Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 225/1993

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 225/1993 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 225/1993, de 8 de julio (BOE núm. 183, de 02 de agosto de 1993) ECLI:ES:TC:1993:225 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo- Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad núms. 418/87 y 421/87 y en las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 1.902/91 y 1.904/91, todos acumulados, el primero interpuesto por don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, en cuanto Comisionado de 56 Diputados, contra los arts. 3, 4, 9, 13.3, 17 y 43.2

1. a)de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del comercio y superficies comerciales; el segundo formulado por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, contra el art. 9 de dicha Ley; y las cuestiones planteadas, ambas, respecto asimismo del citado art. 9 de la mencionada Ley por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Han sido partes el Gobierno Valenciano, representado por el Letrado don Fernando Raya Medina, el Fiscal General del Estado y las Cortes Valencianas, representadas por su Presidente, don Antonio García Miralles. Ha sido Ponente el Magistrado don Julio Diego González Campos, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 31 de marzo de 1987, don Federico Trillo- Figueroa Martínez-Conde, actuando como Comisionado de 56 Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3, 4, 9, 13.3, 17 y 43.2
2. a)de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del comercio y superficies comerciales ("D.O.G.V." núm. 497, de 31 de diciembre de 1986). En el recurso, tramitado bajo el núm. 418/87, se aducen los motivos impugnatorios siguientes: A) Según el art. 3, "El ejercicio de la actividad comercial responde al principio de libertad de empresa, desarrollándose en el marco de la economía de mercado, y podrá realizarse por quienes tengan la capacidad jurídica necesaria y cumplan con la legislación vigente en la materia" (párrafo 1º). "Son requisitos generales para el ejercicio de la actividad comercial:
3. a)Poseer la condición de comerciante.
4. b)Estar dado de alta, a efectos tributarios de seguridad social y cumplir las normas técnico-sanitarias que le sean de aplicación.
5. c)Observar las normas de esta Ley, y demás normativa vigente, y en especial en materia de disciplina de mercado y de competencia desleal" (párrafo 2º). El art. 4 dice: "Uno. Para el ejercicio de la actividad profesional, todo comerciante deberá estar inscrito en el Registro General de Comerciantes y de Comercio y reunir los siguientes requisitos y los que en su caso se establezcan reglamentariamente:
6. a)Estar dado de alta en la licencia fiscal.
7. b)Acreditar, en su caso, la titulación y colegiación oficial, así como la prestación de las fianzas y otras garantías exigidas por la legislación vigente para la venta de determinados productos o la prestación de determinados servicios. Dos. El Consell de la Generalitat Valenciana podrá exigir, de forma progresiva, sin perjuicio del principio general de libre acceso al mercado y de la normativa estatal vigente, requisitos de cualificación técnica y en su caso titulación". Estas normas tienen consecuencias jurídicas efectivas, pues la infracción de tales requisitos es sancionable, a tenor de lo dispuesto en el art. 48
8. a)de la propia Ley, con sanciones que pueden llegar hasta límites insospechados (art. 51). Dichos preceptos suponen, además, una regulación directa e inmediata de la actividad, afectando al núcleo de la misma, y el establecimiento de unos requisitos y cargas que no existen en el resto del territorio, cuyo incumplimiento impide el puro ejercicio de la actividad a través de unas sanciones draconianas. La vulneración de los arts. 139 y 149.1.1 C.E. resulta, por tanto, clarísima. Asimismo, se invade el art. 149.1.6 y 8 C.E., ya que esta regulación afecta al ámbito jurídico-privado, al situarse en el mismo plano normativo que la regulación de la capacidad jurídica (que improcedentemente cita). La condición de comerciante (también citada con igual improcedencia) está regulada por el Código de Comercio y de ella deriva la facultad de ejercer la actividad comercial. Todo lo demás es exceso competencial y por tanto inconstitucional. La incompetencia en que incurre el legislador autonómico viene también dada por otras vías. Entre ellas, el integrar en su regulación leyes estatales, configurando con las mismas el supuesto de hecho de la Ley autonómica así integrada, que luego se exige por vía de sanción, y la absoluta falta de proporcionalidad y razonable adecuación al fin, puesto que la Ley establece sanciones redundantes en el presunto ejercicio de sus propias competencias para el caso de que se infrinjan leyes claramente estatales (fiscales, de Seguridad Social, etc.), que ya poseen sus propios mecanismos sancionadores. Por último, todo ello se agrava con la absoluta discrecionalidad de la regulación del art. 4 (apartados 1, in fine, y 2). Aquí se hace patente el abusivo ejercicio de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9 C.E.). B) El art. 9 de la Ley impugnada dispone: "el régimen de horarios al que deberá someterse el ejercicio de la actividad comercial, cualquiera que sea su régimen jurídico y modalidad comercial adoptada, será establecido reglamentariamente. La apertura semanal máxima será de sesenta horas, considerándose inhábiles los domingos y festivos" (párrafo 1º). "No obstante lo anterior podrán autorizarse horarios y días excepcionales al régimen general establecido" (párrafo 2º). "Lo establecido en los párrafos anteriores en ningún caso podrá perjudicar los derechos reconocidos al trabajador por la legislación laboral vigente" (párrafo 3º). El último párrafo transcrito también constituye objeto del recurso, porque la incompetencia para la declaración que contiene es manifiesta, al tratarse de legislación laboral. Mas esto aparte, el precepto supone el establecimiento de un principio general de limitación de la libertad de horarios, contra la dicción literal del art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, que establece la libertad de horarios comerciales, al amparo, según su preámbulo, del art. 149.1.1 y 13 C.E. y que posee la naturaleza de norma básica, según el mismo preámbulo. Hay, pues, infracción competencial, pero también material del art. 139 C.E., pues la desigualdad respecto de las condiciones básicas establecidas por el legislador es notoria, con ruptura de la unidad económica y de mercado. De todos modos, la infracción patente es la del art. 149.1.13 C.E. (y del art. 34.1 del Estatuto de Autonomía), al violarse una norma que expresamente constituye "ordenación general de la actividad económica". Es cierto que el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 utiliza la expresión "sin perjuicio de las competen cias de las Comunidades Autónomas", pero ello sólo significa que las Comunidades pueden establecer excepciones concretas y regladas al principio general, siempre que tales excepciones se asienten en competencias específicas de las que sean titulares y que las mismas guarden con su fin la proporción y adecuación racional que exigen las SSTC 64/1982 y 88/1986. De otro lado, el precepto recurrido guarda directa relación con la defensa de la competencia, título competencial del Estado. Es, además, un precepto caracterizado por su extrema discrecionalidad, que desborda todas las exigencias de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9 C.E.). En el art. 9 de la Ley impugnada, en efecto, la regla general es la limitación excepcionable, sin que exista criterio alguno para concretar tales excepciones. Además, toda la materia queda deslegalizada, lo que supone nuevas violaciones constitucionales. Se viola especialmente el art. 9 C.E. y los arts. 149.1.1 y 139 C.E., éstos al establecerse un régimen de discrecionalidad absoluta que entraña una alteración fundamental de la posición jurídica de los comerciantes en el territorio de la Comunidad Autónoma. Violación que se cualifica por suponer un desproporcionado ejercicio de las competencias -al limitarse con carácter absolutamente discrecional el derecho a la libertad de empresa-, contra la doctrina de la STC 64/1982. Y finalmente se viola la reserva de Ley contenida en el art. 51.3 C.E., al deslegalizarse por completo la materia. C) La argumentación sobre la discrecionalidad absoluta que la Ley recurrida establece en varios casos pasa a tener una enorme relevancia en relación con el bloque normativo que constituyen los arts. 13.3, 17 y 43.2 a), sobre apertura de establecimientos comerciales. Ciertamente, esta desmedida discrecionalidad es una técnica habitual en esta Ley. Algunas veces parece que su fundamental finalidad es atribuir a la Administración autonómica un haz de competencias amplísimo y determinado que le permitan controlar totalmente, por razones de pura oportunidad, la actividad comercial (requisitos para ser comerciantes, horarios, apertura de establecimientos, etc.). Todo ello reviste trascendencia constitucional, si se comprueba que esta discrecionalidad se prevé sin ningún criterio objetivo para su ejercicio. El art. 13.3 de la Ley determina que "el Consell con carácter general, podrá establecer las normas a las cuales deberán ajustarse las Ordenanzas Municipales en materia de apertura de establecimientos comerciales procurando sobre todo los siguientes objetivos:
9. a)Un nivel adecuado de equipamiento comercial y de distribución territorial.
