Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 130/2013

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1. e)y h); 15.1
2. a)y b); 16.1 y 5; 18.4; 19.5; 22.1; 29.3 y 7
3. b)y e); 30.5; 31.2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8; 37.1
4. d)y f); 45.2, letra
5. c)del tercer párrafo; 56; 57 e); 58 d); 67.2 y 3; y la disposición final primera de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. Ha intervenido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragón Reyes, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 18 de febrero de 2004, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en representación del Gobierno de Aragón, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3.4; 5.2; 6.2; 7.2 y 3; 8.1 y 2; 12.1; 13.5 y 7; 14.1
6. e)y h); 15.1
7. a)y b), 16.1 y 5; 18.4; 19.5; 22.1; 29.3 y 7
8. b)y e); 30.5; 31.2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8; 37.1
9. d)y f); 45.2 c); 56; 57 e); 58 d); 67.2 y 3; y la disposición final primera de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. El escrito de interposición, tras hacer referencia a la legitimación del Gobierno de Aragón y demás requisitos formales exigidos para interponer el recurso de inconstitucionalidad, contiene la fundamentación que a continuación, resumidamente, se expone:
10. a)La representación procesal autonómica se refiere en primer lugar a las posiciones doctrinales existentes acerca de la subvención, señalando que existe acuerdo unánime en que se trata de una figura regulada por el Derecho administrativo y con esta perspectiva se ha engarzado, desde Jornada de Pozas, dentro de la potestad de fomento, lo que supone que se trata de un instituto jurídico al servicio de la acción administrativa en materias muy diversas. La subvención es una técnica de actuación en materias concretas. De ahí que el Tribunal Constitucional haya entendido que los procedimientos administrativos tendentes a la puesta en práctica de las políticas en materias concretas deban seguir la misma competencia establecida para la regulación y actuación de la materia en la que inciden.En cuanto a la consideración constitucional de la subvención, no existe mención a la misma en el esquema constitucional de distribución competencial, lo que expresa una forma de entender el instituto de la subvención, suponiendo una parte de la actuación administrativa propia de cada Administración, sin necesidad de una regulación general, común y directa de aplicación a todas las Administraciones públicas. Esta es la consideración que parece desprenderse de la doctrina del Tribunal Constitucional, que sitúa la potestad subvencional en la Administración que sea competente por razón de la materia, atribuyéndole la normación de los aspectos sustantivos y de gestión derivados de tal potestad. Así, la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 4, pone de relieve que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, sino que, al contrario, el ejercicio de competencias estatales anejo al gasto o a la subvención sólo se justifica cuando la Constitución o los Estatutos de Autonomía hayan reservado al Estado la titularidad de tales competencias sobre la materia subvencionada, reproduciéndose por parte del Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón buena parte de la doctrina de la STC 13/1992 contenida en el fundamento jurídico indicado. De la larga cita reproducida deduce dicha representación procesal que la Administración competente por razón de la materia a la que se aplica la potestad subvencional es la que debe determinar la regulación de la misma.Lo anterior no supone, sin embargo, un apoderamiento omnímodo a cada Administración para la regulación del instituto de la subvención, pues hay que tener en cuenta la necesidad de un tratamiento común de los administrados, así como la existencia de un procedimiento administrativo común y la necesidad de observar las reglas atinentes a la hacienda general. Estas ideas, que se contienen en la exposición de motivos de la Ley 38/2003, en opinión del Letrado autonómico, se plasman, muy deficientemente en su disposición final primera, que contiene los títulos competenciales que amparan dicha Ley y que son los siguientes: bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas; procedimiento administrativo común; bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; y hacienda general.
11. b)A continuación el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón se refiere al alcance que tienen los señalados títulos competenciales que amparan la Ley impugnada.En cuanto al título competencial “bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas”, comienza señalando que la doctrina del Tribunal Constitucional lo conecta con el aspecto organizativo de la Administración, tanto en relación con las normas características de la organización de la propia Administración, como respecto al régimen que, derivado de ello, pudiera incidir en los administrados, citando al respecto el fundamento jurídico 3 de la STC 50/1999, de 6 de abril, cuyo contenido reproduce, haciendo hincapié en que este título competencial permite al Estado “establecer elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones públicas”, pero con la precisión de que “la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico”, siendo menor en lo que se refiera primordialmente a la organización y funcionamiento interno de los órganos que en lo que incida en su actividad externa. De la doctrina del Tribunal Constitucional deduce que este título competencial tiene dos limitaciones claras en lo relativo a la subvención. En primer lugar, puesto que la subvención no afecta a la estructura institucional de la Administración concedente ni a su funcionamiento, el legislador estatal no puede incidir en la subvención apoyándose en este título. Y, en segundo lugar, de la configuración legal del concepto de subvención recogido en el art. 2 de la Ley 38/2003 -que engloba todas las prestaciones dinerarias realizadas por una Administración a título gratuito- se deriva el límite de que esta especifica competencia básica no puede mediatizar los ámbitos materiales concretos de competencia autonómica en los que se aplican dichas prestaciones dinerarias, citando en relación con ello la doctrina constitucional de que el poder de gasto del Estado no puede traer como consecuencia la utilización excesiva del título competencial “régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, pues dicho poder de gasto no permite al Estado “recuperar competencias normativas o de ejecución en los sectores subvencionados” (STC 13/1992, FJ 7).En suma, entender que en el título competencial que se está considerando -bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas- cabe incluir la regulación de cualquier actuación jurídica de la Administración supone otorgarle un alcance tan amplio que pugna no sólo con la estructura autonómica existente, sino con la literalidad de la propia Constitución, que cuando ha querido reservar una institución del Derecho administrativo al Estado lo ha hecho expresamente (contratos, expropiaciones, función pública, procedimiento, responsabilidad patrimonial). De todo ello se concluye que no cabe hacer una interpretación extensiva integrando el régimen jurídico de las subvenciones en el título “régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, pues este título sólo podría alcanzar a la regulación de la posición jurídica básica de los administrados dentro de la relación jurídica con la Administración y, aun así, restringiéndose a los aspectos esenciales de dicha posición jurídica, permitiendo una distinta regulación por las Comunidades Autónomas.En cuanto al título competencial sobre el “procedimiento administrativo común”, la representación autonómica aduce que la doctrina del Tribunal Constitucional ha distinguido entre las normas procedimentales ratione materiae y las del procedimiento administrativo común. Esta distinción la ha sentado el propio Tribunal en relación con el procedimiento de tramitación de las subvenciones (SSTC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3; 98/2001, de 5 de abril, FJ 8; y 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11), doctrina según la cual los procedimientos subvencionales deben ser aprobados por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia correspondiente a la subvención con sometimiento al procedimiento administrativo común establecido por el Estado, integrando este último los “principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental … y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento”.En este punto, la representación procesal autonómica recuerda que el art. 149.1.18 CE explicita los ámbitos concretos de la competencia estatal (expropiaciones, contratación, concesiones y sistema de responsabilidad, junto a la de procedimiento administrativo común), derivándose de ello que el Estado puede regular los procedimientos de esos ámbitos, pero entre ellos no se encuentra la subvención, por lo que sobre la misma el Estado no puede atribuirse la competencia ni siquiera básica, por lo que al respecto debe seguirse la regla general según la cual el procedimiento sigue a la materia a la que se aplica y la regulación de aquél se corresponde con la competencia sobre la materia. Este es el criterio de la doctrina constitucional, como pone de manifiesto la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 35, que declara la incidencia del procedimiento administrativo común en la materia urbanística, precisando “que el Estado sólo puede añadir en el ámbito urbanístico nuevas normas de procedimiento cuando ostente alguna competencia material”. Concluye su alegato en este punto el Letrado autonómico señalando que la regulación por el Estado del procedimiento administrativo común se realiza en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, procedimiento común al que deben adecuarse todos los procedimiento especiales, en lo que insiste la citada STC 61/1997, de 20 de marzo. Por todo ello, el Estado no puede establecer una regulación procedimental también común en relación con la subvención. No obstante, se admite, con las reservas ya expresadas respecto al alcance del título “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, que es este título -si se entiende que la subvención queda enmarcada en la materia régimen jurídico de las Administraciones públicas- el que acaso podría ofrecer cobertura a una regulación estatal de normas procedimentales en materia de subvenciones, que podría, por tanto, tener únicamente un carácter básico.Sobre la competencia del Estado en materia de “hacienda general”, la demanda parte de la relación que este concepto ha de mantener con la existencia de haciendas de las Comunidades Autónomas, citando la STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6, que reconoce la vinculación existente entre los arts. 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE para perfilar la competencia del Estado sobre la hacienda general, pero que también reconoce la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (arts. 156 y 157.3 CE) y afirma que la organización por estas de su hacienda es “una exigencia previa y paralela a la propia organización autónoma”. Por tanto, la competencia sobre “hacienda general” le permite al Estado establecer la estructura general y principios comunes a todas las haciendas, tanto en su conformación como en las relaciones de cooperación necesarias entre estas, y entre ellas y los administrados, pero dejando siempre a salvo la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que tiene una manifestación más acentuada en la esfera del gasto que en la del ingreso (STC 13/1992, FJ 7).La representación procesal del Gobierno de Aragón señala que no existe un título específico del Estado que le permita incluir el instituto de la subvención dentro del concepto “hacienda general”. Va de suyo, aduce, que la subvención afecta a la hacienda, pero entender que, por conllevar una actividad financiera, la subvención se incluye en la hacienda general, supone atraer hacia esta materia la totalidad de la actuación administrativa que implique efectos económicos, convirtiendo en este caso, como en los anteriores, un título “concreto” en un título “transversal”, lo que no resulta conforme con el orden constitucional de distribución de competencias.En cuanto a la competencia del Estado sobre las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (art. 149.1.13 CE), la demanda parte de la doctrina contenida en la STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3, según la cual esta competencia le permite a aquél incidir sobre los diferentes subsectores económicos aunque sobre ellos hubieren asumido las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva, siempre que con ello no se vacíen las competencias autonómicas, lo que deberá ser valorado en cada caso.Sin embargo -sostiene el Letrado autonómico- la regulación contenida en la Ley 38/2003 no se refiere a ningún ámbito concreto (ni siquiera difuso) de actuación económica, pues no regula la concreta cuantía de las subvenciones, ni los sectores a las que se debe destinar, ni a la relación entre la política subvencional y los gastos presupuestados. La regulación de la Ley 38/2003 parece tener relación con el concepto “hacienda pública” y no con el efecto que la disposición de fondos públicos pudiera tener en el conjunto de la economía nacional. Por tanto, dicho título no puede amparar lo establecido en la Ley 38/2003, negándose por el Letrado autonómico que pueda relacionarse tampoco con la estabilidad presupuestaria, pues la actividad subvencional en su regulación abstracta ni tiende a conseguir el cumplimiento de dicha estabilidad ni la falta de esa regulación supone una quiebra de dicho principio. Por tanto, concluye el Letrado autonómico, toda la actividad subvencional destinada a gasto social en general, asistencial o cultural, entre otros, carece de encuadramiento en el art. 149.1.13 CE.
12. c)Puesto que algunos de los citados títulos habilitantes de la competencia estatal se caracterizan por atribuir al Estado el establecimiento de normas básicas, la representación del Gobierno de Aragón hace referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre dichas normas básicas, más específicamente en lo relativo a su alcance material, con el fin de contrastarla con la Ley recurrida, y a esos efectos recuerda que las bases han de ser “el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias”, esto es, “un marco normativo unitario, de aplicación en todo el territorio nacional … y dotado de estabilidad”.
