Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 245/2012

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 245/2012 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 245/2012, de 18 de diciembre (BOE núm. 19, de 22 de enero de 2013) ECLI:ES:TC:2012:245 El Pleno del Tribunal, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 908-2004, 909-2004, 917-2004, 918-2004, 930-2004 y 933-2004, interpuestos contra la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario. Han sido recurrentes el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, el Parlamento de Cataluña, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, el Consejo de Gobierno de Principado de Asturias, el Gobierno de Aragón y el Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla-La Mancha. Se ha personado el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 17 de febrero de 2004, el Letrado de la Junta de Extremadura, en nombre y representación de su Consejo de Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario (en adelante, LSF): arts. 4.1 y 2; 7.1; 10.1; 11.2; 16.3; 44 (y por conexión los arts. 49, 50 y 51); 53.1 y 2; 57.4; y 81.1, letras

g)y m).Comienza dicho escrito con unas consideraciones sobre la finalidad de la Ley -la reforma liberalizadora del sistema ferroviario, en cumplimiento de diversas directivas europeas sobre la materia-, y sobre los títulos competenciales concernidos. A este respecto, señala, por un lado, que de los títulos competenciales que, según la disposición final segunda, amparan la Ley del sector ferroviario (arts. 149.1.1, 13, 14, 21 y 24 CE) sólo los dos últimos son de directa aplicación en la materia y, por otro, recuerda las competencias exclusivas que la Comunidad Autónoma de Extremadura ostenta en las materias sobre las que incide aquella ley [arts. 7.1.2), 3), 4), 27) y 33) de su Estatuto] así como la competencia ejecutiva ex art. 9.12 del Estatuto sobre la ordenación del transporte de mercancías y viajeros que tengan su origen y destino dentro de la Comunidad Autónoma.Tras esta introducción, se procede a identificar los preceptos concretos de la Ley que se consideran inconstitucionales:
a)Art. 4.1. y 2: Se cuestiona que al definir la red ferroviaria de interés general (en adelante, red ferroviaria de interés general) no respeta la competencia de la Comunidad Autónoma de Extremadura del art. 7.1.4) de su Estatuto de Autonomía (EAE), que le otorga la competencia exclusiva en materia de ferrocarriles cuyo itinerario se desarrolle íntegramente dentro del propio territorio de la región y, en los mismos términos, los transportes terrestres, centros de contratación y terminales de carga en materia de transporte terrestre en el ámbito de la Comunidad Autónoma. De la manera en que está redactado extiende la competencia estatal a todas las infraestructuras incluso aquellos que eventualmente fueran de titularidad de las Comunidades Autónomas, equiparando de hecho el sistema común de transporte ferroviario con la red ferroviaria de interés general cuando ya en la STC 118/1996, de 27 de junio, quedó sentado que el Estado por sí sólo no puede configurar un sistema común de transporte, sino que éste exige la coordinación e interconexión de redes conforme a las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas. La red ferroviaria de interés general tiene que limitarse a las infraestructuras de titularidad estatal que transcurran por más de una Comunidad Autónoma o vinculadas al tráfico internacional, pero no a aquellos tramos o líneas que transcurran íntegramente por el territorio de una sola Comunidad Autónoma. Por tanto, carece de fundamento constitucional la inclusión en la red ferroviaria de interés general de los ramales de trazado íntegramente autonómico y las conexiones que sirvan de acceso a los principales núcleos de población y de transporte a las instalaciones esenciales para la economía y la defensa nacional.Se aduce que el consentimiento a que se refiere el apartado dos se contempla a raíz de la STC 118/1996, FJ 44, pronunciamiento referido a la red integrada de transporte ferroviario del art. 155.2 de la Ley de ordenación de los transportes terrestres en el que este Tribunal entendió que no se respetaba el orden de competencias en tanto que se exigía sólo un informe de la Comunidad Autónoma y no el acuerdo favorable de ésta en lo referente a líneas y servicios que discurren íntegramente por su territorio. Se sostiene que el art. 155.2 de la Ley de ordenación de los transportes terrestres (en adelante, LOTT) tiene distinto alcance y una formulación distinta a la del art. 4.2 LSF, por lo que el pronunciamiento de este Tribunal sobre el consentimiento de las Comunidades Autónomas a este respecto puede y debe ser objeto de revisión.
b)Arts. 7.1 y 10.1: Se vulneran las competencias autonómicas en materia de urbanismo y ordenación del territorio, y eventualmente también las de comercio e industria. La formulación legal de estos artículos permite que aquellas actividades que no constituyen infraestructuras ferroviarias y cuyas instalaciones están sujetas al planeamiento se puedan desarrollar al margen del mismo y virtualmente sin control administrativo. Con ello se desapodera a las Administraciones competentes en materia de planeamiento para que puedan efectuar determinaciones en los planes especiales de ordenación, para, por ejemplo, limitar la ubicación de industrias o zonas comerciales en la denominada “zona de servicio ferroviario o equivalente”. Debe considerarse a este respecto que las “zonas de servicio ferroviario o equivalente”, especialmente en ámbitos vinculados a estaciones o terminales de carga, a tenor del art. 9.1 LSF, incluyen los terrenos necesarios para la ejecución de las infraestructuras ferroviarias y para la realización de actividades propias del administrador de infraestructuras ferroviarias, pudiéndose llevar a cabo también actividades de carácter industrial, comercial y de servicios. Además, conforme al art. 21.1.
e)LSF, las competencias del administrador o entidad pública empresarial incluyen la de explotación de los bienes de su titularidad, los que le sean adscritos y los que se le encomienden, lo que parece implicar que, en virtud de dicha cláusula, la ubicación de industrias, establecimientos comerciales o centros comerciales o de servicios (hoteles o aparcamientos, por ejemplo) en aquellas zonas les liberaría de la sujeción al planeamiento. Bastaría la oportuna previsión de tal actividad en el proyecto de delimitación y utilización de espacios ferroviarios que aprueba el Ministerio de Fomento, con dotación de suelo para ello en el correspondiente plan especial que elabore la citada entidad pública empresarial. Los arts. 7.1 y 10.1 LSF tienen la finalidad de facilitar una actividad de negocio a la entidad pública empresarial, que no tiene anclaje en el interés general que lo justifique frente a las Administraciones con competencias urbanísticas.Establece el art. 10, además, un procedimiento para la aprobación de un plan especial de ordenación de la zona de servicio, dentro del proyecto de delimitación y utilización de espacios ferroviarios, cuya iniciativa igualmente corresponde al administrador de infraestructuras que, con unas potestades relevantes, tramita ante la Administración urbanística, que no pueda aprobarlo sin que previamente manifieste dicha entidad empresarial su conformidad con el contenido, en cuyo caso deberá negociarse; y en caso de disconformidad entre la Administración urbanística y la citada entidad empresarial se permite al Consejo de Ministros resolver definitivamente, obviando las competencias urbanísticas de la Comunidad Autónoma de Extremadura, pues el artículo 54.4 de la Ley 15/2001, de 14 diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura atribuye dicha aprobación a la Junta de Extremadura. Recuerda con amplia cita del fundamento jurídico 30 de la STC 40/1998, de 19 febrero (reiterado en la STC 204/2002, de 31 octubre), que en dicha Sentencia se consideró que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE en un mismo espacio físico, siempre que tengan un distinto objeto jurídico, cuyo ejercicio puede condicionar lícitamente la competencia de la Comunidad Autónoma sobre el mencionado sector material.
c)Art. 11.2: El art. 11, relativo a líneas o tramos de la infraestructura ferroviaria, y el art. 53, relativo a la prestación de los servicios de transporte ferroviario de interés público, que prevén la clausura de líneas o servicios deficitarios, son disposiciones con un contenido puramente economicista, que mal se compadece con los títulos competenciales estatales del art. 149.1.1 CE y de obras públicas de interés general, ambos títulos que justifican la Ley. Se cuestiona además que el precepto haga depender la clausura de la línea o tramo altamente deficitario por el Consejo de Ministros de que las Comunidades Autónomas o las entidades locales afectadas no asumieran la financiación para la administración de la línea ferroviaria o tramo de la misma. Ello implica desplazar los costes de explotación de una línea o tramo integrante de la red ferroviaria de interés general a una Administración que no es titular de aquella, lo cual supone una dejación de las competencias del Estado en materia de obras públicas de interés general. Además, supone un contrasentido que, si dicha línea o tramo integra la red ferroviaria de interés general es porque tiene carácter esencial o interés general, y pretende garantizar un sistema común de transportes, como proclama el art. 4.1 en relación con el art. 19.2 LSF, más ajustado al reparto de competencias sería que, mejor que sufragar económicamente la línea, le fuera traspasada a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentre, previo su consentimiento.
d)Art. 16.3: El precepto dispone que el Ministerio de Fomento, previo informe de las Comunidades Autónomas y entidades locales afectadas, podrá, por razones geográficas o socioeconómicas, fijar una línea límite de edificación diferente a la establecida con carácter general, en determinadas líneas que formen parte de la red ferroviaria de interés general o zonas o áreas delimitadas. Se cuestiona la inclusión de las razones “socioeconómicas” pues son de difícil comprensión y encaje constitucional. Esa formulación incurre en una quiebra del principio de seguridad jurídica y puede derivar en arbitrariedad a la hora de fijar la línea de edificación, arbitrariedad prohibida por el art. 9.3 CE. Se cuestiona, en suma, la fijación de la línea de edificación en los términos del art. 16.3 por afectar al título competencial autonómico del art. 7.1.2) EAE.Se argumenta que la línea de edificación en una línea ferroviaria tiene distinto alcance y consecuencias que en una carretera. En la legislación de carreteras la norma que fija el límite de edificación es una norma de defensa de la carretera, para impedir que una variante o carretera de circunvalación construida para eliminar travesías de poblaciones pudiera ser convertida o degradada de nuevo en travesía de un nuevo núcleo de población, que obligara a construir una nueva variante o carretera de circunvalación. Al contrario de las carreteras, cuya construcción atrae nuevas edificaciones, la línea ferroviaria supone una molestia y no un acicate para edificar en su proximidad.
e)Art. 44.1 y, por conexión, arts. 49, 50 y 51: El art. 44.1 regula la licencia de empresa ferroviaria, necesaria para realizar el transporte ferroviario de viajeros y mercancías, que otorga el Ministerio de Fomento, previo informe del administrador de infraestructuras ferroviarias, y que es única para toda la red ferroviaria de interés general (art. 44.2 LSF). A su vez, los arts. 49, 50 y 51 se refieren a la conservación de la eficacia, la suspensión y la revocación de la licencia, decisiones todas ellas que se atribuyen al Ministerio de Fomento. La formulación del art. 44.1 y de los artículos señalados excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, puedan otorgar las citadas licencias cuando se trate de servicios de transportes de mercancías o viajeros, cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la región, aunque el servicio de transportes se lleve a cabo en las infraestructuras de la red ferroviaria de interés general. Por ello, se vulneran las competencias que Extremadura ha asumido en materia de transportes ferroviarios [art. 7.1.4) EAE], así como la competencia de ejecución que le corresponde en virtud del art. 9.12 EAE.
f)Art. 53.1 y 2: El art. 53.1 y 2 contempla la posibilidad de declarar de interés público determinados servicios de transporte ferroviario sobre líneas o tramos que integran la red ferroviaria de interés general, cuando aquella resulte deficitaria o no se produzca en las adecuadas condiciones de frecuencia y calidad, y sea necesaria para garantizar la comunicación entre distintas localidades. Ello puede hacerse también a instancia de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales, en cuyo caso éstas serán responsables de su financiación, para lo que el Ministerio de Fomento podrá suscribir los oportunos convenios. Por un lado, se dan por reproducidas las alegaciones anteriores sobre la competencia autonómica cuando el transporte ferroviario discurra íntegramente dentro de su territorio. Por otro, se cuestiona la formulación del segundo párrafo del art. 53.1. Si se justifica el servicio público de transporte ferroviario en virtud de los arts. 149.1.1 y 14 CE, no puede después la Administración General del Estado clausurar la línea o tramo solamente por criterios económicos, o mantenerla sólo a instancia de una Comunidad Autónoma o entidad local. La finalidad de la norma obedece a la pretensión de asegurar el cobro de la subvención por déficit de explotación, mediante convenio con la Administración del Estado; ello no es admisible, pues la efectiva prestación de un servicio de transporte ferroviario no puede estar al albur de la voluntad política de la Administración General del Estado para suscribir el convenio. Se destaca además que el convenio se suscribe directamente con el Ministerio de Fomento, y no con la prestadora del servicio, como ocurre en un convenio que tiene la Junta de Extremadura con RENFE (Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles) para prestar el servicio en determinadas líneas. Ello afecta evidentemente a la autonomía política y financiera autonómica, pues no se contempla la posibilidad de que aquellos servicios de transportes ferroviarios puedan contratarse directamente con una empresa ferroviaria o incluso pueda crearse una empresa que preste ese servicio en el tramo que discurre íntegramente dentro de su territorio. Lo que se considera inconstitucional no es que la Comunidad Autónoma de Extremadura pueda subvencionar servicios ferroviarios prestados en la red ferroviaria de interés general llevados a cabo por empresas públicas o privadas, sino que dicho servicio haya de financiarse con la intervención del Ministerio de Fomento como intermediario financiero. Tampoco puede entenderse que la mediación del Ministerio de Fomento sea el instrumento que se reserva el Estado para la ejecución directa en el sentido del art. 9.12 EAE.
