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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 148/2012

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 148/2012 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 148/2012, de 5 de julio (BOE núm. 181, de 30 de julio de 2012) ECLI:ES:TC:2012:148 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Eugeni Gay Montalvo, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, doña Adela Asua Batarrita y don Luis Ignacio Ortega Álvarez, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1996-2002 interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los arts. 14, apartados 1.3 y 1.4 letras b),

  1. c)y e); 32.2 en relación con el art. 31.2; 34.3; 43.4; 44, letras
  2. a)en su inciso “en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley” y
  3. g)en su inciso final “que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave”; 80.4; 94; 116.3; 131.2, en cuanto a la frase “cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo”; 140.2 en relación con el 149.2; 159, apartado 2.2, letra
  4. a)en su inciso “que en ningún caso podrá ser inferior al cincuenta por ciento del valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o el solar”, en relación con el apartado 2.4; 159.4; y 199.6 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura. Han comparecido y formulado alegaciones la Junta de Extremadura, en representación del Consejo de Gobierno, y la Asamblea de Extremadura. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragón Reyes, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 3 de abril de 2002, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 14, apartados 1.3 y 1.4 letras b),
  5. c)y e); 32.2 en relación con el art. 31.2; 34.3; 43.4; 44, letras
  6. a)en su inciso “en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley” y
  7. g)en su inciso final “que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave”; 80.4; 94; 116.3; 131.2, en cuanto a la frase “cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo”; 140.2 en relación con el art. 149.2; 159, apartado 2.2, letra
  8. a)en su inciso “que en ningún caso podrá ser inferior al cincuenta por ciento del valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o el solar”, en relación con el apartado 2.4; 159.4; y 199.6 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura. 2. Los motivos del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno son los que, sucintamente, se recogen a continuación:
  9. a)Con carácter previo al examen de la constitucionalidad de cada uno de los preceptos impugnados, la demanda recuerda la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus SSTC 61/1997, 164/2001 y 54/2002 en relación con la distribución de competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio, singularmente en las materias relativas al derecho de propiedad del suelo, normas de valoración del mismo y régimen de expropiación forzosa.1- En relación con el régimen de la propiedad del suelo, se afirma que, de acuerdo con la doctrina establecida en las SSTC 61/1997 y 164/2001, la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo ha de coexistir con la competencia que, ex art. 149.1.1 CE, corresponde al Estado para establecer las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana, que le permiten plasmar una determinada concepción de este derecho de propiedad en sus líneas principales y garantizar la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales. Por otro lado, se señala que, tal y como se afirmó en la STC 54/2002, estas condiciones básicas pueden operar como normas delimitadoras de los ámbitos competenciales del Estado y las Comunidades Autónomas que completan el canon de constitucionalidad competencial, puesto que el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes limita el ejercicio de las competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales.2- Por lo que se refiere a las normas de valoración del suelo, el Abogado del Estado afirma que, de acuerdo con la STC 61/1997, el Estado ostenta competencia para establecer los criterios de valoración, puesto que ésta es una materia que se integra tanto en el ámbito de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad, como en el del régimen de expropiación forzosa, encontrando, por tanto, amparo su regulación en el art. 149.1.1 CE y en el art. 149.1.18 CE.3- Por último, el Abogado del Estado afirma que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación sobre expropiación forzosa, por lo que es a éste a quien corresponde la regulación íntegra de la materia, sin perjuicio de aspectos concretos que requieren de un tratamiento especial, como la causa expropiatoria, cuya determinación corresponde a la Administración competente en la materia sobre la que actúe la expropiación. La regulación de la expropiación forzosa se ha llevado a cabo mediante la legislación de expropiación forzosa general y especial, así como a través de la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones (en adelante, LRSV), por lo que el Abogado del Estado indica que será esta última norma la que invoque reiteradamente “por constituir su vulneración la materialización de la inconstitucionalidad denunciada en este recurso en muchas ocasiones”.
  10. b)Tras esta exposición general de la doctrina constitucional sobre la distribución competencial en las materias de régimen de la propiedad del suelo, normas de valoración del suelo y expropiación forzosa, el Abogado del Estado se adentra en el examen de constitucionalidad de cada precepto comenzando con los que se enmarcan en las materias de derecho de propiedad del suelo, valoraciones y régimen de expropiación y abordando después los preceptos que no pueden incardinarse en ninguna de estas tres materias.
  11. c)El Abogado del Estado afirma que el art. 14.1.3 de la Ley extremeña, al establecer la posibilidad de que el programa de ejecución pueda obligar a los titulares de suelos urbanos no consolidados a costear y ejecutar la parte de las obras “situadas fuera del ámbito de la actuación y que sea precisa para asegurar la conexión a las redes generales de servicios y dotaciones públicas”, modifica sustancialmente el régimen de deberes de la propiedad del suelo previsto en la normativa estatal, pues ese deber se encuentra recogido en ella sólo en relación con los titulares del suelo urbanizable (art. 18.3 Ley 6/1998), vulnerando con ello la competencia del Estado para establecer las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad del suelo (art. 149.1.1 CE).
  12. d)Los arts. 14.1.4 b),
  13. c)y e), 32.2 en relación con el art. 31.2 y 34.3 al prever deberes para los propietarios de suelo urbano consolidado que no están previstos en la Ley de régimen del suelo y valoraciones para los propietarios de este tipo de suelos, vulneran la competencia estatal para el establecimiento de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el cumplimiento de deberes que corresponde al Estado ex art. 149.1.1 CE, por lo que debe declararse su inconstitucionalidad (STC 54/2002).
  14. e)El art. 44
  15. a)en su inciso “en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley” prevé una habilitación para la regulación autonómica reglamentaria del criterio para la valoración de los bienes y derechos afectados por una reparcelación voluntaria, vulnerando el art. 23 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones y la competencia estatal ex arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE para “regular los criterios de valoración tanto en materia de expropiación como en cualesquiera otros supuestos de procedimientos de distribución de beneficios y cargas en materia urbanística” (STC 61/1997).
  16. f)El art. 44
  17. g)en su inciso final (“que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave”) establece una regla de valoración inconstitucional por carecer el legislador autonómico de competencia para establecerla y resultar contraria a la normativa estatal que no contiene esta regla. Es más, el Abogado del Estado afirma que este precepto, al no circunscribir el ámbito de exclusión de valoración a lo que fue expresamente sancionado, al no prever plazo alguno de prescripción y al no delimitar el alcance concreto de la privación del valor de determinados bienes, supone una vulneración del principio non bis in idem (doble sanción sobre los mismos hechos), pudiendo infringir también el derecho a no ser privado de los bienes propios sin indemnización (art. 33.3 CE).
  18. g)El art. 94, al establecer la no reversión de bienes expropiados para patrimonios públicos de suelo, resulta contrario a lo dispuesto en el art. 40.3 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones y vulnera la competencia estatal sobre expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE), que incluye tanto el establecimiento de los criterios generales en los que debe reconocerse el derecho de reversión como los supuestos en los que se excluye (STC 164/2001).
  19. h)El art. 131.2, en cuanto a la frase “cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo”, debe declararse inconstitucional por contener una norma de valoración de suelo contraria al art. 27.2 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones, pues el objetivo del precepto es valorar, como suelo urbanizable sin ámbito delimitado ni fijación de condiciones de desarrollo, un suelo que, en el momento de la expropiación, necesariamente ha de tener un ámbito delimitado y unas condiciones de desarrollo fijadas.
  20. i)El art. 140.2 en relación con el art. 149.2 establece la posibilidad de que la Administración actuante pueda satisfacer el justiprecio expropiatorio mediante la adjudicación de terrenos de valor equivalente sin contar con el acuerdo del propietario expropiado, lo que vulnera la exigencia de acuerdo contemplada por el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones.
  21. j)El art. 159, apartado 2.2 letra
  22. a)en su inciso “que en ningún caso podrá ser inferior al cincuenta por ciento del valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o el solar” en relación con el apartado 2.4, establece un criterio de valoración especial para el caso de que el propietario del terreno incumpla el deber de edificar contrario a la legislación estatal que no prevé esta regla de valoración con penalización para el propietario incumplidor del deber de edificar. Su previsión en la legislación autonómica implica una vulneración de las competencias que corresponden al Estado en materia de valoraciones.
  23. k)El art. 159.4 regula un supuesto de pago en especie sin consentimiento del propietario, por lo que se vulnera por este precepto el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones.
  24. l)El art. 199.6 es inconstitucional porque impone una regla de valoración de suelo en los casos en que la expropiación sea consecuencia del incumplimiento de la función social de la propiedad que es contraria a la legislación estatal y para la que la Comunidad Autónoma carece de competencia.
  25. m)El art. 43.4 realiza una interpretación libre y laxa del art. 159.4 del texto refundido de la Ley del suelo de 1992, que exonera a los promotores urbanizadores del pago del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana. El precepto autonómico extiende el tratamiento fiscal especial de las juntas de compensación al “urbanizador” y a los “titulares de otros derechos” alterando el régimen de beneficios fiscales en distintas modalidades tributarias, lo que implica ejercicio de una competencia normativa que la Comunidad Autónoma no ostenta y que corresponde al Estado ex art. 133.1 y 3 (STC 6/1983) y 149.1.14 CE. Y en el caso del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, la regulación compete al Estado además de por estos títulos competenciales, también en virtud del art. 149.1.18 (bases del régimen jurídico financiero de la Administración local), pues de acuerdo con las SSTC 19/1987 y 179/1985, la falta de órgano legislativo de los entes locales determina que sea el legislador estatal el que ostente la competencia normativa en materia de haciendas locales. La competencia autonómica en materia tributaria queda circunscrita a sus propios tributos sin que alcance a los que son propios de los entes locales. Y, por otra parte, la facultad estatal para declarar exenciones fiscales no ha sido objeto de cesión o delegación alguna a favor de la Comunidad Autónoma de Extremadura hasta la fecha.