13. d)Tras el planteamiento general antes expuesto, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón expone los argumentos en los que se fundamenta la impugnación de los distintos preceptos de la Ley 38/2003 recurridos.En primer lugar, se impugna el art. 3.4 a), que declara aplicable la Ley 38/2003 a las subvenciones “establecidas en materias cuya regulación plena o básica corresponda al Estado y cuya gestión sea competencia total o parcial de otras Administraciones Públicas”.Al respecto se parte de la interpretación de que con la expresión “regulación plena”, predicada de la competencia estatal, se está aludiendo a las subvenciones que corresponden a materias en las que el Estado ostenta toda la competencia de legislación, quedando a salvo la actividad autonómica de ejecución y la correspondiente autoorganización.La representación autonómica centra el reparo al precepto en los supuestos en los que el Estado ostente competencia de normación básica, pues en las materias en las que el Estado disponga de esa competencia las subvenciones correspondientes no pueden ser reguladas por aquél más allá de lo que sea regulación básica según la propia Ley 38/2003. Por tanto, si en una materia concreta corresponde a la Comunidad Autónoma la normativa de desarrollo, el procedimiento de concesión de subvenciones y condiciones de otorgamiento debe corresponder a dicha Comunidad Autónoma. Cita en apoyo de este planteamiento la STC 13/1992, FJ 8, reproduciendo su contenido, que incluye la referencia a los cuatro supuestos a que pueden reconducirse todas las subvenciones provenientes de fondos estatales, siendo de aplicación al precepto impugnado el supuesto
14. b)de dicho fundamento jurídico, lo que confirma el reproche señalado y determina la inconstitucionalidad del precepto, según el Letrado autonómico.El art. 3.4
15. b)contempla la aplicación de la Ley 38/2003 a las subvenciones “en cuya tramitación intervengan órganos de la Administración General del Estado o de las entidades de derecho público vinculados o dependientes de aquélla, conjuntamente con otras Administraciones, en cuanto a las fases del procedimiento que corresponda gestionar a dichos órganos”.La representación autonómica sostiene que cuando se trate de subvenciones que incidan sobre competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma deberá respetarse la normativa autonómica incluso en las fases del procedimiento en las que intervengan los órganos de la Administración del Estado, de manera que considera inadecuado que en tales supuestos “esta Ley” (encabezamiento del apartado 4 del art. 3) resulte de aplicación, pues debe serlo la autonómica. Por tanto, se solicita que se declare la inconstitucionalidad del precepto.El art. 5.2, que prevé que las subvenciones otorgadas por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones públicas creadas por varias Administraciones públicas u organismos o entes dependientes y las subvenciones que deriven de convenios formalizados entre éstas se sometan a lo regulado en la Ley, incurre en inconstitucionalidad -según el Letrado autonómico- por limitar la posibilidad de que en las materias de competencias exclusiva o compartida la Comunidad Autónoma establezca su propia normativa, exclusiva o de desarrollo, según corresponda.El art. 6.2, que establece que los procedimientos de concesión de control de las subvenciones contenidas en la Ley sean de aplicación supletoria respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea, se considera inconstitucional por la representación autonómica porque la doctrina del Tribunal Constitucional ha determinado que la conexión con el Derecho comunitario corresponde a quien sea competente en el orden interno y ha de ser la Administración competente la que dicte la normativa de desarrollo necesaria para la aplicación de dicho ordenamiento, sin que sea de aplicación la normativa estatal.El art. 7, apartados 2 y 3, se refiere a la articulación de las responsabilidades financieras que se generan ante la Unión Europea como consecuencia de la gestión de fondos comunitarios, atribuyendo al Estado la posibilidad de exigir la correspondiente responsabilidad. La representación autonómica admite que la exigencia de tal responsabilidad deriva de la doctrina establecida en la STC 148/1998, de 2 de julio, pero rechaza la fórmula legal contenida en los preceptos impugnados por suponer un control de perfiles indeterminados que no es acorde con el art. 153 CE, pues somete a la actuación administrativa autonómica a un poder estatal de supervisión y consiguiente decisión ejecutiva. Excluye, además, que pueda considerarse una actuación estatal vinculada a la competencia de coordinación, especialmente si se considera que el control estatal se anuda a una subsiguiente deducción de fondos a las Comunidades Autónomas que afecta a su autonomía financiera.El art. 8.1 y 2, que contiene regulaciones sobre los requisitos que han de satisfacer los órganos de las Administraciones públicas que propongan el establecimiento de subvenciones, se considera lesivo del orden constitucional de competencias, pues se extralimita de las habilitaciones que otorgan los títulos de hacienda general y de planificación económica al imponer a las Comunidades Autónomas un instrumento de planificación interno, impidiendo que estas se doten de los instrumentos que consideren oportunos. En conclusión, se considera que el precepto vulnera la competencia autonómica de autoorganización y su autonomía financiera.El art. 12.1, sobre los cometidos de las entidades colaboradoras, a las que atribuye las funciones de distribución de fondos y colaboración en la gestión, regula de forma cerrada las dos funciones que pueden atribuirse a las entidades colaboradoras, lo que cercena, a juicio de la representación procesal del Gobierno de Aragón, la posibilidad de que la Administración autonómica atribuya a estas entidades otras funciones relacionadas con el manejo de las subvenciones (como la determinación de los perceptores mediante la valoración de las solicitudes o la intervención en la fase de control una vez gestionadas las subvenciones). De esta forma, el Estado se adentra en una cuestión organizativa interna de las Administraciones públicas (las funciones de las entidades colaboradoras) y se excede de la competencia básica que le corresponde ex art. 149.1.18 CE, tal y como se deriva de la doctrina constitucional (STC 243/1994, de 21 de julio).El art. 13.5, referido a las prohibiciones que afectan a los beneficiarios o entidades colaboradoras, supone, según el Letrado autonómico, una prohibición de carácter sancionatorio que es contraria al art. 25 CE, por no establecer con la suficiente concreción legal la consecuencia jurídica del acto realizado, dejándolo al desarrollo reglamentario.El art. 13.7, que regula la justificación por parte de las personas o entidades de no estar incursos en las prohibiciones para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora, no puede ser concebido, según el Letrado autonómico, como una norma de procedimiento administrativo común, pues en el procedimiento subvencional, como procedimiento especial, la concreción de los documentos o justificantes a presentar corresponde a la Administración competente, sin que la regulación sobre ello deba ser unitaria.El art. 14.1
16. e)establece la obligación de los beneficiarios de las subvenciones, que debe acreditarse antes de la propuesta de resolución, de estar al corriente de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social. Se considera que tanto la prescripción de que se acredite el cumplimiento de la obligación en un cierto momento -antes de la propuesta de resolución- como la exigencia misma de que exista tal propuesta de resolución -con distinción, pues, entre dicha propuesta y la resolución- exceden de lo que es propio del procedimiento común que el Estado puede establecer. El reproche se concreta, por tanto, en el inciso “con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución”.El art. 15.1 regula las obligaciones de la entidad colaboradora. El establecimiento de dichas obligaciones se considera un exceso de la competencia estatal, ya que corresponde fijarlas a la Comunidad Autónoma competente por razón de la materia. Se produce, así, una intromisión por parte del legislador en la forma de administrar, que se concreta en la imposición de un régimen uniforme de las entidades colaboradoras para todas las Comunidades Autónomas, siendo rechazables en especial sus apartados
17. a)y b).El art. 16.1 prevé el establecimiento de un convenio de colaboración entre el órgano concedente de la subvención y la entidad colaboradora que contendrá las condiciones y obligaciones asumidas por ésta. Se considera que el título “régimen jurídico de las Administraciones públicas” no permite al Estado descender al detalle de regular el instrumento a través del cual ha de formalizarse la relación entre la Administración concedente y la entidad colaboradora imponiendo el convenio, pues ello resulta contrario a la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas que podrían lícitamente acudir a otras fórmulas (por ejemplo, la autorización de entidades colaboradoras en el marco de un régimen general previamente establecido), ya que no se advierte motivo alguno por el que haya de imponerse por el Estado un régimen uniforme de organización en este punto. Es más, se señala también que la Ley 38/2003 se separa del régimen de la delegación previsto en el art. 13 de la Ley 30/1992, que considera únicamente necesario un acto de delegación para este tipo de supuestos, sin que, a través de la regulación de la subvención, pueda el Estado “subvertir la regulación establecida para el general de los casos y que además es acorde con la naturaleza administrativa de los intervinientes”.El art. 16.5 regula el proceso de selección de las entidades colaboradoras cuando las mismas sean personas sujetas al Derecho privado. Se considera que el primer párrafo vulnera las competencias autonómicas con igual fundamento que el apartado 1 del mismo precepto, antes expuesto, es decir, por imponer la figura del convenio. El párrafo segundo se reputa inconstitucional también por las mismas razones por las que se ha impugnado el art. 15, es decir, por entender que el Estado carece de competencia para establecer con carácter básico las funciones de las entidades colaboradoras.El art. 18.4 dispone que los beneficiarios den la adecuada publicidad del carácter público de la financiación de los programas objeto de subvención. El precepto se impugna en conexión con el art. 14.1 h), que exige a los beneficiarios adoptar esta medida. La demanda rechaza que estos preceptos tengan carácter básico y que puedan constituir una norma de procedimiento administrativo común, debiendo ser la Administración competente la que imponga las cargas a los beneficiarios: “el ‘tratamiento común’ de los administrados no pasa por establecer una obligación de publicidad con carácter básico, que debería quedar al arbitrio de las Administraciones competentes por razón de la materia”.El art. 19.5 determina que los rendimientos financieros generados por los fondos librados a los particulares incrementen el importe de la subvención, salvo que, motivadamente, se disponga otra cosa en las bases reguladoras de la subvención. Se rechaza que este criterio pueda imponerse, por ningún título estatal, a la Comunidad Autónoma competente por razón de la materia.El art. 22.1 establece el principio de que el procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se haga en régimen de concurrencia competitiva, fijando sus características. La representación procesal autonómica entiende que el precepto -considerando su relación con el apartado 2, que relaciona los supuestos no sometidos al régimen de concurrencia competitiva- mediatiza la actuación de la Administración competente por razón de la materia, inmiscuyéndose el legislador estatal en la regulación de un procedimiento especial, lo que no tiene justificación en ninguno de los títulos habilitantes de la Ley, llegándose, incluso, a imponer la existencia de un órgano colegiado en la tramitación del procedimiento y la separación entre órganos de valoración, instrucción y resolución.El art. 29.3 somete a determinados requisitos la subcontratación por el beneficiario de la actividad que constituye el objeto de la subvención, en concreto cuando la actividad concertada exceda del 20 por 100 del importe de la subvención. Se atribuye al precepto extralimitación en los títulos invocados, por regular minuciosamente aspectos de detalle de un procedimiento especial y hacerlo con carácter general, con independencia de la materia en que incida la subvención.El art. 29.7