10. b)La introducción armónica de los nuevos sistemas de venta en la estructura comercial.
11. c)La libertad de competencia dentro de la defensa de la pequeña y mediana empresa.
12. d)La seguridad, salubridad y estética pública, entre otras". Por su parte, el art. 17 innova el ordenamiento común estableciendo una nueva licencia (además de la de apertura y de obras), que exige para "la apertura, modificación o ampliación de grandes superficies de venta al detall" (núm. 1); asimismo establece cuáles son, "en todo caso", estas grandes superficies (núm. 2) y los criterios de ejercicio de esta competencia: "el número de habitantes y la incidencia en la actividad comercial..., así como la naturaleza de los productos ofrecidos" (núm. 3). El art. 43.2 a), finalmente, se impugna por simple conexión. Pues bien, la licencia de apertura es esencial para el ejercicio del derecho de libertad de empresa, puesto que es su condición mínima. Por ello, el esfuerzo legislativo y jurisprudencial de los últimos años había llevado a configurar esta licencia como algo absolutamente reglado. La nueva licencia de la Ley recurrida supone la destrucción de todo este esfuerzo jurídico y la reimplantación de una altísima cuota de discrecionalidad. Los criterios que se establecen para estas licencias de apertura (las preexistentes, a través de las normas previstas en el art. 13.3, y las nuevas creadas por el art. 17) son tan sumamente amplios que supone que se conceden o deniegan por mera oportunidad. Los presuntos parámetros legales son, en realidad, ejemplos de oportunidad pura, ya que coinciden con el núcleo legítimo de la libertad de empresa. Los tres primeros apartados del art. 13.3 (y los "otros" de su último apartado) y todos los del art. 17 son criterios de pura oportunidad, los cuales no son propios de la Administración, sino parte del ejercicio privado de la libertad de empresa. En manos de la Administración todo eso es oportunismo, y quizás pueda ser futura arbitrariedad. Esta situación jurídica supone una radical diferencia con la existente en el resto del territorio. Y el establecimiento de una limitación al derecho a la libertad de empresa que suponga su reserva de autorización discrecional es de por sí una violación de los arts. 139 y 149.1.1 C.E., una desproporción manifiesta del ejercicio de las competencias autonómicas y una vulneración material del art. 9.3 C.E., en cuanto contiene los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad. La alteración de la posición jurídica de los ciudadanos parece clara. Pasan de estar sujetos a licencias regladas, que atienden a intereses públicos, reguladas y definidas, a estar sujetos a una licencia cuyos parámetros son de pura oportunidad o conveniencia, no conectados a competencia sectorial alguna. Igualmente es manifiesta la desproporción y falta de adecuación razonable al fin perseguido. Esta técnica de oportunidad y discrecionalidad supone un límite de tal intensidad que recae sobre la condición misma del ejercicio del derecho y excede de los fines perseguidos, por otra parte muy inconcretos, y en el caso del art. 13.3
13. c)de exclusiva competencia del Estado. Por último, la violación del art. 9.3 C.E. puede predicarse de todos los supuestos en que se empleen estas técnicas legislativas. Y aquí, además, a través de la absoluta deslegalización que operan los arts. 13 y 17, se vuelve a vulnerar la reserva de Ley prevista en el art. 51.3 C.E. Concluye el escrito de recurso con la súplica de que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados y su consiguiente anulación. Mediante sendos otrosíes, se solicita igualmente que, al amparo de lo establecido en el art. 88 LOTC, se recabe de la Comunidad Autónoma la remisión del expediente y antecedentes de la Ley recurrida y de la Administración del Estado la remisión del expediente y antecedentes que obren en la misma sobre dicha Ley, y, en especial, los informes de los Departamentos afectados y los que al respecto se hayan emitido, así como las actuaciones de la Comisión de Seguimiento del Ministerio de Administraciones Públicas y de la Comisión de Subsecretarios en relación con la meritada Ley. 2. Por providencia de 8 de abril de 1987, la Sección Segunda del Tribunal acordó tener por promovido el recurso núm. 418/87 y, antes de decidir sobre su admisión a trámite, que se requiriera a los Diputados promoventes para que en el plazo de diez días acreditaran fehacientemente su voluntad de recurrir contra la Ley 8/1986 de la Generalidad Valenciana. El 6 de mayo siguiente acordó la Sección: 1) incorporar a las actuaciones el escrito de los demandantes por el que manifestaban su voluntad de recurrir y admitir a trámite el recurso interpuesto por los mismos; 2) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a las Cortes y al Gobierno de la Generalidad Valenciana, por conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3) de acuerdo con lo dispuesto en el art. 88 LOTC, recabar del Consejo de Gobierno de la Generalidad Valenciana el expediente de elaboración del proyecto de la Ley impugnada y del Gobierno de la Nación la remisión del expediente y antecedentes que obrasen respecto a la misma Ley, y en es pecial los informes de los Departamentos afectados; 4) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial" de la Generalidad Valenciana para general conocimiento. 3. Mediante escrito registrado el 13 de mayo de 1987, el Presidente del Congreso comunicó el acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar. Por escrito registrado el 18 de mayo, el Presidente del Senado solicitó que se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Con fecha del siguiente 19 de mayo compareció don Fernando Raya Medina, Letrado Jefe del Gabinete Jurídico de la Presidencia de la Generalidad Valenciana, quien solicitó que se le concediera prórroga del plazo otorgado para formular alegaciones. Así lo acordó la Sección por providencia de 20 de mayo. Igual petición dirigió al Tribunal, mediante escrito presentado el 29 de mayo, el Abogado del Estado, concediendo la prórroga la Sección por providencia de 3 de junio. 4. Por medio de escrito registrado el 8 de junio de 1987, evacuó el Abogado del Estado el trámite conferido, efectuando las consideraciones que a continuación se recogen: A) Los arts. 3 y 4 de la Ley recurrida no se refieren a las relaciones jurídico-privadas, ni inciden en el mundo de los contratos mercantiles ni de los actos y negocios del comercio. No crean efectos jurídico-mercantiles, ni afectan al régimen legal de las obligaciones jurídicas que pueden establecerse entre los particulares en tal ámbito. Por ello, no hay en este punto invasión de la competencia estatal. Los preceptos impugnados, quizá con una técnica jurídica discutible, se limitan a recoger requisitos derivados de otros lugares del ordenamiento (especialmente el art. 3). Consiguientemente, admiten sin dificultad una interpretación conforme a la Constitución. Parece claro que, en lo que se refiere a las sanciones administrativas, éstas sólo podrán imponerse por la Comunidad Autónoma en cuanto supongan infracción de sus propias normas o correspondan a materias en que la Comunidad ostente competencia de ejecución. En los demás casos, las sanciones corresponderán al Estado: y siempre deberá dejarse a salvo el principio non bis in idem. Por último, en cuanto al desarrollo reglamentario que contempla el art. 4, es evidente que sólo cabrá en materias de competencia de la Comunidad Autónoma y que deberá reunir los requisitos del legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria, lo que siempre será verificable en vía contencioso- administrativa, sin que nunca puedan suponer tales normas obstáculos desproporcionados o arbitrarios para el ejercicio de la actividad comercial. B) El art. 9 ha sido objeto del recurso de inconstitucionalidad que se sigue bajo el núm. 421/87, por lo que en este punto el Abogado del Estado se suma a la argumentación de los Diputados impugnantes, ya que efectivamente existe aquí una manifiesta contradicción entre la Ley impugnada y el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985. Tal contradicción es suficiente para la declaración de inconstitucionalidad de este precepto, aunque la argumentación de los recurrentes también resulta bien fundada. Unicamente puede decirse que la excesiva discrecionalidad que, como fundamentación adicional, atribuyen los recurrentes al art. 9 no es suficiente para llegar a su inconstitucionalidad por este motivo. Parece, ciertamente, que se vuelve a utilizar una técnica legislativa objetable, pero aquí debe prevalecer como fundamento principal la contradicción con la norma básica estatal. C) En cuanto a los arts. 13.3, 17 y 43.2