  26. n)El art. 80.4 impone a los planes de ordenación urbanística la calificación como suelo dotacional de las parcelas cuyo destino efectivo precedente haya sido el uso docente o sanitario o el de elementos funcionales de las redes de infraestructura general e instalaciones adscritas a la defensa nacional, salvo que, previo informe de la Consejería o Administración pública competente por razón de la materia, se justifique la innecesariedad del destino del suelo a tal fin, en cuyo caso se destinará a usos públicos o, excepcionalmente, a vivienda de promoción pública. Según el Abogado del Estado, es una condición básica del derecho de propiedad urbana que ésta sólo puede resultar afectada o limitada en virtud del planeamiento urbanístico realizado de acuerdo con las necesidades de ordenación urbanística de la ciudad (STC 164/2001), por lo que la previsión en la norma autonómica de un destino concreto para determinados terrenos sobre la base de un criterio extra urbanístico como es el “uso efectivo precedente” resulta inconstitucional. Por otra parte, el Abogado del Estado afirma que este art. 80.4 vulnera la autonomía local (art. 140 CE), pues la norma condiciona la planificación urbanística de la ciudad “en detalle” sin justificación alguna relacionada con el urbanismo y la ordenación de la ciudad. La Comunidad Autónoma no puede imponer en un supuesto como éste un determinado criterio a los entes locales, pues como se dijo en la STC 11/1999, “a menos de desfigurar tal modelo de autonomía local no se puede dar prevalencia a la opinión de la Comunidad Autónoma frente a la de la Corporación Local”.El Abogado del Estado considera, además, que el art. 80.4 vulnera la condición básica del derecho de propiedad urbana relativa al principio de equidistribución de cargas y beneficios que establece el art. 5 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones, porque “impone determinadas cargas a unos determinados propietarios por el mero hecho del ‘destino efectivo precedente’ de los terrenos”. De acuerdo con el art. 31.2
  27. a)de la Ley extremeña, todas las superficies que, habiendo sido destinadas a dotaciones o servicios públicos vuelvan a tener esa misma naturaleza, se entienden sustituidas unas por otras, con lo que la Administración titular de las mismas sólo podrá percibir aprovechamiento lucrativo en relación con tales superficies cuando exista un exceso en la comparación expresada. Al exigir la ley autonómica, en el art. 80.4, la absoluta identidad entre las superficies preexistentes con las resultantes del nuevo plan, la Administración titular de aquellos bienes nunca tendrá derecho a aprovechamiento lucrativo alguno sobre los mismos y la única forma de que tales bienes no pasen a ser municipales por la mera ejecución del planeamiento consistirá en volver a dedicarlos a un fin público de titularidad estatal, lo que “supone una carga impuesta unilateral y exclusivamente a determinados propietarios con independencia de las aportaciones de otros propietarios y sin que sea posible de ningún modo aplicar el principio de equidistribución”.El precepto interfiere, por otra parte, en las competencias estatales que, a tenor de la Ley de patrimonio del Estado, posee éste sobre sus bienes. Concretamente, sobre la posibilidad de desafectarlos del uso público al que estaban destinados cuando estime que éste ya no es necesario. El legislador autonómico no puede utilizar su competencia urbanística para imponer al Estado que sus terrenos sigan destinándose permanentemente a usos públicos, “ya que ello supondría la práctica desaparición de los bienes patrimoniales del Estado en la Comunidad Autónoma extremeña”.A mayor abundamiento, el Abogado del Estado afirma que el art. 80.4 también vulnera los arts. 14.2 y 18 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones que establecen los deberes de cesión a que se sujeta la propiedad del suelo, pues se impone a determinados propietarios una calificación urbanística de su inmueble sin la garantía de que las necesidades de ordenación urbanística se vayan a proyectar sobre la propiedad urbana en términos igualitarios, pues es muy probable que si se aplica este precepto, el sacrificio de los titulares de estos terrenos libere de obligaciones de cesión a otros propietarios, sin reparto de las cargas.Finalmente, el Abogado del Estado, con cita de diversas Sentencias sobre discriminación arbitraria e igualdad en la ley (STC 73/2000 y las allí citadas y STC 181/2000), señala también que el art. 80.4 es contrario al art. 9.3 CE que prohíbe la arbitrariedad, pues el precepto impone una determinada calificación del suelo -afectando, por tanto, al derecho de propiedad- exclusivamente en función del criterio del “uso efectivo precedente” que no puede reputarse razonable, que carece de justificación alguna y que resulta contrario al principio de ordenación de la ciudad en función de las necesidades de ordenación urbanística. Debe, por tanto, reputarse arbitrario y, por tanto, inconstitucional, el art. 80.4 porque “prescindiendo de toda justificación y razonabilidad, impone arbitrariamente a los propietarios de determinados terrenos, identificados por su ‘uso efectivo precedente’, una carga urbanística especialmente intensa desligada totalmente de los fines y los principios en que se basa la intervención urbanística sobre la propiedad urbana”.ñ) El art. 116.3, al disponer que los actos dictados en ejercicio de una delegación entre Administraciones se imputarán al órgano delegado, es contrario a lo dispuesto en el art. 13.4 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común que establece, por el contrario, que se imputará al órgano delegante, siendo este precepto una norma básica dictada por el Estado al amparo del art. 149.1.18 CE (STC 50/1999). 3. Por providencia de la Sección Primera de 21 de mayo de 2002, se acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo, acordó tener por invocado el art. 161.2 CE en relación con el art. 30 LOTC, para que la admisión del recurso produjera la suspensión de la vigencia de la Ley con respecto a todos los preceptos impugnados (salvo los arts. 43.4 y 116.3) desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso y de la suspensión acordada en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Extremadura”. 4. Por escrito registrado en el Tribunal el 30 de mayo de 2002, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el proceso. 5. La Presidenta del Senado, mediante escrito registrado el día 7 de junio de 2002, comunicó que la Cámara se personaba en el proceso ofreciendo su colaboración. 6. Por escrito registrado en el Tribunal el 7 de junio de 2002, se personó el Letrado de la Junta de Extremadura y solicitó prórroga del plazo concedido para la presentación del escrito de alegaciones.El Pleno del Tribunal acordó, por providencia de 13 de junio de 2002, tener por personado al Letrado de la Junta de Extremadura y concederle una prórroga en ocho días más del plazo concedido para realizar alegaciones. 7. El Letrado de la Asamblea de Extremadura se personó, mediante escrito de alegaciones registrado en el Tribunal el 13 de junio de 2002, interesando la desestimación del recurso interpuesto por las razones que, resumidamente, se exponen a continuación:
  28. a)El art. 14 hace referencia a supuestos de “suelos urbanos delimitados por el planeamiento para su ‘urbanización’ o ‘reurbanización’ de la que resulte, sobrevenidamente, un incremento en sus posibilidades de aprovechamiento porque se hallen sometidos a un proceso de reforma o renovación urbana”, de tal forma que, en contrapartida, se impone al propietario la carga de asumir el coste de las nuevas dotaciones requeridas. El precepto responde, así, al principio de reparto de cargas y beneficios (art. 5 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones) y al mandato constitucional contenido de participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas (art. 47 CE). Por otra parte, señala el Letrado de la Asamblea de Extremadura que el Abogado del Estado cuestiona el art. 9.2 de la Ley, aunque no lo impugna por inconstitucional, y que la definición que la ley extremeña hace del suelo urbano consolidado entra dentro de las competencias autonómicas, pues como se afirmó en la STC 164/2001 (FFJJ 19 y 20), el art. 14 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones en modo alguno contiene “criterios concretos sobre cuándo el suelo urbano debe considerarse consolidado por la urbanización y cuándo no”, sino que “los criterios de distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece -en los límites de la realidad- cada Comunidad Autónoma”, por lo que “será cada Comunidad Autónoma, al fijar los criterios de consolidación por urbanización, quien determine también qué suelo urbano soporta deberes de cesión y cuál no”.
  29. b)Considera el Letrado de la Asamblea de Extremadura que la discrepancia expuesta por el Abogado del Estado respecto al art. 14.1.3 recurrido en su totalidad se centra, sin embargo, en un aspecto concreto que se circunscribe al inciso final que dice “salvo que así se estableciera en el Programa de Ejecución”, ya que en lo demás el precepto es acorde con la interpretación que el propio Abogado del Estado hace de las “condiciones básicas de la igualdad”. Por otro lado, el Letrado de la Asamblea de Extremadura afirma que la Ley 15/2001 ha eximido, con carácter general, a los propietarios de suelo urbano no consolidado del deber de costear obras de conexión con las redes generales, “pero establece la posibilidad de que el Programa de Ejecución pueda, excepcionalmente, imponer tal deber si se dan las circunstancias de desconexión con ámbitos de suelo urbano no consolidado por la urbanización y alejados de los núcleos de población, que cuentan con redes de dotaciones y servicios públicos, claro está que motivadamente y con pleno control judicial”.
  30. c)Las letras b),
  31. c)y
  32. e)del art. 14.l.4 entiende que son acordes con el art. 14 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones, que impone a los propietarios de suelo urbano consolidado el deber de completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen -si aún no la tuvieran- la condición de solar, y la Ley extremeña 15/2001, dentro del margen de configuración legal de los deberes urbanísticos de la propiedad de que dispone la Comunidad Autónoma, establece que el “deber de completar a su costa la urbanización” alcanza a la aportación del suelo correspondiente como un corolario necesario de aquella actuación.
  33. d)Respecto del art. 34.3 alega que establece una fórmula de cálculo de la cuota parte de suelo dotacional que debe ceder el propietario de suelo urbano al que el planeamiento atribuye un incremento de aprovechamiento, para que la parte resulte proporcional al aprovechamiento adicional atribuido, es decir, para que se produzca de forma equidistributiva.
  34. e)El Letrado de la Asamblea de Extremadura afirma que el art. 43.4 no establece ninguna exención tributaria ni es inconstitucional pues “se limita a formular una declaración vacía”, una remisión en blanco a la legislación sobre la materia, por lo que la Comunidad Autónoma no se ha apropiado de ninguna competencia ajena.
  35. f)Respecto del art. 44 letra
  36. a)en su inciso “en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta ley”, el Letrado de la Asamblea afirma que la Ley 15/2001 reconoce la prevalencia de la regulación estatal en materia de valoraciones y, únicamente, a efectos de precisión, se remite al reglamento autonómico. Además, afirma que de la doctrina constitucional se deriva que no es competencia del Estado regular la reparcelación urbanística, pues ésta no es una institución expropiatoria [STC 61/1997, FJ 28 e)].
  37. g)En cuanto a la letra
  38. g)del art. 44 expone que contiene una regla acorde con los principios de buena fe e interdicción del enriquecimiento sin causa. Además no establece técnicamente una sanción, sino una simple regla de valoración. Tampoco prevé la privación de un bien propio, pues no existe apropiación ni patrimonialización del bien ilícitamente construido.
  39. h)El Letrado de la Asamblea considera que el art. 80.4 cae dentro de las competencias urbanísticas que corresponden a la Comunidad Autónoma, pues es a ella a la que corresponde regular y fijar el contenido de la potestad de ordenación urbanística, respondiendo el precepto al objetivo establecido en el art. 47 CE de evitar la especulación. Por otra parte, el que la norma imponga un límite a la potestad de innovación del planeamiento en atención a la ordenación prexistente no puede considerarse, a su juicio, contrario a la autonomía municipal, pues el alcance de la potestad de los municipios depende de los términos de la legislación autonómica, tal y como se desprende del art. 25.2 de la Ley reguladora de las bases de régimen local. Tampoco, en su opinión, vulnera el precepto el principio de justa distribución de cargas y beneficios, pues si el bien inmueble fuere de propiedad privada, se deberá obtener mediante expropiación, ocupación o reparcelación, con la pertinente indemnización, y si no fuere privado, se produciría una vinculación singular con obligación también de indemnización conforme al art. 43 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones.El Letrado de la Asamblea extremeña considera que el art. 80.4 no vulnera las competencias estatales, en función de la legislación sobre patrimonio del Estado, sobre sus propios bienes patrimoniales, pues cuando los bienes se desafectan quedan sometidos a la ordenación urbanística correspondiente.Y, finalmente, también rechaza el Letrado de la Asamblea extremeña que el art. 80.4 vulnere el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), “pues ello, tratándose del legislador supone un auténtico despropósito argumental cuando por otra parte, la vinculación de los terrenos conforme al destino efectivo precedente queda suficientemente justificado por los motivos de interés general urbanístico”.
  40. i)El art. 116.3 no es, a su juicio, contrario al art. 13 de la Ley 30/1992 pues éste regula únicamente la delegación ordinaria de competencias entre órganos y a favor de entes instrumentales de la Administración de que se trate, pero no las delegaciones intersubjetivas entre Administraciones territoriales o entre éstas y un ente instrumental de otra Administración, que es a las que ha de entenderse referido el art. 116.
  41. j)Para el Letrado de la Asamblea extremeña, el art. 131.2 impugnado en cuanto a la frase “cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo” se adecúa, de manera estricta, a la legislación estatal. En la legislación extremeña el instrumento que legitima la ejecución de las actuaciones urbanizadoras en el suelo urbanizable es el programa de ejecución que identifica “definitivamente el ámbito espacial concreto que delimita la actuación y establece las condiciones para su desarrollo” (art. 118.1). En tanto no se aprueba el programa, el suelo urbanizable está sometido al régimen del suelo urbanizable sin programa de ejecución que, de acuerdo con el art. 30, es el régimen propio del suelo no urbanizable común, es decir, el régimen jurídico establecido en el art. 16.2 de la legislación estatal, por lo que, de conformidad con el art. 27.1 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones, su valor deberá ser el correspondiente al suelo no urbanizable o rústico y no el residual del art. 27.2.
  42. k)En cuanto al art. 140.2 en relación con el art. 149.2 al que remite, entiende que no regula la expropiación como instituto garantizador del derecho de propiedad privada, sino el sistema de expropiación como sistema de ejecución del planeamiento urbanístico, de lo que se siguen importantes consecuencias en el plano competencial, puesto que el Estado es competente para regular la expropiación forzosa, pero no para regular el sistema de expropiación (STC 61/1997). Por otra parte, según el Letrado de la Asamblea extremeña, carece de toda lógica que el legislador autonómico urbanístico pueda imponer a los propietarios la satisfacción de su derecho al aprovechamiento mediante la adjudicación forzosa de solares correspondientes a su valor en los sistemas de compensación y cooperación, mediante la técnica de la reparcelación forzosa, y no pueda hacerlo en el sistema de expropiación.El Letrado de la Asamblea extremeña considera que el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones debe interpretarse como una habilitación general al pago en especie mediando acuerdo del expropiado, pero no como una prohibición. Y, en todo caso, entiende que es posible realizar una interpretación del art. 140.2 de la Ley extremeña acorde con el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones pues “si se interpreta éste como un precepto prohibitivo entonces la remisión hecha al art. 149.2 … debe integrarse con la exigencia del acuerdo del propietario, en todo caso, para el pago en solares”.