18. b)y
19. e)contiene un catálogo de situaciones personales respecto de las cuales no puede el beneficiario de la subvención concertar la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas. Las reglas contenidas en el precepto, aparte de ser objeto de crítica de carácter material y por su grado excesivo de detalle, no quedan amparadas -según la demanda- por la competencia estatal de hacienda general, sino que constituyen normas de política subvencional que corresponde determinar a cada Administración competente ratione materiae.El art. 30.5 exige aportar, en el caso de adquisición de bienes inmuebles, certificado de tasador independiente acreditado. Se impone, según la demanda, una regulación sobre un extremo documental que corresponde adoptar a la Administración con competencias materiales.El art. 31.2 determina lo que ha de considerarse como gastos “realizados” a los efectos de la subvención. Este criterio, que se concreta de modo temporal, supone, según la demanda, una previsión complementaria que debería ser fijada, según los casos, en cada convocatoria. Añade que puesto que el precepto prevé que pueda excepcionarse precisamente por las convocatorias, carece de carácter básico.El art. 31.3, relativo a los gastos subvencionables, establece los requisitos que han de satisfacerse cuando el gasto subvencionable supere determinadas cuantías, en concreto el número de ofertas a presentar y las prescripciones procedimentales correspondientes. Se impugna el precepto por no poder ampararse en los títulos estatales y por su excesivo grado de detalle.El art. 31.4 y 5 se refiere a los denominados bienes inventariables, estableciendo las normas a que quedan sometidos, normas que no se refieren a su consideración como gasto subvencionable, sino a la sujeción de estos bienes al destino que requiere la actividad subvencionada. Se trata, a juicio de la representación procesal autonómica, de normas imperativas sobre aspectos diversos -afección o destino obligado, posibilidad de sustitución, transmisión, gravamen- que deben ser establecidos por cada Administración competente, careciendo de justificación su regulación general.El art. 31.6, 7 y 8 regula, a efectos subvencionables, la amortización de los gastos inventariables, así como los gastos financieros, de asesoría jurídica, notariales, registrales y periciales y los tributarios. Se rechaza que esta regulación de detalle pueda imponerse desde los títulos estatales, por entender que se trata de criterios normativos que no pueden imponerse a la Administración competente.El art. 37.1
20. d)considera causa de reintegro de la subvención el incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión previstas en el art. 18.4. Se impugna por la conexión que mantiene con los arts. 14.1
21. h)y 18.4 y con igual razonamiento.El art. 37.1
22. f)se refiere a otras causas de reintegro de las subvenciones (incumplimiento de las condiciones impuestas por la Administración, o de los compromisos adquiridos). Con ello, según el Gobierno autonómico recurrente, se condiciona o perturba la propia regulación de esas condiciones de incumplimiento por parte de cada Administración competente por razón de la materia, invadiendo directamente su ámbito más genuino. En suma, si el Estado no puede condicionar a la Comunidad Autónoma imponiéndole las condiciones de otorgamiento, tampoco puede señalar la consecuencia de reintegro por incumplimiento de las condiciones de otorgamiento.El art. 45.2 c), que regula el control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente con cargo a fondos de la Unión Europea, prevé que la Intervención General de la Administración del Estado efectúe los controles previstos en el plazo anual cuando razones de orden territorial o de otra índole lo aconsejen. Para la demanda, siendo clara la doctrina constitucional sobre la Administración competente para la gestión de las ayudas procedentes de la Unión Europea, que corresponde a la que lo sea por razón de la materia, no caben controles genéricos o indeterminados en relación con las subvenciones gestionadas por las Comunidades Autónomas como el que ahora se prevé (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8), rechazando que tal control proceda en los supuestos previstos en la norma (“razones de índole territorial o de otra índole”), de carácter indeterminado.El art. 56 regula las infracciones leves. La demanda, tras aludir a la doctrina constitucional sobre la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan un régimen propio sancionador en materias en las que ostenten la competencia de desarrollo legislativo, señala que el precepto configura como infracción leve cualquier infracción de las condiciones de otorgamiento de la subvención que, recaída en las bases de la convocatoria, no constituya infracción grave o muy grave, de forma general e indeterminada, sin dejar ámbito a las Comunidades Autónomas para valorar su tipificación y su consideración como infracción leve, grave o muy grave, lo que, siendo ya discutible desde la perspectiva de la legalidad material, excede de lo que debe entenderse como legislación básica.El art. 57
23. e)recibe un reproche que se conecta con el formulado a los arts. 12 y 15, al ser todos ellos reguladores de las entidades colaboradoras, reproche consistente en negar que la regulación de dichas entidades pueda considerarse norma básica del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Por ello, al basarse la infracción grave regulada en este precepto en el incumplimiento de obligaciones cuyo carácter básico se niega, el Gobierno de Aragón sostiene que tal infracción carece igualmente de cobertura en título competencial alguno del Estado.El art. 58
24. d)tipifica como infracción muy grave de la entidad colaboradora la falta de entrega de los fondos a los beneficiarios. Se dirige al precepto igual tacha que la formulada en el caso del anterior precepto.El art. 67.2 y 3 prevé la iniciación (de oficio) del procedimiento sancionador y la imposición de sanciones, que pondrá fin a la vía administrativa. Se rechaza que el Estado pueda regular estos aspectos del procedimiento sancionador, pues se considera que deben hacerlo las Comunidades Autónomas de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.Por último, se impugna la disposición final primera, que contiene los títulos habilitantes del Estado para dictar la Ley 38/2003, al rechazar el Gobierno de Aragón que los preceptos impugnados de la misma, por las razones anteriormente indicadas, puedan tener carácter básico de acuerdo con dichos títulos competenciales.Tras todo lo expuesto, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón solicita a este Tribunal que declare la nulidad, por ser contrarios a la Constitución, de los arts. 3.4; 5.2; 6.2 y 7; 13.5 y 45.2
25. c)de la Ley 38/2003. Y, asimismo, que declare la falta de carácter básico y, por tanto, su no aplicación a la Comunidad Autónoma de Aragón, de los arts. 8.1 y 2; 12.1; 13.7; 14.1
26. e)y h); 15.1
27. a)y b); 16.1 y 5; 18.4; 19.5; 22.1; 29.3 y 7
28. b)y e); 30.5; 31.2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8; 37.1
29. d)y f); 56, primer inciso,
30. c)y d); 57 e), 58 d), 67.2 y 3; y la disposición final primera de la Ley 38/2003. 2. Con fecha 30 de marzo de 2004, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón se dirige al Tribunal Constitucional señalando que se ha advertido un error en la certificación del acuerdo impugnatorio del Gobierno de Aragón de 10 de febrero de 2004, en el que, equivocadamente, se incluía la disposición adicional primera en vez de la disposición final primera. Por ello, se adjunta una nueva certificación en el que consta el tenor literal propio del acuerdo adoptado por el Gobierno de Aragón, solicitando al Tribunal que tenga por subsanado el error formal cometido. 3. Por providencia de 26 de marzo de 2004, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón contra diversos preceptos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso, al Senado y al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular alegaciones. También acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. 4. El día 5 de abril de 2004 se registra en el Tribunal un escrito de la Presidenta del Congreso de los Diputados trasladando el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni presentar alegaciones, poniéndose a disposición del Tribunal. 5. Mediante escrito registrado con fecha 20 de abril de 2004, el Abogado del Estado se persona en el procedimiento y formula las alegaciones que se recogen resumidamente a continuación.
31. a)En primer lugar se refiere al orden constitucional de competencias respecto al régimen jurídico de la relación subvencional.Así, alude a la exposición de motivos de la Ley impugnada, que de forma expresa resume la doctrina del Tribunal Constitucional respecto al art. 149.1.18 CE, que, dada la competencia estatal exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y sobre el procedimiento administrativo común, le permite al Estado establecer un régimen jurídico común sobre la relación subvencional. Este régimen jurídico común viene exigido además por la naturaleza de la subvención como una modalidad de gasto público, siéndole de aplicación los principios contenidos en diversos preceptos de la Constitución, en concreto los arts. 31.2 (asignación equitativa de los recursos a través del gasto público), 128.1 (subordinación de toda riqueza del país, sea cual fuere su titularidad, al interés general), 131.1 (planificación por el Estado de la actividad económica general) y 134.2 (inclusión en los presupuestos generales del Estado de la totalidad del gasto y, en concreto, de las subvenciones). De aquí la invocación de los títulos competenciales previstos en el art. 149.1.13 y 14 CE.Por tanto, el Abogado del Estado señala que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, el Estado:- Puede establecer, de acuerdo con su competencia, la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas determinando los elementos esenciales que garantizan un régimen jurídico unitario aplicable a todas ellas (SSTC 32/1981, de 28 de julio; 227/1988, de 29 de noviembre; y 50/1999, de 6 de abril).- Puede regular el procedimiento administrativo común, que se extiende no sólo a la regulación de aquél, sino también a los principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo las garantías de los particulares en el seno del procedimiento (SSTC 227/1988 y 50/1999).- En relación con la potestad sancionadora, puede regular con carácter básico los tipos ilícitos administrativos, los criterios para la calificación de su gravedad y los límites máximos y mínimos de las correspondientes sanciones, sin perjuicio de la legislación sancionadora que puedan establecer las Comunidades Autónomas para modular tipos y sanciones en el marco de aquellas normas básicas.Como consecuencia de todo ello, el Abogado del Estado considera que constituyen legislación básica, junto a la definición del ámbito de aplicación de la Ley 38/2003, las disposiciones comunes que definen los elementos objetivos y subjetivos de la relación jurídica subvencional, el régimen de coordinación de la actuación de las diferentes Administraciones públicas, las normas del procedimiento de gestión y justificación de las subvenciones, la invalidez de la resolución de concesión, las causas y obligados al reintegro de las subvenciones, el régimen material de las infracciones y las reglas básicas de las infracciones en el orden subvencional. Por tanto, concluye el Abogado del Estado, los preceptos impugnados que estén anudados a este contenido tienen carácter básico.