g)Art. 57.4 y, por conexión, art. 81.1, letras
g)y m): El art. 57.4 viene referido al certificado de seguridad, que permite prestar servicios sobre la red ferroviaria de interés general y que es emitido por el Ministerio de Fomento o, en su caso, por el administrador de infraestructuras ferroviarios u otro facultado por aquel. Esa previsión no tiene anclaje competencial, ya que -por un lado- la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencia exclusiva en materia de industria con arreglo al art. 7.1.27) EAE y -por otro- el Real Decreto 636/1995, de 21 de abril, de ampliación y adaptación de funciones y servicios traspasados por la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de industria sólo reserva al Estado la competencia sobre homologaciones de vehículos, componentes, partes integrantes, piezas y sistemas que afecten al tráfico y circulación, a tenor del art. 13.4 de la Ley 21/1992, de 16 de julio. La jurisprudencia constitucional avala que el certificado de seguridad queda encuadrado en la materia de seguridad industrial, comprendida a su vez en el título competencial de “industria” y cita a este respecto un fragmento del fundamento jurídico 3 de la STC 243/1994, de 21 de julio. En suma, aunque el Estado pueda fijar las condiciones para otorgar el certificado de seguridad, la expedición del mismo corresponde a la Administración autonómica donde radique el domicilio social de la empresa ferroviaria que lo solicite. La vulneración competencial se extiende también al art. 81.1, letra g), que señala la competencia del Ministerio de Fomento para otorgar los certificados de seguridad.La anterior conclusión se hace extensiva igualmente al art. 81.1, letra m), en tanto que atribuye al citado Ministerio la competencia para homologar los centros habilitados para certificar la idoneidad del material rodante y la formación del personal, con la posibilidad de delegarlo al administrador de infraestructuras ferroviarias. Materia que se encuadra plenamente en la competencia de industria que tiene atribuida la Comunidad Autónoma de Extremadura. 2. Por providencia de 9 de marzo de 2004, la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 908-2004 y dar traslado del mismo, así como de los documentos presentados, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren pertinentes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en “Boletín Oficial del Estado”. 3. Por escrito registrado en este Tribunal el 17 de febrero de 2004, el Letrado del Parlamento de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario: arts. 2. a); 4.1, 2 y 3; 11.1 y 2; 16.3; 28; 44, apartados 1 y 2; 49; 50; 51; 53, apartado 2; 54, apartado 2; 57, apartado 4; 81, apartado 1, letras b), f),
g)y m); y la disposición adicional novena.En la primera parte del escrito de interposición del recurso se realizan unas consideraciones de alcance general. Se señala, en primer lugar, que la Ley 39/2003 tiene un doble objetivo: por una parte, la incorporación al derecho interno de las disposiciones de un conjunto de directivas comunitarias que promueven la separación de las actividades de administración de la infraestructura ferroviaria respecto de la explotación de los servicios que en ella se prestan, así como la progresiva apertura del transporte ferroviario a la competencia; por otra, la reordenación del sector ferroviario estatal de forma que se permita la progresiva entrada de nuevos actores en dicho mercado. En cuanto al primer objetivo, se recuerda ampliamente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha afirmado que la transposición del derecho comunitario derivado al ordenamiento interno debe seguir los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y que la adhesión a las Comunidades Europeas no comporta en ningún caso alteración del sistema competencial interno (citando las SSTC 252/88, 76/1991, 115/1991, 236/1991, 79/1992, 141/1993 y 112/1995).El segundo y más extenso bloque de estas consideraciones generales de carácter introductorio se centra en el análisis del sistema constitucional de distribución de competencias en el ámbito del sector ferroviario. Se comienza señalando que la Ley 39/2003 afirma que se ampara en los arts. 149.1.1, 13, 14, 21 y 24 CE, pero no precisa qué preceptos se dictan al amparo de dichos títulos competenciales, a pesar de que cada uno de esos preceptos tiene un alcance y una interpretación jurisprudencial diferente. A continuación se exponen los preceptos constitucionales y estatutarios que deben tenerse presentes en materia de transportes, los arts. 148.1.5 y 149.1.21 CE y 9.15 y 11.9 EAC, y se reproduce un amplio fragmento de la STC 118/1996, de 27 de junio (FJ 1), en la que el Tribunal Constitucional afirma que “el criterio territorial se configura como elemento esencial en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres”, y que “de ello se desprende, como consecuencia inmediata, especialmente transcendente en el presente caso, que el Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos distintos del transporte”. Finalmente, se interpretan los títulos competenciales existentes en la materia. En relación con las infraestructuras, el art. 149.1.21 CE, que no distingue entre infraestructuras y transportes, atribuye al Estado la competencia legislativa y ejecutiva sobre las infraestructuras ferroviarias que conecten el territorio de diferentes Comunidades Autónomas. Por su parte, el art. 9.15 EAC otorga a la Generalitat las competencias legislativas y ejecutivas sobre las infraestructuras ferroviarias no asignadas al Estado por el art. 149.1.21 CE, o sea, sobre las infraestructuras que no salgan del territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña. En relación con los transportes, el art. 149.1.21 CE, que no distingue entre infraestructuras y transportes, atribuye al Estado la competencia legislativa y ejecutiva sobre los transportes ferroviarios que circulen por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Asimismo, del bloque de constitucionalidad se desprende que el Estado tiene competencia legislativa sobre los transportes intracomunitarios que circulen sobre infraestructuras estatales y competencia ejecutiva sobre estos transportes siempre y cuando se reserve la ejecución. Teniendo en cuenta tanto el art. 9.15 EAC como el art. 11.9 EAC, la Generalitat tiene la competencia legislativa y ejecutiva sobre los transportes ferroviarios intracomunitarios que circulen por infraestructuras autonómicas y la competencia ejecutiva sobre los transportes ferroviarios con origen y destino en la Comunidad Autónoma que circulen por infraestructuras estatales siempre y cuando, en este último caso, el Estado no se haya reservado la ejecución.A lo anterior se añaden unas consideraciones sobre la cláusula del art. 11.9 EAC que prevé la facultad de reserva estatal de la ejecución directa sobre transportes con origen y destino en la Comunidad Autónoma que circulen por infraestructuras estatales. Dicha cláusula debe ser contextualizada en el contexto de la liberalización de los servicios de transporte ferroviario que, siguiendo las directivas comunitarias, se establece en la Ley 39/2003, pues con la liberalización tales servicios pasan a ser conceptuados como servicios de interés general en régimen de libre competencia y, por tanto, pierde sentido que el Estado se reserve la ejecución directa de determinados transportes ferroviarios intracomunitarios. La cláusula fue incluida en el Estatuto de Autonomía en un momento en que el Estado era el principal prestador de servicios de transporte ferroviario, a través de RENFE, a quien se permitió continuar prestando los servicios que consideró necesarios, evitando la posibilidad de que la Generalitat pudiese prestarlos directamente o los asignase a empresas privadas y, de rebote, evitando también que la Generalitat ejerciese el resto de potestades encuadrables en la competencia ejecutiva en materia de transportes ferroviarios, como, por ejemplo la potestad sancionadora. La previsión de que el Estado pueda reservarse la gestión directa de servicios ferroviarios intracomunitarios no está amparada por ningún parámetro objetivo, ni límite temporal, razones por las que a la luz de la interpretación del bloque de la constitucionalidad y la jurisprudencia constitucional, el inciso final del art. 11.9 EAC, restrictivo de las potestades autonómicas más allá de los términos del art. 148.1.5 CE, por sí sola no es criterio suficiente para legitimar la expansión de las competencias estatales basadas en tales supuestos. Por último, los preceptos constitucionales y estatutarios examinados no contienen ninguna cláusula delimitadora de las competencias estatales en función de la defensa del interés general, como sí lo hacen, por ejemplo, el art. 149.1.24 CE (“obras públicas de interés general”) o el art. 149.1.20 CE (“puertos de interés general: aeropuertos de interés general”). En consecuencia, la creación por ley de una red integrada de interés general que integre líneas supracomunitarias e intracomunitarias supone una grave distorsión del sistema constitucional de distribución de competencias.En la segunda parte del escrito se concreta el alcance de los arts. 149.1.1, 13, 14 y 24 CE que junto al art. 149.1.21 CE han sido invocados por el Estado para justificar su competencia para dictar la Ley 39/2003. El art. 149.1.1 CE no supone un reconocimiento a favor del Estado para regular cualquier materia de forma que se imponga un mínimo común uniforme al ordenamiento jurídico que emane de las Comunidades Autónomas. El término “condiciones básicas” no puede considerarse como sinónimo de “legislación básica”, “bases” o “normas básicas”. La expresión se refiere a una materia muy concreta y definida, centrada en el establecimiento de condiciones o requisitos imprescindibles y de necesaria vigencia para garantizar la igualdad, en todo el territorio estatal, en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales. El art. 149.1.1 CE no puede servir para ampliar las competencias estatales en las diversas materias contempladas en el art. 149.1 CE, ni para atribuir al Estado nuevas facultades de intervención en los ámbitos de competencia autonómica. Esta interpretación restrictiva viene confirmada por la doctrina del Tribunal Constitucional [SSTC 37/1981, FJ 3; 37/1987, FJ 9; 86/1990, FJ 5; 149/1991, FJ 1; 13/1992, FJ 7; 43/1996; y 61/1997, FJ 7 a)]. En definitiva, en ningún caso puede el Estado utilizar el art. 149.1.1 CE para asumir funciones que, más que garantizar estas posiciones jurídicas fundamentales o de contenido primario en el ejercicio de los derechos, supusieran una infracción del orden constitucional de competencias. La apelación al art. 149.1.1 CE ha de ser residual y excepcional, cuando no existan títulos competenciales específicos que den cobertura a las competencias del Estado, por lo que su utilización requiere que se especifique expresamente los artículos que se dictan a su amparo.Por lo que respecto al art. 149.1.13 CE, se comienza sintetizando la doctrina constitucional sobre el concepto de “bases” o “legislación básica”. Las normas básicas deben formularse, salvo casos excepcionales debidamente justificados, como principios generales y pueden incluir condiciones mínimas y parámetros, pero no pueden diseñar el régimen organizativo propio, ni llegar a un tal grado de detalle que impida a las Comunidades Autónomas establecer su propia opción legislativa. A continuación se expone el alcance concreto de la competencia estatal para dictar las bases y la coordinación de la planificación económica general. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional (se reproducen fragmentos determinados de las SSTC 171/1996, FJ 3; y 128/1999, FJ 7), la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE es sintetizada en cuatro ideas: la competencia estatal abarca la definición de las líneas directrices, criterios globales y adopción de medidas precisas tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial; las decisiones adoptadas a su amparo no pueden extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica y deben ceñirse a aspectos estrictamente indispensables para la consecución de los fines de política económica; las acciones propuestas deben tener una incidencia directa y significativa en la actividad económica general; la intervención estatal debe dejar libertad de decisión a las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias, sin que pueda vaciarlas de contenido. Con base en dicha consolidada doctrina constitucional se señala que, si bien el sector ferroviario tiene una relevancia económica de primer orden que justifica la competencia estatal reguladora de las bases y la función coordinadora, no puede pretenderse con la apelación a este precepto constitucional expandir la intervención del Estado hasta el grado de vaciar de contenido las competencias autonómicas sobre transporte ferroviario intracomunitario. Se recuerda lo señalado respecto a la coordinación ex art. 149.1.13 CE en la STC 118/1996, FJ 11. La apelación al art. 149.1.13 CE sólo sería congruente con el objetivo de la Ley como título habilitador para la formulación de la regulación básica del proceso de liberación de los transportes ferroviarios.El art. 149.1.14 CE ampara el título IX de la Ley 39/2003 (“régimen económico y tributario”), siempre y cuando este título se entienda referido a las infraestructuras y servicios de competencia estatal.El art. 149.1.24 CE contiene un criterio de delimitación material que abarca desde la planificación de las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma hasta su financiación y ejecución. Pero debe tomarse en cuenta que el art. 9.13 EAC atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre las obras públicas que no tengan la calificación legal de obras de interés general del Estado. La declaración de interés general es actualmente una decisión unilateral y discrecional exclusiva de la Administración del Estado, cuando tendría que partir de unos supuestos objetivos y motivados suficientemente para que el alcance de la declaración respetase la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, según los ámbitos sectoriales en los cuales inciden las obras de interés general del Estado.En la tercera parte del escrito se concretan los preceptos impugnados y los motivos de tales impugnaciones:
a)Art. 2, apartado a). El apartado establece como uno de los fines de la Ley el de “garantizar un sistema común de transporte ferroviario en el territorio del Estado”. Tal como concreta el art. 4 del mismo texto legal, ello consiste en configurar una red ferroviaria de interés general. Este redactado es casi idéntico al del art. 3
a)LOTT, que fija como uno de sus principios generales el “establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transportes en todo el Estado, mediante la coordinación o interconexión de las redes, servicios o actividades que lo integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes”. La STC 118/1996, de 27 de junio, FFJJ 10 y 11, declaró constitucional el art. 3
a)LOTT porque los principios generales no implicaban contenido normativo concreto y porque el sistema común de transportes sería fruto de la coordinación e interconexión de redes, servicios o actividades que lo integraban y de las actuaciones de las Administraciones públicas competentes. Estas referencias han desaparecido en el art. 2
a)de la Ley 39/2003, motivo por el que su redacción resulta inconstitucional, por apartarse de las directrices de la Sentencia citada y pretender configurar un sistema común vinculante tanto para los transportes supracomunitarios como para los intracomunitarios.