  43. l)El art. 159, apartado 2.2 letra a), en su inciso “que en ningún caso podrá ser inferior al cincuenta por ciento del valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o solar” que se impugna en relación con el apartado 2.4, no prevé, a su juicio, una expropiación forzosa, sino “una transmisión forzosa de la propiedad, heredera de la venta forzosa tradicional en nuestra legislación urbanística estatal”. El Letrado de la Asamblea de Extremadura acepta que, efectivamente, como señala el Abogado del Estado, la regulación de la venta forzosa contenida en el art. 228.3 del texto refundido de la Ley del suelo de 1992 fue derogada por la Ley de régimen del suelo y valoraciones de 1998 y no fue sustituida por otra norma equivalente, pero considera que tal derogación no implica una prohibición, de tal forma que su previsión en la legislación autonómica vulnere el marco estatal. Por otra parte, tal y como se afirmó en la STC 61/1997, la competencia del Estado para establecer reducciones de aprovechamiento no es plena, sino que alcanza a la determinación de aquellas ligadas al incumplimiento de los deberes por él articulados como condiciones básicas, así como a la fijación de un tope máximo a las reducciones autonómicas, pero no puede impedir que éstas, dentro de esas reglas, fijen por sí mismas el porcentaje de reducción que estimen adecuado.
  44. m)La impugnación del art. 159.4 debe, en opinión del Letrado de la Asamblea de Extremadura, desestimarse porque, por las razones ya expuestas, considera que el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones no debe ser interpretado como prohibición sino como habilitación general. El pago en especie sin acuerdo del afectado debe ser posible en supuestos tales como el sistema de expropiación o el sistema de enajenación forzosa, que son técnicas específicas de gestión del urbanismo, en las que “la conexión con la competencia urbanística es más intensa que con el instituto expropiatorio que es sólo instrumental”. No obstante, en caso de que se interpretara el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones como un precepto prohibitivo, también cabría una interpretación acorde con el mismo del art. 159.4, pues tal precepto se limita a hacer referencia al “supuesto de opción por pago en edificación resultante” sin determinar si dicho supuesto requiere o no, en todo caso, acuerdo con el propietario, “por lo que en modo alguno puede entenderse incompatible con el art. 37 LRSV 98 de cualquier modo en que éste se interprete”.
  45. n)El art. 199.6 no es inconstitucional, a su juicio, puesto que, como se ha argumentado en relación con el art. 159, la ley autonómica respeta y presupone los criterios de valoración de la legislación estatal, sobre los que se limita a aplicar una reducción porcentual como consecuencia del incumplimiento de deberes urbanísticos, lo que entra dentro de sus competencias en materia de urbanismo. 8. Por escrito registrado en el Tribunal el 22 de junio de 2002 se personó el Letrado de la Junta de Extremadura, en representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, interesando la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, su desestimación por las razones que se exponen a continuación:
  46. a)En primer lugar, el Letrado de la Junta de Extremadura afirma que procede la inadmisión del recurso, al concurrir un vicio insubsanable que radica en no haberse emitido el informe preceptivo del Consejo de Estado (art. 22.6 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado).
  47. b)A continuación, el Letrado de la Junta de Extremadura cuestiona los planteamientos generales en los que se apoya la demanda. Así considera que, frente a lo que se dice en la demanda, de acuerdo con la doctrina constitucional no existe ninguna distribución competencial “en materia de urbanismo”; lo que ha afirmado el Tribunal Constitucional (SSTC 61/1997 y 164/2001) es que la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo ha de coexistir y puede resultar condicionada por las competencias estatales ex art. 149.1 CE. También se opone a la afirmación que figura en la demanda de que “el Estado tiene competencia normativa exclusiva para establecer las condiciones básicas del ejercicio de la propiedad urbana” y señala que responde a la errónea idea de que la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones lo que puede establecer y establece es una regulación básica de contenido urbanístico. Una concepción que el Letrado de la Junta considera contraria al alcance dado a la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE en la doctrina constitucional y, singularmente, en la STC 61/1997. Finalmente, también señala -con cita de doctrina constitucional (SSTC 37/1987; 17/1990; 186/1993)- que la competencia sobre expropiación forzosa “no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de interés público a que aquélla debe servir”.
  48. c)En cuanto al art. 14, dirá que regula los deberes de los propietarios del suelo tomando como referencia la clasificación del suelo de la legislación estatal y sin separarse de ella. En la demanda se discute el criterio utilizado para configurar el suelo urbano consolidado por la urbanización, pero no se impugna el art. 9.2, por lo que el conflicto, a su juicio, ha de situarse en el estatuto legal atribuido a dicha categoría de suelo. Por otra parte, el Letrado de la Junta de Extremadura señala que pese a que el art. 14.1.3 se ha recurrido entero, de la argumentación se deduce que el único aspecto problemático del precepto es el inciso final que dice “salvo que así se estableciera en el Programa de Ejecución”. Este inciso responde a la idea de que puede haber ámbitos de suelo urbano no consolidado por la urbanización externos y aun alejados de los núcleos de población consolidados y, por tanto, de las redes de dotaciones y servicios públicos, de lo que deriva la necesidad de que, en tales casos, tengan los propietarios del mismo el deber de conexión a las redes exteriores, sin que ello sea contrario a la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones de 1998 pues “ésta no agota, por definición, el estatuto de facultades y deberes de los propietarios de cada clase de suelo, sino que establece las condiciones básicas de su igualdad” (STC 164/2001, FJ 20). En definitiva, a su entender, dentro del marco común de la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones caben distintas opciones legales en relación con el estatuto legal de la propiedad en las diversas clases y categorías de suelo.El Letrado de la Junta de Extremadura considera que el reproche de inconstitucionalidad que se dirige a las letras b),
  49. c)y
  50. e)del art. 14.1.4 se circunscribe a la referencia al suelo consolidado que no tenga aún la condición de solar y, por tanto, no alcanza a las letras
  51. c)y
  52. e)del precepto, que sólo son aplicables al “restante suelo urbano no consolidado”, centrándose la controversia en el apartado b). Este apartado, por su parte, dirá, es acorde con el art. 14.1 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones que impone a los propietarios el deber de “completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen -si aún no la tuvieran- la condición de solar”, por lo que mientras no se adquiera esta condición pesa sobre el propietario la carga de la urbanización pendiente.
  53. d)En cuanto al art. 32 alega que, al igual que el art. 14, distingue entre suelo urbano no consolidado incluido en unidades de actuación urbanizadora y el restante suelo urbano, por lo que lo dispuesto en su apartado 2 en relación con las obligaciones de cesión no se refiere igualmente a todo el suelo urbano, sino que dependerá del grado preexistente de dotación y consolidación por la urbanización, esto es, de si es o no suelo consolidado por la urbanización. Así, a su juicio, lo pone de relieve lo dispuesto en la letra
  54. a)del apartado que prescribe la afectación de los terrenos “al cumplimiento por sus propietarios de los deberes pendientes entre los enumerados en el art. 14”, es decir, “no de todos los deberes urbanísticos, sino sólo de aquéllos que le sean aplicables a la categoría de suelo de que se trate y se hallen todavía pendientes de cumplimiento”. Por ello, dirá, los deberes se concretan de la siguiente forma: 1) respecto del suelo dotacional no se prescribe el deber de ceder todo el suelo destinado a usos de este carácter, sino sólo el necesario para obtener la condición de solar; 2) respecto al suelo lucrativo, la cesión no se fija en el diez por ciento del aprovechamiento del sector, sino que se calcula sobre la diferencia entre el aprovechamiento objetivo permitido por el nuevo plan y el preexistente lícitamente realizado, lo que implica que sólo resulte de aplicación en el suelo urbano no consolidado por la urbanización, ya que en el consolidado no hay tal diferencia ni, por ende, base de cálculo para la cesión.
  55. e)En la impugnación del art. 34.3 late de nuevo, en opinión del Letrado de la Junta de Extremadura, la confusión entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado por la urbanización, pues, en realidad, el coeficiente reductor indicado en el mismo es aplicable únicamente al suelo urbano no consolidado.
  56. f)Por lo que se refiere al art. 43.4, alega que contiene una remisión en blanco a la legislación competente (estatal o autonómica) por lo que “en nada empece para el ejercicio de la potestad tributaria por el legislador a que competa”. No obstante, el Letrado de la Junta de Extremadura considera que “si en un impuesto de la competencia legislativa estatal se articulan medidas de fomento de determinadas actividades urbanísticas privadas, deberá ser el legislador urbanístico el competente para integrar su supuesto de hecho”.
  57. g)Respecto del art. 44
  58. a)alega que aunque remite a “los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley” previamente dispone que, para la valoración reparcelaria, en defecto de acuerdo unánime entre los afectados, se aplicarán “los criterios previstos por la legislación general pertinente”, reconociéndose la prevalencia de la legislación estatal en materia de valoraciones y remitiendo al reglamento autonómico “sólo en su marco”. Ahora bien, el Letrado de la Junta de Extremadura también afirma que “la intensidad del título estatal ex art. 149.1.18 CE no es la misma si se trata de valoraciones expropiatorias que si se trata de otras, y en particular las reparcelatorias, porque la reparcelación es una técnica típicamente urbanística y sólo asimilable por analogía a la expropiación” [STC 61/1997, FJ 28 e)]. Es más, el propio art. 23 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones dispone que en materia de reparcelación, los criterios de valoración establecidos en la misma serán de aplicación “de conformidad con lo que establezca la legislación urbanística”, con lo que reconoce un margen de configuración al legislador autonómico; margen de configuración que es precisamente el que, en su opinión, ha ejercido el legislador extremeño.Por lo que se refiere al apartado
  59. g)del art. 4, la indemnizabilidad del valor de las plantaciones, instalaciones y construcciones “que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave” es acorde, a su entender, con los principios de buena fe y de interdicción del enriquecimiento sin causa, ya que no procede indemnizar obras y construcciones realizadas en infracción de la ordenación urbanística. El legislador extremeño posee, además, a su juicio, competencia para regular este aspecto, teniendo en cuenta lo anteriormente dicho sobre las competencias en materia de valoraciones en el ámbito de la reparcelación. Y, por otra parte, la alegación sobre la vulneración del principio non bis in idem no puede admitirse, según el Letrado de la Junta de Extremadura, por razones formales ya que, dada la vaguedad e impresión de la misma, no cabe entender cumplida la carga de argumentación de la inconstitucionalidad del precepto. En todo caso, dirá, la exclusión de la valoración de obras e instalaciones ilegales no es una sanción, sino una regla de valoración, y tampoco constituye privación de un bien propio porque no existe patrimonialización del bien ilícitamente construido.
  60. h)Según el Letrado de la Junta de Extremadura, el art. 80.4 no es contrario a los fines de la ordenación urbana, sino que, por el contrario, persigue evitar la especulación (art. 47 CE) y mantener el nivel de dotaciones alcanzado, imponiendo un límite a la potestad de innovación del planeamiento. El precepto no vulnera, a su juicio, la autonomía local, pues ésta opera dentro de los límites fijados en la legislación estatal y autonómica, tal y como dispone el art. 25.2
  61. d)de la Ley reguladora de las bases de régimen local. Tampoco lo considera contrario al principio de justa distribución de cargas y beneficios, pues el art. 80.4 no regula el estatuto subjetivo de la propiedad, sino el estatuto objetivo del suelo y, precisamente, en el caso de suelos cuyo destino precedente ha sido el dotacional público no procede nueva equidistribución. Por otra parte, continuará afirmando, no se vulneran las competencias estatales en materia de patrimonio del Estado, pues las facultades que el Estado tiene sobre sus bienes patrimoniales deben ejercerse de acuerdo con la legislación urbanística. Y, por último, entiende que ha de rechazarse la tacha de arbitrariedad porque ni produce discriminación, ni incurre en irracionalidad ya que el criterio del destino precedente se encuentra justificado en aras de intereses públicos atendibles.