14. a)de la Ley, únicamente existe un posible defecto de técnica legislativa, que no es suficiente para fundar la inconstitucionalidad. Y, además, siempre se exige una previa norma reglamentaria, que ciertamente podrá ser examinada en la correspondiente sede jurisdiccional. Tal norma reglamentaria es el lugar adecuado para establecer las reglas de otorgamiento de las licencias, que por tanto siempre serán regladas (y no discrecionales, como quieren los recurrentes). Lógicamente, lo que no podrán hacer estas normas reglamentarias es limitarse a reproducir los amplísimos criterios de la Ley; pero los eventuales e hipotéticos defectos de tales futuras normas no pueden fundar la inconstitucionalidad de sus preceptos de cobertura. El Abogado del Estado finaliza su alegato con la súplica de que el Tribunal dicte Sentencia por la que declare la inconstitucionalidad del art. 9 de la Ley recurrida y que los restantes preceptos impugnados de la misma no son, en cambio, contrarios a la Constitución. 5. El Letrado de la Generalidad Valenciana antes mencionado formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el 8 de junio de 1987. Tales alegaciones son, en síntesis, las siguientes: A) A tenor del art. 34.1.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (E.A.C.V.), el Estado no ostenta competencia específica sobre el comercio interior (salvo precios y defensa de la competencia), sino que su competencia sobre "bases y ordenación de la actividad económica general" es algo mucho más amplio y difuso. El Estado no ostenta competencia sobre las bases y ordenación del comercio, sino sobre la actividad económica general, por lo que podrá intervenir en el comercio cuando el mismo sea contemplado en el contexto general de la estructura económica, pero no aisladamente como un sector especial. Por ello, la Comunidad Valenciana goza en materia de comercio interior de una competencia exclusiva en los más amplios términos. De otra parte, la reserva de Ley para el comercio interior que parece desprenderse de una lectura superficial del art. 51.3 C.E. no es tal. En efecto, cuando el legislador constitucional se refiere al comercio interior lo hace no aisladamente, sino en el precepto referente a la defensa de los consumidores y usuarios, y, lo que es de toda importancia, alude al comercio interior "en el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores". En consecuencia, la "Ley" que, según el art. 51.3, debe regular el comercio interior es aquella que afecte en su contenido esencial a los derechos a la seguridad, a la salud, económicos, a la información y a la educación de aquéllos. Así se desprende, además, de la STC 32/1983. En suma, la reserva de Ley sobre todo el título "comercio interior" no viene expresamente establecida por el art. 51.3 C.E., pudiendo existir incluso reglamentos independientes en materias incluidas dentro de dicho título. En todo caso, la reserva legal operaría cuando por norma referente al sector comercio se afectaran derechos sobre los que en virtud de otros preceptos de la Constitución existiese esa reserva. Por lo que se refiere a la "discrecionalidad" atribuida a la Ley impugnada, más parece que los recurrentes estén queriendo decir "arbitrariedad", debiendo llamarse la atención sobre el hecho de que el término "discrecionalidad" se utiliza sin el alcance técnico-jurídico que el mismo supone, existiendo una confusión conceptual al respecto. De todos modos, sobre la posible discrecionalidad o arbitrariedad de la Administración cuando actúe en desarrollo de lo previsto en la Ley, vale lo que se dice en la STC 37/1987. B) Efectuadas las anteriores consideraciones generales, y entrando en el examen de los preceptos impugnados, los arts. 3 y 4 de la Ley no invaden la esfera jurídico-privada. Como claramente dice la Exposición de Motivos al referirse a estos artículos, nos encontramos ante meros requisitos administrativos para el ejercicio de la actividad comercial. Dado que los citados preceptos no afectan al núcleo mismo de la actividad privada, el incumplimiento de los mismos producirá efectos distintos a los que produciría el incumplimiento de la norma mercantil en la materia (vgr., inexistencia de sociedad anónima por falta de requisitos de constitución o Registro Mercantil, nulidad de actos, etc.). La actividad no queda afectada en su núcleo esencial; la consecuencia es por ello precisamente la típica de una infracción administrativa, esto es, la sanción consecuente. La condición de comerciante, en efecto, está regulada en el Código de Comercio, pero ello no quiere decir que el comerciante no esté sujeto a otro tipo de disposiciones, como pueden ser las laborales, fiscales, de defensa de la competencia, etc. Los arts. 3 y 4 son, por un lado, un recordatorio de la existencia de distintas regulaciones administrativas que inciden sobre el comercio y que deben ser cumplidas (fiscales, sanitarias, competencia desleal, etc.). El requisito de la integración o remisión a normas del mismo u otros ordenamientos (estatal, CEE, etc.) es una técnica formal y materialmente válida. La existencia de requisitos o cargas a que se refiere el recurso se da en el resto del territorio nacional. La simple obligación de inscripción en el Registro puede que no exista en otras partes del territorio, pero sí existe precisamente en aquellas Comunidades Autónomas que ya han regulado la materia, como son el País Vasco y Cataluña. Es obvio que la inscripción en un Registro no afecta a la posición jurídica fundamental de la persona y por tanto podrá establecerse por aquellas Comunidades Autónomas que lo consideren necesario. Y en ningún caso será competencia del Estado derivada del art. 149.1.1 C.E. No hace falta insistir en la finalidad de un Registro administrativo (estadística, publicidad, control, información, etc.). Es obvio que un Registro de este tipo no afecta al núcleo de la actividad. Sobre la posibilidad de Registros en las Comunidades Autónomas, sólo recordar la STC 87/1985. Por otra parte, es obvio que la instauración de un Registro es una típica materia administrativa que podría regularse incluso aunque norma con rango de ley no le diera cobertura. Problema distinto sería, después de la Constitución, la posibilidad de sancionar por incumplimiento si la Ley no lo hubiera previsto. Los arts. 3 y 4 de la Ley 8/1986 establecen unos requisitos administrativos para el ejercicio de la actividad comercial, los cuales tienen su consecuencia sancionadora en el art. 48