32. b)Seguidamente, el Abogado del Estado procede al examen de los preceptos legales impugnados de acuerdo con el criterio indicado. Y así:Rechaza la impugnación dirigida a los arts. 3.4
33. a)y
34. b)y 5.2. Siendo el argumento de la demanda que estos preceptos violan las competencias de las Comunidades Autónomas en las materias en las que corresponde al Estado la legislación básica y a aquéllas el desarrollo legislativo y la ejecución, aduce el Abogado del Estado que el precepto no impide que las Comunidades Autónomas desarrollen su competencia para concretar con mayor detalle la afectación o destino o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación (STC 13/1992).En cuanto a la aplicación de la Ley impugnada a las fases del procedimiento en materia de subvenciones que corresponda gestionar a la Administración General del Estado, sostiene el Abogado del Estado la aplicación también de la Ley en calidad de básica, integrándose con la norma autonómica de desarrollo.En concreto, respecto al art. 5.2, relativo a las subvenciones otorgadas por personas jurídicas administrativas, el Abogado del Estado sostiene que con esta regulación tampoco se impide que la Comunidad Autónoma legisle desarrollando las bases estatales, legislación autonómica a la que pueden remitirse el instrumento jurídico de creación o el convenio de creación de la persona jurídica.En cuanto al art. 6.2, parte el Abogado del Estado de la premisa de que el apartado 1 de precepto prevé que las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se rigen por la normativa comunitaria correspondiente y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquélla, que pueden ser estatales o autonómicas.De acuerdo con ello, el apartado 2 impugnado, establece el carácter supletorio de la Ley 38/2003 solo en cuanto a los procedimientos de concesión y control de las subvenciones respecto a las normas de aplicación directa a dichas subvenciones con cargo a fondos europeos. O sea, para que el precepto sea de aplicación será necesario: en primer lugar, que exista una laguna legal, presupuesto exigido para que opone la supletoriedad; y en segundo lugar, la declaración de supletoriedad no se proyecta sobre los aspectos sustantivos de la materia en la que se concreta la actividad subvencional, lo que no estaría amparado por la jurisprudencia constitucional, sino solamente sobre los procedimientos de concesión y control de las subvenciones, lo que no altera el reparto competencial.En cuanto al art. 7.2 y 3, el Abogado del Estado parte del presupuesto de que la dimensión exterior de un asunto no permite interpretar expansivamente el art. 149.1.3 CE y de que la jurisprudencia constitucional sobre la garantía del cumplimiento de las obligaciones internacionales que el art. 93 CE encomienda al Estado exige que se le dote a éste de los instrumentos necesarios para realizar esta función pero sin alterar la distribución competencial. Por ello, las atribuciones de control y vigilancia para el aseguramiento de la ejecución contenidas en el art. 7.2 traen causa de la responsabilidad financiera del Estado y se inscriben en su potestad para autoorganizarse, por lo que corresponden inequívocamente al Estado y no inciden en las competencias de las Comunidades Autónomas sobre la acción subvencional.El art. 8.1 y 2 es manifestación de la competencia del Estado para fijar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, pues tiene como referencia dos principios relevantes para el ejercicio de la actividad financiera a través de la subvención -la estabilidad presupuestaria y evitar las distorsiones del mercado-, cuyo instrumento de salvaguardia es el plan estratégico de carácter previo que deben elaborar las Comunidades Autónomas. En este marco, éstas pueden libremente fijar los objetivos y efectos, el plazo para su alcance y sus fuentes de financiación, a fin de que el gasto público responda a los criterios de eficiencia y economía recogidos en el art. 31.2 CE.En cuanto a los arts. 12.1, 15.1 y 16.1 y 5, el Abogado del Estado señala que la demanda rechaza que estos preceptos tengan carácter básico porque al atribuir a las entidades colaboradoras unas funciones concretas excluyen las que pudieran determinar las Comunidades Autónomas. Sin embargo, a juicio del Abogado del Estado, la lectura de estos preceptos no conduce a esa conclusión. La entidad colaboradora actúa en nombre y por cuenta del órgano concedente, por lo que no existe limitación alguna para la intervención de la misma, siendo suficiente que la Administración competente así lo prevea en las bases reguladoras de la subvención. El art. 15.1 no prevé las facultades de la entidad colaboradora, sino sus obligaciones, mínimo común normativo de la institución, pudiendo la Administración competente complementar la regulación.También forma parte del núcleo básico de la figura de la entidad colaboradora la forma en que se plasma la relación jurídica entre ésta y la Administración concedente, es decir, el convenio de colaboración cuando se trate de Administraciones o, en su caso de persona jurídica privada, el contrato administrativo.El Abogado del Estado discrepa de que el art. 13.5 y 7 vulnere los principios de tipicidad y legalidad recogidos en el art. 25 CE. La lectura del precepto impugnado -sostiene el Abogado del Estado- permite entender que las prohibiciones contenidas en el apartado 2
35. a)y
36. h)del mismo se apreciarán de forma automática con el alcance de la prohibición que determine la sentencia o resolución firme que la imponga. Sólo en el caso, difícil de producirse, de que en la sentencia o resolución firme no se fije el alcance de la prohibición, es cuando el reglamento deberá regular no el alcance mismo, sino el procedimiento para fijarlo. Además, en caso de que la prohibición no derive de sentencia, se fija un límite máximo de cinco años, que coincide con la máxima sanción prevista en la propia Ley 38/2003. El recurso de inconstitucionalidad es preventivo o anticipatorio en este punto, pues no puede decirse que el reglamento vaya a imponer una sanción penal o administrativa, sino que se referirá al procedimiento de actuación de la Administración que juzga el cumplimiento de los requisitos, pero no será ella misma quién fije el alcance de la prohibición.En cuanto al apartado 7, no vulnera las competencias autonómicas, pues forma parte del contenido de las bases reguladoras del procedimiento común el valor probatorio de los documentos y las formas que deben reunir los mismos. Según el Abogado del Estado, el procedimiento común puede ser un procedimiento especial por razón de la materia, pero común para todo el territorio nacional, sosteniendo que un procedimiento especial como el de otorgamiento de subvenciones puede gozar de unas bases comunes para todo el territorio nacional.El art. 14.1 e), según el Abogado del Estado, tiene carácter básico, pues la exigencia de acreditar, con carácter previo a la resolución de otorgamiento de la subvención, el cumplimiento de su obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos forma parte del mínimo común normativo característico de lo básico. Cuando se remite al reglamento la forma de acreditación no se alude al momento procedimental sino a la circunstancia de que pueda hacerse por medios telemáticos o con aportación de datos obrantes en las Administraciones con consentimiento de los interesados.Respecto a los arts. 18.4 y 19.5, el Abogado del Estado también defiende su carácter básico. El art. 18.4 es básico porque la exigencia de dar publicidad por parte de los beneficiarios del origen público de la financiación de sus actividades forma parte, como una garantía más, de la exigencia constitucional de asignación equitativa del gasto público (art. 31.2 CE). En cuanto a la exigencia del art. 19.5 de que el beneficiario destine los rendimientos financieros a los mismos fines que la subvención, también es una exigencia mínima en la relación subvencional que no merma las competencias de las Comunidades Autónomas, que pueden disponer lo contrario motivadamente.La exigencia de concurrencia competitiva prevista en el art. 22.1 forma parte, según la Abogacía del Estado, de los principios que deben regular la subvención y que garantizan la equidad. La previsión de un órgano colegiado para aprobar la propuesta se deriva de la mayor representatividad y trasparencia que ofrecen estos órganos, sin perjuicio de que las Administraciones públicas establezcan en las bases de convocatoria las especialidades que consideren convenientes.Partiendo de que la figura de la subcontratación de las actividades subvencionadas forma parte del núcleo esencial de la relación jurídica subvencional, el art. 29.3 y 7
37. b)y
38. e)somete a aquélla a algunos requisitos (contrato y autorización de la Administración concedente) que buscan evitar que los beneficiarios se conviertan en meros intermediarios. Las Comunidades Autónomas tienen margen para desarrollar este mínimo normativo, incrementando los requisitos formales de la subcontratación tanto en su legislación propia como en las convocatorias. Y la prohibición de subcontratar con entidades que hayan recibido subvenciones para la misma actividad o que no las hayan recibido por no cumplir los requisitos o la valoración necesaria, se justifica para evitar los fraudes de ley.La regulación de los medios de prueba de los gastos prevista en el art. 30.5 forma parte también del mínimo común normativo, según la Abogacía del Estado, siendo razonable que el sistema de validación sea el mismo para todo el territorio nacional, al igual que la exigencia de una tasación independiente en el caso de adquisición de inmuebles. Los documentos y su validez en el seno de un procedimiento administrativo forman parte de los principios que prescriben la forma de elaboración de los actos administrativos y, por ello, constituyen procedimiento administrativo común en todo el territorio nacional, aunque sea especial en cuanto a la materia. La remisión al desarrollo reglamentario no prejuzga su contenido, que puede contener preceptos complementarios de carácter básico, sin perjuicio de su posterior enjuiciamiento.El art. 31, apartados 2, 3, 4, 5, 6 7 y 8, también tiene carácter básico, según la Abogacía del Estado, pues se refiere a diversos aspectos de los gastos subvencionables (la consideración de lo que sea considerado gasto, la concurrencia de ofertas para la prestación de servicios, la consideración de la ejecución de la obra o del suministro de equipos como gastos subvencionables; los criterios de cumplimiento de la obligación de destino; el carácter subvencionable de los gastos de amortización y la imputación de costes indirectos) que deben ser regulados homogéneamente y extender su vigencia a todo el territorio nacional, dada la importancia de estos criterios comunes.El art. 37.1, letras
39. d)y f), son considerados básicos por el Abogado del Estado porque el reintegro de la subvención y las causas para ello constituyen un elemento esencial de la relación jurídica subvencional. Los incumplimientos tiene la suficiente gravedad para que sean causa de reintegro, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar el precepto de una forma más precisa.El reproche formulado al art. 45.2
40. c)tiene, según el Abogado del Estado, carácter preventivo, pues sin ningún esfuerzo cabe una interpretación acorde con el orden competencial del inciso “de otra índole”, sin que pueda entenderse que conlleva controles por parte de la Intervención General de la Administración del Estado que lesionen las competencias de las Comunidades Autónomas. Si se acepta que estos controles forman parte de las funciones de coordinación -controles que deben estar previstos en el plan anual en cuya elaboración participan las Comunidades Autónomas- no hay que atribuir intenciones aviesas a dicho inciso, pues, en todo caso, las actuaciones concretas pueden impugnarse a través del conflicto positivo de competencia si efectivamente se produjera una invasión competencial.En cuanto a los arts. 56, 57 e), 58
41. d)y 67.2 y 3, no suponen para el Abogado del Estado vulneración de las competencias de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su potestad sancionadora en las materias sustantivas en las que ostentan competencias, pudiendo aquellas regular las infracciones y sanciones sin más límite que el respeto a los principios básicos, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional invocada en la primera alegación y con apoyo en el art. 149.1.1 CE.Por todo lo expuesto, el Abogado del Estado solicita al Tribunal la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. 6. Por providencia de 4 de junio de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia ese mismo día. II. Fundamentos jurídicos 1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Gobierno de Aragón contra los arts. 3.4; 5.2; 6.2; 7.2 y 3; 8.1 y 2; 12.1; 13.5 y 7; 14.1
42. e)y h); 15.1
43. a)y b); 16.1 y 5; 18.4; 19.5; 22.1; 29.3 y 7
44. b)y e); 30.5; 31.2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8; 37.1
45. d)y f); 45.2, letra
46. c)del tercer párrafo; 56; 57 e); 58 d); 67.2 y 3; y la disposición final primera de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. Para la representación procesal del Gobierno de Aragón la Ley impugnada excede de las competencias que el Estado tiene constitucionalmente atribuidas respecto de la relación subvencional, puesto que no existe referencia alguna al instituto de la subvención en el sistema de reparto competencial previsto en la Constitución, oponiéndose, por consecuencia, a que los títulos competenciales en los que la Ley impugnada ampara su regulación puedan darle cobertura legítima. Por el contrario, el Abogado del Estado considera que los títulos que la Ley 38/2003 invoca (art. 149.1.13, 14 y 18 CE) justifican su contenido. 2. Con carácter previo al examen de fondo de los preceptos impugnados procede efectuar determinadas precisiones de orden procesal que condicionan el alcance de dicho examen.
47. a)En primer lugar, es necesario tener en cuenta que, de acuerdo con nuestra doctrina sobre el ius superveniens en procesos de naturaleza competencial, como el que ahora nos ocupa, el control de normas impugnadas por incurrir en un posible exceso competencial ha de hacerse de acuerdo con el bloque de constitucionalidad y con las demás normas que operan de parámetro de enjuiciamiento que estén vigentes en el momento de dictar Sentencia (por todas, SSTC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 2, y 83/2012, de 18 de abril, FJ 2). Procede, por ello, señalar que este pronunciamiento se realizará a la luz de la delimitación de competencias resultante de la reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón llevada a cabo por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, apreciando el alcance que sus prescripciones puedan tener, en su caso, sobre la controversia trabada.