  62. i)En cuanto al art. 94 sostendrá que no vulnera el art. 40 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones puesto que el supuesto de hecho de la norma autonómica impugnada no coincide con el del apartado 3 del art. 40. El precepto impugnado, dirá, se refiere a la exclusión de la reversión cuando se ha producido la aplicación efectiva de los bienes expropiados a su fin “aun cuando con posterioridad se produzca, en virtud del planeamiento, un cambio en el destino que se les haya dado”, mientras que el precepto estatal no se refiere a cualquier innovación del planeamiento, pues han de concurrir dos requisitos que no se contemplan en la regla autonómica: 1) que el cambio de destino se produzca como consecuencia de una modificación del planeamiento que no se efectúe en el marco de la revisión de éste y 2) que se alteren los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento de valor de los mismos”. El ámbito de aplicación del precepto autonómico es, por tanto, a su juicio, más amplio que el ámbito de la regla estatal, por lo que, en su caso, será necesario hacer una interpretación conforme a la Constitución, de acuerdo con la cual, la norma estatal sería una regla especial que desplazaría la aplicación de la norma autonómica cuando concurrieran los requisitos de su supuesto de hecho.Desde otra perspectiva, dirá, la regla autonómica tiene, por el contrario, un carácter de norma especial respecto al art. 40 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones porque se refiere solamente a la reversión de los bienes de los patrimonios públicos de suelo y hay que tener en cuenta que, al ser el patrimonio público de suelo un instituto típicamente urbanístico, la Comunidad Autónoma tiene competencia para regular la reversión de los bienes expropiados con destino al mismo (STC 164/2001).Es más, según el Letrado de la Junta de Extremadura, la singularidad del patrimonio público de suelo -dotado de un régimen exorbitante respecto del patrimonial común de las Administraciones públicas y situado a medio camino entre la patrimonialidad y la demanialidad- determina que su inclusión debería hacerse más bien en los apartados 2
  63. a)y 4 del art. 40 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones, de acuerdo con los cuales la efectiva implantación del uso para el cual fue expropiado un terreno excluye la reversión aunque posteriormente dicho suelo reciba otro destino siempre que éste tenga asimismo cabida dentro de la institución a que obedeció la expropiación.
  64. j)El art. 116.3 entiende que no es contrario al art. 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas, pues este precepto no regula las delegaciones intersubjetivas entre Administraciones territoriales o entre una de ellas y un ente instrumental de otra, que es a las que se refiere el art. 116.3 de la Ley extremeña.
  65. k)La impugnación del art. 131.2, dirá, carece de sentido puesto que se adecúa plenamente a la legislación estatal. Según el Letrado de la Junta de Extremadura, mientras no se aprueba el programa de ejecución que contempla la legislación extremeña, el suelo necesariamente se rige por el régimen jurídico del suelo urbanizable establecido en el art. 16.2 de la legislación estatal y su valor será, conforme al art. 27.1 de la ley estatal, el correspondiente al suelo no urbanizable o rústico y no el residual del art. 27.2.
  66. l)El art. 140.2 en relación con el art. 149.2 es, a su juicio, acorde con la Constitución pues no regula la expropiación forzosa sino el sistema de expropiación como técnica de ejecución del planeamiento. El Letrado de la Junta de Extremadura afirma que la legislación expropiatoria es competencia del Estado, pero no la legislación sobre el sistema de expropiación (STC 61/1997). Además, en su opinión, “carece de toda lógica que el legislador urbanístico pueda imponer a los propietarios la satisfacción de su derecho al aprovechamiento mediante la adjudicación forzosa de los solares correspondientes a su valor en los sistemas de compensación y cooperación, mediante la técnica de la reparcelación forzosa, pero no así en el sistema de expropiación, como pretende el recurrente”. Por otra parte, el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones puede y debe interpretarse, en su opinión, como una habilitación general y no como una prohibición, es decir, el precepto habilita con carácter general a la Administración a sustituir el pago en metálico por el pago en especie cuando así lo acuerde con los afectados, pero ello no impide que el legislador competente en materia de ejecución urbanística amplíe dicha habilitación en el sistema de expropiación, cuya regulación le compete. Pero, en todo caso, incluso si se entiende que el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones tiene un carácter prohibitivo, sería posible, dirá, una interpretación conforme a la Constitución del art. 140.2 de la Ley extremeña, pues cabría integrar el art. 149.2 con el requisito del acuerdo del propietario para que el pago se llevara a cabo en especie.
  67. m)En cuanto al inciso recurrido del art. 159.2.2
  68. a)alega que sigue la línea de la regulación de la venta forzosa con reducción del aprovechamiento que establecía el art. 228.3 del texto refundido de la Ley del suelo de 1992 que el Tribunal Constitucional consideró conforme a la Constitución (STC 61/1997, FJ 32). El precepto autonómico, dirá, no establece ninguna regla de valoración, ni invade la competencia ajena, ya que una cosa es el valor del suelo y otra el precio a pagar por una enajenación forzosa, que puede experimentar una reducción como consecuencia de un incumplimiento de deberes por su propietario. Es más, de acuerdo con la doctrina constitucional [STC 61/1997, FJ 17.1 f)], el Estado sólo tiene competencia, a su juicio, para fijar por sí mismo reducciones ligadas al incumplimiento de los deberes por él articulados como condiciones básicas de la igualdad y fijar un tope máximo a las reducciones autonómicas, “pero lo que no puede es impedir a éstas arbitrar esta técnica al servicio de la articulación que hagan de los deberes urbanísticos, porque ello desconocería su competencia urbanística”.
  69. n)Para el Letrado de la Junta de Extremadura, en realidad, del art. 159.4 se discute únicamente el inciso que contempla “el supuesto de opción por pago en edificación resultante” que debe reputarse constitucional bien por considerar que el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones es una norma que contiene una habilitación general del pago en especie mediante acuerdo que no prohíbe al legislador competente ampliar dicha habilitación aun en defecto de acuerdo o bien, aun entendiendo que el art. 37 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones prohíbe el pago en especie sin acuerdo del afectado, mediante la realización de una interpretación conforme del art. 159.4 de la Ley extremeña que integre en la misma el requisito del acuerdo del propietario.ñ) La impugnación del art. 199.6 debe desestimarse, a su juicio, por los mismos motivos expuestos en relación con el inciso recurrido del art. 159.2.2 a). 9. En el escrito del Letrado de la Junta de Extremadura registrado en el Tribunal el 22 de junio de 2002 se solicitó que, sin esperar el transcurso del plazo de cinco meses previstos en el art. 161.2 CE, se procediera al levantamiento de la suspensión de la vigencia de los preceptos recurridos. 10. Por providencia de 16 de julio de 2002, la Sección Primera del Tribunal acordó oír a las partes personadas para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que consideraran conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión. 11. El Abogado del Estado por escrito registrado en este Tribunal el 24 de julio de 2002 solicitó el mantenimiento de la suspensión que afectaba a todos los preceptos impugnados excepto los arts. 43.4 y el 116.3. 12. Mediante ATC 174/2002, de 1 de octubre, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó levantar la suspensión de los preceptos en cuestión. 13. Por providencia de 3 de julio de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Presidente del Gobierno frente a diversos preceptos de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura. En concreto, los preceptos impugnados son los arts. 14, apartados 1.3 y 1.4 b),
  70. c)y e); 32.2 en relación con el art. 31.2; 34.3; 43.4; 44, letras
  71. a)en su inciso “en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley” y
  72. g)en su inciso final “que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave”; 80.4; 94; 116.3; 131.2 en cuanto a la frase “cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo”; 140.2 en relación con el art. 149.2; 159, apartado 2.2, letra
  73. a)en su inciso “que en ningún caso podrá ser inferior al cincuenta por ciento del valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o el solar” en relación con el apartado 2.4; 159.4 y 199.6.Como se detalla en los antecedentes de esta Sentencia, el Abogado del Estado plantea que los preceptos recurridos incurren en inconstitucionalidad por vulnerar la competencia estatal para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), ya que alteran el régimen jurídico estatal de los deberes de los propietarios del suelo urbano; por vulnerar la competencia estatal para establecer la legislación sobre valoraciones (arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE) y expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE); e, incluso, por vulnerar las competencias del Estado previstas en los arts. 133.1, 149.1.1, 149.1.14 y 149.1.18, así como los derechos y principios contenidos en los arts. 25.1 y 33.3 CE.Por el contrario, las representaciones procesales de las instituciones autonómicas comparecidas se oponen, con argumentaciones muy similares, que en los antecedentes también se detallan, al anterior planteamiento. Ambas representaciones rechazan que los preceptos impugnados incurran en las infracciones constitucionales que se les achacan al haber sido dictados al amparo de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma extremeña en materia de urbanismo (art. 148.1.3 CE) y no vulnerar los preceptos constitucionales invocados por el Abogado del Estado. Discrepan, sobre todo, de la interpretación y alcance que confiere el Abogado del Estado a las competencias exclusivas del Estado con incidencia en el ámbito urbanístico (art. 149.1.1 y 149.1.18 CE). 2. Antes de entrar a dilucidar el fondo del asunto, hemos de tratar de algunos aspectos que conviene analizar con carácter previo.
  74. a)En primer lugar, es preciso abordar la cuestión planteada por el Letrado de la Junta de Extremadura sobre la concurrencia de un vicio insubsanable, consistente en no haberse emitido el informe preceptivo del Consejo de Estado [art. 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (en adelante, LOCE)], que determinaría la inadmisión del presente recurso.El art. 22.6 de la LOCE establece, efectivamente, que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada respecto de la impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo o posterior a la interposición del recurso. Sin embargo, como ya tuvimos ocasión de señalar en la STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 3, “el propio art. 22.6 LOCE, al prever que la consulta sea previa o por el contrario posterior a la interposición del recurso, permite que la impugnación se realice antes de haber el Gobierno de la Nación recibido la consulta, de modo que ésta puede ser evacuada durante la tramitación del recurso interpuesto” y ello es “una muestra evidente de que no se trata de un requisito previo o sine qua non para la interposición de recursos constitucionales”. Es más, como también dijimos en aquella Sentencia, este Tribunal, a la hora de admitir o inadmitir los recursos constitucionales que se interpongan ante el mismo, debe regirse únicamente por su propia Ley Orgánica (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 3) y, en lo que se refiere a los recursos de inconstitucionalidad, por los requisitos de procedibilidad establecidos en los arts. 31 y siguientes. En definitiva, la consulta al Consejo de Estado prevista en la LOCE no afecta a la interposición del recurso de inconstitucionalidad desde el punto de vista de su admisibilidad procesal (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 3), por lo que debe desestimarse el óbice procesal aducido por el Letrado de la Junta de Extremadura.
