadas a subvenciones en materias o sectores económicos que han sido descentralizados atribuyéndose la competencia exclusiva a las Comunidades Autónomas, por no llevarse a cabo en ellas una territorialización de los fondos y su correspondiente distribución entre las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, sino, por el contrario, previendo su consignación y gestión centralizada- no es sino el corolario que se desprende de la propia doctrina de este Tribunal Constitucional en materia de subvenciones antes reseñada. En efecto, en distintas ocasiones se ha advertido a los recurrentes de las consecuencias que puede tener, en el orden competencial, no impugnar las partidas presupuestarias correspondientes, poniéndose de manifiesto a los recurrentes -órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas- el hecho de que no hubiesen planteado la cuestión de "si tiene sentido un sistema de subvenciones centralizadas a un sector económico como el agrícola que ha sido descentralizado y atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas" (STC 95/1986, fundamento jurídico 5º); o bien "que no ha impugnado o discutido la partida presupuestaria contenida en la Disposición adicional decimosexta de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1984, sino tan solo el procedimiento adoptado para su reparto", "aceptando expresamente la posibilidad de que el Estado subvencione" en la materia turística de que se trata "a instituciones, entidades y empresas radicadas en su ámbito territorial" y limitando sus discrepancias "al modo en que tal intervención estatal se regula" (STC 88/1987, fundamentos jurídicos 2º y 3º); o bien, por fin, que "pues no impugnan los recurrentes los programas a los que están afectadas dichas subvenciones ni en lo que se refiere a las finalidades perseguidas ni en cuanto al monto de las cantidades disponibles que para cada una de ellas el legislador establece en los estados de gastos de los Presupuestos", añadiéndose que "no cuestiona la Generalidad de Cataluña cuál puede ser la competencia que autoriza al Estado a incluir en sus Presupuestos Generales unas sumas destinadas a llevar a cabo medidas de fomento en materias en las que han asumido competencias las Comunidades Autónomas y cuya gestión les corresponde como consecuencia del traspaso de servicios" (STC 96/1990, fundamentos jurídicos 14 y 15).Antes de nada, hemos de despejar la objeción formal a que alude el Abogado del Estado de que no puede impugnarse, como se hace por la Generalidad de Cataluña, la mera consignación presupuestaria sin un examen concreto de la normativa específica que regula cada subvención. O expresado de otra manera, que para defender la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de subvenciones no pueden aquéllas impugnar las partidas correspondientes de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado porque la partida presupuestaria es, desde el punto de vista competencial, inocua y no podría vulnerar el orden de competencias al ser tan solo una autorización para el gasto, por lo que la pretensión tendría así un carácter meramente cautelar o preventivo.Y a tal objeto conviene matizar el sentido y alcance que, a este respecto, debe atribuirse a la doctrina del Tribunal a propósito de la autorización presupuestaria de gasto que se desprende de las SSTC 63/1986 y 146/1986.Dada la naturaleza jurídica misma de la autorización presupuestaria de créditos -en cuanto norma jurídica de mera habilitación de medios a la Administración y de fijación de límites a la disposición de los mismos, en un triple sentido cualitativo, cuantitativo y temporal (arts. 59.1, 60 y 63.1 de la Ley General Presupuestaria)-, es claro que en todo análisis de la supuesta inconstitucionalidad de una partida o de una Sección del estado de gastos de la Ley de Presupuestos debe tenerse presente como punto de arranque -según se dejó dicho en la STC 63/1986, fundamento jurídico 6º- "la distinción entre la fuente jurídica del gasto público -normalmente la Ley de Presupuestos- y la de las obligaciones del Estado. Los créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales no son fuente alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para que dentro de unos determinados límites, la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de éstas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la Ley, ya en los negocios jurídicos o en los actos o hechos que según Derecho las generen, tal como señala el art. 42 de la Ley General Presupuestaria".Por tanto, como se reiteró en la STC 146/1986, fundamento jurídico 