48. b)En segundo lugar es preciso hacer constar que la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, objeto de este recurso, ha sido modificada tras su entrada en vigor por las siguientes normas legales: Ley 24/2005, de 18 de noviembre; Ley 42/2006, de 28 de diciembre; Ley 2/2008, de 23 de diciembre; Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril; Ley 39/2010, de 22 de diciembre; Ley 14/2011, de 1 de junio; y Ley 17/2012, de 27 de diciembre. Sin embargo, de todas estas modificaciones solo guardan relación con el objeto de este proceso las contenidas en la disposición final undécima de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre (en cuanto que modifica el art. 16.5, impugnado en el presente recurso) y en la Ley 14/2011, de 1 de junio (que contiene una modificación atinente al art. 31.3, también impugnado en este recurso).La incidencia de las citadas reformas sobre el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad debe ser analizada teniendo en cuenta que, en relación con las modificaciones normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial, este Tribunal ha afirmado reiteradamente que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3, y las allí citadas). De modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas competenciales la consecuencia será la no desaparición del conflicto (por todas, STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2).Esto es, precisamente lo que ocurre en este caso, en el que, como ha quedado señalado, los arts. 16.5 y 31.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, fueron modificados, respectivamente, por la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, y 14/2011, de 1 de junio, si bien estas modificaciones, que pretenden acomodar la redacción de los preceptos impugnados a las previsiones de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (que sustituyó al texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, y que ha sido sustituida a su vez por el vigente texto refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre), no afectan a la controversia planteada en el presente recurso, por lo que debemos proceder al enjuiciamiento de los preceptos referidos, al persistir el problema de la determinación de la titularidad de las competencias controvertidas.
49. c)Por último, procede delimitar el ámbito objeto del recurso, puesto que no existe absoluta concordancia entre la pretensión impugnatoria del Gobierno de Aragón -plasmada en la certificación expedida por su Secretario, acreditativa del acuerdo adoptado en la reunión celebrada el día 10 de febrero de 2004, según la subsanación remitida a este Tribunal con fecha 30 de marzo de 2004- y la impugnación formalizada en la demanda.En efecto, en primer lugar, tanto el encabezamiento de la demanda como su petitum -que guardan coherencia con el cuerpo sustantivo del alegato de fondo de la misma- enuncian como impugnados un menor número de preceptos que los que figuran en el acuerdo impugnatorio del Gobierno de Aragón. Así, en este último se decide impugnar los siguientes artículos que no han sido incluidos en el encabezamiento y petitum de la demanda, ni tampoco en el cuerpo de la misma: arts. 12.2; 13.2; 15.1.
50. c)y d); 16.3 y 4; 18.3; 19.1; 29.1, 2 y 7 a),
51. c)y d); 37.1
52. e)y g); 45.2 a),
53. b)y d); 57 a), b), c),
54. d)y f); 58 a), b),
55. c)y e); y 65.1 y 2. Estos preceptos, a los que no se alude en el escrito de interposición, quedan excluidos del objeto de este recurso de inconstitucionalidad, pues “la acción de inconstitucionalidad, como toda acción, se concreta a través de su petitum y de su causa petendi”, esto es, “queda configurada por lo que se pide y por la causa en que la petición se fundamenta” (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3).En segundo lugar, se aprecia que en el acuerdo del Gobierno de Aragón se impugna el art. 7.2 y 3, precepto este que también se recoge en el encabezamiento de la demanda. Sin embargo, en el apartado primero del petitum de esta última se solicita la nulidad de todo el art. 7. Pues bien, no siendo voluntad del Gobierno de Aragón sino la impugnación de los apartados 2 y 3 del art. 7, es claro que sólo a ellos puede extenderse el recurso (art. 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).En conclusión, de acuerdo con lo señalado, el objeto de nuestro pronunciamiento se extenderá a los siguientes preceptos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones: arts. 3.4; 5.2; 6.2; 7.2 y 3; 8.1 y 2; 12.1; 13.5 y 7; 14.1
56. e)y h); 15.1
57. a)y b), 16.1 y 5; 18.4; 19.5; 22.1; 29.3 y 7
58. b)y e); 30.5; 31.2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8; 37.1
59. d)y f); 45.2, letra
60. c)del tercer párrafo; 56; 57 e); 58 d); 67.2 y 3; y la disposición final primera. 3. Tras lo expuesto, procede entrar ya en el fondo del asunto, señalando que, en relación con el encuadramiento competencial de las cuestiones controvertidas, las posiciones de las partes se sustentan en criterios opuestos o, al menos, no coincidentes en aspectos sustanciales, trasladándose esas discrepancias a las tachas específicas dirigidas a cada precepto recurrido. Por esta razón, conviene analizar, en primer término, las diferentes posiciones generales mantenidas por aquéllas, con el fin de configurar, a través de la consideración que las mismas nos merecen, nuestra ratio decidendi.Los diferentes criterios de orden general mantenidos por las partes de este proceso se relacionan de modo muy principal con los títulos competenciales del Estado que, según la disposición final primera de la Ley 38/2003, habilitan a aquél para establecer la regulación subvencional. Dicha disposición final primera dispone lo siguiente en su apartado 1:“Esta Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13, 14 y 18 de la Constitución, constituyendo legislación básica del Estado los siguientes preceptos:En el título preliminar, el capítulo I y el capítulo II excepto, el párrafo
61. d)del apartado 4 del artículo 9, el artículo 10, el apartado 2 y los párrafos d), e), f), g), h), i), j),
62. k)y
63. l)del apartado 3 del artículo 16, los apartados 1, 2 y los párrafos c), f), h), i), j), k), l),
64. m)y
65. n)del apartado 3 del artículo 17 y el artículo 21.En el título I, el capítulo I y el capítulo IV, excepto los artículos 32 y 33.En el título II, los artículos 36 y 37 y el apartado 1 del artículo 40.En el título III, los artículos 45 y 46.En el título IV, el capítulo I y los artículos 59, 65, 67, 68 y 69 del capítulo II.El apartado 1 de la disposición adicional segunda y la disposición adicional decimosexta.”Como veremos a continuación, ambas partes discrepan sobre la virtualidad de dichos títulos competenciales o, cuando no discrepan de tal virtualidad, lo hacen sobre su alcance:
66. a)Para el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, el instituto de la subvención no puede ser regulado por el Estado con el alcance general y de directa aplicación a todas las Administraciones públicas con que lo hace la Ley impugnada, pues no existe referencia alguna a la subvención en el sistema constitucional de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como ha reconocido el Tribunal Constitucional al vincular los procedimientos concesionales de subvenciones con las materias concretas a que se refiere cada subvención. Por tanto, la representación autonómica considera que los títulos competenciales citados por la disposición final primera de la Ley 38/2003, aunque habiliten al Estado para regular aspectos concretos de la relación subvencional, no le permiten hacerlo con el alcance general adoptado.Así, en cuanto al art. 149.1.13 CE, la representación procesal del Gobierno de Aragón sostiene que le permite al Estado incidir sobre los diferentes subsectores económicos, aunque sobre ellos las Comunidades Autónomas hubieren asumido la competencia exclusiva. Sin embargo, no le permite vaciar las competencias autonómicas ni regular, como es el caso, ámbitos que no sean de actuación económica, pues la Ley impugnada no regula la cuantía concreta de las subvenciones, ni los sectores a los que se pueden destinar, ni tampoco la relación entre la política subvencional y los gastos presupuestados. Rechaza, asimismo, que el art. 149.1.13 CE, a través de las subvenciones, se relacione con la estabilidad presupuestaria, pues la regulación abstracta de aquéllas no tiene vinculación directa con dicha estabilidad.En cuanto a la competencia del Estado en materia de “hacienda general” (art. 149.1.14 CE), la demanda sostiene que le posibilita a aquél el establecimiento de la estructura general y los principios comunes a todas las haciendas, en su propia configuración y en su relación con los administrados, pero ha de dejarse a salvo la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, que tiene una manifestación más acentuada en la esfera del gasto que en la del ingreso. Admite que la subvención guarda relación con la hacienda pero rechaza que el título “hacienda general” atraiga hacia sí las actuaciones administrativas por el hecho de que tengan efectos económicos, como hace la Ley impugnada, que rebasa el contenido concreto de dicho título y lo convierte en un título “transversal”.Por lo que hace a la competencia del art. 149.1.18 CE (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas) la representación procesal autonómica admite que este título permite al Estado establecer un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones públicas, pero su alcance será menor en lo atinente a la organización y funcionamiento interno de los órganos que en lo que se refiere a su actividad externa, es decir, hacia los ciudadanos (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3). De acuerdo con ello, rechaza que este título afecte a la estructura y funcionamiento de la Administración concedente de la subvención, así como que en la regulación de la relación externa de la Administración con los ciudadanos pueda desplazar la competencia sobre el área material concreta en que se ubique cada subvención (STC 13/1992, FJ 7).Puesto que el art. 149.1.18 CE también se refiere a la competencia estatal sobre el procedimiento administrativo común, la representación autonómica distingue entre este último y los procedimientos ratione materiae, con apoyo en la doctrina constitucional, considerando que los procedimientos de tramitación de subvenciones se incardinan en el segundo tipo y no en el primero. El Estado puede dictar el procedimiento común con el alcance que le confiere dicha doctrina constitucional, pero no puede establecer normas procedimentales respecto de todas las subvenciones, pues a éstas no se refiere con especificidad el art. 149.1.18 CE, como lo hace respecto a la expropiación, contratación, concesiones o sistema de responsabilidad.