15. a)de la Ley. Pero ello no supone en absoluto injerencias en materias tributarias o de seguridad social, sino que por el contrario se exigen unos requisitos administrativos para la adecuada ordenación del comercio, y en buena lógica esa exigencia lleva aparejada la posibilidad de sanción respecto a su incumplimiento. Ello sin perjuicio de la aplicación del principio non bis in idem. Finalmente, hay que decir que en absoluto existe ningún tipo de discrecionalidad y que la remisión a la normativa estatal vigente y al principio general de libre acceso al mercado es aquí expresa. La Ley no hace más que prever lo que en el ordenamiento de la CEE es ya de plena aplicación. C) A las argumentaciones concernientes al art. 9 de la Ley cabe oponer, en primer lugar, que no se puede considerar el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 como una norma básica en materia de planificación general de la economía. Si debiera tomarse al pie de la letra lo que dice la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley, el meritado art. 5 del mismo habría de tenerse por norma básica en materia de comercio interior y por norma de desarrollo del art. 38 C.E. Sin embargo, la cuestión de los horarios mercantiles no justifica la existencia de una norma básica, ni el alcance del art. 38 C.E. tiene nada que ver con el tema de horarios de apertura y cierre de establecimientos comerciales, al no encontrarnos ante una regulación frontal y directa de la creación, sostenimiento, organización o liquidación de empresas ni de la facultad de que gozan los particulares al respecto. Si algo tuviera que ver con el principio de libertad de empresa, se llegaría a la insólita conclusión de que el mismo se está conculcando en todos los países de la CEE y otros europeos, y aquí en España hasta el momento de la publicación del Real Decreto-ley 2/1985. La Exposición de Motivos del Real Decreto-ley cita como apoyo el art. 149.1.1 y 13 C.E., pero se ha de señalar que no nos hallamos ante una "posición jurídica fundamental" y, de otra parte, el art. 149.1.13 contempla el tema de la planificación y no de la ordenación general de la economía a través de otros posibles instrumentos. Además, una interpretación derivada del tenor literal de la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley acarrearía inevitablemente la invalidez del citado art. 5 por inconstitucional. Primero, porque se trataría de una norma básica que no deja espacio a la legislación autonómica complementaria, regulando de modo completo la cuestión medular y haciendo imposible la actuación del legislador autonómico, que quedaría así sin competencia por falta de ámbito material. Tal configuración es contraria a la naturaleza misma de las normas básicas, pues éstas deben dejar espacio a la normación autónoma por exigencia constitucional, según doctrina del Tribunal. Segundo, materialmente, porque el citado precepto sería "desarrollo", es decir, regulación frontal y directa del art. 38 C.E., lo que quedaría excluido del ámbito de un Decreto-ley (art. 86.1 C.E.) (SSTC 111/1983 y 60/1986). Tercero, formalmente, porque si el art. 86.1 C.E. requiere, como presupuesto habilitante, la "extraordinaria y urgente necesidad", habrá que valorar efectivamente si la medida adaptada en el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 es justificable (STC 29/1982). Como antes se ha apuntado, la materia de horarios mercantiles difícilmente puede afectar a la ordenación o planificación económica como para justificar una norma básica estatal a este respecto. A través de la regulación de horarios mercantiles se está pretendiendo conseguir un mayor beneficio para el consumidor, el cual sólo indirectamente producirá un efecto económico, ya que en definitiva el consumo no depende de las horas en que los comercios están abiertos al público, sino de otros muchos factores. En los países occidentales, y en particular en los de la CEE, no rige un sistema de libertad de horarios. De hecho, en el mercado europeo hay absoluta compatibilidad entre el mantenimiento y efectividad de la unidad de mercado y la existencia de regulaciones distintas sobre los horarios comerciales, íntimamente ligadas a las peculiaridades de las distintas nacionalidades. En otro orden de cosas, la existencia o no de control de los horarios mercantiles no puede convertirse en instrumento de política económica general, ya que afirmar que su liberalización contribuye al estímulo de la actividad mercantil, las inversiones y el empleo en el sector constituye una hipótesis no contrastada por la doctrina económica. A ello hay que añadir que una política antiinflacionista, como la que predica el preámbulo del Real Decreto-ley, tampoco parece encajar perfectamente con un estímulo al consumo. Y si lo que se pretende con la medida estatal es incrementar el consumo, su efecto real es prácticamente nulo, ya que el consumo, según se ha dicho, depende de otros factores. Tampoco la norma estatal tiene el carácter de medida, debiendo destacarse la generalidad, vaguedad y amplitud de sectores y regulaciones diferentes a los que se dirige el Real Decreto- ley. Asimismo, hay que tratar la cuestión relativa a la interpretación que hay que darle al último inciso del art. 5 del Real Decreto-ley repetido, cuando, después de establecer la libertad de horarios mercantiles, dice: "sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos de Autonomía". Tal interpretación consiste en que el Gobierno ha dictado la norma recogida en el art. 5 con la finalidad de su aplicación directa en aquellas Comunidades con meras competencias de ejecución. También la Orden de 31 de julio de 1985, interpretativa del ámbito de aplicación del art. 5, sigue insistiendo en dejar a salvo la competencia de las Comunidades Autónomas. Por último, la legislación estatal sobre defensa de la competencia en modo alguno puede referirse a supuestos de regulaciones administrativas o intervenciones de este carácter en materia de la actividad comercial tendentes a favorecer o promover intereses generales. De otro lado, si nos encontráramos ante una materia objeto de defensa de la competencia el Estado no habría transferido a la Comunidad Autónoma la competencia sobre horarios comerciales (Real Decreto 4.119/1982, de 29 de diciembre) y, además, en el Real Decreto-ley 2/1985, hubiera invocado como título competencial precisamente su competencia en la materia basada en dicho título, cosa que no hace en ningún momento. D) En cuanto a los demás preceptos impugnados, y aplicando la doctrina sentada por este Tribunal en relación con el alcance del principio de reserva legal y de la potestad reglamentaria, contenida, entre otras, en la STC 83/1984 (fundamento jurídico 5º), se ve cómo en los supuestos en que los arts. 13.3 y 17 de la Ley recurrida autorizan el ejercicio de la potestad reglamentaria del Consell se introducen exactamente los criterios que deben seguirse para este ejercicio, por lo que, en consecuencia, cualquier reglamentación posterior tendrá que someterse a los mismos. Y, así,en relación con la apertura de establecimientos comerciales, en el art. 13.3 se habla del nivel adecuado de equipamientos comerciales y distribución territorial, introducción armónica de nuevos sistemas de ventas en la estructura comercial, libertad de competencia dentro de la defensa de la pequeña y mediana empresa y la seguridad, salubridad y estética públicas. Y cuando se habla de la instalación de grandes superficies de ventas al detall se establece en el art. 17 que deben respetarse los criterios relativos al número de habitantes, incidencia en la actividad comercial y naturaleza de los productos ofrecidos. Al no encontrarnos en ninguno de los preceptos con posiciones jurídicas fundamentales, la competencia del legislador autonómico es evidente. La cobertura necesaria para la ulterior actividad de la Administración está clara en las materias que se le otorgan. En los preceptos citados se fijan por el legislador criterios objetivos para informar la actividad reglamentaria de la Administración, que asimismo vendrá informada por los objetivos y principios que se derivan de todo el texto de la Ley, articulado y Exposición de Motivos. Por lo que atañe a la licencia municipal de apertura, es claro que la libertad de empresa, en su esencia, no queda afectada por la existencia de intervención pública a través de un acto de licencia o autorización. Junto a la empresa comercial existen en nuestro ordenamiento jurídico empresas económicas de muy distintos tipos sobre las que existe autorización administrativa específica y distinta de la municipal. En el texto de la Ley no hay, además, ni arbitrariedad, ni discrecionalidad ni mero oportunismo. La actuación para la concesión de licencias o autorizaciones estará siempre sometida a los elementos reglados que se derivarán de los Decretos del Consell. Los elementos reglados de la licencia municipal, en efecto, no vienen sólo de la Ley, sino también por vía de Decreto. Será, pues, el Decreto del Consell que desarrolle estos preceptos -o los actos de aplicación del mismo- los que en su día podrán, en su caso, ser objeto de impugnación. Para finalizar, sólo recordar que los ordenamientos de las dos Comunidades Autónomas que además de la valenciana han regulado el comercio -la catalana y la vasca- tienen disposiciones similares. Por otra parte, las mismas prescripciones existen en el ámbito de los países de la CEE. Concluye su escrito el Letrado del Gobierno Valenciano con la súplica de que en su día se dicte Sentencia por la que se declare la constitucionalidad de los preceptos recurridos. Por medio de otrosí, interesa igualmente la acumulación del presente recurso, núm. 418/87, al que se tramita bajo el núm. 421/87. 