b)Art. 4, apartados 1, 2 y 3. El primer apartado del precepto, que concreta la composición de la red ferroviaria de interés general, hace una equiparación de facto entre “sistema común de transporte ferroviario” y “red ferroviaria de interés general”, que comporta establecer la competencia exclusiva estatal, cuando ha quedado determinado por la STC 118/1996 que el Estado no puede por sí solo configurar un sistema común de transporte, sino que éste es el resultado de la coordinación e interconexión de redes gestionadas por las respectivas Administraciones competentes estatal y autonómicas. Por tanto, esa equiparación no tiene soporte constitucional, y la red ferroviaria de interés general se ha de limitar a aquellas infraestructuras de competencia estatal, ya que no todas las infraestructuras necesarias para el correcto funcionamiento del sistema común de transportes tienen que ser de titularidad estatal, pudiendo serlo perfectamente también las de competencia autonómica. Esta cláusula expansiva y de contenido indeterminado es claramente inconstitucional y tendría que comportar la anulación por tal motivo del inciso “que resultan esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento del sistema común de transporte”. El art. 155.1 LOTT creaba la red nacional integrada de transporte ferroviario, que tenía una función similar a la red ferroviaria de interés general, pero el contenido del precepto (cuya constitucionalidad fue abordada en la STC 118/1996, FJ 44) era sustancialmente diferente respecto al del art. 4.1 de la Ley 39/2003. Nada se puede objetar a la inclusión dentro de la red ferroviaria de interés general de las infraestructuras vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional, como tampoco las que enlazan diversas Comunidades Autónomas, pero carece de fundamento constitucional incluir las conexiones a estas redes cuando sean ramales de trazado íntegramente intraautonómico, así como las que sirven de acceso a los principales núcleos de población y de transporte o instalaciones esenciales para la economía. La interconexión de las vías, consustancial a la eficaz prestación de los servicios ferroviarios, no puede suponer por sí sola la reducción de las competencias autonómicas a las infraestructuras totalmente desconectadas de la red ferroviaria general, ya que en la práctica comportaría diluir la distinción entre redes intracomunitarias y supracomunitarias. El criterio tendría que ser otorgar a las Comunidades Autónomas las competencias que puedan ser territorializadas dentro de su ámbito administrativo. La inclusión en la red ferroviaria de interés general de las infraestructuras de acceso a los principales núcleos de población de transporte o instalaciones esenciales para la economía, aunque sean intraautonómicas y no conecten con otras vías que sean de titularidad estatal, supone una interpretación expansiva y desproporcionada del art. 149.1.13 CE, que no se puede fundamentar en el art. 149.1.21 CE ni en la jurisprudencia constitucional que mantiene el criterio territorial como parámetro para la asignación de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.El apartado 2 del artículo 4 establece que corresponde al Ministro de Fomento acordar, en cada momento, la inclusión en la red ferroviaria de interés general de nuevas infraestructuras ferroviarias cuando razones de interés general así lo justifiquen, previo informe de las Comunidades Autónomas afectadas o previo consentimiento de la Comunidad Autónoma afectada cuando la infraestructura en cuestión discurra íntegramente por el territorio de una sola Comunidad Autónoma. El análisis parte de lo que el Tribunal Constitucional señaló en la Sentencia 118/1996, FJ 44, con respecto al art. 155 LOTT. El art. 4.2 no diferencia de una manera suficientemente clara los supuestos en que las líneas susceptibles de inclusión en la red ferroviaria de interés general son supra comunitaria o intracomunitarias. Parece ser que, en todo caso, el artículo está pensado para incorporar líneas intracomunitarias que pueden afectar a varias Comunidades Autónomas (caso del párrafo primero) o a una sola (caso del párrafo segundo). En el primer supuesto sólo prevé el informe de las Comunidades Autónomas y en el segundo exige que la Comunidad Autónoma sea favorable para consumar la incorporación. El primer párrafo de este apartado 2 se refiere a la inclusión de infraestructuras ferroviarias de nueva creación de carácter supracomunitario. Sólo desde esta perspectiva podría considerarse constitucional el precepto, ya que entraría dentro de las competencias estatales, atendiendo al criterio de distribución territorial fijado por la Constitución y por la jurisprudencia constitucional reiteradamente citada. Sin embargo, no consideramos un criterio constitucionalmente admisible la apreciación de razones de interés general por su indeterminación y por su falta de fundamento en el bloque de constitucionalidad aplicable a los transportes terrestres. Por lo que respecta al segundo párrafo, es inconstitucional en la medida en que limita exclusivamente el consentimiento de las Comunidades Autónomas a las líneas intracomunitarias y que no tengan conexión con la red ferroviaria de interés general. Esta última exigencia, que no figuraba en el art. 155 LOTT, permitiría incorporar a la red estatal líneas intracomunitarias sólo por el hecho de tener conexión funcional o material con la red ferroviaria de interés general.El apartado 3 del artículo 4 regula la posible exclusión de una determinada infraestructura ferroviaria de la red ferroviaria de interés general siempre que hayan desaparecido los motivos de interés general que justificaron su inclusión en aquella. El precepto es inconstitucional puesto que el criterio del interés general está falto de base constitucional en el sector ferroviario.
c)Art. 11, apartados 1 y 2. El artículo 11 permite la clausura de líneas ferroviarias que sean altamente deficitarias mediante acuerdo del Consejo de Ministros, una vez se haya acreditado la desaparición de los motivos de interés general que justificaron su inclusión en la red ferroviaria de interés general. Sin embargo, la clausura de la línea sólo podrá ser acordada si previamente la Comunidad Autónoma o las entidades locales afectadas no aceptan asumir su financiación. Este precepto plantea dos interrogantes. En primer lugar, y tal y como se ha indicado al examinar el art. 4.3, la regulación es contradictoria con la propia naturaleza del modelo de articulación competencial que realiza la Ley (que, por su parte, ya hemos rechazado, ya que ignora el criterio territorial se basa exclusivamente en una consideración, de interés general que no parece en los arts. 148.5 y 149.1.21 CE, ni en los arts. 9.15 y 11.9 EAC). En efecto, según este modelo, si la línea en cuestión ya no es de interés general, lo que se debía hacer es transferirla sin más a la Comunidad Autónoma correspondiente, independientemente de su carácter deficitario o no. Posteriormente sería ésta quien decidiese, de acuerdo con su propia normativa, si la línea debe ser o no clausurada. En segundo lugar, el precepto no aclara si la línea, una vez decidida su financiación por la Comunidad Autónoma o las entidades locales afectadas, es transferida a la Administración autonómica o no. El segundo caso sería especialmente atentatorio para las competencias de la Generalitat de Cataluña, que se vería obligada a financiar una línea sobre la cual no tendría la titularidad. En la medida en que se pueden referir a líneas intracomunitarias, los dos primeros apartados del art. 11 vulneran el orden constitucional y estatutario de competencias.
d)Art. 16, apartado 3. El precepto establece que la línea límite de edificación impuesta a ambos lados de las líneas ferroviarias, que se fija a 50 metros a todos los efectos, podrá ser ampliada mediante acuerdo del Ministerio de Fomento en determinadas zonas o áreas delimitadas, previo informe de las Comunidades Autónomas y entidades locales afectadas. Está claro que el precepto se refiere a una ampliación de dicho límite y no su reducción, ya que ésta ya se prevé en el apartado 2 del mismo artículo. Sin perjuicio de los problemas que esta regulación podría plantear en relación al art. 53.2 CE, que exige una norma con rango de ley para la regulación de los derechos y libertades reconocidos por el capítulo segundo del título I de la Carta Magna, se produce de forma indudable una afectación directa a las competencias de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en la medida en que la línea límite así definida impide de forma absoluta cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación, a excepción de las que resulten imprescindibles para el mantenimiento y la conservación de las edificaciones existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley. Un precepto aparentemente similar, el art. 23.2 de la Ley 22/1988, de 28 julio, de costas, planteaba idénticos problemas de colisión con las competencias autonómicas citadas, aunque referidos en aquella ocasión a la titularidad del Estado sobre el dominio público de las playas y de la zona marítimo-terrestre, de acuerdo con el artículo 132.2 CE. La similitud es sólo aparente porque el citado precepto exigía dos condiciones para la ampliación del límite general de 100 metros de la zona de servidumbre marítimo-terrestre: la ampliación sólo podría realizarse en la medida en que fuese necesaria para asegurar la efectividad de la servidumbre, y además requería acuerdo de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento correspondiente. Es por ello que la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 2, avaló dicha regulación. Ninguna de dichas condiciones aparece en el art. 16.3, que utiliza una vaga referencia a “razones geográficas o socioeconómicas” falta de precisión para justificar la decisión de ampliación. Por todo esto, el precepto vulneraría el orden constitucional y estatutario de competencias.
e)Art. 28. El precepto regula el estatuto del administrador de infraestructuras ferroviarias, con especial referencia a su estructura organizativa básica y a la composición y atribuciones de sus órganos de dirección. Se aprecia aquí un olvido claro del mandato del art. 53 EAC, que exige la participación de la Generalitat, mediante la designación de sus propios representantes, en las empresas públicas del Estado cuya competencia se extiende al territorio catalán y que por su naturaleza no sean objeto transferencias. El administrador de infraestructuras ferroviarias encaja claramente dentro de la expresión “empresas públicas del Estado” que utiliza el art. 53 EAC. Se puede sostener que el artículo impugnado no excluye dicha participación, que podría ser prevista de forma adecuada en el real decreto habilitado por el art. 28 para establecer la estructura del ente. Pero el precepto estatutario mencionado exige que la participación se defina mediante una norma de rango legal, y es la ley objeto este recurso la que por su propia naturaleza y contenido tendría que haber precisado el mandato estatutario. Por todo ello, el art. 28 sería inconstitucional.A pesar de que en la STC 118/1996 el Tribunal Constitucional declaró la constitucionalidad del art. 187.1 LOTT (el cual no preveía la intervención de la Generalitat en el control técnico y de eficacia de la gestión de RENFE) con el argumento de que el citado art. 53 EAC que impone la participación de la Generalitat en las empresas públicas estatales, lo hacía “de acuerdo con aquello que establecen las leyes del Estado” (FJ 48), el art. 28 incurre en vicio de inconstitucionalidad por dos razones. Por un lado, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional se produjo en relación a un precepto que regulaba, no la estructura y los órganos de dirección de RENFE (que es el supuesto previsto por art. 53 EAC), sino el control técnico y de eficacia de su gestión, que correspondía al Gobierno con una redacción casi idéntica a la del art. 27 de la Ley 39/2003, cuya constitucionalidad no se cuestiona en este recurso. Por otro lado, la expresión “de acuerdo con aquello que establezcan las leyes del Estado” no puede interpretarse en el sentido de remitir a la voluntad del legislador estatal la existencia o no de esta participación. La participación tendrá que existir, y debe ser la propia Ley, que se refiere precisamente a la estructura y el estatuto del administrador de infraestructuras, la que haga efectivo el mandato estatutario, todo ello sin perjuicio de que el legislador estatal disponga de plena libertad para hacerlo en la forma, con alcance y con extensión que considere conveniente.