67. b)El Abogado del Estado se opone a la configuración que, respecto de los señalados títulos competenciales del Estado, hace la demanda y sostiene la virtualidad y alcance que a los mismos reconoce la Ley 38/2003 respecto de las subvenciones.En lo que se refiere al art. 149.1.13 CE, el Abogado del Estado no otorga a esta regla una especial relevancia para sustentar la legitimidad constitucional de la Ley impugnada, pues sólo hace una invocación general de dicha regla, relacionándola, en línea con la exposición de motivos de la Ley 38/2003, con diversos preceptos constitucionales en materia económica (arts. 31.2, 128.1, 131.1 y 134.2). De hecho, el Abogado del Estado no sustenta en este título la defensa de los preceptos legales recurridos, aludiendo a él sólo en relación con el art. 8.1 y 2 y, de modo más tangencial, en cuanto a los arts. 18.4 y 19.5, pues considera que estos últimos preceptos legales se justifican por otros títulos más específicos.Por lo que toca al art. 149.1.14 CE, el Abogado del Estado opera en igual sentido que con el art. 149.1.13 CE, esto es, conectándolo con la potestad de gasto público y los preceptos constitucionales de contenido económico a que se ha hecho alusión, sin hacer hincapié en este título para la defensa de la constitucionalidad de los concretos preceptos impugnados.El Abogado del Estado sustenta la Ley 38/2003, fundamentalmente, en el art. 149.1.18 CE, tanto en lo relativo al ámbito de las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” como en lo concerniente al “procedimiento administrativo común”. En cuanto al primero de estos ámbitos, la competencia del Estado se extiende al establecimiento de reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas, garantizando un régimen jurídico unitario para todas ellas (SSTC 32/1981, de 28 de julio; 227/1988, de 29 de noviembre y 50/1999, de 6 de abril). En cuanto al procedimiento administrativo común, afirma con carácter general que el Estado no sólo puede regular dicho procedimiento, sino también los principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de su validez y eficacia, los modos de revisión de los mismos y los medios de ejecución, incluyendo las garantías de los particulares en el seno del procedimiento (SSTC 227/1988 y 50/1999). Más específicamente, sostiene el Abogado del Estado (aunque lo hace con ocasión de la defensa de la constitucionalidad de los arts. 13.7 y 30.5, es un planteamiento que subyace también respecto de los restantes preceptos que considera sustentados en este título específico) que el procedimiento administrativo común puede ser también un procedimiento especial por razón de la materia pero común para todo el territorio nacional, de manera que un procedimiento especial como el de otorgamiento de subvenciones puede gozar de unas bases comunes para el todo el territorio nacional.En definitiva, desde la perspectiva general que ahora estamos analizando, la controversia gira, primordialmente, en torno a si los títulos que ostenta el Estado y singularmente aquellos derivados del art. 149.1.18 CE, le habilitan o no para establecer una regulación general de la relación jurídica y del procedimiento subvencional como la que aborda la Ley 38/2003. En efecto, mientras que la representación procesal autonómica considera que la regulación de la estructura y funcionamiento de la Administración concedente y del procedimiento de subvención -en cuanto procedimiento especial o ratione materiae- es competencia autonómica, el Abogado del Estado entiende que el art. 149.1.18 CE, reforzado por los arts. 149.1.13 y 149.1.14 CE, ampara que el Estado regule un procedimiento subvencional común.La controversia pone de relieve, por otra parte, que, además de una divergencia acerca del alcance de los títulos competenciales señalados, existe entre las partes una discrepancia sobre el alcance de la aplicación de la doctrina establecida en materia de subvenciones por este Tribunal a efectos de resolver las dudas de constitucionalidad que suscita el establecimiento por el Estado de una regulación general de la subvención.La configuración adecuada de nuestra ratio decidendi exige, por tanto, recordar nuestra doctrina sobre el alcance de los diversos títulos competenciales invocados por las partes, así como sobre la distribución de competencias en materia de subvenciones, con la finalidad de establecer los parámetros para su aplicación a los problemas de constitucionalidad que se suscitan en el presente recurso. No obstante, con carácter previo, resulta de utilidad exponer el contexto normativo en el que se enmarcan los preceptos impugnados, a cuyos efectos es de especial interés lo dispuesto en la exposición de motivos de la propia Ley 38/2003, pues tal y como hemos señalado en resoluciones anteriores, “los preámbulos de las normas constituyen un elemento importante a tener en cuenta en las operaciones de encuadramiento competencial” (por todas, SSTC 193/1984, de 23 de julio, FJ 4 y 134/2011, de 20 de julio, FJ 7), “aunque este Tribunal no esté vinculado por los criterios contenidos en las normas sobre este extremo” (STC 134/2011, FJ 7 y las allí citadas). 4. La exposición de motivos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, pone de relieve que “una parte importante de la actividad financiera del sector público se canaliza a través de las subvenciones [que] son una modalidad importante del gasto público y, por tanto, deben ajustarse a las directrices de la política presupuestaria [que] está orientada por los criterios de estabilidad y crecimiento económico pactados por los países de la Unión Europea, que, además, en España han encontrado expresión normativa en las Leyes de estabilidad presupuestaria”. Es más, la Ley general de subvenciones se incardina “en el conjunto de medidas y reformas” del “proceso de perfeccionamiento y racionalización de nuestro sistema económico” y persigue una mejora de la transparencia, de la eficiencia y eficacia en la gestión del gasto público subvencional -que evite distorsiones en el mercado y asegure la complementariedad y coherencia de la actuación administrativa-, así como un incremento del control y la evaluación.También destaca la exposición de motivos que “existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza que se conceden mediante procedimientos complejos”, de manera que “existe una clara conciencia de la necesidad de dotar a este importante ámbito de actividad administrativa de un régimen jurídico propio y específico que permita superar las insuficiencias del que viene a sustituir y contemple instrumentos y procedimientos que aseguren una adecuada gestión y un eficaz control de las subvenciones. En este sentido, la Ley General de Subvenciones se dirige a regular con carácter general los elementos del régimen jurídico de las subvenciones y contiene los aspectos nucleares, generales y fundamentales de este sector del ordenamiento”. De acuerdo con lo anterior, sigue diciendo la exposición de motivos, “el interés público demanda un tratamiento homogéneo de la relación jurídica subvencional en las diferentes Administraciones Públicas”, régimen común que se extiende como legislación básica a “la definición del ámbito de aplicación de la Ley, las disposiciones comunes que definen los elementos subjetivos y objetivos de la relación jurídica subvencional, el régimen de coordinación de la actuación de las diferentes Administraciones públicas, determinadas normas de gestión y justificación de las subvenciones, la invalidez de la resolución de concesión, las causas y obligados al reintegro de las subvenciones, el régimen material de infracciones y las reglas básicas reguladoras de las sanciones administrativas en el orden subvencional.”Por tanto, la Ley 38/2003 tiene vocación, efectivamente, tal y como señala la representación procesal autonómica en su demanda, de regulación completa o, al menos, amplia, de la relación jurídica subvencional, lo que se constata en su extensión (69 artículos y 22 disposiciones adicionales, 2 transitorias y 3 finales, así como la derogatoria) y en la estructura y contenido de los cinco títulos, incluido el preliminar, que, junto con sus correspondientes capítulos, la integran.En este marco, las subvenciones son concebidas por la Ley 38/2003 como “toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos contemplados en el art. 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas” que, sin contraprestación, además de otros requisitos, se dirija al “fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública” (art. 2). Teniendo en cuenta que los “sujetos contemplados en el art. 3” son la Administración General del Estado, las entidades que integran la Administración local y la Administración de las Comunidades Autónomas, sus correspondientes organismos y entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes e, incluso, dichos organismos y entidades cuando, estando regidos por el derecho privado, realicen entregas dinerarias sin contraprestación, debemos concluir que la Ley 38/2003 disciplina las disposiciones dinerarias de las Administraciones públicas en el sentido amplio que se acaba de señalar y cualquiera que fuere la fuente de financiación, de manera que se proyecta tanto sobre las subvenciones que provienen de fondos estatales contenidos en los presupuestos generales del Estado como de las partidas previstas en los presupuestos de las Comunidades Autónomas y de los entes locales. No obstante, nuestro examen ha de circunscribirse a las subvenciones provenientes de fondos estatales o autonómicos en cuya aplicación resultan afectadas las competencias autonómicas, pues la demanda no plantea la infracción de las competencias de los entes locales. 5. Dicho esto, debemos recordar nuestra doctrina acerca del alcance que pueden tener las reglas 13, 14 y 18 del art. 149.1 CE.El art. 149.1.13 CE atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación de la actividad económica, esto es, una competencia para “la ordenación general de la economía” que “responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política económica global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos” (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2). Se trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la “necesaria coherencia de la política económica” y que “exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dicho objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores” (STC 186/1988, FJ 2). La competencia estatal alcanza no sólo a las bases, sino también a la coordinación, correspondiéndole al Estado “una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas, aun de mera ejecución, que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación, bien tras la correspondiente intervención económica bien incluso de carácter preventivo, para asegurar la información recíproca, la homogeneidad técnica en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias” (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4).En lo relativo al art. 149.1.14 CE, basta ahora con señalar que este título sobre la hacienda general permite el Estado regular íntegramente su propia hacienda, así como establecer las instituciones comunes a las distintas haciendas y las medidas para su coordinación y para subvenir a su suficiencia (STC 233/1999, de 13 de diciembre, FJ 4). En efecto, como hemos tenido ya ocasión de señalar, el art. 149.1.14 CE “no es obstáculo para que deba admitirse que la Hacienda privativa de las Comunidades Autónomas ‘es materia propia de dichas Comunidades’” (SSTC 14/1986, de 31 de enero, FJ 2 y 192/2000, de 13 de julio, FJ 6), pues la organización de la propia hacienda “es no tanto una competencia que se reconoce a las Comunidades Autónomas, cuanto una exigencia previa o paralela a la propia organización autonómica” (STC 14/1986, FJ 2). Ahora bien, por otra parte, ello no ha sido obstáculo tampoco para que del art. 149.1.14 CE, en relación con los arts. 133 y 157.3 CE, hayamos deducido que el Estado no es sólo competente para regular sus propios tributos, “sino también el marco general de todo el sistema tributario” (STC 192/2000, FJ 6) y los principios generales comunes del mismo (STC 116/1994, de 18 de abril), pues ello se considera plenamente compatible con las competencias tributarias y con la autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas (STC 19/1987, de 17 de febrero). Pues bien, a la misma conclusión ha de llegarse respecto a la otra vertiente de la hacienda pública, la vertiente de los gastos públicos, de tal forma que corresponde al Estado no sólo el régimen jurídico de la ordenación de los gastos de la Administración del Estado, sino también el establecimiento de las normas y principios comunes de la actividad financiera de las distintas haciendas que tiendan a asegurar los principios constitucionales que, conforme a nuestra Constitución, han de regir el gasto público: legalidad (art. 133.4 CE); eficiencia y economía (art. 31.2 CE), asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2 CE); subordinación de la riqueza nacional al interés general (art. 128.1), estabilidad presupuestaria (art. 135 CE; STC 134/2011, de 20 de julio) y control (art. 136 CE). Ello en modo alguno resulta contrario a la autonomía consagrada a favor de las Comunidades Autónomas pues éstas “gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos”, es decir, en que puedan decidir a qué objetivos destinan sus recursos sin condicionamientos indebidos (por todas, STC 192/2000, FJ 6 y las allí citadas).Es preciso advertir que, dado que la actividad de gasto la desarrollan las Administraciones públicas, no resulta fácil deslindar las normas de simple régimen jurídico de las Administraciones públicas que el Estado puede establecer ex art. 149.1.18 CE de las normas comunes sobre el gasto público subvencional que el Estado puede dictar al amparo del art. 149.1.14 CE, por lo que para proceder a una calificación competencial correcta deberá estarse tanto al sentido o finalidad de los títulos competenciales en juego, como al carácter, sentido y finalidad de los preceptos impugnados, es decir, al contenido del propio precepto controvertido (por todas, STC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 5). Y a estos efectos, tendremos en cuenta como criterio interpretativo que, cuando se esté abordando la regulación de los derechos y obligaciones de contenido económico de las Administraciones públicas o cuando el objeto de la regulación sea la protección o preservación de los recursos públicos que integran las haciendas, nos encontraremos ante preceptos que tienen su anclaje en el art. 149.1.14 CE.Para terminar, es conveniente señalar que el Abogado del Estado apenas invoca estos títulos competenciales (art. 149.1.13 y 14 CE) en defensa de los preceptos impugnados, pues su argumentación se apoya principalmente en el art. 149.1.18 CE. Ahora bien, ello no supone, claro está (art. 39 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), que este Tribunal no pueda entrar a valorar si tales títulos (alegados, por otra parte, de forma general en su argumentación introductoria por el Abogado del Estado) u otros ofrecen cobertura constitucional a los preceptos objeto de recurso, pues este Tribunal no se encuentra vinculado por el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso (por todas, STC 77/2012, de 16 de abril, FJ 3). 