  75. b)Despejado el obstáculo procesal expuesto, es preciso ahora abordar la incidencia de las modificaciones normativas que han tenido lugar durante la pendencia de este proceso constitucional.En primer lugar, es necesario tener en cuenta que, de acuerdo con nuestra doctrina sobre el ius superveniens en procesos de naturaleza competencial, el control de normas impugnadas por incurrir en un posible exceso competencial ha de hacerse de acuerdo con el bloque de constitucionalidad y con las demás normas que operan de parámetro de enjuiciamiento que estén vigentes en el momento de dictar Sentencia (por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2). Procede, por ello, señalar que este pronunciamiento se realizará a la luz de la delimitación de competencias que resulta de la reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero (en adelante, EAE), que atribuye a esta Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de urbanismo (art. 9.31), si bien lo cierto es que la reforma no ha introducido, en este punto, cambio alguno respecto a la redacción del Estatuto vigente en el momento de la interposición de este recurso.Mayor relevancia tienen las modificaciones que se han producido en la legislación del Estado que ha de utilizarse, como parámetro de enjuiciamiento, para la resolución de la presente controversia. En efecto, la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, sobre la que gira la argumentación de las partes en sus respectivos escritos, fue derogada por la disposición derogatoria única
  76. a)de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo que, a su vez, fue derogada por la disposición derogatoria única
  77. a)del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, actualmente vigente. Es, pues, esta última norma la que se tendrá en cuenta, cuando proceda, para resolver las cuestiones planteadas en este recurso. Y el mismo criterio de atender a la normativa estatal actualmente vigente se adoptará respecto a cualesquiera otras normas estatales que, mencionadas o no en el escrito de las partes, tengan relevancia para la resolución de la controversia, pudiendo ya destacarse, en este sentido, el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de suelo.Tanto la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, como el texto refundido de la Ley de suelo actualmente vigente han sido impugnados ante este Tribunal encontrándose los correspondientes recursos (recursos de inconstitucionalidad 6963-2007; 6964-2007; 6965-2007; 6973-2007; 7020-2008 y 7231-2008) pendientes de resolución. Es preciso, por tanto, advertir que la valoración que este Tribunal haya de hacer, para la resolución del presente recurso, del texto refundido de la Ley de suelo del 2008 en cuanto canon de constitucionalidad de los preceptos autonómicos impugnados, se realiza, exclusivamente, a efectos de la resolución de la controversia competencial que en el mismo se plantea, sin prejuzgar en absoluto cualesquiera otros motivos de inconstitucionalidad -especialmente de carácter sustantivo- que aquí no se han planteado.Por otra parte, la ley autonómica recurrida ha sido objeto de modificación por la Ley 9/2010, de 18 de octubre y, concretamente y en lo que interesa a efectos de este recurso, se han visto afectados los apartados 1.3 y 1.4 b),
  78. c)y
  79. e)del art. 14, los arts. 31.2 y 32.2 y el art. 34.3. La ley impugnada ha sido objeto, también, de otras modificaciones que no afectan, sin embargo, al contenido de la misma que es objeto del presente recurso.Pues bien, en relación con las modificaciones normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial, este Tribunal ha afirmado reiteradamente que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3, y las allí citadas). En aplicación de estos criterios, procede, por tanto, analizar si se ha producido una pérdida de objeto del proceso constitucional respecto a los artículos impugnados en este recurso que han sido modificados por la Ley 9/2010, es decir, respecto a los arts. 14.1.3; 14.1.4 b),
  80. c)y e); 31.2; 32.2 y 34.3.A estos efectos, hay que advertir que el Abogado del Estado impugnó estos preceptos por considerar que los mismos imponían deberes a los propietarios de suelo urbano consolidado o no consolidado contrarios al régimen de deberes establecido por la Ley de régimen del suelo y valoraciones que, efectivamente, para configurar las condiciones básicas para garantizar la igualdad de deberes del propietario del suelo se basaba en la distinción clásica entre suelo urbano (consolidado y no consolidado), urbanizable y no urbanizable. En el nuevo texto refundido de la Ley de suelo, el legislador estatal -en ejercicio de la competencia que le corresponde ex art. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 a 10)- ha establecido estas condiciones básicas abandonando como premisa o presupuesto previo la tradicional clasificación tripartita del suelo y, por ello, dejando la regulación de la clasificación del suelo a las legislaciones urbanísticas autonómicas, distingue ahora únicamente dos situaciones básicas de suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado.Ahora bien, la ley estatal no establece las facultades y deberes en función de la situación básica en la que se encuentra el suelo. La situación básica tiene incidencia en el estatuto de la propiedad, pero la Ley -a diferencia de lo que hacían las anteriores- no define las facultades y deberes que corresponden a cada clase de suelo. En sus arts. 8 y 9 define esas facultades y deberes en abstracto como integrantes del derecho de propiedad y su concreción no se vincula exclusivamente a la situación básica en que se encuentra el suelo, sino también a su destino y al estadio en el que se encuentran los terrenos dentro de los procesos de transformación urbanística. Así, los deberes de cesión y urbanización se vinculan a las llamadas por la Ley “actuaciones de transformación urbanística”, que engloban tanto las actuaciones de urbanización como las actuaciones de dotación (art. 14). Las actuaciones de urbanización incluyen: 1) las de nueva urbanización que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística y 2) las actuaciones que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado [art. 14.1 a)]. Las actuaciones de dotación son, por su parte, las que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste [art. 14.1 b)].Estas actuaciones de transformación urbanística comportan, “según su naturaleza y alcance”, tal y como se establece en el art. 16.1 del texto refundido de la Ley de suelo, ciertos deberes legales, entre los que se encuentran los de: entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención; entregar el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de aprovechamiento que corresponda a la Administración con destino a patrimonio público de suelo; costear y ejecutar las obras de urbanización e infraestructuras de conexión; entregar a la Administración las obras e infraestructuras que hayan de formar parte del dominio público o que estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública; garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que sea preciso desalojar dentro del área de actuación; indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas para realizar la transformación urbanística pertinente. Por tanto, los deberes que, hasta la Ley de régimen del suelo y valoraciones se consideraban deberes de los propietarios del suelo urbanizable son ahora deberes más abstractamente vinculados a la realización de actuaciones de transformación urbanística, que además han de modularse o matizarse en función del tipo de transformación urbanística [actuación urbanizadora (nueva o de reforma) o actuación de dotación] que puede tener lugar tanto en suelo rural como en suelo urbanizado.Por otra parte, hay que tener en cuenta que la modificación operada por la Ley 9/2010 en los arts. 14, 31.2, 32.2 y 34.3 de la Ley extremeña del suelo, se lleva a cabo, tal y como establece la propia exposición de motivos, “al servicio de la plena adecuación [de la Ley extremeña del suelo] al enfoque del [nuevo] marco legal estatal de la propiedad del suelo y de la promoción de las actuaciones urbanísticas”, esto es, a la nueva regulación establecida en el texto refundido de la Ley de suelo, por lo que las controversias que planteaban, en su redacción original, estos preceptos pueden ahora haber desaparecido, siendo necesario realizar un análisis de cada uno de los preceptos citados a los efectos de constatar una posible pérdida de objeto.El art. 14.1.3, en la parte en que ha sido impugnado en este recurso, ha sufrido una modificación menor e irrelevante en su redacción. En efecto, en su redacción original el art. 14.1.3 disponía: “1. Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen a que éste esté sujeto por razón de su clasificación, los siguientes deberes: 1.3. Cuando los terrenos pertenezcan al suelo urbano no consolidado cuya ejecución deba tener lugar en unidades de actuación urbanizadora, los previstos en el apartado 1.2 anterior, excepto el de costear y, en su caso, ejecutar la parte de las obras situada fuera del ámbito de la actuación y que sea precisa para asegurar la conexión a las redes generales de servicios y dotaciones públicas, salvo que así se estableciera en el Programa de Ejecución”. En su redacción actual, dada por la Ley 9/2010, establece: “1. Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen a que éste esté sujeto por razón de su clasificación, los siguientes deberes: 1.3. Cuando los terrenos pertenezcan al suelo urbano no consolidado, los deberes serán los siguientes:
  81. a)En suelo urbano cuya ejecución deba tener lugar en unidades de actuación urbanizadora, los previstos en el apartado 1.2 anterior, excepto el de costear y, en su caso, ejecutar la parte de las obras situada fuera del ámbito de la actuación y que sea precisa para asegurar la conexión a las redes generales de servicios y dotaciones públicas, salvo que así se establezca en el Programa de ejecución”. Siguen a la letra
  82. a)las letras b),
  83. c)y
  84. d)que hacen referencia a otros deberes.Ahora bien, puesto que la impugnación del Abogado del Estado del art. 14.1.3 se refiere a la posibilidad que establece este precepto de que el programa de ejecución pueda obligar a los propietarios de suelo urbano no consolidado a costear y ejecutar la parte de las obras situadas fuera del ámbito de actuación y que sea precisa para asegurar la conexión a las redes generales de servicios y dotaciones públicas, la modificación del precepto no ha alterado el contenido impugnado que deberá ser, por tanto, objeto de enjuiciamiento en la presente Sentencia.El art. 14.1.4 b),
  85. c)y
  86. e)en su redacción originaria disponía: “1. Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen a que éste esté sujeto por razón de su clasificación, los siguientes deberes: 1.4. Cuando los terrenos pertenezcan al restante suelo urbano no consolidado, o al consolidado y no tengan aún la condición de solar, los procedentes de entre los previstos en el apartado 1.2 anterior conforme a las siguientes reglas:
  87. b)Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones públicas, cuando proceda aún completar la urbanización y en lo necesario al efecto.
  88. c)Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal los terrenos en que se localice la parte de aprovechamiento urbanístico que corresponda a dicha Administración en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías, cuando de la ordenación urbanística deriven efectivamente plusvalías y respecto de la diferencia en más que en aprovechamiento suponga dicha ordenación.
  89. e)Proceder a la distribución equitativa de beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad al inicio de la ejecución material del mismo, cuando así proceda en función de la ordenación urbanística”.El Abogado del Estado impugnó este precepto por entender que establecía, para los propietarios de suelo urbano consolidado unas obligaciones de cesión de terrenos destinados a dotaciones públicas y de distribución equitativa de beneficios y cargas que no se preveían en la legislación estatal y que rompían la igualdad en el tratamiento de los propietarios de este tipo de suelo.La actual redacción del art. 14 introducida por la Ley 9/2010 distingue entre los deberes de los propietarios con terrenos que pertenecen al suelo urbano no consolidado que se incluyen en el apartado 1.3 y los deberes de los propietarios de los terrenos que pertenecen al suelo urbano consolidado por tener adquirida la condición de solar edificable sin encontrarse pendiente carga urbanística alguna, que regula en el apartado 1.4 y a los que impone únicamente los deberes de:
  90. a)solicitar y obtener las autorizaciones administrativas preceptivas y, en todo caso, la licencia municipal con carácter previo a cualquier acto de transformación o uso del suelo;
  91. b)realizar la edificación en las condiciones fijadas en la ordenación urbanística; y
  92. c)conservar y, en su caso, rehabilitar la edificación siempre que el importe de las obras a realizar no supere la mitad del valor de una construcción de nueva planta.El actual art. 14.1.4 no impone a los propietarios de suelo urbano consolidado deber alguno de cesión, sin que exista, sobre este punto, divergencia alguna con el actual contenido del texto refundido de la Ley de suelo, por lo que cabe entender que ha desaparecido la controversia y que, por tanto, en este aspecto, el recurso ha perdido objeto.El art. 32.2 de la Ley extremeña 15/2001, en la redacción original, se impugna en relación con el art. 31.2. El art. 32.2, tras hacer referencia, en su apartado 1, al régimen del suelo urbano para el que el planeamiento prevea, a efectos de ejecución, la delimitación de unidades de actuación urbanizadora, establece el régimen jurídico del restante suelo urbano, es decir, el de aquel para el que el planeamiento no ha previsto la delimitación de unidades de actuación urbanizadora. Y el régimen que establece para este suelo urbano es el siguiente:En primer lugar, en su apartado
  93. a)dispone que “los terrenos estarán legalmente vinculados a la edificación y al uso previstos por la ordenación territorial y urbanística, así como, en su caso, afectados al cumplimiento por sus propietarios de los deberes pendientes de entre los enumerados en el art. 14, tal como resulten precisados por el planeamiento urbanístico” y, a esos efectos, las cesiones de suelo serán:1- Las necesarias para obtener la condición de solar de entre las prescritas para el suelo urbanizable en la letra
  94. a)del apartado 2 del art. 31. Esta letra del art. 31.2 hace referencia a los viales, parques y jardines públicos, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, equipamientos culturales y docentes y los precisos para la instalación y el funcionamiento de los restantes servicios públicos. Ahora bien, las cesiones a las que obliga el art. 32.2 son sólo aquellas precisas para que el terreno adquiera la condición de solar, debiendo tenerse en cuenta que, de acuerdo con el apartado 2.3 de la disposición preliminar de la Ley extremeña 15/2001, el solar es la parcela dotada con los servicios que determine la ordenación urbanística y, como mínimo, con suministro de agua potable y energía eléctrica, evacuación de aguas residuales, acceso por vía pavimentada, acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado público.2- La prevista en la letra
  95. b)del apartado 2 del artículo anterior, esto es, la superficie de suelo libre de cargas de urbanización precisa para materializar el 10 por 100 del aprovechamiento del sector que corresponde a la Administración [art. 31.2 b)], calculada sobre la diferencia entre el aprovechamiento objetivo permitido por el nuevo plan y el preexistente lícitamente realizado o, en ausencia de edificación, el resultante de la aplicación del apartado 4 del art. 33 -esto es, el aprovechamiento objetivo que fije el plan o el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos referidos al uso predominante del polígono fiscal en el que resulten incluidos-, siempre que así lo establezca el planeamiento.3- La parte proporcional de suelo dotacional a que se refiere el apartado 3 del art. 34, si así lo establece el planeamiento. Este apartado 3 del art. 34, en la redacción vigente en el momento de la interposición de este recurso, regula la determinación del aprovechamiento subjetivo para los suelos que forman parte del núcleo de población por reunir los servicios urbanísticos [art. 9.1 a)] previendo que al aprovechamiento objetivamente materializable sobre cada parcela o solar se le aplique un coeficiente reductor (igual o menor que la unidad), esto es, un porcentaje de cesión -igual para una o varias zonas de ordenación urbanística-, que tiene por objeto contribuir, en proporción a ese aprovechamiento objetivo, a la obtención gratuita por la Administración de suelos con destino dotacional.En segundo lugar, en su apartado b), el art. 32.2 establece que los propietarios tendrán derecho al aprovechamiento lucrativo de que sea susceptible su parcela o solar, minorado, en su caso, en la cuantía de la cesión a que se refieren los párrafos dos y tres de la letra anterior -cesiones de suelo libre de cargas de edificación para materializar el aprovechamiento que corresponde a la Administración y cesiones proporcionales de suelo dotacional- y que, a dichos efectos, podrá autorizarse la edificación aun cuando la parcela correspondiente no tenga todavía la condición de solar, siempre que quede debidamente garantizada la simultánea y completa urbanización.Y, en tercer lugar, en su apartado
  96. c)el art. 32.2 dispone que los terrenos obtenidos por la Administración municipal en virtud de cesión obligatoria y gratuita por cualquier concepto quedarán afectados a los destinos previstos por el planeamiento de ordenación territorial y urbanística.Tanto el art. 32.2 como el art. 31.2 han sido modificados por la Ley 9/2010. El art. 32.2 dice ahora:“2. El régimen del restante suelo urbano será el siguiente:A) Los terrenos estarán legalmente vinculados a la edificación y al uso previsto por la ordenación territorial y urbanística, así como, en su caso, afectados al cumplimiento por sus propietarios de los deberes pendientes de entre los enumerados en el artículo 14, tal y como resulten precisados por el planeamiento urbanístico.A los efectos del párrafo anterior, las entregas de suelo serán:1. En el caso de parcelas que aún no dispongan de la condición de solar por ausencia de alguno de los servicios urbanísticos o afectado por dotaciones fijadas por el planeamiento, las precisas para la obtención de la condición de solar de entre las prescritas para el suelo urbanizable en la letra
  97. a)del apartado 2 del artículo anterior.2. En el caso de los terrenos sometidos a operaciones de reforma interior las siguientes:
  98. a)Las de suelo dotacional público: las derivadas de los objetivos del planeamiento general municipal o del planeamiento especial que corresponda, dimensionadas en relación a los estándares regulados en el artículo 74 y en función de los incrementos de aprovechamiento que el planeamiento otorgue o de los aprovechamientos atribuidos a la unidad, o unidades, de actuación urbanizadora que en su caso se delimiten.