6. Por providencia de 24 de junio de 1987, acordó la Sección tener por recibida del Gobierno Valenciano la documentación que le había sido recabada según providencia de 6 de mayo anterior, documentación de la que habría de darse vista a las partes para que, en el plazo común de diez días, expusieran lo que estimasen procedente acerca de la misma. El Abogado del Estado evacuó el trámite mediante escrito registrado el 10 de julio siguiente, haciéndolo, a su vez, los recurrentes -y luego que la Sección, por providencia de 15 de julio, les otorgara una prórroga del plazo concedido- por escrito presentado el 24 de julio, en el que suplicaban que se recabara el expediente de la tramitación parlamentaria de la Ley impugnada. Así lo acordó la Sección en su providencia de 16 de septiembre. Con fecha de 15 de junio de 1989, la Sección Cuarta del Tribunal, a la vista de que no se había recibido del Gobierno de la Nación la documentación que había determinado la providencia de 6 de mayo de 1987, no habiéndose contestado tampoco nada al respecto, acordó que se volviera a recabar dicha documentación, lo que se reiteró mediante providencia de 12 de febrero de 1990. El siguiente 2 de marzo tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Ministro Secretario del Consejo de Ministros en el que se comunicaba la carencia de los antecedentes interesados en los archivos del Departamento. Por providencia de 26 de abril de 1990, acordó la Sección trasladar a las partes la anterior comunicación para su conocimiento. 7. Mediante escrito registrado el 1 de abril de 1987, el Abogado del Estado interpuso, en representación del Presidente del Gobierno, recurso de inconstitucionalidad contra el art. 9 de la Ley 8/1986, de 29 de diciembre, de la Generalidad Valenciana, de Ordenación del comercio y superficies comerciales. El recurso, tramitado bajo el núm. 421/87, se basa en la argumentación que a continuación se consigna: A) La competencia autonómica en materia de comercio interior (art. 34.1.5 E.A.C.V.) se subordina a las competencias estatales sobre bases y ordenación de la actividad económica general (art. 140.1.11 y 13 C.E.). Y esto es precisamente lo que fundamenta el presente recurso, ya que tales preceptos constitucionales, y asimismo el art. 149.1.1 C.E., han sido vulnerados por el legislador autonómico, así como el instrumento normativo concreto en que el Estado ha plasmado tales bases y ordenación general de la economía: el Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril. El precepto recurrido, en efecto, contraviene el art. 5 del citado Real Decreto-ley, que establece la libertad de horarios para los locales comerciales en todo el territorio del Estado. La formulación autonómica es esencialmente limitativa, si bien sujeta a excepciones (lo que parece una curiosa "reserva de dispensación", poco propia del Derecho moderno), pero por ello mismo es incompatible con la libertad de horarios proclamada por el legislador estatal. B) La contradicción entre ambas normas parece claramente insalvable. Frente a un principio general de libertad se establece otro contrario, de limitación. Unicamente resta por encajar la norma del Real Decreto-ley en las competencias estatales que resultan del bloque de la constitucionalidad y en la doctrina del Tribunal Constitucional. En el caso presente existe un matiz diferenciador con relación al resuelto por la STC 88/1986, en el que toda la construcción jurídica se apoyaba sin más sobre la Constitución y el Estatuto de Autonomía; de ahí las abstractas referencias a la unidad del orden económico nacional y a la existencia de un mercado único que supone la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Pues bien, en este caso, tal unidad ha sido concretamente establecida, para algunos aspectos, por una norma estatal específica: el Real Decreto-ley 2/1985. Nos encontramos, por tanto, ante una configuración legal concreta de la unidad económica y de mercado, establecida por una norma con rango de ley. Ello permite completar la abstracta formulación de la STC 88/1986 con un concreto apoyo en la competencia estatal ejercitada, realizada al amparo no sólo del art. 149.1.1 C.E., sino del más concreto art. 149.1.13, y del propio Estatuto de Autonomía, cuando subordina expresamente la materia de "comercio interior" y "defensa del consumidor" a la "ordenación de la actividad económica general" (art. 34.1). Resulta por ello de especial aplicación la doctrina de la STC 29/1986. En dicha Sentencia, reiterándose la doctrina de la STC 1/1982, se afirma que la exigencia de unidad económica es "más imperiosa" en los Estados compuestos, como el español actual. Y se dice que la unidad del orden económico es el "presupuesto necesario" para que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no conduzca a resultados "disfuncionales y disgregadores". Esta doctrina viene conectada directamente con la de la "cuádruple unidad", ya enunciada en otras Sentencias (SSTC 44/1984 y 165/1985). Así, el principio de unidad, que ya arranca de la STC 37/1981, constituye el horizonte hermenéutico de diversos principios constitucionales y su uso debe considerarse correcto para interpretar la distribución de competencias. Esta competencia permite incluso regulación de detalle (STC 29/1986, fundamento jurídico 4º) y no se encuentra necesariamente ligada a la planificación prevista formalmente en el art. 131 C.E. (fundamento jurídico 3º). Tampoco se cuestiona la legitimidad del Real Decreto-ley, habiendo admitido el Tribunal el ejercicio de competencias estatales incluso por Orden Ministerial (SSTC 11/1986 y 96/1984). C) Siendo patente la contradicción entre ambas normas e incuestionable el enmarcamiento de la norma estatal en la regulación de la economía general, la única duda que puede existir es la expresión "sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas" que recoge el art. 5 del Real Decreto-ley. Por lo demás, el principio de libertad es claro y preciso, incluyendo la "venta y distribución", el "horario de apertura y cierre" y los "días y números de horas de la actividad semanal". La contradicción con la norma estatal es manifiesta. A propósito de la duda señalada, se ha de indicar, en primer lugar, la condición de norma básica del Real Decreto-ley, recogida expresamente en su Preámbulo, que invoca el art. 149.1.1 y 13 C.E.; en segundo lugar, la condición de ordenación económica "material", igualmente recogida en el Preámbulo; en tercer lugar, su carácter de "medida" de conjunto. En tal sentido, no es separable el art. 5 del conjunto del Real Decreto-ley, que es una medida como tal y que contiene medidas concretas como subelementos de su estructura global. El fin unitario del Real Decreto-ley es, según su Preámbulo, "potenciar la demanda interna", lo que lo caracteriza como tal medida sin perjuicio de las finalidades específicas de cada una de sus normas. Con todo ello no se niega la competencia autonómica que existe en principio para regular esta materia. Tal competencia es plena e indudable, pero debe respetar siempre las medidas estatales que en un determinado momento puedan existir, en coordinación con las mismas de acuerdo con el carácter concurrente de este tipo de competencias, puesto de manifiesto en la STC 29/1986. Concluye el Abogado del Estado con la súplica de que el Tribunal dicte Sentencia por la que declare la inconstitucionalidad del precepto impugnado y su consiguiente anulación, por infracción del art. 149.1.1 y 13 C.E. 8. Mediante providencia de 8 de abril de 1987, la Sección Primera del Tribunal acordó: 1) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 421/87; 2) dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y a las Cortes de la Generalidad Valenciana, por conducto de sus respectivos Presidentes, conforme dispone el art. 34.1 LOTC, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen oportunas; 3) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" para general conocimiento. 