f)Arts. 44, apartados 1 y 2, 49, 50 y 51. En el capítulo II del título IV regula la concesión de licencias de empresa ferroviaria, necesarios para operar sobre la red de interés general previa adjudicación de la capacidad de infraestructura. De entre estos artículos resulta crucial el examen del art. 44, sobre concesión de la licencia; los otros se refieren a cuestiones derivadas, como son el control del cumplimiento las condiciones impuestas a los titulares de licencias (art. 49), su suspensión (art. 50) y su revocación (art. 51). Ninguna de estas previsiones ha de afectar a la actuación de los operadores sobre la red comunitaria, que será regulada libremente por la Comunidad Autónoma, sin más límites que los derivados de los mandatos constitucionales y estatutarios, así como de las exigencias de apertura del mercado y la libre competencia.De la aplicación a esta materia de los criterios antes señalados para distinguir y concretar las competencias del Estado y de la Generalitat de Cataluña en materia de transportes, en particular a partir de las previsiones del art. 11.9 EAC, se extraen las siguientes conclusiones: A) Las atribuciones de la Generalitat de Cataluña para ordenar el transporte de viajeros y mercancías son sólo de carácter ejecutivo, limitadas a concesión, control, suspensión y revocación de licencias. Por tanto, esas atribuciones tendrán que realizarse con sujeción a la normativa dictada por el Estado, contenida principalmente en los arts. 45 (requisitos para la obtención de la licencia), 46 (capacidad financiera de los solicitantes), 47 (competencia profesional del solicitante) y 48 (cobertura de responsabilidad civil), así como al desarrollo reglamentario que los mencionados preceptos requieran. De esta manera estas licencias tendrán que ser reconocidas como válidas por el Estado, de la misma forma que la Generalitat tendrá que reconocer las otorgadas por éste, Sin perjuicio del control judicial al que unas y otras están sometidas. B) Las licencias otorgadas por el Ministerio de Fomento habilitarán para solicitar la adjudicación de capacidad de infraestructura en aquellos trayectos de la red general cuyo origen o destino se encuentre fuera del territorio de Cataluña, así como en aquellos cuya ejecución directa se haya reservado al Estado, aunque su trayecto transcurra íntegramente por el mencionado territorio. C) Las licencias otorgadas por la Generalitat habilitarán para solicitar la adjudicación de capacidad de infraestructura en aquellos trayectos de la red general cuyo origen y destino se encuentran dentro del territorio de Cataluña, con excepción de aquellos cuya ejecución directa se haya reservado el Estado. A la vista de lo expuesto, las referencias exclusivas al Ministerio de Fomento como único competente para otorgar las licencias (art. 44.1, inciso final), verificar el cumplimiento los requisitos de su conservación (art. 49), suspenderlas (art. 50.1, primer inciso) y revocarlas (art. 51.2) vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña y, por tanto, son inconstitucionales. También es inconstitucional el art. 24.2 en tanto que la licencia de empresa ferroviaria será única para toda la red ferroviaria de interés general, ya que niega la posibilidad de que la Generalitat tenga competencia para otorgar la licencia de empresa ferroviaria respecto de aquellas solicitudes que pretendan operar exclusivamente dentro del territorio de Cataluña, puesto que se trata de un transporte intracomunitario sobre el cual se pueden ejercer las competencias estatutarias del art. 11.9 EAC.
g)Art. 53.2. No es congruente que, reconociendo expresamente el Estado la existencia del interés público, se desentienda de todo compromiso financiero, trasladando íntegramente esta responsabilidad a las Comunidades Autónomas o a las entidades locales. Sólo en el segundo párrafo del apartado 2 del precepto se dispone que “a efectos de financiar el coste del servicio, el Ministerio de Fomento podrá celebrar los oportunos convenios con las Comunidades Autónomas y las entidades locales”. Cuando el servicio de transporte ferroviario que se declare de interés público se tenga que prestar sobre infraestructuras de titularidad estatal pero en un tramo de la red que transcurra íntegramente dentro del territorio de una Comunidad Autónoma que, como Cataluña, tenga competencia de ordenación del transporte (art. 11.9 EAC), la declaración de interés público, unida a la responsabilidad de la financiación de servicio, ha de ir también unida a la potestad de otorgamiento de la autorización para poder prestarlo. Resulta contrario al reparto competencial entre Estado y Generalitat en esta materia que la obligación de la Comunidad Autónoma de financiar el servicio no vaya acompañada de las correspondientes facultades de ordenación. La autorización en tales supuestos debe ser otorgada por la Comunidad Autónoma que financie total o mayoritariamente el servicio, no por el Ministerio de Fomento. Por tanto, la mención del apartado 2 del art. 53 “las autorizaciones se otorgarán por el Ministerio de Fomento” es inconstitucional.
h)Art. 54, apartado 2. En esta norma no se tiene en cuenta la posibilidad de que la empresa ferroviaria a la que se pretende imponer la prestación obligatoria del servicio público esté actuando en virtud de autorización concedida por la Administración autonómica, por tratarse de actividades que se desarrollan dentro del territorio de una determinada Comunidad Autónoma. En tal caso, la efectividad de la actuación ministerial estaría condicionada al visto bueno previo de la autoridad autonómica competente, y la forma y la cuantía del resarcimiento que tuviese que percibir la empresa ferroviaria tendrían que ser acordadas conjuntamente por ambas Administraciones. Asimismo, la autorización a las empresas que prestarían el servicio público debería ser otorgada por la Generalitat atendiendo a la conexión de este precepto con el art. 53.2, cuya inconstitucionalidad se ha argumentado anteriormente. Al no prever estos extremos el precepto resulta inconstitucional.
i)Art. 57, apartado 4. De acuerdo con las SSTC 203/1992, de 26 noviembre; 14/1994, de 20 de enero; 243/1994, de 21 julio; 313/1994, de 24 noviembre; y 179/1998, de 16 septiembre, la seguridad industrial queda comprendida en el título competencial “industria” en la medida en que éste se extiende a las actividades públicas relacionadas con la seguridad de establecimientos, instalaciones, actividades, productos y servicios con el objetivo de garantizar su seguridad y la salud de las personas y los animales. Más concretamente, en la STC 203/1992, en la cual se discutía la fijación de las condiciones técnicas para la construcción y reparación de cisternas, contenedores-cisterna o vagones-cisterna destinados al transporte terrestre por carretera de gases o líquidos, se dijo que todo lo referente a estas condiciones se tenía que inscribir en la fase previa y diferente a la posterior actividad de transporte o desplazamiento de personas o mercancías y que, por ello, no era posible encuadrarlas en el ámbito material del transporte, sino en el relativo a la seguridad industrial. Las funciones que en este ámbito material corresponde a la Generalitat se desprenden de lo dispuesto en el art. 12.1.2 EAC, que atribuye la competencia exclusiva sobre industria de acuerdo con las bases y la coordinación de la actividad económica general y la política monetaria y sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar. Este precepto estatutario reserva al Estado la potestad de dictar normas relativas a la seguridad industrial, o sea, la que afecta a las instalaciones, actividades, establecimientos, productos y servicios, mientras que corresponde a la Generalitat la ejecución de esta normativa. Las demás Comunidades Autónomas también disponen hoy de competencia exclusiva sobre industria en los mismos o parecidos términos que los establecidos en el artículo citado del Estatuto catalán, de forma que cabe concluir que el Estado no tiene ya facultades ejecutivas en materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial en todo el territorio español, tal y como refleja la STC 243/1994, de 21 de julio (FJ 3). En consecuencia, el Estado puede fijar las condiciones para otorgar el certificado de seguridad, pero su expedición corresponde a la Generalitat en virtud de las competencias ejecutivas que le corresponden, ya que el certificado de seguridad ha de ser emitido por la Administración autonómica donde esté radicado el domicilio social o el establecimiento principal de la empresa ferroviaria que lo solicite. La competencia autonómica sobre industria concurre con las competencias exclusivas del Estado, por lo que aquella no puede quedar desvirtuada por leyes como la que es objeto del presente recurso. Por tanto, la inconstitucionalidad del precepto impugnado estriba en el hecho de atribuir la exclusividad de la competencia al Ministerio de Fomento o, en su caso, al administrador de infraestructuras ferroviarias dependientes de la Administración central. Por la mismas razones, es inconstitucional la letra
m)del apartado 1 del art. 81, que atribuye al mencionado Ministerio la competencia para homologar los centros habilitados para certificar la idoneidad del material rodante y la formación de personal, sin perjuicio de la posibilidad de delegarla en el administrador de infraestructuras ferroviarias.
j)Art. 81, apartado 1, letras b), f),
g)y m). La regulación que hace la Ley en el título VI en relación con la Administración ferroviaria sólo puede aplicarse en el ámbito competencial del Estado, ya que pueden existir órganos similares en el ámbito autonómico. El art. 81 incluye como facultades del Ministerio de Fomento algunas que, en congruencia con los motivos expuestos hasta ahora son inconstitucionales. El art. 81.1, letra b), que atribuye al Ministerio de Fomento la competencia sobre “establecimiento de las reglas básicas del mercado ferroviario y la elaboración de la normativa que sea necesario para un correcto desenvolvimiento”, es inconstitucional por ser una extralimitación del art. 149.1.13 CE, ya que no se establece ningún parámetro orientativo para acotar el ejercicio de la potestad normativa básica que tendría que estar determinada en la propia Ley. El art. 81.1, letra f), que atribuye al Ministerio de Fomento la competencia sobre “otorgamiento de las autorizaciones para la prestación de servicios y el establecimiento del régimen de ayudas a las empresas ferroviarias adjudicatarias” sería inconstitucional, por los motivos ya expresados en relación al art. 53 de la misma Ley. El art. 81.1, letra g), que atribuye al Ministerio de Fomento a la competencia sobre “otorgamiento de los certificados de seguridad”, sería inconstitucional por los motivos ya expresados en relación al art. 57.4 en la misma Ley. El art. 81.1, letra m), que atribuye al Ministerio de Fomento la competencia sobre “homologación de centros habilitados para certificar la idoneidad del material rodante y la formación del personal” sería inconstitucional por motivos ya expuestos en relación al art. 57.4 de la misma Ley.
k)Disposición adicional novena. El apartado 1 de esta disposición integra en el tendido ferroviario general todas las infraestructuras que, en el momento de entrada en vigor de la Ley, estén siendo administradas por RENFE, o la administración de las cuales haya sido encargada al gestor de infraestructuras ferroviarias. El apartado 2 encarga al Ministerio de Fomento, de acuerdo con las previsiones del art. 4.2, la determinación concreta de las líneas que integran la red ferroviaria de interés general. Esta regulación invade las competencias de las Comunidades Autónomas y particularmente las de la Generalitat de Cataluña. La inclusión en la red general de todas las líneas de RENFE y del Gestor de Infraestructuras Ferroviarias actualmente existentes, así como de las líneas de ancho métrico administradas por FEVE (Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha), sin distinguir las que puedan ser de interés general de las que no lo sean (criterio ya rechazado en la argumentación procedente), contradice las previsiones del art. 4.1 sobre el concepto de red ferroviaria de interés general. Aunque el Ministerio de Fomento puede realizar esta determinación concreta, el precepto no le obliga a hacerlo, ni le fija un plazo. La propia disposición no tiene ni tan sólo formalmente carácter transitorio. En consecuencia existe la posibilidad de que, sin más, la totalidad de las infraestructuras actualmente administradas por RENFE y el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias pasen a constituir la red ferroviaria de interés general, no de forma provisional sino con carácter permanente. Ya la Ley 16/1987, de 30 julio, de ordenación de los transportes terrestres, en su art. 155.2, habilitaba al Gobierno para la determinación concreta de las líneas ferroviarias que integran la red nacional integrada, con una redacción similar a la que se analiza ahora; a pesar de ello, 16 años después, el Gobierno del Estado continúa sin realizar esa determinación. Ni en esta disposición adicional ni en el art. 4 con el que aquella está conectada, se hace referencia alguna a los criterios de territorialidad utilizados por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, entre ellos el de Cataluña, para definir el alcance de la red ferroviaria general. Dado que muchas de las líneas actualmente gestionadas por RENFE y el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias tienen carácter intracomunitario, su mantenimiento en la mencionada red ferroviaria reduce las competencias de la Generalitat de Cataluña, que se verá imposibilitada, como hasta ahora, para ejercerlas en otros ámbitos que no sean los definidos por el Decreto de 26 julio 1978, de transferencia a la Generalitat de Cataluña de competencias, entre otras, en materia de transportes. En definitiva, las actuaciones de la Generalitat en materia de ferrocarriles y transportes continuarán siendo definidas por un decreto preconstitucional y preestatutario, lo cual sin duda es una situación difícilmente justificable. Por consiguiente, la disposición adicional novena vulnera el orden constitucional y estatutario de competencias. 4. Por providencia de 9 de marzo de 2004, la Sección Tercera del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso núm. 909-2004 y dar traslado del mismo, así como de los documentos presentados, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren pertinentes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en “Boletín Oficial del Estado”. 5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 17 de febrero de 2004, el Abogado de la Generalitat de Cataluña, en nombre y representación de su Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario: art. 2 a); art. 4, apartados 1, 2 y 3; art. 11, apartados 1, 2 y 3; art. 28; art. 44.2; 81.1, letra b); Disposición adicional novena.1; y disposición final segunda, en cuanto a la mención del art. 149.1.1 CE; y la reserva en exclusiva al Ministerio de Fomento de las funciones ejecutivas a que se refieren los arts. 44.1, 49, 50, 51, 53.2 y 4, 57.4, 81.1