  99. b)Las de superficie de suelo urbanizado con aprovechamiento lucrativo suficiente e idóneo para materializar el diez por ciento de la diferencia de aprovechamiento entre el correspondiente a la situación final y la inicial de la reforma interior. Este porcentaje podrá incrementarse o disminuirse por el planeamiento según proceda y de forma suficientemente motivada, en función de las plusvalías generadas por la acción pública y el papel incentivador que la reforma interior otorgue a la iniciativa privada, con el límite del 15 por 100 y el 5 por 100, respectivamente.3. En el caso de terrenos a los que el planeamiento atribuya, sea por cambio del uso a uno de mayor rentabilidad, sea por incremento de la edificabilidad, un aprovechamiento objetivo superior al preexistente según definición del apartado 3.4 de la Disposición Preliminar, las siguientes:
  100. a)La parte proporcional de suelo dotacional público resultante para aplicar los estándares regulados en el artículo 74 en función del incremento de edificabilidad que el planeamiento otorgue.
  101. b)La superficie de suelo urbanizado con aprovechamiento lucrativo suficiente e idónea para materializar el diez por ciento de la diferencia de aprovechamiento entre el nuevo planeamiento y el preexistente. El planeamiento podrá incrementar o disminuir dicho porcentaje, de manera motivada, en función de las plusvalías y sobre la base de estudio de mercado actualizado hasta el 15 por 100 y el 5 por 100, respectivamente. En ausencia de estudio de mercado, para determinar la diferencia proporcional entre los diversos valores de repercusión de suelo para cada uso global residencial plurifamiliar, unifamiliar, terciario o industrial, se adoptarán los establecidos para cada polígono fiscal en la última ponencia de valores catastrales vigente.4. Los propietarios tendrán derecho al aprovechamiento urbanístico lucrativo de que sea susceptible su parcela o solar, minorado, en su caso, en la cuantía de la entrega a que se refieren los párrafos
  102. a)y
  103. b)de los dos números anteriores. A dichos efectos podrá autorizarse la edificación aun cuando la parcela correspondiente no tenga todavía la condición de solar, siempre que quede debidamente garantizada la simultánea y completa urbanización.B) Los terrenos obtenidos por la Administración municipal en virtud de entrega obligatoria y gratuita por cualquier concepto quedarán afectados a los destinos previstos por el planeamiento de ordenación territorial y urbanística.Las entregas de suelo previstas en los apartados 2 y 3 de la anterior letra A) siempre que así se justifique, podrán sustituirse por el pago en dinero de su valor calculado conforme al artículo 38, con la finalidad de facilitar la gestión urbanística privada. El importe deberá ser ingresado en todo caso en el patrimonio público de suelo, o en su caso si corresponde a la obtención de las dotaciones correspondientes.”El apartado A.1 del art. 32.2 es sustancialmente igual al anterior apartado a.1) por lo que, al no tener aquí lugar modificaciones de contenido, ha de considerarse subsistente la controversia.El contenido que figura a continuación en el art. 32.2, por el contrario, sí ha sufrido una modificación sustancial que aclara los supuestos en los que proceden las cesiones que preveía desde su redacción originaria. En efecto, las previsiones de los puntos 2) y 3) de la redacción originaria del art. 32.2
  104. a)y, correlativamente, del art. 32.2 b), establecían que el planeamiento urbanístico podía imponer obligaciones de cesión de un diez por ciento de aprovechamiento así como de suelo dotacional a los propietarios de suelo urbano en los que no se hubieren previsto unidades de actuación urbanizadora, minorándose, por tanto, el derecho al aprovechamiento urbanístico lucrativo de que fuera susceptible su parcela o solar en la cuantía correspondiente a estas cesiones.El Abogado del Estado consideraba que estas regulaciones eran contrarias a las condiciones básicas para garantizar la igualdad en los derechos y deberes de los propietarios de suelo establecidas en la Ley de régimen del suelo y valoraciones, en la medida en que permitían al planeamiento imponer a los propietarios de suelo urbano consolidado deberes impropios de su régimen jurídico.Ahora bien, el art. 32.2 en su actual redacción, dada por la Ley 9/2010, dispone que las obligaciones de cesión de suelo para materializar el 10 por 100 de la diferencia entre el nuevo aprovechamiento y el anterior que corresponde a la Administración, así como del suelo dotacional proporcional, sólo se aplican a suelos urbanos sometidos a operaciones de reforma interior y a terrenos a los que el planeamiento atribuye, bien por cambio del uso a uno de mayor rentabilidad o bien por incremento de la edificabilidad, un aprovechamiento superior al preexistente. Por su parte, el texto refundido de la Ley de suelo, como ya hemos explicado, considera actuaciones de transformación urbanística tanto las actuaciones de reforma y renovación de la urbanización como las actuaciones de dotación (siendo estas últimas las que tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o mayor densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito). En las actuaciones de reforma y renovación, la imposición de las obligaciones de cesión de suelo es claramente acorde con los deberes previstos, con carácter general, para las actuaciones de transformación urbanísticas (art. 16 del texto refundido de la Ley de suelo). Y, por otra parte, la imposición de deberes de cesión de suelo dotacional proporcional, así como del suelo necesario para materializar el 10 por ciento de la diferencia entre el nuevo aprovechamiento y el anterior, en aquellos suelos en los que el planeamiento opera un incremento del aprovechamiento urbanístico existente, es acorde con los deberes que el texto refundido de la Ley de suelo [art. 16.1
  105. a)y 16.1 b)] prevé para las actuaciones de dotación.En definitiva, tanto las modificaciones operadas en el art. 32.2 de la Ley extremeña de suelo como en las condiciones básicas establecidas en la legislación estatal han hecho desaparecer, en este punto, las divergencias entre una y otra regulación, debiendo concluirse que ha desaparecido la controversia suscitada en torno a estos aspectos de la redacción inicial del art. 32.2 -con la única salvedad de su apartado a.1)- y de la parte correlativa del art. 31.2.Finalmente, hay que tener en cuenta que la impugnación del art. 34.3 -en cuanto establecía el coeficiente reductor a aplicar al aprovechamiento subjetivo en concepto de cesión de la parte proporcional de suelo dotacional- se recurrió por los mismos motivos que el apartado 3) del art. 32.2 a), por lo que, hemos de afirmar, por las mismas razones expuestas respecto a este precepto, que, sobre este punto, el presente recurso ha perdido objeto.En conclusión, como consecuencia de las modificaciones introducidas por la Ley extremeña 9/2010 en los preceptos impugnados de la Ley 15/2001 para su adecuación al nuevo marco legal en materia urbanística contenido en el texto refundido de la Ley de suelo, la impugnación de los artículos 14.1.4 b),
  106. c)y e), 32.2 [salvo en su apartado a.1)] y 34.3 ha perdido su objeto, resultando improcedente un pronunciamiento al respecto por parte de este Tribunal que sólo está llamado a pronunciarse sobre una controversia competencial en la medida en que la disputa aún esté viva (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3), lo que no sucede, como ha quedado expuesto, en el caso de los preceptos señalados, porque el legislador extremeño ha modificado los mismos para acomodar su contenido a la legislación estatal. 3. Tras lo expuesto, procede afirmar que, por lo que se refiere al encuadramiento competencial de las cuestiones controvertidas, las partes coinciden en los títulos que consideran de aplicación para la resolución del presente proceso, centrándose, principalmente, la discrepancia en la materia en la que se incardinan los preceptos recurridos: condiciones básicas para el ejercicio de los derechos (art. 149.1.1 CE), legislación sobre expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE), incluso regulación tributaria (arts. 133.1 y 3 y 149.1.14 CE) o bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 CE) para el Abogado del Estado, y urbanismo (arts. 148.1.3 CE; y 9.31 EAE) para las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma. Se difiere, también, al hilo de esta discrepancia, en la interpretación del alcance y significado de la doctrina sentada por este Tribunal -fundamentalmente, en sus SSTC 61/1997, de 20 de marzo y 164/2001, de 14 de julio- acerca de la delimitación de estos títulos.Conviene, por tanto, recordar que, tal y como ha afirmado este Tribunal, “cuando se ofrezcan por las partes en el proceso constitucional diversas calificaciones sustantivas de las disposiciones o actos en conflicto que pudieran llevar a identificaciones competenciales también distintas, ha de apreciarse para llegar a una calificación competencial concreta, tanto el sentido o finalidad de los títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido delimitando así la regla competencial aplicable al caso” (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3).A estos efectos es preciso tener presente que, conforme a la doctrina de este Tribunal, “el urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la ‘ordenación urbanística’, como objeto normativo de las leyes urbanísticas”, de tal forma que “el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuidas a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación” [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 6 a)]. En definitiva, la competencia en materia de urbanismo “se traduce en la fijación de lo pudiéramos llamar políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo”.Esta competencia, respecto de la que pueden adquirir competencias las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3 CE), es atribuida como exclusiva a la Comunidad Autónoma de Extremadura por el art. 9.31 EAE. Ahora bien, no debe olvidarse que, tal y como establecieron los fundamentos jurídicos 5 de la STC 61/1997 y 4 de la STC 164/2001, de 11 de julio, y se ha recordado, posteriormente, en la STC 14/2007, de 18 de enero, FJ 3, la exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo no autoriza a desconocer las competencias reservadas al Estado en el art. 149.1 CE, por lo que procede afirmar “que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquéllas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material” (STC 61/1997, FJ 5). 