9. Por escrito registrado el 23 de abril de 1987, el Presidente del Congreso comunicó el acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar. Con fecha del siguiente 25 de abril compareció don Fernando Raya Medina, Letrado Jefe del Gabinete Jurídico de la Presidencia de la Generalidad Valenciana, quien solicitó que se le concediera prórroga del plazo otorgado para formular alegaciones. Así lo acordó la Sección por providencia del 29 de abril. Mediante escrito registrado el 23 de abril, el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 10. La representación del Gobierno Valenciano evacuó el trámite conferido por medio de escrito registrado el 19 de mayo de 1987, en el que expuso las alegaciones que sintéticamente se recogen a continuación: A) Tanto en el supuesto en que el Estado ejerce su competencia de planificación de la actividad económica con carácter general a través de bases y medidas de coordinación como si lo hace mediante planificaciones específicas o de detalle, lo que es claro es que en estos supuestos debe tenderse a una planificación de carácter permanente y no coyuntural, cosa muy diferente a lo que es adoptar una medida en el concepto que a esta palabra da la jurisprudencia constitucional en, por ejemplo, la STC 179/1985, fundamento jurídico 1º. Según se desprende de este texto, lo que caracteriza a las leyes o normas-medida es fundamentalmente su contenido singular, estar dirigidas a un solo sujeto o pluralidad determinada de sujetos y agotarse en su aplicación. La jurisprudencia del Tribunal es aún más concreta en la STC 95/1986 (fundamento jurídico 2º). El ejercicio de esta competencia estatal en materia de planificación general de la economía puede hacerse a través de la regulación de bases de ámbito general o de ámbito concreto, con una vocación de permanencia, o a través de medidas de carácter transitorio, pero en cualquier caso es claro que deben venir referidas a materias de indudable trascendencia en el campo de la ordenación de la economía, sin que una mera posibilidad de afectar a este campo pueda suponer que el Estado entre a regular materias sobre las que las Comunidades Autónomas ostenten alguna clase de competencia. La pura cita en la norma estatal de unos posibles efectos en el orden económico unitario no justifica esta intromisión en el campo competencial de las Comunidades Autónomas, sino que tiene que estar perfectamente justificado que las normas, básicas o de medida coyuntural, afecten de una manera trascendente a la planificación económica. B) La Comunidad Valenciana ostenta competencia exclusiva en materia de "comercio interior" (art. 34.1.5 E.A.C.V.). Por Real Decreto 4.119/1982, de 29 de diciembre, de traspaso de funciones y servicios a la referida Comunidad en materia de reforma de estructuras comerciales y comercio interior se le traspasaron las competencias atribuidas a los distintos órganos de la Administración del Estado en el Decreto 3/1976, de 9 de enero, sobre regulación de horarios comerciales. De dicho Real Decreto se deduce claramente que la materia de regulación de horarios comerciales está incluida en el ámbito competencial de comercio interior a que se refiere el art. 34.1.5 E.A.C.V. C) Luego de reiterar la argumentación contenida en las alegaciones formuladas en el recurso 418/87, el Letrado del Gobierno Valenciano resume su posición sosteniendo, en primer lugar, que el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, de cuya contradicción con la Ley autonómica deduce la representación estatal la inconstitucionalidad de ésta, no es desarrollo del art. 38 C.E., ni puede considerarse como norma básica ni como una medida, sin que la unidad de mercado o la unidad económica general tenga nada que ver con la unidad en la regulación de horarios comerciales. Mas, en segundo lugar, aun suponiendo que pudiera afectar de alguna forma esta materia a la unidad del orden económico nacional, como afirma la STC 88/1986 puede ser compatible con la diversidad jurídica, cumpliendo dos requisitos: que la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad y que esa regulación resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue. Ambos requisitos se producen aquí, ya que la Generalidad Valenciana tiene competencia exclusiva en materia de comercio interior y la restricción que hace de los horarios de los establecimientos mercantiles a 60 horas semanales encaja perfectamente en la finalidad perseguida: la adecuación, por un lado, a los hábitos de los consumidores y, por otro, la intervención en esta materia para evitar que la mediana y pequeña empresa, de gran importancia en el ámbito territorial de la Comunidad Valenciana, pudieran sufrir perjuicios que en definitiva irían en detrimento del empleo y de otras eventuales finalidades que podrían obtenerse a través de estas normas. Finalmente, la cláusula "sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas" revela la voluntad del Gobierno de aprobar una medida de política económica coyuntural no aplicable a todas las Comunidades Autónomas, lo que igualmente se ha manifestado mediante el conocimiento de la existencia de regímenes distintos en territorios tan importantes como los del País Vasco, Cataluña y aun la misma Comunidad Autónoma Valenciana durante los dos últimos años. El Letrado del Gobierno Valenciano concluye su alegato con la súplica de que en su día se dicte Sentencia por la que se declare la constitucionalidad del precepto recurrido. 11. Por providencia de 10 de junio de 1987, acordó la Sección oír al Abogado del Estado y al Comisionado don Federico Trillo-Figueroa para que en el plazo común de diez días expusieran lo que estimaran procedente acerca de la acumulación de este recurso al registrado con el núm. 418/87, la cual había sido solicitada por el Abogado del Gobierno Valenciano. Evacuado el trámite por el Abogado del Estado, el Pleno, mediante Auto de 22 de septiembre de 1987, acordó dicha acumulación. 12. La Sección Segunda del Tribunal, por providencia de 3 de noviembre de 1987, resolvió tener por recibida la documentación interesada a las Cortes Valencianas en el recurso 418/87 y dar vista de la misma a las partes para que en el plazo de diez días pudieran examinarla y formular las alegaciones que estimasen precisas al efecto. El Abogado del Estado presentó sus alegaciones el 19 de noviembre siguiente, haciéndolo, a su vez, don Federico Trillo-Figueroa el 20 de noviembre. 13. El 19 de septiembre de 1991 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sección de 10 de septiembre anterior, en el que se planteaba cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 9 de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre. Del meritado testimonio resulta que, por resolución del Servicio Territorial de Comercio, confirmada en alzada mediante Resolución del Consejero de Industria, Comercio y Turismo, se impuso a don José Navarro Vercher una multa de 50.000 pesetas por ejercer la actividad de venta de pan en su establecimiento a pesar de ser domingo, lo que constituía una infracción del art. 9 de la Ley 8/1986. Interpuesto recurso contencioso-administrativo, turnado con el núm. 1.522/88, el órgano judicial, una vez conclusos los autos y señalado el día de la votación y fallo de la Sentencia, acordó someter a las partes la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el aludido precepto legal. Al evacuar el trámite, el Ministerio Fiscal y el recurrente entendieron procedente dicho planteamiento, al que se opuso el Letrado de la Generalidad. El Auto de la Sala afirma que el art. 9, párrafo 1º, de la Ley 8/1986 es de necesaria aplicación al caso litigioso y puede vulnerar el contenido de las competencias que están atribuidas a la Generalidad sobre horarios de establecimientos comerciales, infringiendo los arts. 131.1 y 149.1.13 C.E. "No puede aceptarse que la Generalidad Valenciana haya asumido las competencias del Gobierno en esta materia, porque la competencia sobre comercio interior atribuida por el