f)y g).La Generalitat de Cataluña comienza sus alegaciones con un análisis de las finalidades y del contenido de la norma objeto del recurso de inconstitucionalidad. La Ley transpone diversas directivas comunitarias y a la vez procede a una completa reordenación del sector ferroviario, vulnerando con ello el orden competencial, unas veces expresamente y otras por omisión, porque la no previsión del ejercicio de las competencias autonómicas equivale en la práctica a su negación.Seguidamente se analiza la distribución competencial en cuanto al sector ferroviario, partiendo de los títulos competenciales invocados en la disposición final segunda de la Ley 39/2003: “artículo 149.1.1, 13, 14, 21 y 24 de la Constitución”. Se reprocha que en ninguna parte se diga en cuál de esos títulos competenciales en concreto --con un sentido y alcance distinto- se pretende amparar cada uno de los preceptos de la Ley. Entrando a examinar los títulos competenciales invocados por el Estado, se señala que el art. 149.1.1 CE no supone habilitación a favor del Estado para regular cualquier materia relacionada con los derechos de los ciudadanos, ni puede ser utilizado para ampliar las competencias estatales, como se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a); sino sólo cuando no existan otros títulos competenciales específicos que den cobertura suficiente a la actuación del Estado. De todo ello se concluye que la invocación del art. 149.1.1 CE para amparar globalmente a la Ley 39/2003 “debe entender impropia, competencialmente incorrecta e inconstitucional”.En cuanto al art. 149.1.13 CE, su invocación puede estar justificada y resulta congruente con el objetivo de la Ley 39/2003 como título habilitador para la formulación de la regulación básica del proceso de liberalización de los transportes ferroviarios; pero no puede servir para extender la intervención del Estado hasta el grado de impedir el ejercicio de las competencias autonómicas sobre el transporte ferroviario intracomunitario. Por su parte, la invocación del art. 149.1.14 CE parece guardar relación directa con lo dispuesto en el título IX de la Ley del sector ferroviario, “régimen económico y tributario”, por lo que cabe su aplicación siempre que se entienda acotada a las infraestructuras y servicios de la competencia estatal.Sin duda el título competencial del art. 149.1.21 CE resulta de aplicación principal a la regulación establecida en la Ley del sector ferroviario. En dicho precepto, se parte del criterio territorial, referido tanto al ferrocarril como al transporte, para acotar la competencia estatal a los casos en que circulen por varias Comunidades Autónomas, en contraposición a los que se limiten a circular dentro de cada Comunidad Autónoma, y se considera al ferrocarril como elemento material distinto de la actividad material del transporte por ferrocarril. El art. 148.5 CE también asume el criterio territorial y la distinción entre las infraestructuras y el transporte que se hace utilizándolas. La referencia del art. 148.5 CE al concepto de itinerario resulta de especial interés, “pues el estar interconectadas las líneas de ferrocarril formando una red comporta que para determinar la titularidad competencial deba estarse a la utilización concreta de la vía como conexión entre dos puntos de la red y no a su integración en la globalidad de ésta. Si no, la competencia sería estatal ya que la red ferroviaria, como conjunto, es pluricomunitaria”. En cuanto a los preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se mencionan, por un lado, el art. 9.5, cuyo enunciado se afirma coincidente con el del precepto constitucional y, por otro, el art. 11.9, del cual se deduce que la competencia autonómica de ejecución también comprende los supuestos en que el transporte sobrepase puntualmente el territorio catalán, siempre que su origen y destino estén en él y que, a efectos competenciales, resulta indiferente que el transporte utilice las infraestructuras de titularidad estatal. A ello se añaden unas consideraciones sobre la necesidad de una interpretación dinámica de la cláusula final del art. 11.9 EAC, que reserva al Estado la gestión directa de determinados servicios de transporte ferroviario intracomunitario, en el contexto de liberalización de los servicios de transporte ferroviario, así como una cita de la STC 118/1996, FJ 1, en el que se señaló que “el Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos distintos del transporte”.Por último, en cuanto al art. 149.1.24 CE, se considera que, existiendo en materia de ferrocarriles y de transporte terrestre un título específico en el propio art. 149.1 CE, su invocación sólo puede hacerse con carácter excepcional y aplicarse a supuestos específicos debidamente justificados. Además, por un lado, la declaración de interés general es, hoy por hoy, “una decisión unilateral y discrecional, exclusiva de la Administración estatal, en lugar de partir de unos presupuestos legales objetivamente señalados y aplicados con suficientemente motivación”; y, por otro, en el bloque de constitucionalidad los preceptos relativos a las materias “ferrocarriles” y “transporte por ferrocarril” no contienen ninguna cláusula delimitadora de las competencias estatales en función del interés general, a diferencia de lo que ocurre en materia de puertos y aeropuertos. Por todo ello, la nueva denominación de la red de competencia estatal “red ferroviaria de interés general” resulta gravemente distorsionadora en el sistema constitucional de distribución de competencias: la creación y configuración de la red de infraestructuras ferroviarias estatales no puede ampararse en el art. 149.1.24 CE relativo a las obras públicas de interés general, puesto que existe otro título que se refiere específicamente a la materia ferroviaria, el del art. 149.1.21 CE.En la tercera parte, más extensa, de sus alegaciones, se aborda el análisis individualizado de los preceptos impugnados, no sin precisar que a tal efecto se seguirá la jurisprudencia constitucional sentada en la STC 118/1996 puesto que varios artículos de la Ley de ordenación del transporte terrestre de 1987, examinados en aquella Sentencia, son el precedente directo de los de la Ley 39/2003 que se impugnan en el presente recurso.
a)Arts. 2
a)y 81.1 b). El art. 2
a)no tiene cabida en el sistema de distribución competencial, y se recuerda en este sentido lo señalado por la STC 118/1996, FFJJ 10 y 11, a propósito del art. 3
a)LOTT. En el art. 2
a)LSF han desaparecido todas las referencias que en su precedente -el art. 3
a)LOTT- existían a la coordinación y a las actuaciones de las Administraciones competentes, de manera que, apartándose de las orientaciones contenidas en la STC 118/1996 sobre las condiciones para el adecuado ejercicio de la competencia estatal al respecto, se pretende configurar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado que resulta vinculante tanto para el transporte de ámbito pluriautonómico como para el de ámbito intraautonómico, sin que se prevea la necesaria participación de las Comunidades Autónomas cuya titularidad competencial resulta afectada.El art. 81.1
b)reserva en exclusiva a la Administración estatal la adopción de cualquier norma que se considere necesaria para el funcionamiento del sistema, lo que incluye tanto las que deban dictarse en ejercicio de la competencia estatal sobre transporte (art. 149.1.21 CE) como aquellas que respondan a la competencia estatal sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Ello supone una habilitación en blanco al poder reglamentario, no ya del Gobierno sino del Ministro de Fomento, para dictar normativa básica, pues no incluye ningún criterio u orientación que determine el sentido y límites de la actuación que se atribuye al Ministerio de Fomento. El Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente la inconstitucionalidad de tal proceder, pues la normativa básica o, cuando menos, sus parámetros principales habrían de figurar en la propia Ley (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 24). Ello equivale a configurar la competencia de desarrollo normativo que, según el art. 12.1.1 EAC, corresponde a la Generalitat de Cataluña, como una competencia puramente residual respecto a la competencia normativa estatal, sólo ejercitable hasta donde la decisión ministerial permitiera en cada momento.
b)Art. 4, apartados 1, 2 y 3, y disposición adicional novena, apartado 1. La apelación al criterio del interés general para dar nombre a la red ferroviaria del Estado no resulta respetuosa con el orden competencial, y se crea confusión e inseguridad jurídica contrarias al principio garantizado por el art. 9.3 CE. Por lo que respecta al art. 4.1, el legislador hace una equiparación de facto entre “sistema común de transporte ferroviario” y “red ferroviaria de interés general”, de manera que la integración de las líneas en ésta se funda en su relevancia para aquél, amén del añadido a las líneas cuya administración conjunta resulta necesaria, establecido según un criterio de gestión práctica de aquel “sistema común” que resulta totalmente ajeno al orden de reparto competencial. Según se declaró en la STC 118/1996 (FJ 9), el Estado no puede por sí solo configurar un sistema común para el transporte ferroviario, sino que, en todo caso, tal sistema ha de ser el resultado de la coordinación e interconexión de las líneas gestionadas por las respectivas Administraciones competentes, estatal y autonómicas. La consecución del objetivo integrador de la pluralidad de acciones resultantes de un conjunto de competencias en régimen de concurrencia, orientado al correcto funcionamiento del transporte ferroviario como sistema, ha de conseguirse mediante las fórmulas de coordinación y cooperación inherentes a nuestro modelo de Estado. Son contrarios al orden constitucional tanto el inciso del art. 4.1 “que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento de tal sistema común de transporte” como el inciso final del mismo precepto, que incluye en la red ferroviaria de interés general las “conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional”.A este respecto cabe recordar lo señalado por la STC 118/1996, FJ 44 sobre el precedente del art. 4.1, el art. 155.1 LOTT, que creó la red nacional integrada de transporte ferroviario. Nada puede objetarse a que el Estado establezca y regule una red estatal de ferrocarriles, pero la cuestión es el alcance que pretende atribuirle el art. 4.1 LSF. En la STC 118/1996 se partió del entendimiento de que, “por definición”, la Red Nacional ferroviaria se componía de los ferrocarriles de ámbito territorial pluriautonómico. En consecuencia, la red nacional ferroviaria puede incluir las infraestructuras vinculadas a los itinerarios de tráfico internacional y de las que enlacen las distintas Comunidades Autónomas, pero no “sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional”. Si las líneas no exceden del ámbito intraautonómico, su titularidad corresponde a las Comunidades Autónomas, sin perjuicio, claro está, de que en los casos en que su uso venga a dar servicio a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional, se servicio se asegure a través de los mecanismos de cooperación y colaboración oportunos entre el Estado y la Comunidad Autónoma de que se trate, pero sin cambio de titularidad sobre la infraestructura ferroviaria dentro de su territorio. Por otro lado, la interconexión de las vías de ferrocarril, consustancial a la prestación eficaz de los servicios ferroviarios, puede suponer por sí misma una reducción de las competencias autonómicas a aquellas infraestructuras totalmente desconectadas e inconexas de la red ferroviaria general, pues, en la práctica, se diluiría la distinción entre redes intracomunitarias y pluricomunitarias.El art. 4.2 se refiere a la inclusión en la red de nuevas infraestructuras por razones de interés general, distinguiendo entre infraestructuras de ámbito intraautonómico y de ámbito pluricomunitario. Para que el consentimiento de la Comunidad Autónoma correspondiente sea necesario para el Ministerio, no basta que la infraestructura discurra íntegramente en el territorio de una Comunidad Autónoma, sino que, además, la infraestructura no ha de tener conexión con el resto de la red. La STC 118/1996 (FJ 10) se pronunció sobre la constitucionalidad de su precedente, el art. 155.2 LOTT, y declaró que ni su párrafo primero ni el inciso final del último párrafo respetaban el orden de competencias constitucional: el párrafo primero, por cuanto exigía sólo el acuerdo favorable de la Comunidad Autónoma en lo referente a líneas y servicios que discurriesen íntegramente por su territorio, siendo, por consiguiente, inaplicable a los transportes competencia de la Comunidad recurrente; y el inciso final, porque no concretaba a qué tipo de intereses superiores (“intereses constitucionalmente garantizados”) se refería como excepción al necesario acuerdo previo de la Comunidad Autónoma titular de la línea de ferrocarril de cuya incorporación a la red nacional se trate. De dicha Sentencia se desprende, por un lado, el papel esencial del criterio territorial para discriminar la base material del ámbito competencial estatal y autonómico en materia de ferrocarriles (ya en SSTC 86/1988 y 180/1992) y, por otro, la necesidad del acuerdo autonómico favorable para integrar en la red ferroviaria estatal líneas y servicios de carácter intracomunitario. Ambas conclusiones resultan de total aplicación al supuesto del art. 4.2 LSF. Aunque el derogado art. 155.2 diferenciaba entre líneas prexistentes y líneas nuevas, mientras que el art. 4.2, en principio, se refiere sólo a las nuevas infraestructuras, la expresa remisión que a lo dispuesto en este precepto contiene la disposición adicional novena de la Ley del sector ferroviario para la determinación concreta de las líneas que forman parte de la red, lleva a concluir que resulta también de aplicación a las líneas actualmente ya existentes. En lugar de la referencia a los “intereses constitucionalmente garantizados” del texto legal de 1987 al final del art. 155.2, el art. 4.2 LSF apela a “cuando razones de interés general así lo justifiquen”. Esa cláusula, igualmente genérica como la anterior, no concreta a qué tipo de razones de interés general se refiere, de manera que la discusión sobre la titularidad de competencias que ha de resultar prevalente queda diferida a cada supuesto que la suscite.En suma, el primer párrafo del art. 4.2 no resulta acorde con el orden competencial en cuanto que la pretendida fundamentación en razones de interés general que en él se contiene no se ajusta a los criterios territoriales de distribución competencial en materia de ferrocarriles, establecidos en los arts. 148.5 y 149.1.21 CE; y el párrafo segundo es inconstitucional porque, tratándose de infraestructuras de ámbito intracomunitario, se limita el necesario consentimiento de la Comunidad Autónoma afectada a los supuestos “sin conexión con el resto de la red”. Esto último no solo es inconstitucional, sino que también resulta abusivo a la luz del objetivo establecido en el art. 4.4, pues la cooperación interadministrativa allí prevista, con el fin de facilitar la conexión entre infraestructuras ferroviarias y la red ferroviaria de interés general, podrá tener como anómalo resultado, debido al mencionado inciso que limita el consentimiento autonómico a los casos de no conexión material o funcional con la red estatal, la posterior pérdida de titularidad autonómica sobre las infraestructuras intraautonómicas sobre las que se haya acordado la conexión.El art. 4.3 se refiere a la exclusión de la red de determinadas infraestructuras. El inciso “siempre que hayan desaparecido los motivos de interés general que justificaron su inclusión en aquélla” resulta inconstitucional, puesto que el criterio del interés general carece de base constitucional en su aplicación al sector ferroviario. Por ello, ni puede servir como justificación genérica para incluir una línea en la red estatal ni tampoco para decidir su exclusión.La disposición adicional novena, apartado 1, determina la composición inicial de la red ferroviaria de interés general, integrando en ella todas las infraestructuras que, al entrar en vigor la Ley, sean administradas por RENFE, el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, las autoridades portuarias de los puertos de interés general y FEVE; además, el Ministerio puede concretar las líneas que forman la red, de acuerdo con los criterios del art. 4.2. La inclusión en la red de todas las líneas en razón de su administrador actual no respeta el criterio constitucional para determinar la competencia en materia de ferrocarriles, que toma en consideración el ámbito territorial de su recorrido, ni tampoco el seguido en el art. 4.1 de la propia Ley, que integra en la red “las infraestructuras ferroviarias que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transporte”, siguiendo criterios de interés general rechazados anteriormente. No se trata de una integración inicial y provisional, pues no se prevé un límite temporal en su aplicación; de hecho, lo que en el proyecto de ley figuraba como disposición transitoria tercera pasó a ser la disposición adicional novena. Dicha conclusión se confirma con la comparación con su precedente en el texto legal de 1987, la disposición transitoria octava, apartado 2, LOTT que sí tenía formal y materialmente naturaleza transitoria (aunque en los dieciséis años de vigencia de la Ley de ordenación de los transportes terrestres el Gobierno no procedió a realizar la determinación expresa allí prevista). En cambio, la disposición adicional novena de la Ley 39/2003 ni se presenta con carácter formalmente transitorio ni materialmente contiene un mandato al Gobierno en orden a configurar la red de acuerdo con los criterios previstos constitucionalmente, pues la habilitación al Gobierno ni le obliga a determinar las líneas ni le fija un plazo al efecto. De forma que lo dispuesto en la disposición adicional novena se puede mantener con carácter permanente. Como algunas de las líneas actualmente gestionadas por RENFE y por el ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias en Cataluña tienen ámbito intracomunitario, su mantenimiento en la red estatal lesiona la competencia de la Generalitat en materia de ferrocarril y transporte ferroviario. La directa conexión de esta disposición con el art. 4.2 de la Ley, al que se remite, hace que sean trasladables aquí los argumentos expuestos en relación con la inconstitucionalidad de dicho precepto por seguir criterios relativos al interés general, en lugar de los criterios de territorialidad utilizados en los arts. 148.1.5 y 149.1.21 CE y 9.15 y 11.9 EAC, para definir el alcance de la red ferroviaria estatal.