4. Teniendo presente lo anterior, procede ya iniciar el examen de la constitucionalidad de los artículos impugnados de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura, comenzando por aquellos preceptos que el Abogado del Estado considera que vulneran la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE al alterar el régimen jurídico estatal de condiciones básicas establecidas para garantizar la igualdad en el cumplimiento de los deberes del propietario de suelo urbano, siendo para ello pertinente abordar, con carácter previo, tanto nuestra doctrina sobre el alcance de la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE, como el contexto normativo en que se inserta el debate competencial en torno a los preceptos que ahora nos ocupan.De acuerdo con la doctrina constitucional, el art. 149.1.1 CE no atribuye al Estado “la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales” [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a)] sino sólo el establecimiento de las posiciones jurídicas fundamentales que tienen por objeto garantizar la igualdad en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes constitucionales y, en el caso que ahora nos ocupa referido al urbanismo, en el ejercicio del derecho de propiedad urbana y el cumplimiento de los deberes inherentes a su función social [STC 61/1997, FJ 9 b)]. Amparado en este solo título competencial, el legislador estatal no puede establecer el régimen jurídico completo de la materia, regulación acabada que corresponde, con el límite de tales condiciones básicas de dominio estatal, al poder público que corresponda según el sistema constitucional de distribución de competencias [STC 61/1997, FJ 7 b)].Con esa finalidad de establecimiento de las condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad y en el cumplimiento de los deberes a ella anudados, afirmamos que el Estado podía establecer categorías de clasificación del suelo como premisa o presupuesto necesario para configurar el régimen de derechos y deberes correspondientes a cada clase de suelo [STC 61/1997, FJ 14 b)], sin que ello, no obstante, pudiera predeterminar un concreto modelo urbanístico y territorial.Las condiciones básicas para garantizar la igualdad de deberes del propietario del suelo se regulaban, en el momento de la interposición del presente recurso, por la Ley de régimen del suelo y valoraciones de 1998, que partía a esos efectos de la distinción entre suelo urbano (consolidado y no consolidado), urbanizable y no urbanizable. Sin embargo, como ya hemos señalado anteriormente, el actual parámetro de enjuiciamiento es el texto refundido de la Ley de suelo de 2008 en el que el legislador ha abandonado como presupuesto previo de la determinación de estas condiciones básicas la tradicional clasificación tripartita del suelo, optando por distinguir únicamente dos situaciones básicas de suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado. Se encuentra en situación de suelo rural el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, así como el suelo susceptible de transformación urbanística de acuerdo con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización y su conversión en suelo urbanizado, y también cualquier otro suelo que no reúna los requisitos del suelo urbanizado (art. 12.2). Están, por su parte, en situación de suelo urbanizado, los terrenos integrados de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población y se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento (art. 12.3). En consecuencia, conviene ahora destacar que pueden no estar en situación de suelo urbanizado no sólo el suelo urbanizable, sino también terrenos que la anterior legislación estatal y una buena parte de la legislación urbanística autonómica han venido considerando suelo urbano.Hay que recordar también que, tal y como hemos señalado en el apartado
  107. b)del fundamento jurídico 2 de esta Sentencia, la ley estatal no establece las facultades y deberes exclusivamente en función de la situación básica en la que se encuentra el suelo, sino, también y primordialmente, en función del destino y del estadio en el que se encuentran los terrenos dentro de los procesos de transformación urbanística, sean éstas actuaciones de urbanización o actuaciones de dotación.Por otro lado, la Ley extremeña 15/2001, en la redacción actual (introducida por la Ley 9/2010, de 18 de octubre) de su art. 9.2 -no impugnado-, dispone que tienen la condición de suelo urbano no consolidado los terrenos que son suelo urbano bien por formar parte de un núcleo de población existente o por ser integrables en él y contar con ciertos servicios urbanísticos (como mínimo, con acceso rodado por vía urbana municipal, abastecimiento de aguas, suministro de energía eléctrica y evacuación de aguas residuales, en los términos que precisen los criterios de ordenación urbanística), bien por haber sido urbanizados en ejecución del planeamiento o bien por estar consolidados por la edificación al menos en las dos terceras partes del espacio servido efectiva y suficientemente por las redes de los servicios generales y delimitado en la forma en que precisen los criterios de ordenación urbanística, cuando para su urbanización o reurbanización en los términos del planeamiento:
  108. a)sean sometidos a operaciones de reforma interior o actuaciones de renovación urbana que deban ejecutarse mediante unidades de actuación urbanizadora integradas en su entorno y cuyo desarrollo deba llevarse a cabo por el procedimiento establecido en el art. 10.3, que es un procedimiento especial previsto para los casos en los que, no habiendo tenido lugar la aprobación del programa de ejecución, los particulares formulen consulta al municipio sobre la viabilidad de la transformación urbanizadora;
  109. b)su urbanización o nivel de dotaciones públicas existentes no comprenda todos los servicios precisos o no tengan la proporción adecuada, respectivamente, o unos u otras no cumplan los requerimientos establecidos por los criterios de ordenación urbanística;
  110. c)se atribuya a parcelas concretas un aprovechamiento objetivo superior al preexistente bien por asignación de mayor edificabilidad o por cambio de uso de mayor rentabilidad económica, cuya materialización requiera la delimitación previa de unidades de actuación discontinuas y la aplicación de las técnicas de aprovechamiento urbanístico o de las compensaciones monetarias sustitutivas.La legislación urbanística extremeña incluye, por tanto, en suelo urbano no consolidado diversos tipos de suelos: suelos que se encuentran en la situación básica de suelo urbanizado que sufren un incremento de aprovechamiento objetivo cuya materialización exige la delimitación previa de unidades de actuación discontinuas; suelos urbanizados que deben ser objeto de reforma interior o renovación urbana que requieren una actuación urbanizadora; y suelos que no se encuentran en la situación básica de suelo urbanizado puesto que no cuentan aún con una urbanización plena o con un nivel de dotaciones adecuado. 5. Expuesta la doctrina constitucional acerca del alcance de las competencias estatales ex art. 149.1.1 CE y el contexto normativo de los preceptos impugnados por el Abogado del Estado por entender que vulneran el régimen jurídico estatal de condiciones básicas que garantizan la igualdad en el cumplimiento de los deberes del propietario de suelo urbano, procede adentrarse ya en el análisis de la constitucionalidad de los mismos, siguiendo el orden propuesto para su impugnación por el Abogado del Estado (aunque excluyendo de ese análisis los preceptos cuya impugnación, como se ha dicho más atrás, ha perdido objeto).
  111. a)El art. 14.1.3 de la Ley 15/2001 en su redacción original dispone:“1. Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen a que éste esté sujeto por razón de su clasificación, los siguientes deberes:…1.3. Cuando los terrenos pertenezcan al suelo urbano no consolidado cuya ejecución deba tener lugar en unidades de actuación urbanizadora, los previstos en el apartado 1.2 anterior, excepto el de costear y, en su caso, ejecutar la parte de las obras situada fuera del ámbito de la actuación y que sea precisa para asegurar la conexión a las redes generales de servicios y dotaciones públicas, salvo que así se estableciera en el Programa de Ejecución.”El Abogado del Estado considera que este precepto, al establecer que el programa de ejecución puede obligar a los propietarios de suelo urbano no consolidado a costear y ejecutar la parte de las obras “situadas fuera del ámbito de actuación y que sea precisa para asegurar la conexión a las redes generales de servicios y dotaciones públicas”, modifica sustancialmente el régimen de deberes de la propiedad del suelo previsto en la normativa estatal, pues, en esta normativa, ese deber se impone únicamente a los propietarios de suelo urbanizable. Las representaciones procesales de las instituciones autonómicas defienden la constitucionalidad de este precepto señalando, en primer término, que realmente el reproche de inconstitucionalidad se circunscribe al inciso final que dice “salvo que así se estableciera en el Programa de Ejecución” y argumentando, fundamentalmente, que la norma habilita al programa de ejecución para imponer, excepcionalmente, la obligación de costear y ejecutar las obras de conexión a las redes generales sólo cuando se den, en el ámbito de que se trate, circunstancias de desconexión que lo justifiquen.Ciertamente, el reproche de inconstitucionalidad del Abogado del Estado al art. 14.1.3 no alcanza a la totalidad de este precepto, sino que, tal y como señalan las representaciones procesales de las instituciones autonómicas, se circunscribe al último inciso del art. 14.1.3 “salvo que así se establezca en el Programa de Ejecución”, por lo que nuestro análisis de constitucionalidad del artículo también habrá de limitarse a esta parte del mismo.Como recuerda el Abogado del Estado, la Ley de régimen del suelo y valoraciones de 1998 establece, únicamente para los propietarios del suelo urbanizable, el deber de costear y ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación. Sin embargo, el vigente texto refundido de la Ley de suelo de 2008, que es el que este Tribunal ha de tener en cuenta como parámetro normativo prevé, como ya hemos visto, entre los deberes que pueden anudarse a las actuaciones de transformación urbanística, en función de su naturaleza y alcance, el deber de costear, y en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas [art. 16.1 c)]. Entre estas obras e infraestructuras se entienden incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legislación reguladora, y además la legislación sobre ordenación territorial y urbanística puede incluir también las infraestructuras de transporte público que se requieran para una movilidad sostenible [art. 16.1 c)].En la medida en que, de acuerdo con el art. 9.2 de la Ley extremeña 15/2001, el suelo urbano no consolidado -y la concreta definición de las clases de suelo, en el marco de las condiciones básicas para la igualdad fijadas por el Estado, es competencia autonómica (STC 61/1997, FJ 14)- puede ser un suelo cuya urbanización no comprenda todos los servicios precisos o éstos no cumplan los requisitos establecidos por los criterios de ordenación urbana, no resulta incoherente, ni contrario a la naturaleza y alcance de la operación de transformación urbanística a acometer para que este suelo se convierta en suelo urbanizado, la imposición del deber de costear y ejecutar esas infraestructuras de conexión si no cuenta con ellas. Lo que el art. 14.1.3 de la Ley extremeña 15/2001 hace es prever (y ello es coherente con el art. 16.1 del texto refundido de la Ley de suelo), que el programa de ejecución pueda establecer -hay que entender, lógicamente, que para aquellos casos en los que ello, dadas las características del suelo y la naturaleza y alcance de la transformación urbanística en cuestión, sea necesario- la obligación de realizar la parte de las obras situadas fuera del ámbito de actuación que sea precisa para asegurar la conexión a las redes de servicios y dotaciones públicas, sin que se aprecie, por tanto, invasión alguna de la competencia estatal para la determinación de las condiciones básicas en el ejercicio de los deberes de los propietarios del suelo (art. 149.1.1 CE).