Estatuto de Autonomía... a la Generalidad deja a salvo las bases y la ordenación de la actividad económica general y la defensa de la competencia, en cuyas bases, ordenación y defensa, debe incardinarse la regulación de los horarios comerciales ya que tal regulación es pieza fundamental en la libertad de empresa y en el establecimiento de un mercado comercial único para toda la Nación". Tal exclusión de competencia viene establecida en el Estatuto: así, el art. 31 describe las materias en que la Generalidad Valenciana tiene competencia exclusiva, sin que en ninguno de sus 33 apartados recoja la relativa a comercio interior; igualmente, el artículo siguiente tampoco acoge dicha materia en cuanto a las facultades de dicha Generalidad en el desarrollo legislativo de las materias que establece, dentro del marco de la legislación básica del Estado; finalmente, el art. 34.1.1 atribuye a la repetida Generalidad competencia exclusiva en la planificación de la actividad económica de la Comunidad, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y 149.1.11 y 13 C.E. 14. Por providencia de la Sección Cuarta de 30 de septiembre de 1991, se acordó: 1) admitir a trámite la cuestión planteada, turnada con el núm. 1.902/91; 2) dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a las Cortes y al Gobierno de la Generalidad Valenciana, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el improrrogable plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3) oír a las mismas partes para que dentro de igual plazo expusieran lo que estimasen procedente acerca de la acumulación de esta cuestión y de la núm. 1.904/91, que había planteado el mismo órgano judicial sobre idéntico objeto; 4) publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial" de la Generalidad Valenciana. 15. Mediante escrito registrado el 15 de octubre de 1991, el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. El Presidente del Congreso, por escrito registrado el 16 de octubre, comunicó el acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento. 16. Con fecha de 24 de octubre de 1991 presentó su escrito de alegaciones el Fiscal General del Estado, quien, en síntesis, argumentó lo siguiente: A) No cabe duda de que la determinación de los horarios comerciales es materia que afecta al comercio interior y que, a la vez, puede verse afectada por la planificación general de la actividad económica. Nos encontramos, pues, de nuevo ante una cuestión de límites competenciales, de no fácil determinación concreta. Y es que, como declara la STC 88/1986, fundamento jurídico 6º, existe un régimen de concurrencia normativa. Se trata, en consecuencia, de coordinar la planificación general de la política económica del Estado con las peculiaridades legítimas que puedan surgir en las Comunidades Autónomas. Y para ello se hace necesario determinar hasta dónde puede llegar la planificación estatal, recogida no sólo en el art. 149.1 sino también en el art. 131.1 C.E., siendo ilustrativas al respecto las declaraciones de la STC 29/1986 (fundamento jurídico 4º), que autoriza una planificación de detalle por parte del Estado en determinados supuestos. B) Tal "planificación de detalle" se lleva a cabo en este caso a través del Real Decreto-ley 2/1985, que contiene diversas medidas de política económica general, encaminadas, según su Preámbulo, a estimular el consumo privado y la inversión y a fomentar el empleo. Por otra parte, se sostiene también en el Preámbulo que la confirmación de la proximidad del ingreso de España en las Comunidades Europeas aconseja acelerar algunas reformas institucionales que permitan, al dotar de una mayor flexibilidad a las empresas españolas, ajustarse a un entorno más competitivo con menores costes sociales. En concreto, en lo referente al punto que nos ocupa, se afirma que "la libertad de horarios para la apertura y cierre de locales comerciales se establece con el fin de aumentar su flexibilidad, lo que contribuirá al estímulo de la actividad y del empleo en el sector de la distribución, facilitando una adecuación de la productividad y de la capacidad de competencia de las empresas a las demandas y necesidades reales de los consumidores. Se trata, en suma, de desarrollar en este punto el principio de libertad de empresa, reconocido por el art. 38 C.E., y de fijar una norma básica para el ejercicio de las actividades comerciales, que encuentra apoyo en el art. 149.1, núms 1 y 13, de nuestra Norma fundamental, todo ello sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas y de la normativa laboral". Esto así, la voluntad de aplicación del art. 5 del Real Decreto-ley, como desarrollo de los preceptos constitucionales citados en el Preámbulo, a todo el territorio nacional es explícita. Y los fines de política económica general y de competitividad de las empresas españolas frente a las comunitarias justifica, a juicio del Ministerio Fiscal, la adopción de una medida unitaria. Se cumplen, pues, los requisitos de proporcionalidad exigidos por la doctrina del Tribunal. C) Por otra parte, resulta clara la incompatibilidad del régimen de libertad de horarios del Real Decreto-ley con las restricciones impuestas por la Ley autonómica valenciana 8/1986. Si el primero se entiende como desarrollo legítimo de las facultades de planificación de detalle que al Estado corresponden en exclusiva en materia de política económica general -y de ello no le cabe duda al Fiscal-, la consecuencia obligada es la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, por exceder de la competencia de la C.A. Valenciana. Declarar su validez equivaldría a reconocer dos regímenes de horarios en el territorio nacional: el general y el valenciano. Y dado que el primero se justifica por razones de interés general, es el que debe prevalecer. Máxime si se tiene en cuenta que el art. 149.3 C.E. establece que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. En consecuencia, el Fiscal interesa que se dicte Sentencia que declare la inconstitucionalidad del precepto cuestionado. Mediante otrosí, manifiesta igualmente que, dada la identidad de objeto de la presente cuestión con la registrada con el núm. 1.904/91, procede su acumulación. Es más, en aplicación de lo establecido en el art. 83 LOTC, entiende el Fiscal que es asimismo procedente la acumulación de esas cuestiones con los recursos de inconstitucionalidad 418/87 y 421/87, habida cuenta de que la conexidad de sus objetos aconseja la unidad de su tramitación y decisión. 17. El Gobierno Valenciano, por medio de su Letrado don Fernando Raya Medina, evacuó el trámite conferido por escrito registrado el 25 de octubre de 1991. Observa la representación indicada que la cuestión planteada es idéntica a la que se suscita en los recursos núms. 418/87 y 421/87. En dichos recursos ya se hicieron las alegaciones pertinentes en contra de la declaración de inconstitucionalidad del art. 9 de la Ley 8/1986, a las cuales cumple ahora remitirse. Suplica, por ello, que se dicte Sentencia en la que se declare que el meritado precepto es conforme a la Constitución. Mediante sendos otrosíes, suplica igualmente la acumulación de la cuestión núm. 1.904/91 a la presente y la de los ya acumulados recursos núms. 418/87 y 421/87 a las cuestiones núms. 1.902/91 y 1.904/91. 18. Mediante escrito registrado el 25 de octubre de 1991, formuló sus alegaciones el Abogado del Estado, quien reproduce las formuladas en el recurso de inconstitucionalidad núm. 421/87, interpuesto por la misma representación contra el precepto legal cuestionado. Suplica, pues, que se dicte Senten cia por la que se declare inconstitucional y nulo el art. 9 de la Ley 8/1986, solicitando por otrosí que se acuerde la acumulación de las cuestiones 1.902/91 y 1.904/91. 