c)Art. 11. Los dos primeros apartados del precepto permiten la clausura de las líneas o tramos que sean altamente deficitarios, mediante acuerdo del Consejo de Ministros. Según la disposición adicional novena, la configuración inicial de la red se hace en base a criterios globales relativos al administrador (RENFE, el ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias y FEVE), de manera que no conociéndose los motivos de interés general que justificaron la inclusión en la red ferroviaria de interés general de cada línea o tramo en concreto, mal se podrá valorar si se produce o no la desaparición de los mismos. En todo caso, la justificación en el interés general no resulta tampoco acorde con el orden competencial.Por otra parte, aunque exige el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 4.3, el apartado 1 se separa notablemente del sistema configurado en ese precepto, en el cual se prevé el traspaso a la Comunidad Autónoma correspondiente de la infraestructura ferroviaria que sea excluida de la red estatal. Aplicando el modelo del art. 4.3, si la línea o tramo en cuestión ya no resulta de interés general estatal, lo que corresponde es su transferencia a la Comunidad Autónoma competente, con independencia de su carácter deficitario o no; y será dicha Comunidad Autónoma la que decida, de acuerdo con su propia normativa y en atención a la defensa de los intereses autonómicos que le son propios, si aquel tramo ha de ser o no clausurado. El art. 4.3 prevé acertadamente que la iniciativa en el expediente de traslado pueda ser tanto ministerial como autonómica, sin someterlo a condición económica alguna. En cambio, lo dispuesto en el art. 11.2 resulta contradictorio con las citadas previsiones, amén de significar la imposición unilateral de unas condiciones financieras carentes de soporte alguno en el bloque de constitucionalidad y singularmente gravosos para las Comunidades Autónomas que pretendan evitar la clausura de una línea ferroviaria o tramo de la misma en su territorio. Tampoco se determina si, en el supuesto de que se decida su financiación por las Comunidades Autónomas o entes locales, la infraestructura se transfiere a la Administración autonómica o sigue bajo la titularidad estatal que inicialmente tenía: esto último resultaría especialmente lesivo para el orden competencial.Lo argumentado respecto a los dos apartados primeros del precepto resulta aplicable también a la clausura de elementos distintos a las líneas y tramos que se prevé en el apartado tercero, como puedan ser las estaciones de ferrocarril, terminales de carga, etc.
d)Art. 28. La impugnación de este precepto se basa en la omisión de una obligada referencia a la necesaria intervención de la Generalitat de Cataluña en aquellas empresas públicas del Estado cuya competencia se extienda al territorio catalán y que por su naturaleza no sean objeto de traspaso, mediante la designación de sus propios representantes, de acuerdo con lo que establezcan las leyes del Estado, según dispone el art. 53 EAC, y dado que el ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias encaja en el concepto de “empresas públicas del Estado”. El art. 53 EAC ordena que la intervención de los representantes de la Generalitat se defina en una norma con rango legal, de manera que ha de ser una ley, y más propiamente la ley que nos ocupa, la que debería haber precisado el mandato estatutario. Por tanto, la omisión de cualquier referencia en tal sentido en el art. 28 equivale simple y llanamente a la negación de tal participación, por lo que el artículo es contrario es contrario al orden constitucional.Ciertamente la STC 118/1996 (FJ 48) declaró la constitucionalidad del art. 187.1 LOTT, que no había previsto la intervención de la Generalitat en punto al control técnico y de eficacia de la gestión de RENFE, sobre la base de que el invocado art. 53 EAC imponía tal participación “de acuerdo con lo que establezcan las leyes del Estado”. Sin embargo, el art. 28 es inconstitucional por dos razones. Por un lado, el pronunciamiento del Tribunal se produjo sobre un precepto que regulaba, no la estructura y los órganos de dirección de RENFE, sino el control técnico y de eficacia de su gestión, en una redacción muy semejante a la del art. 27 LSF que aquí no se cuestiona. Por otro, la expresión estatutaria “de acuerdo con lo que establezcan las leyes del Estado” no puede interpretarse en el sentido de dejar al arbitrio del legislador estatal la realidad y efectividad de la participación autonómica. La participación ha de existir, pues así lo dispone el Estatuto de Autonomía de Cataluña, y ha de ser la ley que ordene el sector ferroviario y cuyo art. 28 trata del estatuto de la entidad pública empresarial Gestor de Infraestructuras Ferroviarias donde se concrete el referido mandato del art. 53 EAC. El legislador estatal dispone de la más amplia libertad para configurar la intervención autonómica con el alcance y extensión que estime convenientes, pero lo que no le está permitido es ignorarla, como aquí ha ocurrido, lesionando el orden competencial.
e)Art. 44.2. Con la distinción entre infraestructura y transporte, por un lado, y la implantación del régimen de libre competencia para el traslado de personas y de cualquier tipo de bienes, por otro, la competencia de la Generalitat en cuanto al ejercicio de las potestades ejecutivas sobre el transporte ferroviario, puede y debe resultar más amplia que la referida a las infraestructuras, ya que puede incluir el transporte realizado sobre las infraestructuras de titularidad estatal. En efecto, en el nuevo contexto liberalizador del transporte por ferrocarril, la posibilidad de reserva estatal prevista en el inciso final del art. 11.9 EAC ha perdido su sentido dejando de ser operativa. Asimismo, la configuración de la licencia de empresa ferroviaria prevista en el art. 44.2 como única para toda la red ferroviaria estatal resulta contraria al orden de distribución de competencias en materia de transporte por ferrocarril, pues se excluye la posibilidad de que dicha licencia se otorgue referida al transporte de ámbito intracomunitario y, con ello, se viene a impedir el ejercicio de la competencia de la Generalitat ex arts. 9.15 y 11.9 EAC sobre las empresas ferroviarias que pretendan limitar su actividad al territorio de Cataluña. Al Ministerio de Fomento le corresponde la concesión de la licencia de empresa ferroviaria a aquellas entidades que pretendan operar en trayectos de la red estatal cuyo punto de origen o de destino se encuentre fuera del territorio catalán, y a la Generalitat le corresponde ex art. 11.9 EAC otorgar la licencia de empresa ferroviaria a las empresas que, aunque usen la red estatal, limiten sus servicios al transporte entre dos puntos ubicados en Cataluña. Ambas licencias han de resultar igualmente habilitadoras para solicitar a la entidad pública estatal gestor de infraestructuras ferroviarias la adjudicación de capacidad referida al ámbito territorial correspondiente, pluriautonómico en un caso e intraautonómico en el otro. Habida cuenta de que las atribuciones de la Generalitat para ordenar el transporte de viajeros y mercancías son sólo de carácter ejecutivo, se deberán realizar aplicando la normativa estatal dictada al respecto, de manera que la concesión de la licencia de empresa ferroviaria por la Generalitat habrá de sujetarse a lo dispuesto sobre requisitos para la obtención de la licencia (art. 45), sobre capacidad financiera de los solicitantes (art. 46), sobre competencia profesional del solicitante de la licencia (art. 47) y sobre cobertura de responsabilidad civil (art. 48), así como, en su caso, a las normas dictadas para su desarrollo reglamentario. De ese modo, las licencias de empresa ferroviaria otorgadas por la Generalitat habrán de ser reconocidas como válidas por el Estado, al igual que en el art. 44.3 de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (LSV) se reconoce la validez y la eficacia de las licencias de empresas ferroviarias otorgadas por los demás Estados de la Unión Europea.La razón aducida por el legislador en el art. 44.2 para justificar la licencia única -“con el fin de ordenar eficazmente, coordinar y racionalizar la explotación, sobre aquélla [la red] del servicio ferroviario”- resulta falaz, ya que a esa capacidad responden propiamente la declaración sobre la red y la adjudicación de capacidad, figuras que el legislador ha puesto en manos del Gestor de Infraestructuras Ferroviarias precisamente a tal efecto, previendo incluso en el art. 32 la posibilidad de que el ente gestor imponga requisitos especiales a los candidatos a la adjudicación de capacidad. Así pues, la licencia de empresa no responde a la función ni al sentido que en el art. 44.2 se pretende dar a entender. La eventual actuación autonómica en este punto, otorgando la licencia de empresa en algunos casos, tampoco comporta consecuencias negativas para la coordinación y racionalización del sistema, puesto que en el propio art. 44.1 se establece la necesidad del informe previo del ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias.Por todo ello, la condición establecida en el art. 44.2 de que la licencia de empresa ferroviaria será “única para toda la red ferroviaria de interés general”, resulta inconstitucional por impedir la aplicación del orden competencial y negar toda posibilidad de que la Generalitat ejerza su potestad ejecutiva ex art. 11.9 EAC en relación con las solicitudes de entidades que pretendan operar exclusivamente dentro del territorio.