  112. b)El apartado a.1) del art. 32.2 de la Ley extremeña 15/2001, en su redacción original, se impugna en relación con el art. 31.2. El art. 32.2 establece el régimen del suelo urbano para el que el planeamiento no prevea, en orden a su ejecución, la delimitación de unidades de actuación urbanizadora, disponiendo, en su apartado
  113. a)que “los terrenos estarán legalmente vinculados a la edificación y al uso previsto por la ordenación territorial y urbanística, así como, en su caso, afectados al cumplimiento por sus propietarios de los deberes pendientes de entre los enumerados en el artículo 14, tal y como resulten precisados por el planeamiento urbanístico”. A esos efectos, establece a continuación que las cesiones serán: “1) Las necesarias para obtener la condición de solar de entre las prescritas para el suelo urbanizable en la letra
  114. a)del apartado 2 del 31”. Esta letra del art. 31.2 hace referencia a los viales, parques y jardines públicos, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, equipamientos culturales y docentes y los precisos para la instalación y el funcionamiento de los restantes servicios públicos. Ahora bien, las cesiones a las que obliga el art. 32.2 son sólo aquellas precisas para que el terreno adquiera la condición de solar, debiendo tenerse en cuenta que, de acuerdo con el apartado 2.3 de la disposición preliminar de la Ley extremeña 15/2001, el solar es la parcela dotada con los servicios que determine la ordenación urbanística y, como mínimo, con suministro de agua potable y energía eléctrica, evacuación de aguas residuales, acceso por vía pavimentada, acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado público.El Abogado del Estado sostiene que el art. 32.2 a 1) en relación con el art. 31.2 es inconstitucional porque establece para los propietarios de suelo urbano consolidado un deber de cesión de suelo dotacional impropio de su régimen jurídico. El Letrado de la Junta de Extremadura considera, por el contrario, que el precepto es constitucional pues el deber de ceder suelo dotacional sólo se refiere al que sea necesario para obtener la condición de solar.La cuestión controvertida es, por tanto, si la imposición por la norma extremeña a los propietarios de suelo urbano consolidado que aún no tiene la condición de solar de la obligación de ceder gratuitamente a la Administración municipal los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones públicas es o no contraria al régimen de deberes previsto en el texto refundido de la Ley de suelo. Para resolver esta cuestión es preciso aclarar que, de una simple interpretación integradora o sistemática -que, por tanto, no es preciso llevar al fallo- del art. 32.2 a 1) en relación con el art. 31.2 y con el apartado 2.3 de la disposición preliminar de la Ley extremeña, se deduce que el deber de cesión de terrenos para dotaciones se encuentra circunscrito a aquellos supuestos en los que aún proceda completar la urbanización y en lo estrictamente necesario al efecto. Así entendido el precepto, la impugnación del mismo ha de desestimarse, ya que, de acuerdo con el texto refundido de la Ley de suelo, el propietario de suelo urbanizado que tenga atribuida edificabilidad tiene la facultad y el deber de edificar en plazo [arts. 6
  115. d)y 9.1] siempre que el terreno se haya convertido “en unidad apta para ello por reunir las condiciones físicas y jurídicas requeridas legalmente y aquéllas que se lleven a cabo en el tiempo y las condiciones previstas por la ordenación territorial y urbanística y de conformidad con la legislación aplicable”, lo que, en definitiva, no sólo enuncia un derecho-deber de edificar, sino también el deber de convertir, previamente, el terreno en solar cumpliendo a esos efectos con los requisitos que establezca la legislación urbanística (autonómica o estatal supletoriamente). Es más, de acuerdo con el art. 14 del texto refundido de la Ley de suelo, las actuaciones de transformación urbanística comprenden las actuaciones de urbanización necesarias para crear una o más parcelas “aptas para la edificación” y el art. 16 dispone que las actuaciones de transformación urbanística comportan deberes entre los que se encuentran los de cesión de dotaciones públicas y de costear y, en su caso, ejecutar las obras de urbanización previstas. Eso sí, esos deberes deberán entenderse -como ya hemos afirmado anteriormente- en función de la naturaleza y alcance de la actuación de transformación que sea precisa, tal y como matiza el propio art. 14 del texto refundido de la Ley de suelo. La imposición, en el art. 32.2 a 1) de la Ley extremeña 15/2001, a los propietarios de suelo consolidado que no tienen la condición de solar de los terrenos dotaciones necesarios para que adquiera esta condición es una obligación accesoria, acorde y proporcionada a la obligación principal de transformar la parcela en solar y resulta, por tanto, coherente con la naturaleza y alcance de la transformación urbanística a realizar.En definitiva, procede afirmar que el art. 32.2 a 1) no es inconstitucional. 6. El art. 44
  116. a)de la Ley extremeña 15/2001, cuyo inciso “en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley” ha sido también impugnado, dispone:“Los proyectos de reparcelación deberán ajustarse a los siguientes criterios:
  117. a)Para la valoración de los bienes y derechos aportados se aplicarán, en defecto de acuerdo unánime entre los afectados por una reparcelación voluntaria, los criterios previstos por la legislación general pertinente, en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley. Los criterios voluntariamente establecidos no podrán ser ni contrarios a la Ley o a la ordenación urbanística aplicable, ni lesivos de derechos de terceros o del interés público.”El Abogado del Estado considera que el inciso señalado vulnera las competencias para establecer el régimen de valoraciones que corresponden al Estado ex arts. 149.1.18 CE y 149.1.1 CE, tal y como aclaró la STC 61/1997, y que también vulnera la legislación estatal (entonces, art. 23 de la Ley de régimen del suelo y valoraciones de 1998) que dispone que los criterios de valoración se aplicarán tanto a las expropiaciones como a las operaciones de distribución de cargas y beneficios. Las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma de Extremadura defienden la constitucionalidad del inciso afirmando que el precepto reconoce la prevalencia de la legislación estatal, pero permite su desarrollo mediante reglamento autonómico porque la intensidad del título estatal ex art. 149.1.18 CE no es la misma en materia de valoraciones expropiatorias que en materia de valoraciones en el ámbito de las reparcelaciones, ya que la reparcelación es una técnica urbanística de ejecución del planeamiento -y no una técnica expropiatoria- cuya regulación, de acuerdo con la STC 61/1997, compete a las Comunidades Autónomas. Por ello, señala el Letrado de la Junta extremeña, la propia legislación estatal dispone que, en materia de reparcelación, los criterios de valoración establecidos en la misma serán de aplicación “de conformidad con lo que establezca la legislación urbanística”, reconociéndose un margen de configuración al legislador autonómico.La controversia competencial ha de resolverse partiendo de la doctrina sentada por este Tribunal conforme a la cual la regulación de los criterios de valoración “se halla estrechamente emparentada, desde un punto de vista material, con el contenido del derecho de propiedad, cuyas condiciones básicas corresponde regular al Estado en los términos del art. 149.1.1 CE”, pero, además, también y principalmente, se inscribe en la competencia estatal para establecer la legislación sobre expropiación ex art. 149.1.18 CE, pues, en definitiva, se trata de establecer “los criterios de determinación del justiprecio para impedir que los bienes puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional” (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 19). No puede acogerse, por tanto, la argumentación de las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma extremeña basada en la idea de que al ser criterios de valoración aplicables a la reparcelación, que es una técnica urbanística de ejecución del planeamiento, la intensidad del título competencial estatal es menor. Como ya dijimos en la STC 164/2001, de 11 de julio, siendo la equidistribución un deber de los propietarios de suelo sujeto a transformación urbanística, cuando se establecen criterios legales de valoración que han de aplicarse en aquellos casos en los que no se ha logrado el acuerdo de los propietarios en torno a los mismos para que en el procedimiento de distribución de cargas y beneficios sirvan para cuantificar las aportaciones de cada propietario en términos de aprovechamiento urbanístico o compensaciones pecuniarias, se están, en definitiva, previendo, criterios de tasación expropiatoria, plenamente amparados por la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.18 CE (STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 34).Constatado, pues, que la regulación del régimen de valoraciones es competencia estatal ex arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE, la constitucionalidad del precepto autonómico depende de su conformidad con la legislación estatal. Es preciso, por tanto, tener en cuenta que el texto refundido de la Ley de suelo de 2008, actualmente vigente, regula el régimen de valoraciones disponiendo en su art. 21
  118. a)que cuando las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, tienen por objeto la verificación de las operaciones de reparto de beneficios y cargos u otras precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística en las que la valoración determine el contenido patrimonial de facultades o deberes propios del derecho de propiedad en defecto de acuerdo entre los afectados, estas valoraciones se regirán por lo dispuesto en esta Ley. Ahora bien, los criterios generales de valoración establecidos en el texto refundido de la Ley de suelo han sido posteriormente desarrollados -tal y como se preveía en la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley de suelo- por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de suelo, en cuyo art. 6.1 se afirma que “las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos cuyo objeto sea alguno de los establecidos en el art. 21.1 del texto refundido de la Ley de suelo se rigen por lo dispuesto en dicha ley y, en virtud de la misma, en este Reglamento” y que, por tanto, es aplicable a las valoraciones que hayan de realizarse en los procedimientos de equidistribución en los que no se haya logrado el acuerdo de todos los propietarios acerca de los criterios de valoración a utilizar.Por otra parte, la legislación estatal que establece los criterios de valoración urbanística aplicables a los procedimientos de equidistribución cuando no exista acuerdo de todos los propietarios dictada ex arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE permite a las Comunidades Autónomas dictar una normativa que cubra las lagunas de la normativa estatal (hoy compuesta por el texto refundido de la Ley de suelo y el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre), es decir, que aborde lo no regulado en la misma. En efecto, en su art. 28, el texto refundido de la Ley de suelo establece que “[l]a valoración se realiza, en todo lo no dispuesto en esta Ley:
  119. a)Conforme a los criterios que determinen las Leyes de la ordenación territorial y urbanística, cuando tengan por objeto la verificación de las operaciones precisas para la ejecución de la ordenación urbanística y, en especial, la distribución de los beneficios y las cargas de ella derivadas”.El inciso impugnado por el Abogado del Estado del art. 44
  120. a)de la Ley extremeña en la medida en que prevé la aplicación de “los criterios previstos por la legislación general pertinente, en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley” puede, ciertamente, interpretarse de forma contradictoria con el art. 28 del texto refundido de la Ley de suelo si se entiende que el inciso lo que pretende es que la ley y el reglamento autonómicos se consideren los instrumentos de desarrollo de la ley estatal en el ámbito de la Comunidad Autónoma extremeña, abarcando el espacio que podría ocupar el desarrollo reglamentario estatal de la ley. En esta interpretación, el precepto autonómico resultaría contrario a las competencias de regulación en la materia que corresponden al Estado ex arts. 149.1.1 y 149.1.18 CE. Sin embargo, es doctrina de este Tribunal que “en la labor hermenéutica de los preceptos legales resulta obligado apurar todas las posibilidades de interpretación de conformidad con la Constitución y apreciar la invalidez sólo de aquellos cuya incompatibilidad con la Norma suprema resulte indudable” dado el tenor literal inequívoco del texto legal (por todas, STC 133/2006, de 27 de abril, FJ 14). No es éste el caso del inciso que nos ocupa, respecto del que cabe realizar, sin forzamiento textual que lo impida, una interpretación conforme a nuestra Constitución y respetuosa con las competencias estatales. En efecto, puede entenderse que el precepto autonómico, de forma acorde con el art. 28 del texto refundido de la Ley de suelo, lo que permite es un desarrollo autonómico legal y reglamentario de la legislación general estatal entendiendo que ésta comprende tanto la ley estatal como su desarrollo reglamentario, pudiendo las normas autonómicas abordar únicamente, bien las lagunas o aspectos no regulados en los mismos, bien aquellos otros aspectos que aun estando regulados requieren de un complemento que puede reputarse como necesario. Así entendido el precepto no plantea problemas de constitucionalidad. Esta interpretación de conformidad se llevará al fallo. 7. El Abogado del Estado impugna igualmente el inciso final -“que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave”- del apartado
  121. g)del art. 44.El art. 44
  122. g)establece que los proyectos de reparcelación deberán ajustarse al criterio de que “será indemnizable el valor de las plantaciones, instalaciones y construcciones existentes en las fincas, parcelas o solares originarios o iniciales que sean incompatibles con el planeamiento en ejecución que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave”.El Abogado del Estado considera el inciso inconstitucional porque el legislador autonómico carece de competencia para establecerla y también porque la regulación que contiene resulta contraria a la normativa estatal sobre valoraciones, además de vulnerar el principio non bis in idem (art. 25.1 CE) y el derecho a no ser privado de los bienes propios sin indemnización (art. 33.3 CE). Las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma extremeña se oponen a la declaración de inconstitucionalidad del inciso por los motivos expuestos en los antecedentes de esta Sentencia.La delimitación competencial sobre la regulación del régimen de valoraciones y, más concretamente, la competencia estatal para su establecimiento, ya quedó aclarada en el fundamento jurídico anterior, por lo que ahora procede examinar la regulación estatal y contrastar el precepto autonómico con la misma. La actual regulación estatal dispone, como criterios generales de valoración, que “las edificaciones, construcciones e instalaciones, los sembrados y las plantaciones en suelo rural, se tasarán con independencia de los terrenos siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo de la valoración, sean compatibles con el uso o rendimiento considerado en la valoración del suelo y no hayan sido tenidos en cuenta en dicha valoración por su carácter de mejoras permanentes” (párrafo primero del art. 22.3 del texto refundido de la Ley de suelo) y que “en suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a la legalidad se tasarán conjuntamente con el suelo en la forma prevista en el apartado 2 del art. 24” (párrafo segundo del art. 22.3 del texto refundido de la Ley de suelo). El párrafo tercero del art. 22.3 aclara, además, que “se entiende que las edificaciones, construcciones e instalaciones se ajustan a la legalidad al tiempo de su valoración cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y el acto administrativo legitimante que requiriesen, o han sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanísti

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