8º, "las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en nada regulan o predeterminan la forma en que el gasto ha de invertirse, sino que sólo autorizan la disposición de los fondos y predeterminan el concepto por el que autorizan su uso; pero en modo alguno precisan el alcance de la competencia estatal en la materia que podría ser fijada en un momento posterior con criterios conformes con la Constitución". Así pues, "las correspondientes partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado no desempeñan otra función que la mera dotación económica para la actividad estatal en la materia, que no predeterminan ni crean, sino que aplican en la medida en que haya sido reconocida a aquél la respectiva competencia y, por tanto, remiten a las normas que la hayan hecho, que serán las verdaderamente habilitantes".Esta doctrina, técnicamente correcta, es sin duda irreprochable en aquellos procesos constitucionales en que -como acontecía en los recursos de inconstitucionalidad acumulados resueltos por la STC 63/1986- lo que se impugnaba por el Gobierno autonómico era una partida presupuestaria (en aquel caso, las Transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial a las Comunidades Autónomas) cuyos criterios de distribución -tachados de inconstitucionales- se contenían en un acto legislativo distinto, externo o ajeno a la Ley de Presupuestos que no contenía decisión alguna sobre la distribución del Fondo, limitándose a dotarlo financieramente. O bien, en aquellos otros procesos constitucionales en que se trate de dar respuesta a pretensiones de las Comunidades Autónomas que invoquen una vulneración de sus competencias por haber llevado a cabo el Estado, sobre la base de la previsión presupuestaria, una regulación del régimen jurídico de la subvención sin respetar las competencias normativas (de desarrollo) o ejecutivas que puedan corresponder a las Comunidades Autónomas en esa materia, o bien porque el Estado, en la ejecución de las partidas presupuestarias destinadas a subvención, no haya respetado las competencias que en la gestión de las mismas corresponden a las Comunidades Autónomas.En tales supuestos, no es, en rigor, a las autorizaciones de créditos para gastos consignadas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado a las que han de atribuirse las presuntas lesiones al orden constitucional y estatutario de competencias, sino a las concretas normas y actos administrativos que les dan ejecución (y ello aún a salvo, claro está, de aquellos supuestos, ciertamente excepcionales, en que la propia consignación presupuestaria del estado de gastos incorpore o contenga la regulación normativa imprescindible de la subvención). Por tanto, como ya se dijo en la STC 96/1990, fundamento jurídico 15, "habrá que estar a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado al objeto de precisar si los condicionamientos que para la gestión de las subvenciones que en la misma se determinan se encuadran dentro de los límites del título competencial que ampara la intervención estatal o, al contrario, van más allá del alcance de dicho título, invadiendo competencias autonómicas sobre la materia subvencionada, lo que significaría no sólo alterar el sistema competencial, sino también distorsionar la autonomía financiera que para el ejercicio de sus competencias a las Comunidades Autónomas reconoce el art. 156.1 de la C.E.".Ahora bien, esa doctrina no puede ser aplicada de manera mecánica para negar la posibilidad (ya apuntada explícitamente en las SSTC 95/1986, fundamento jurídico 5º y 88/1987, fundamento jurídico 2º) de que las Comunidades Autónomas impugnen las partidas del estado de gastos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado cuando lo que se cuestiona -como ahora acontece y era también el caso del conflicto positivo de competencia resuelto por la STC 146/1986- es la competencia misma del Estado para, mediante el ejercicio de su poder financiero, centralizar en organismos de la Administración estatal los fondos destinados a subvenciones o ayudas en materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.Nada ha de oponerse, pues, en principio, a que las Comunidades Autónomas impugnen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en cuanto expresión característica del poder de gastar ("spending power") del Estado, autorizando créditos para subvenciones sobre materias o sectores económicos en los que pueda verse afectado el orden constitucional de distribución de competencias o la misma autonomía política y financiera de la

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