f)Arts. 44.1, 49, 50, 51, 53.2 y 4, 57.4 y 81.1
f)y g). En directa conexión con lo indicado respecto al art. 44.2, la realización de otras tantas funciones, todas ellas de carácter ejecutivo, debe corresponder igualmente a la Generalitat en el supuesto de que el transporte ferroviario sea de ámbito territorial intracomunitario. Los siguientes artículos deben ser declarados inaplicables cuando el transporte sea competencia de la Generalitat:- El art. 44.1, en cuanto que se refiere al Ministro de Fomento como único competente para dictar la resolución de otorgamiento de la licencia de empresa ferroviaria;- el art. 49, en cuanto que reserva al Ministro de Fomento en exclusiva la verificación del cumplimiento por las empresas ferroviarias de los requisitos previstos en la Ley para otorgar las licencias;- el art. 50, en cuanto que reserva sólo al Ministro de Fomento la facultad de suspender, con carácter total o parcial, los efectos de la licencia concedida a las empresas ferroviarias;- el art. 51, en cuanto que reserva al Ministerio y al Ministro de Fomento la realización en exclusiva de las funciones ejecutivas relativas al expediente de revocación de la licencia y a su resolución;- el art. 53.2 y 4, en cuanto que atribuyen en exclusiva al Ministerio de Fomento otorgar las autorizaciones para prestar servicios de transporte ferroviario de interés público y su comunicación al Administrador de Infraestructuras Ferroviarias. Esta misma reserva competencial se refleja en lo dispuesto por el art. 81.1
f)de la misma Ley. Además de la vulneración del orden competencial por el mismo motivo que los demás preceptos relacionados, resulta incongruente y contrario al orden competencial que, por un lado, se establezca la responsabilidad del ente autonómico en la financiación del servicio y, por otro, se le niegue el ejercicio de su competencia ejecutiva en cuanto a la ordenación del transporte;- el art. 57.4, en cuanto que atribuye la emisión del certificado de seguridad sólo al Ministerio de Fomento o, en su caso, al Gestor de Infraestructuras Ferroviarias. Esta misma reserva competencial se refleja en lo dispuesto por el art. 81.1
g)de la misma ley. La Administración autonómica resulta competente al respecto, no sólo en virtud del art. 11.9 EAC sino también según lo previsto en el art. 12.1.2 EAC relativo a la materia de seguridad industrial. Por razones de seguridad el Estado puede fijar los requisitos que deban figurar en el certificado, pero su concesión a las empresas que presten servicios de transporte limitados a líneas o tramos de línea intracomunitarios de la red estatal ha de corresponder en Cataluña a la Generalitat.
g)Disposición final segunda, en cuanto a la mención del art. 149.1.1 CE. La apelación que la disposición final segunda hace al art. 149.1.1 CE sólo es admisible cuando no existan otros títulos competenciales específicos que den cobertura suficiente a la actuación del Estado de que se trate, y éste no es el caso en materia de ordenación del sector ferroviario; en todo caso, deberían haberse especificado concretamente los mandatos legales que se dictan a su amparo. La impugnación del precepto se fundamenta mediante la reproducción de determinados fragmentos de los fundamentos jurídicos 10 y 25 de la STC 118/1996. 6. Por providencia de 9 de marzo de 2004, la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso núm. 917-2004 y dar traslado del mismo, así como de los documentos presentados, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren pertinentes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en “Boletín Oficial del Estado”. 7. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 17 de febrero de 2004, el Letrado del servicio jurídico del Principado de Asturias, en nombre y representación de su Consejo de Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario: arts. 2, apartado a); 4, apartados 1, 2 y 3; 5, apartado 1; 11, apartados 1 y 2; 16, apartado 3; 44, apartados 1 y 2; 49; 50, apartado 1; 51, apartado 2; 53, apartados 1 y 2; 57, apartado 4; la disposición adicional novena y la disposición transitoria quinta.El escrito se subdivide en dos partes, una primera parte introductoria y otra segunda, más extensa, dedicada al examen de las disposiciones impugnadas. En la introducción se analiza en primer lugar la distribución de competencias en materia de transportes terrestres, obras públicas de interés general y ordenación del territorio, urbanismo y vivienda entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que viene recogida en los arts. 149.1.21 y 24 y 148.1.3, 4 y 5 CE. El Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias (en adelante, EAAst) establece las competencias exclusivas autonómicas sobre “ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda” (art. 10.1.3), “obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado ni afecten a otra Comunidad Autónoma” (art. 10.1.4), y “los ferrocarriles… cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma, y en los mismos términos el transporte terrestre, fluvial, por cable o tubería” (art. 10.1.5). Por otro lado, la doctrina del Tribunal Constitucional, en particular las SSTC 203/1992 y 118/1996, establece que el criterio de distribución de competencias es el ámbito territorial abarcado por el objeto de la materia competencial, es decir, si el transporte ferroviario se efectúa dentro del territorio autonómico es competencia autonómica y si se efectúa dentro del territorio estatal o transcurre a través de más de una Comunidad Autónoma es de competencia del Estado. Ni la Constitución ni el Tribunal Constitucional han considerado que la titularidad de la infraestructura condicione la competencia sobre el transporte ferroviario, al ser relevante el territorio en que se produce dicho transporte, sin que la disparidad entre el título competencial y el de propiedad sobre la infraestructura altere el reparto de competencias. También en materia de transporte por carretera el criterio territorial es esencial, y se toma como punto de referencia el que los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma (SSTC 86/1988, FJ 3 y 180/1992, FJ 3). Los preceptos constitucionales y estatutarios mencionados en relación con el transporte ferroviario o la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda no contienen ninguna cláusula delimitadora de las competencias en función de la defensa del interés general como la del art. 149.1.24 CE, por lo que la creación por Ley de una red integrada de interés general que integre líneas supracomunitarias e intracomunitarias supone una distorsión del sistema constitucional de distribución de competencias.La introducción continúa con referencias al régimen legal de los ferrocarriles en España a partir de la Constitución, así como a los fines de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario. Y finaliza subrayando que, a pesar de que el Principado de Asturias tenga atribuida la competencia exclusiva sobre los ferrocarriles intracomunitarios (art. 10.1.5 EAAst), no dispone del ejercicio efectivo de tales competencias que en la actualidad siguen siendo ejercidas por el Estado. Para que el Principado disponga del ejercicio efectivo de las mismas, se precisa la apertura de un proceso de negociación con el Estado que culmine con un acuerdo de traspaso y una norma, un real decreto de transferencia. En materia de ferrocarriles el Estado y el Principado no han abordado todavía ese proceso que regula, entre otras disposiciones, la disposición transitoria 4 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias. En cambio, otras Comunidades Autónomas (Cataluña, País Vasco, Valencia y las Illes Balears) sí han asumido competencias en materia de ferrocarriles de vía estrecha que discurren por su territorio y que eran gestionados por FEVE.En orden a la determinación de las infraestructuras ferroviarias como intercomunitarias o intracomunitarias es de suma importancia saber qué debe entenderse por itinerario que se desarrolle íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma y en tal sentido debe considerarse la infraestructura ferroviaria que es, en definitiva, por donde discurre el transporte. Este discurre íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma cuando los puntos de origen y de destino final de la infraestructura están dentro de la Comunidad Autónoma. Este criterio tiene apoyo en la propia Ley del sector ferroviario, que en su anexo define la “línea” como la parte de la infraestructura ferroviaria que une dos puntos determinados.Para determinar qué infraestructuras ferroviarias son de carácter intracomunitario en el ámbito territorial del Principado de Asturias hay que partir de dos hipótesis, centradas en las infraestructuras ferroviarias que actualmente gestiona FEVE, puesto que las gestionadas por RENFE tienen un indudable carácter intercomunitario. En la primera hipótesis habría que partir del origen histórico de la instalación. En este sentido se pueden considerar intracomunitarias las líneas Gijón-Pola de Laviana del antiguo Ferrocarril de Langreo y las líneas Oviedo-San Esteban de Pravia y Oviedo-Collanzo del antiguo Ferrocarril Vasco-Asturiano, puesto que ninguna de estas líneas rebasa los contornos territoriales del Principado de Asturias. En la segunda hipótesis habría que atender a las líneas actualmente en servicio establecidas por FEVE. FEVE publicita las siguientes líneas regionales (intercomunitarias): El Ferrol-Oviedo, Oviedo-Santander, Santander-Bilbao (Concordia) y Bilbao (Concordia)-León. Todas las demás infraestructuras ferroviarias tendrían, pues, carácter de intracomunitarias: las líneas Gijón-Pola de Laviana (antiguo Ferrocarril de Langreo), Gijón-Pravia (antiguo Ferrocarril de Carreño), y Collanzo-Trubia-Oviedo (parte del antiguo Ferrocarril Vasco-Asturiano). En cualquiera de las dos hipótesis, el Principado de Asturias es titular de competencias en materia de infraestructuras gestionadas en la actualidad por FEVE.La segunda parte, más extensa, del escrito aborda el examen de las disposiciones impugnadas:
a)Art. 2 a). El Estado infringe el orden constitucional de distribución de competencias al justificar con el fin previsto en esta disposición la configuración posterior de la red ferroviaria de interés general, a la que incorporará a RENFE y FEVE, haciendo caso omiso del criterio territorial que rige la materia, pudiendo incluir líneas intracomunitarias sin el consentimiento del Principado de Asturias a su acervo competencial, cuando normas idénticas de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de transportes terrestres, como el art. 3
a)que fija como uno de sus principios generales el “establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transportes en todo el Estado”, ya fueron analizadas por la STC 118/1996, de 27 de junio, FFJJ 10 y 11. Entonces se declaró constitucional el art. 3
a)LOTT, ya que los principios generales no implicaban contenido normativo concreto y el sistema común de transportes sería fruto de la coordinación e interconexión de redes, servicios o actividades que lo integran y de las actuaciones de las Administraciones públicas competentes, referencias todas ellas que han desaparecido en el art. 2
a)de la ley objeto del recurso, por lo que resulta inconstitucional al apartarse de las directrices de la Sentencia citada y pretender configurar un sistema común vinculante tanto para los transportes supracomunitarios como para los intracomunitarios, no pudiéndose acoger para ello a los títulos competencias de los arts. 149.1.1 y 149.1.21 CE.
b)Art. 4.1. Esta disposición es inconstitucional por realizar una equiparación, sin apoyo constitucional, entre “sistema común de transporte ferroviario” y “red ferroviaria de interés general”, lo que conlleva la competencia exclusiva estatal, cuando el sistema común de transporte debe ser el resultado de la coordinación e interconexión de redes gestionadas por las respectivas Administraciones competentes estatal y autonómica, y la red ferroviaria de interés general tiene que limitarse a aquellas infraestructuras de competencia estatal, ya que no todas las infraestructuras necesarias para el correcto funcionamiento del sistema común de transportes tienen que ser de titularidad estatal, pudiendo serlo perfectamente también las de competencia autonómica.La LOTT definió y articuló de forma unitaria una “red nacional integrada” de transporte ferroviario, formada por “las líneas y servicios ferroviarios de transporte público que deban formar parte de la estructura básica del sistema general de transporte ferroviario, así como aquéllos cuya adecuada gestión exija una explotación conjunta con los anteriores, o en los que dicha explotación conjunta resulte necesaria para el correcto funcionamiento del referido sistema general de transporte”. La determinación concreta de las líneas ferroviarias que componen la red nacional integrada se realizaría por el Gobierno, previo informe de las Comunidades Autónomas afectadas, acuerdo que habría de ser favorable cuando se tratara de creación de nuevas líneas y el nuevo recorrido se hallara íntegramente comprendido en el territorio de una Comunidad Autónoma, salvo que la incorporación se justificara en intereses superiores constitucionalmente garantizados (arts. 155 y 156). No obstante, en todo el tiempo de vigencia de este precepto el Gobierno no ha concretado dichas líneas, por lo que hay que acudir a lo establecido en la disposición adicional 8 LOTT, que prescribe que en tanto se produce la determinación expresa por el Gobierno de los servicios que componen la red nacional integrada se considerarán comprendidos en la misma la totalidad de los servicios ferroviarios que en el momento de entrada en vigor de dicha ley explota RENFE. Dichos preceptos dejaron fuera de la red nacional integrada todas las líneas de ferrocarril no gestionadas por RENFE y, por tanto, en particular, las gestionadas por FEVE, líneas sobre las que el Principado de Asturias tiene innegables competencias.Este estado de cosas experimenta un notable giro con la aprobación de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del sector ferroviario, que deroga los preceptos que se refieren a la red nacional integrada (arts. 155 y 156), sustituyéndola por una nueva noción de red ferroviaria: la red ferroviaria de interés general. Esta red se compondrá de todas la infraestructuras ferroviarias administradas por RENFE, por el Gestor de Infraestructuras Ferroviarias o las autoridades portuarias de los puertos de interés general y -esta es la gran novedad- incorpora la red de ancho métrico de FEVE (disposición adicional novena). Ambas novedades legislativas inciden de manera radical sobre las competencias del Principado de Asturias en materia de ferrocarriles, pues conducen al vacío competencial en la materia.Del articulado de la Ley 39/2003 se deducen dos tipos de infraestructuras ferroviarias: las existentes a la entrada en vigor de la Ley, por un lado, y las de nueva creación, por otro. En relación con las primeras, la Ley no distingue entre infraestructuras intercomunitarias e intracomunitarias, pues no establece las condiciones de incorporación de estas últimas sino que las incorpora sin más a la red (disposición adicional novena). No se prevé que las Comunidades Autónomas puedan emitir informe sobre la incorporación de infraestructuras intercomunitarias que discurran por su territorio o den su consentimiento a la incorporación de infraestructuras intracomunitarias. En cambio, sí se establecen las condiciones de incorporación a la red de nuevas líneas (art. 4.2).En este materia hay que partir de la línea de interpretación absolutamente precisa que el Tribunal Constitucional estableció en la Sentencia 118/1996, de 27 de junio, declarando inconstitucionales algunos artículos de la Ley de ordenación de los transportes terrestres, con postulados semejantes a los establecidos en la Ley del sector ferroviario. Esta ley introduce un matiz importante al cambiar la denominación de la red de “nacional” a “de interés general”, pero no debe tomarse al “interés general” como contrapuesto al “interés regional o autonómico”, ya que existen distintas esferas de interés general (nacional, regional y local) que no son excluyentes sino complementarias. Por ello, el Principado de Asturias, como parte integrante del Estado español, también está legitimado para velar por los intereses generales de la colectividad de los ciudadanos de Asturias y, por tanto, puede y debe participar con el Estado en la gestión de los ferrocarriles de interés general, en particular en lo que atañe a los de carácter intracomunitario. A este respecto se recuerda la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la noción de interés general: no es un juicio de valor extrajurídico, sino un “concepto indeterminado o abierto” (Sentencia de 16 de noviembre de 1986), controlable por el Tribunal Constitucional (STC 68/1984), y cuya consecución ha de ser, en todo caso, respetuosa con el sistema de reparto de competencias (SSTC 146/1986, 152/1988, 75/1989 y 59/1995). Además de que en materia de ferrocarriles los arts. 148.1.5 y 149.1.21 CE tienen en cuenta principalmente el criterio territorial, no hay en la Constitución una cláusula expresa de interés estatal o nacional que limite las competencias exclusivas autonómicas. Por ello, es improcedente la pretensión de la Ley 39/2003 de restringir o limitar las competencias autonómicas en materia ferroviaria en función de una pretendida regla de “interés general”, que, en todo caso, se trataría más bien de “interés estatal”. Y el “interés estatal” en la materia queda acotado exclusivamente por el art. 149.1 CE, mientras que, paralelamente, el interés “autonómico o regional” queda enmarcado por el art. 148.1 CE.El art. 4.1 LSF define los supuestos en que una infraestructura ferroviaria puede incluirse en la red ferroviaria de interés general. Aquí se utiliza de nuevo un concepto jurídico indeterminado como “instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional”, cuyo tratamiento ha de seguir las mismas pautas que las indicadas para el concepto de “interés general”. En cualquier caso, la inclusión de las conexiones e infraestructuras de acceso a los principales núcleos de población y de transporte o a instalaciones esenciales para la economía, sin tener en cuenta su posible carácter exclusivamente intraautonómico, ni que no conecten con otras vías que sean de competencia estatal, supone una extensión infundada de la competencia estatal a infraestructuras sobre las que carece de competencia, con inaplicación del criterio territorial para deslindar la asignación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas del art. 149.1.21 CE y contrario a la jurisprudencia constitucional y a los arts. 148.1.4 y 148.1.5 CE y 10.1.4 y 10.1.5 EAAst.