6. La referencia que hace la Ley 38/2003 al art. 149.1.18 CE ha de entenderse alusiva a una doble competencia: la de establecer las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas” y la de regular el “procedimiento administrativo común”, siendo, según la Constitución, la primera de carácter básico y la segunda de carácter exclusivo. El Abogado del Estado fundamenta en esta doble atribución competencial la legitimidad de la mayor parte de los preceptos impugnados.En cuanto a la primera de dichas competencias, hemos afirmado que “el Estado puede establecer, desde la competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18 CE, principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas. Esto significa que, en palabras de la STC 227/1988, la potestad organizatoria (autonómica) ... para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de su propia Administración, no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado. En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización de las Comunidades Autónomas; aunque ciertamente, como veremos de inmediato, no cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la Administración y a los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación” (STC 50/1999, FJ 3). En la misma Sentencia precisamos que el Tribunal ha incluido en esta materia “la regulación de la composición, estructura y competencias de los órganos de las Administraciones públicas (STC 32/1981, fundamento jurídico 6), la organización de todas las Administraciones públicas (STC 76/1983, fundamento jurídico 38), los aspectos organizativos e institucionales de esas Administraciones (STC 214/1989) o la composición, funcionamiento y organización de las mismas (STC 35/1982)” (STC 50/1999, FJ 3), debiendo aclararse ahora que dentro del concepto de “funcionamiento” se incardinan las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las Administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales (art. 103.1 CE).En todo caso, importa retener que “la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico. Así, el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados, aunque ciertamente no cabe trazar una distinción tajante entre unos aspectos y otros. No debe olvidarse que, según establece el art. 149.1.18 CE, el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es el de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autónomas de organizar su propia Administración según sus preferencias” (STC 50/1999, FJ 3).Conviene insistir en esta última idea de que pese a que el objetivo fundamental de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas es el de garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas, no es éste, sin embargo, el único al que pueden tender las bases, cuyo establecimiento cabe, por tanto, que responda a otros intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo. Ello es especialmente importante en el campo que ahora nos ocupa, pues ciertamente en la regulación de las subvenciones, además de la garantía a los administrados de un tratamiento común, concurren, tal y como ha señalado el Abogado del Estado y como se apunta en la exposición de motivos de la Ley 38/2003, otros objetivos de interés general -algunos de ellos consagrados incluso a nivel constitucional- estrechamente conectados con el carácter de gasto público de la subvención, que pueden, eventualmente, justificar una regulación básica y entre los que cabe mencionar la asignación equitativa de los recursos a través del gasto público (art. 31.2 CE), la subordinación de toda la riqueza del país al interés general (art. 128.1 CE), la programación y ejecución del gasto público conforme a los principios de eficiencia y economía (art. 31.2 CE), la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), la prevención de eventuales distorsiones del funcionamiento del mercado, la coherencia y coordinación de la política subvencional de todas las Administraciones públicas, la lucha contra el fraude y la corrupción en la gestión de los fondos públicos, así como el incremento de la transparencia, el control y la evaluación del gasto subvencional.Así se deduce de resoluciones anteriores de este Tribunal en las que hemos admitido el carácter básico de algunas de las regulaciones establecidas en la Ley 38/2003 y cuya finalidad es asegurar la eficacia y eficiencia de las subvenciones, la asignación equitativa de los recursos públicos (STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 8) y asegurar la transparencia y el control en el ejercicio de la potestad subvencional (STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 8). En efecto, en la STC 99/2012, FJ 8, hemos afirmado que la regla de publicación en el boletín oficial correspondiente de las subvenciones concedidas tiene carácter básico pues “persigue el objetivo de asegurar el interés público, fortaleciendo la transparencia de la Administración y facilitando el conocimiento de la gestión de los fondos públicos, dando así a conocer actuaciones administrativas concretas que interesan a un grupo determinado, los posibles beneficiarios de la subvención”, de tal forma que la publicación en el boletín oficial “constituye un elemento al servicio del control del correcto ejercicio de las potestades públicas, así como de la protección de intereses de terceros” y “plasma uno de los principios básicos que han de regir la actividad subvencionadora de las Administraciones públicas, como es el de publicidad”.En cualquier caso, tanto cuando las bases responden a la necesidad de garantizar un tratamiento común a los administrados como a la consecución de otros intereses generales, debe recordarse que “el Estado al establecer el común denominador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada Comunidad Autónoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la materia con arreglo a sus peculiaridades e intereses (por todas, SSTC 49/1988, fundamento jurídico 3; 225/1993, fundamento jurídico 3 y 197/1996, fundamento jurídico 5), no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo” (STC 50/1999, FJ 3), sin que puedan, por otra parte, considerarse incluidas en el marco estatal básico “aquellas normas que no resulten justificadas por el objetivo de garantizar los principios básicos que informan el modelo organizativo diseñado por el legislador estatal” ( por todas, STC 227/1988, FJ 24, y las allí citadas). 7. En cuanto al segundo de los títulos habilitantes del Estado que, ex art. 149.1.18 CE, amparan la Ley recurrida, este Tribunal también se ha pronunciado con reiteración sobre lo que debe entenderse por procedimiento administrativo común, a los efectos prevenidos en el citado art. 149.1.18 CE. El adjetivo “común” que el precepto constitucional utiliza lleva a entender que lo que el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado es “la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia (lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18 CE), coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De lo contrario, es decir, si las competencias sobre el régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas, se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (STC 227/1988, FJ 32).El alcance de esta competencia lo hemos delimitado señalando que “tampoco puede compartirse la alegación del Abogado del Estado conforme a la cual toda previsión normativa que incide en la forma de elaboración de los actos administrativos, en su validez y en su eficacia o en las garantías de los administrados, debe ser considerada parte del procedimiento administrativo común, pues en tal caso se incluiría en este título competencial la mayor parte del Derecho Administrativo. Ciertamente este Tribunal no ha reducido el alcance de esta materia competencial a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); en esta competencia se han incluido también los principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento (STC 227/1988). Sin embargo, de ello no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto” (STC 50/1999, FJ 3).Como ha quedado expuesto en el fundamento jurídico 5 de esta Sentencia, mientras que el Abogado del Estado considera que el art. 149.1.18 CE habilita al Estado para establecer un procedimiento administrativo subvencional común para todas las Administraciones públicas, en la demanda del Gobierno de Aragón se mantiene que el procedimiento administrativo subvencional es un procedimiento especial ratione materiae cuya regulación corresponderá al Estado o a las Comunidades Autónomas en función de la distribución de competencias existente en materia o sector a la que se refiera la subvención, tal y como se deriva de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional que ha vinculado los procedimientos de concesión de subvenciones con las materias concretas a que estas se refieren. 8. Este Tribunal se ha pronunciado, en efecto, sobre numerosos recursos de inconstitucionalidad y conflictos positivos de competencia planteados entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con subvenciones otorgadas por dichos poderes públicos, en especial, aunque no sólo, respecto a subvenciones que habían de otorgarse con cargo a las diferentes partidas recogidas en los presupuestos generales del Estado. Existe, por tanto, una abundante y reiterada doctrina constitucional elaborada al hilo de la resolución de estos recursos y conflictos que, en lo esencial, se encuentra recogida en la ya citada STC 13/1992, de 6 de febrero, y que ahora interesa, por tanto, recordar con la finalidad última de examinar cuál haya de ser su incidencia en la configuración de la ratio decidendi necesaria para abordar los problemas que se plantean en el presente recurso.Pues bien, en esta doctrina hemos aclarado que “no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado” y que “la subvención no es un concepto que delimite competencias (SSTC 39/1982 y 179/1985) ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (SSTC 39/1982, 144/1985, 179/1985 y 146/1986), al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado título competencial autónomo (SSTC 179/1985, 145/1989) que puede desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales que corresponden a las Comunidades Autónomas según la Constitución y los Estatutos de Autonomía (STC 95/1986)”. De este modo, “la sola decisión de contribuir a la financiación no autoriza al Estado para invadir competencias ajenas” (STC 13/1992, FJ 4), es decir, “el Estado usando su poder de gasto en materia de subvenciones” no puede “condicionar o mediatizar el ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias (su autonomía política y financiera) de modo tal que convierta, de hecho, su poder de gastar en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía”. Ahora bien, por otra parte, “el poder de gasto del Estado o de autorización presupuestaria, manifestación del ejercicio de la potestad legislativa atribuida a las Cortes Generales (arts. 66.2 y 134 CE), no se define por conexión con el reparto competencial de materias que la Constitución establece (arts. 148 y 149 CE), al contrario de lo que acontece con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, le atribuyan los respectivos Estatutos y Leyes (art. 156. 1 CE y art. 1.1 de la LOFCA”, de lo que se deriva que “el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso), asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen otros preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo III del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su Presupuesto en la acción social o económica” (STC 13/1992, FJ 7).En aplicación de estos criterios, este Tribunal ha establecido un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con el ejercicio de la potestad subvencional de gasto público que puede resumirse -tal y como hemos hecho en la STC 13/1992- en cuatro supuestos generales:
68. a)Si la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma: en este caso el Estado puede decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores, si bien esa asignación debe ser territorializada y las competencias del Estado se limitan a “la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional (objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas beneficiarios y requisitos esenciales de acceso)”, quedando dentro de la competencia autonómica “lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos”, dentro del marco, claro está, de las reglas del procedimiento administrativo común (SSTC 178/2011, de 8 de noviembre y 36/2012, de 14 de marzo).
69. b)Si el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución: en este caso el Estado puede establecer el destino de las subvenciones y regular sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación, correspondiéndoles, por regla general, la gestión de los fondos.
70. c)Si el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución: en este caso el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.
71. d)Si las Comunidades Autónomas ostentan competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, pero el Estado ostenta algún título competencial, genérico o específico, y la gestión centralizada es necesaria para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector o para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector: en este caso excepcional las subvenciones podrán ser gestionadas por un órgano u organismo de la Administración General del Estado, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los presupuestos generales del Estado.Por otra parte, cuando se trata de subvenciones instrumentadas por las Comunidades Autónomas en las materias de su competencia y la financiación correspondiente deriva de sus propios fondos, hemos descartado que el hecho de que la financiación se realice con fondos autonómicos excluya toda posibilidad de sujeción de los mismos a normativa básica sectorial alguna, pues ello “convertiría al hecho de financiar en un poder autonómico e independiente del sistema constitucional de distribución de competencias”. No obstante, también hemos reconocido que “ciertamente la normativa básica estatal no presenta la misma virtualidad cuando opera sobre subvenciones que provienen de las partidas de los Presupuestos Generales del Estado, ya que a través de ellas el Estado ejerce sus opciones concretas … que cuando se trata de financiación autonómica propia”, pues esta última “permite a las Comunidades Autónomas elegir sus propias opciones, atendiendo a sus especificidades de modo legítimo, en cuanto que la compatibilidad entre la unidad económica y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía ha de buscarse, pues, en un equilibrio entre ambos principios, equilibrio que al menos, y en lo que aquí interesa, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públicos”, intervenciones que, no obstante, quedan sometidas a ciertos límites como que “la regulación se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad, que esa regulación en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la Nación resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ellas previstas resultan adecuadas y justificadas por su fin y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de los españoles” (STC 128/1999, FJ 16, con cita de la STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 6).De la exposición realizada de la doctrina constitucional se deduce que los problemas constitucionales a los que se ha enfrentado hasta el momento este Tribunal en materia de subvenciones son, por un lado y principalmente, el relativo al alcance de las potestades (normativas y de ejecución) que se derivan a favor del Estado de su poder de gasto y los límites que para las mismas surgen de la distribución constitucional de competencias existente en función de la materia o sector a la que, en cada caso, se refiera la subvención; y, por otro lado, el de las limitaciones que pueden derivarse de la financiación autonómica de las subvenciones para el ámbito de aplicación de la normativa básica dictada por el Estado en la materia o sector en que operan las subvenciones autonómicas.Ninguna de estas cuestiones es, sin embargo, la que se plantea en el presente recurso, que atañe a si el Estado ostenta o no competencias para establecer una regulación general del procedimiento de otorgamiento de subvenciones, sin perjuicio de que los límites que, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, se imponen, como consecuencia de la distribución competencial material ex art. 149.1 CE, a las potestades (normativas y de ejecución) del Estado derivadas de su poder de gasto hayan de tenerse en cuenta a la hora de valorar la conformidad con la Constitución de la regulación general del procedimiento subvencional establecida en la Ley 38/2003, general de subvenciones.Dicho esto y retomando la cuestión central que ahora nos ocupa, hay que señalar que la representación procesal del Gobierno de Aragón deduce de la doctrina expuesta una respuesta negativa a esta cuestión al entender que el procedimiento subvencional es un procedimiento especial ratione materiae y que el art. 149.1.18 CE no ampara que el Estado establezca normas procedimentales respecto de todas las subvenciones, puesto que este precepto no se refiere de forma específica a las mismas, como sí lo hace, en cambio, respecto a la expropiación, los contratos y concesiones o el sistema de responsabilidad patrimonial.Esta argumentación no puede, sin embargo, compartirse. Ante todo, es preciso aclarar que, en principio y como regla general, los procedimientos administrativos especiales ratione materiae siguen, efectivamente, el régimen de distribución competencial existente en cada materia o sector, de tal forma que si las Comunidades Autónomas cuentan con competencias normativas en la materia podrán abordar su regulación en el marco de la legislación estatal sobre procedimiento administrativo común. Ello, no obstante, cabe señalar que este Tribunal ha admitido que, en virtud del art. 149.1.18 CE, el Estado establezca normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae, como, por ejemplo, el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos [STC 61/1997, FJ 25 c)], lo que indica que la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común no se detiene, única y exclusivamente, en la regulación de la institución desde una perspectiva meramente abstracta y desvinculada de los procedimientos especiales.Por otra parte, es evidente que, de acuerdo con nuestra doctrina, las subvenciones no constituyen una “materia” a efectos de la distribución constitucional de competencias, sino que cada subvención concreta se inserta en la materia a que la misma se destina y se somete, por tanto, al reparto competencial correspondiente (así, la agricultura, el turismo, la asistencia social o cualquier otro), como también lo es que, efectivamente, el art. 149.1.18 CE no confiere expresamente un título competencial al Estado para la regulación de las subvenciones como lo hace respecto a las expropiaciones forzosas, los contratos y concesiones o la responsabilidad patrimonial. Ahora bien, de ello en modo alguno se deduce que el Estado no pueda establecer una regulación común del procedimiento de otorgamiento de subvenciones. De acuerdo con nuestra doctrina, las competencias normativas para la regulación de los procedimientos específicos subvencionales ratione materiae, esto es, sectoriales, ha de seguir, lógicamente, la distribución competencial existente en relación con esos sectores o materias, sin perjuicio de las potestades que este Tribunal ha afirmado que derivan a favor del Estado, más allá de la distribución material de competencias ex art. 149.1 CE, como consecuencia de su poder de gasto. Sin embargo, la subvención, considerada en abstracto y desligada de cualquier campo especifico, no se incardina en ninguna materia o sector determinado, sino que es una técnica administrativa de fomento, esto es, una forma de actividad a la que puede acudir cualquier Administración pública.Esta forma de actividad propia de cualquier Administración pública puede requerir, por sus peculiaridades -que derivan fundamentalmente del hecho de que es también una importante forma de gasto público-, una regulación singular común tanto de su iter procedimental como de otros aspectos (requisitos de validez, de eficacia…) que, de acuerdo con la doctrina constitucional, se incardinan en el concepto de procedimiento administrativo común; regulación singular que no ofrece la actual configuración normativa del procedimiento administrativo recogida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, puesto que esta Ley no atiende ni da respuesta a los elementos y cuestiones diferenciadas que presenta este tipo de actuación jurídica de las Administraciones públicas.El procedimiento subvencional regulado desde una perspectiva general o abstracta no es, pues, un procedimiento especial ratione materiae, porque prescinde de toda previsión específica que atienda a las características de un determinado sector o materia (agricultura, urbanismo, asistencia social…) y responde única y exclusivamente a las singularidades de un determinado tipo de actividad de las Administraciones públicas.La Ley 38/2003 aborda la regulación de un procedimiento administrativo común singular en función de la forma de actividad administrativa; no regula un procedimiento administrativo especial ratione materiae y es, por tanto, en principio, y siempre que el Estado, en su regulación, se mueva dentro de los límites de su esfera competencial, compatible con la existencia de regulaciones especiales ratione materiae de los procedimientos de otorgamiento de subvenciones en determinados campos de actividad (agricultura, medio ambiente, asistencia social…), que corresponderá establecer bien al Estado, bien a las Comunidades Autónomas, en función de la distribución de competencias prevista para cada sector concreto en la Constitución.En definitiva, en la regulación del procedimiento administrativo de las subvenciones, nos encontramos con una situación de concurrencia competencial. Por un lado, y de acuerdo con lo que dispone el art. 149.1.18 CE, el Estado puede regular, desde una perspectiva general y abstracta, el procedimiento subvencional común, mientras que las Comunidades Autónomas pueden establecer “las especialidades derivadas de la organización propia”. Por otra parte, de acuerdo con la doctrina constitucional antes expuesta, la regulación de los procedimientos subvencionales ratione materiae corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas en función de la distribución de competencias que establece el art. 149.1 CE en cada sector o materia, si bien el ejercicio de esa competencia por las Comunidades Autónomas ha de hacerse respetando siempre las reglas establecidas en la legislación estatal sobre procedimiento administrativo común (por todas, SSTC 227/1988, FJ 32; 98/2001, de 5 de abril, FJ 8 y 36/2012, de 15 de marzo, FJ 8), legislación que incluye ahora una regulación del procedimiento subvencional común. Ahora bien, la concurrencia competencial que se produce entre la competencia estatal para regular el procedimiento administrativo común y las competencias autonómicas para regular los procedimientos administrativos especiales o ratione materiae determina también la importancia de que en la regulación del procedimiento subvencional común el Estado se circunscriba a aquellos elementos que pueden efectivamente considerarse comunes, de tal forma que respete un margen suficiente y adecuado para la introducción por parte de las Comunidades Autónomas de las necesarias especialidades en los procedimientos administrativos ratione materiae. 9. Sentado todo lo anterior, procede que abordemos el examen de los preceptos legales recurridos, comenzando por los incluidos en el título preliminar.A) En primer lugar, se impugna el art. 3.4, que dispone lo siguiente:“Será igualmente aplicable esta ley a las siguientes subvenciones:
72. a)Las establecidas en materias cuya regulación plena o básica corresponda al Estado y cuya gestión sea competencia total o parcial de otras Administraciones públicas.
73. b)Aquellas en cuya tramitación intervengan órganos de la Administración General del Estado o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquélla, conjuntamente con otras Administraciones, en cuanto a las fases del procedimiento que corresponda gestionar a dichos órganos.”Como con más detalle consta en los antecedentes, en cuanto a la letra
74. a)del art. 3.4, la representación procesal autonómica rechaza que la totalidad de la Ley 38/2003 se aplique a las subvenciones correspondientes a materias en las que el Estado tenga competencia para establecer la legislación básica, pues en estos supuestos la competencia estatal se restringe a establecer dicha legislación, mientras que la Ley 38/2003 excede con mucho del alcance de lo básico. En cuanto a la letra
75. b)del art. 3.4 plantea que debe respetarse la normativa autonómica incluso en las fases del procedimiento en las que intervengan los órganos de la Administración General del Estado.El Abogado del Estado rechaza la impugnación, aduciendo que el precepto no impide que las Comunidades Autónomas desarrollen su competencia concretando la norma estatal.Para resolver esta controversia debemos partir de la constatación de que el art. 3 de la Ley 38/2003, al establecer su ámbito subjetivo de aplicación, refiriéndolo a las subvenciones otorgadas por todas las Administraciones públicas territoriales y por sus entidades dependientes, sometidas al Derecho público o privado (apartados 1 y 2), lo proyecta también sobre las subvenciones otorgadas por las Comunidades Autónomas con cargo a sus propios fondos (apartado 3) y sobre las que establezca el Estado a cargo de los Presupuestos Generales del Estado (apartado 4).En cuanto a lo dispuesto en la letra
76. a)del apartado 4 del art. 3, objeto de impugnación, que determina que la Ley 38/2003 será aplicable a las subvenciones “establecidas en materias cuya regulación … básica corresponde al Estado”, resulta que el Letrado autonómico entiende que a estas subvenciones autonómicas no sólo les son aplicables los preceptos de la Ley 38/2003 expresamente declarados básicos por la disposición final primera, apartado 1 (de cuyo alcance básico también discrepa), sino también el resto de los preceptos de la Ley.Si esta fuera la interpretación que hubiéramos de dar al art. 3.4 a), este precepto sería sin duda inconstitucional, pues declararía de aplicación preceptos que no deberían serlo según dicha disposición final. Sin embargo, es posible otra interpretación del art. 3.4
77. a)acomodada al orden constitucional de competencias. Ha de observarse que el art. 3.3 de la Ley 38/2003 determina que los preceptos de la misma son de aplicación a las subvenciones financiadas por las Comunidades Autónomas con fondos propios “de acuerdo con lo establecido en la disposición final primera”. Pues bien, cuando el art. 3.4 expresa en su encabezamiento que “será igualmente aplicable esta Ley” a las subvenciones “establecidas en materias cuya regulación … básica corresponda al Estado”, ha de entenderse que dicha aplicación lo será en iguales términos que lo dispuesto en el apartado 3 del art. 3, es decir, de acuerdo con el enunciado de preceptos contenido en la disposición final primera, de suerte que, en el ámbito de las Comunidades Autónomas, la Ley 38/2003 no es aplicable en su totalidad, sino únicamente en aquellas partes dictadas por el Estado al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.13, 14 y 18 CE.Esta interpretación del art. 3.4 a), que se llevará al fallo, resulta adecuada al reparto competencial, pues en las materias en las que al Estado le corresponda establecer las bases de la subvención pueden concurrir -una vez depurados, en su caso, tras nuestro examen- los preceptos de la Ley 38/2003 dictados ex art. 149.1.13, 14 y 18 CE.En cuanto al reproche formulado a la letra
78. b)del art. 3.4 de la Ley 38/2003, debe ser rechazado, puesto que en los aspectos concretos del procedimiento de concesión de las subvenciones incardinadas en materias de competencia básica que al Estado le corresponde gestionar -supuesto cuarto del fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992- dicha gestión estatal habrá de realizarse de acuerdo a la normativa dictada por el propio Estado. Así se deriva, de otro lado, del apartado 2, no impugnado, de la disposición final primera de la propia Ley 38/2003. Por tanto, se desestima la impugnación del art. 3.4
79. b)de la Ley 38/2003.B) El art. 5.2 dispone:“Las subvenciones que se otorguen por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones públicas creadas por varias Administraciones públicas u organismos o entes dependientes de ellas y las subvenciones que deriven de convenios formalizados entre éstas se regularán de acuerdo con lo establecido en el instrumento jurídico de creación o en el propio convenio que, en todo caso, deberán ajustarse a las disposiciones contenidas en esta Ley.”La representación procesal autonómica se opone a este precepto porque, en su opinión, limita las competencias de la Comunidad Autónoma para establecer, respecto de las subvenciones correspondientes a materias de su competencia exclusiva o compartida, la normativa propia que corresponda.El Abogado del Estado sostiene la adecuación del precepto a la Constitución porque no impide que la Comunidad Autónoma legisle desarrollando las bases estatales.Una vez interpretado en el sentido antes expuesto el art. 3.4 a), ningún problema suscita que las subvenciones otorgadas por las entidades previstas en el art. 5.2 se sometan a las reglas concurrentes del Estado previstas en la Ley 38/2003, lo que supone que si algún precepto de esta fuere también declarado inconstitucional en el examen que estamos realizando, tampoco resultará, obviamente, de aplicación.En conclusión, procede desestimar la impugnación del art. 5.2.C) El art. 6.2 establece:“Los procedimientos de concesión y de control de las subvenciones regulados en esta Ley tendrán carácter supletorio respecto de las normas de aplicación directa a las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.”Para el Letrado del Go