c)Art. 4.2. La situación es semejante a la prevista en la LOTT para la inclusión de las líneas en la red integrada nacional, por lo que las consideraciones del Tribunal Constitucional sobre la Ley de ordenación de los transportes terrestres pueden y deben transponerse a los correspondientes preceptos de la Ley 39/2003; de forma que el art. 4.2 LSF vulnera el orden competencial por atribuir al Estado (Ministro de Fomento) la competencia para determinar in concreto las infraestructuras ferroviarias que componen la red ferroviaria de interés general o las nuevas infraestructuras ferroviarias que hayan de ser incorporada a ella, omitiendo el derecho de las Comunidades Autónomas como titulares de las infraestructuras intracomunitarias a poder decidir sobre la integración de aquellas infraestructuras que discurren íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma. El art. 4.2 LSF sólo reconoce este derecho para las nuevas infraestructuras ferroviarias, no para las existentes, y siempre que no medien “razones de interés general”.El párrafo primero sólo sería constitucional si se entendiera que se refiere a la inclusión de infraestructuras ferroviarias de nueva creación de carácter supracomunitario. No siendo constitucionalmente admisible la apreciación de razones de interés general por su indeterminación y por su falta de fundamento en el bloque de constitucionalidad aplicable a los transportes terrestres, el precepto es inconstitucional al vulnerar los arts. 148.1.5 CE y 10.1.5 EAAst.El párrafo segundo es también inconstitucional en la medida en que limita el consentimiento de las Comunidades Autónomas a las líneas intracomunitarias que no tengan conexión con la red ferroviaria de interés general. Esta última exigencia, que no figuraba en el art. 155 LOTT, permite incorporar a la red estatal líneas intracomunitarias sólo por el hecho de tener conexión funcional o material con la red ferroviaria de interés general, conculcando también los arts. 148.1.5 CE y 10.1.5 EAAst.
d)Art. 4.3. Se reiteran aquí las alegaciones ya formuladas anteriormente respecto del art. 4.1 LSF sobre el carácter indeterminado de los motivos de interés general para adoptar la decisión de excluir de la red ferroviaria de interés general, que carece de sustento constitucional en el sector ferroviario, y vulnera los arts. 148.1.4 y 148.1.5 CE y 10.1.4 y 10.1.5 EAAst.
e)Art. 5.1. Se reiteran aquí las alegaciones ya formuladas anteriormente respecto de los apartados 1, 2 y 3 del art. 4, al ignorarse el criterio territorial y basarse exclusivamente en el interés general, que no aparece en el art. 149.1.21 CE. Ya que puede referirse a líneas intracomunitarias, se vulneran los arts. 149.1.1, 149.1.21, 148.1.4 y 148.1.5 CE y 10.1.4 y 10.1.5 EAAst.
f)Art. 11, apartados 1 y 2. La clausura de líneas deficitarias tiene un contenido puramente economicista que encaja bien en el título competencial en que se basa el Estado para amparar la Ley, esto es, el art. 149.1.1 CE. Se reiteran aquí las alegaciones ya formuladas anteriormente respecto del art. 4.3, al ignorarse el criterio territorial y basarse exclusivamente en el interés general, que no aparece en el art. 149.1.21 CE. Si la línea en cuestión no es de interés general, lo que tendría que hacerse es transferirla sin más a la Comunidad Autónoma correspondiente, con independencia de su carácter deficitario o no, y sería aquélla quien decidiera, de acuerdo con su propia normativa, si tiene que ser o no clausurada. No se precisa si la línea, una vez decidida su financiación por la Comunidad Autónoma o por las entidades locales afectadas, es transferida a la Comunidad Autónoma o no. En el supuesto de que no se transfiriera, ello sería atentatorio a las competencias de las Comunidades Autónomas, pues éstas se verían obligadas a financiar una línea sobre la cual no tendrían la titularidad. Ya que ambos apartados pueden referirse a líneas intracomunitarias, se vulneran los arts. 149.1.1, 149.1.21, 148.1.4 y 148.1.5 CE y 10.1.4 y 10.1.5 EAAst.
g)Art. 16.3. Este precepto afecta a las competencias de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales en materia de ordenación del territorio y urbanismo pues la línea límite impide cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación, a excepción de las que resulten imprescindibles para el mantenimiento y la conservación de las edificaciones existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley. Al respecto debe tenerse en cuenta lo señalado en la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 2, sobre el art. 23.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que en parte supuso los mismos problemas de colisión con las competencias autonómicas. El art. 16.3 se refiere a “razones geográficas o socioeconómicas” con una falta de precisión y una indeterminación total para justificar la decisión de ampliación, que vulnera el orden constitucional de competencias en sus arts. 148.1.3 CE y 10.1.3 EAAst.
h)Arts. 44, apartados 1 y 2, 49, 50, apartado 1, y 51, apartado 2. Estos preceptos disciplinan el régimen jurídico de la licencia de empresa ferroviaria, atribuyendo al Ministerio de Fomento la competencia para el otorgamiento de la licencia, control del cumplimiento de las condiciones impuestas al titular, suspensión y revocación de la misma. Teniendo en cuenta que el Principado de Asturias ostenta en el art. 12.15 de su Estatuto la competencia ejecutiva en materia de “transporte de mercancías y viajeros que tengan su origen y destino en el territorio del Principado de Asturias, sin perjuicio de la ejecución directa que se reserve el Estado”, aquella regulación afecta a la competencia autonómica al no distinguir entre licencias para solicitar la adjudicación de capacidad de infraestructura en aquellos tramos de la red ferroviaria de interés general cuyo origen y destino se encuentren dentro de la Comunidad Autónoma y cuyo otorgamiento correspondería a ésta, y las licencias para solicitar la adjudicación de capacidad de infraestructura en aquellos tramos cuyo origen y destino se encuentren fuera de la Comunidad Autónoma y cuyo otorgamiento correspondería al Ministerio.Las previsiones incluidas en el capítulo II del título IV de la Ley no tienen que afectar a la actuación de los operadores sobre la red intracomunitaria, que será regulada libremente por la Comunidad Autónoma, sin más límites que los mandatos constitucionales y estatutarios y las exigencias de apertura al mercado y libre competencia. Las referencias exclusivas al Ministerio de Fomento, como único competente para otorgar las licencias (art. 44.1, inciso final), verificar el cumplimiento de los requisitos de su conservación (art. 49), suspenderlas (art. 50.1, primer inciso) y revocarlas (art. 51.2) vulneran las competencias del Principado de Asturias y son inconstitucionales. También es inconstitucional el art. 44.2 en tanto que la licencia de empresa ferroviaria será única para toda la red ferroviaria de interés general, ya que niega la posibilidad de que el Principado tenga competencia para otorgar la licencia de empresa ferroviaria respecto de aquellas solicitudes que pretendan operar exclusivamente dentro del territorio de Asturias, vulnerándose los arts. 149.1.24 CE y 10.1.5 y 12.15 EAAst.
i)Art. 53, apartados 1 y 2. No resulta coherente con el principio de competencia ni con el criterio territorial que la financiación de un servicio, declarado de interés público por el Estado, se encomiende a la responsabilidad de los entes autonómicos o locales, y que, en conexión con ello, no se prevea la facultad de éstos para otorgar las correspondientes autorizaciones para su prestación respecto a las líneas o tramos que discurren íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, sin dejar libertad a ésta, por otro lado, para establecer el procedimiento que crea conveniente respecto a la gestión y financiación del servicio (creación de empresa pública, convenios con otros organismos o entidades, etc.). Sólo en el párrafo segundo del apartado segundo se establece la posibilidad de convenios entre el Ministerio de Fomento y las Comunidades Autónomas y las entidades locales a efectos de financiar el coste del servicio. Resulta contrario al reparto competencial que la obligación autonómica de financiar el servicio no vaya acompañada de las correspondientes facultades de ordenación. La autorización en estos supuestos tiene que darla la Comunidad Autónoma que financie total o mayoritariamente el servicio, no el Ministerio de Fomento. Por lo tanto, la mención del punto 2 del art. 53 (“las autorizaciones se otorgarán por el Ministerio de Fomento”) es inconstitucional al conculcar los arts. 148.1.4 y 148.1.5 CE y 10.1.4 y 10.1.5 EAAst. Además, puesto en relación con el art. 11.2 LSF, relativo a la clausura de la línea o tramos de la red deficitarios en su explotación, ocurriría que habría que financiar tanto el tramo o línea ferroviaria como el servicio de transporte, beneficiándose de ello la entidad pública empresarial gestora de las infraestructuras.
j)Art. 57.4. La inconstitucionalidad del precepto reside en que determina que el documento se emitirá por “el Ministerio de Fomento o, en su caso, el administrador de infraestructuras ferroviarias u otro ente facultado por aquél”, pues refiriéndose dicho documento a una materia de seguridad industrial, a partir de la definición que del concepto de “industria” realiza la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, entraría de lleno en el ámbito de esa materia y no en la del transporte; e industria es una materia asumida por las Comunidades Autónomas como exclusiva en sus respectivos Estatutos. A este respecto se recuerda que, con arreglo a las SSTC 203/1992, de 26 de noviembre, 14/1994, de 20 de enero, 243/1994, de 21 de julio, 313/1994, de 24 de noviembre, y 179/1998, de 16 de septiembre, la materia seguridad industrial queda comprendida en el título competencial “industria”. Además, en la primera sentencia citada se señaló que la fijación de las condiciones técnicas para la construcción y reparación de cisternas, contenedores-cisterna o vagones-cisterna destinados al transporte terrestre por carretera de gases o líquidos tenía que inscribirse en una fase previa y diferente a la posterior actividad de transporte o desplazamiento de personas o mercancías y que, por ello, no era posible encuadrarlas en el ámbito material del transporte, sino en lo relativo a la seguridad industrial. En consecuencia, el Estado puede fijar las condiciones para otorgar el certificado de seguridad, pero su expedición corresponde a la Comunidad Autónoma en virtud de las competencias ejecutivas que le corresponden a tenor del art. 12.15 EAAst, si en el territorio de dicha Comunidad Autónoma está radicado el domicilio social o el establecimiento principal de la empresa ferroviaria que lo solicite. Por ello, el art. 57.4 incurriría en inconstitucionalidad.
k)Disposición adicional novena, apartado 1. Esta regulación es atentatoria de las competencias de las Comunidades Autónomas ya que la inclusión en la red general de todas las líneas de RENFE y del ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias actualmente existentes, así como de las líneas de ancho métrico administradas por FEVE, sin distinguir aquellas que puedan ser de interés general de las que no lo sean (criterio rechazado en las alegaciones anteriores), contradiciendo las previsiones del art

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