19. El 31 de octubre de 1991, comparece y formula alegaciones don Antonio García Miralles, en su calidad de Presidente de las Cortes Valencianas y en representación de las mismas, el cual expone la argumentación que a continuación se resume: A) Según el órgano judicial proponente, la submateria "horarios comerciales" se encuentra incluida en la competencia del Estado, ya que es una pieza fundamental de la libertad de empresa y de la unidad del mercado comercial. Ahora bien, de acuerdo con la STC 83/1984 (fundamento jurídico 3º), el art. 38 C.E. no establece la libertad de actuación de las empresas en los concretos aspectos de la actividad económica, sino que reconoce el derecho a iniciar y sostener una actividad empresarial, cuyo ejercicio puede estar disciplinado por normas de diversa procedencia. De este modo, las limitaciones a las empresas de los diversos sectores no se sitúan en el marco del art. 38 C.E., sino en aquellos campos especiales a los que se refiere cada tipo de actividad. Dichos campos de la actividad empresarial están distribuidos entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En consecuencia, la competencia o incompetencia de la Comunidad Valenciana para regular los horarios comerciales no deriva del art. 38 C.E., sino de la asignación por el bloque de la constitucionalidad de la materia "comercio interior", en la que se incluyen los horarios comerciales, materia que corresponde a la Comunidad (art. 34.5 E.A.C.V.). El Real Decreto 4.119/82, de traspaso de funciones y servicios en materia de reforma de estructuras comerciales y comercio interior, se refiere expresa y específicamente en el punto B) del Acuerdo a los "horarios comerciales". B) Siguiendo la doctrina de la STC 86/1989 (fundamento jurídico 7º), la competencia de la Comunidad Valenciana en materia de comercio interior comprende la potestad legislativa, cuyo ejercicio deberá adecuarse al marco constitucional. Los límites constitucionales que condicionan el ejercicio de esta competencia vienen especificados en el art. 34.1 E.A.C.V., que dispone: "De acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, corresponde a la Generalidad Valenciana, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y en los núms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 C.E., la competencia exclusiva de las siguientes materias". La regulación de los horarios comerciales respeta el art. 38 C.E. En cuanto al art. 131 C.E., éste no reconoce una competencia del Estado, consistiendo su virtualidad en posibilitar la utilización por el Estado de una técnica o instrumento para ejercer las competencias económicas que la Constitución, en otros preceptos, le reserva. Como ha declarado el Tribunal, el art. 131 no se refiere a cualquier actividad planificadora, sino sólo y exclusivamente a una eventual planificación global de la economía (SSTC 227/1988, fundamento jurídico 20, y 145/1988, fundamento jurídico 1º). Esta inteligencia del art. 131 C.E., junto con la ausencia de un plan económico general que circunscriba la competencia autonómica sobre comercio interior, ahorra cualquier referencia sobre el respeto de dicho precepto por el aquí impugnado de la Ley valenciana. De otro lado, la submateria "horarios comerciales" queda muy alejada del título competencial enunciado por el apartado 11 del art. 149.1 C.E., por lo que se debe concluir que el precepto cuestionado respeta el límite impuesto a la competencia autonómica. Por lo que concierne al límite de la competencia autonómica derivado del art. 149.1.13 C.E., ha de llegarse a la misma conclusión. Y ello porque el legislador estatal, intérprete inicial de cuáles son las bases y las técnicas precisas para coordinar la planificación general de la actividad económica, ha dejado a salvo la competencia de la Comunidad Valenciana para regular los horarios comerciales. En efecto, el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, al disponer la libertad de horarios para los locales comerciales, lo hace "sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos de Autonomía". Lo que quiere decir que las Comunidades Autónomas, como la Valenciana, con competencia sobre el comercio interior no se encuentran vinculadas por dicho precepto; esto es, que pueden establecer una regulación diferente del horario comercial. C) Por último, el artículo cuestionado no vulnera el principio de unidad de mercado, pues ni obstaculiza la libre circulación, ni cabe apreciar esa finalidad torticera entre sus objetivos, ni con su aplicación se han producido consecuencias que en alguna medida lesionen la libre circulación. El Presidente de las Cortes Valencianas finaliza su escrito de alegaciones con la súplica de que se dicte Sentencia que desestime la cuestión planteada. Mediante escrito presentado en la misma fecha, la representación indicada manifiesta su criterio favorable a la acumulación de las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 1.902/91 y 1.904/91. 20. El 19 de septiembre de 1991 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, al que se acompañaba Auto del citado órgano judicial de 13 de septiembre en el que se planteaba cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 9 de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre. El procedimiento del que trae causa la cuestión parte del recurso contencioso-administrativo núm. 1.930/89, interpuesto por don José Navarro Vercher contra el acuerdo del Servicio Territorial de Comercio de Valencia, confirmado en alzada por resolución del Consejero de Industria, Comercio y Turismo de la Generalidad, que le hizo objeto de una multa de 100.000 pesetas "por apertura comercial en domingos realizando la actividad de venta de pan". Concluidos los autos y señalado el día para votación y fallo de los mismos, la Sala acordó mediante Auto oír a las partes y al Ministerio Fiscal acerca de la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 9 de la Ley 8/1986. Evacuando el trámite conferido, expresó su oposición al meritado planteamiento el Letrado de la Generalidad. Por su parte, el Fiscal entendió que debía suspenderse el procedimiento hasta que este Tribunal dictase Sentencia en la cuestión anteriormente planteada (recurso contencioso-administrativo núm. 1.522/88). El recurrente, en fin, se pronunció en favor del planteamiento de la cuestión. La Sala acordó el repetido planteamiento a través de la resolución citada, cuya fundamentación jurídica es idéntica a la contenida en el Auto del mismo Organo mediante el que se suscitó la cuestión núm. 1.902/91. 21. Por providencia de 30 de septiembre de 1991, la Sección Segunda del Tribunal acordó: 1) admitir a trámite la cuestión, turnada con el núm. 1.904/91; 2) dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a las Cortes y al Gobierno de la Generalidad Valenciana, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3) oír a las mismas partes para que, dentro de igual plazo del traslado, expusieran lo que estimasen procedente acerca de la acumulación de esta cuestión y de la núm. 1.902/91, que había planteado el mismo órgano judicial sobre idéntico objeto; 4) publicar la incoación de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial" de la Generalidad Valenciana. 22. Con fecha del siguiente 16 de octubre se recibió comunicación del Presidente del Congreso dando cuenta del acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento y de no formular alegaciones. Mediante escrito registrado en igual fecha, el Presidente del Senado interesa que se tenga por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 23. El Fiscal General del Estado cumplimentó el trámite otorgado el 24 de octubre de 1991. Tras reiterar lo argumentado en la cuestión núm. 1.902/91, interesó la declaración de inconstitucionalidad del precepto cuestionado, por ser contrario a los arts. 38.1, 131.1 y 149.1.13 C.E. Por medio de otrosí, manifiesta que, dada la identidad de objeto de la presente cuestión con la registrada con el núm. 1.902/91, procede su acumulación. Es más: en aplicación de lo establecido en el art. 83 LOTC, entiende el Fiscal que es procedente igualmente la acumulación de estas cuestiones con los recursos de inconstitucionalidad núms. 418/87 y 421/87, habida cuenta de que la conexidad de sus objetos aconseja la unidad de su tramitación y decisión. 24. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones el 25 de octubre de 1991, reproduciendo las efectuadas en el recurso de inconstitucionalidad núm. 421/87 y suplicando que se dicte Sentencia por la que se declare inconstitucional y nulo el art. 9 de la Ley 8/1986. Mediante otrosí, interesó la acumulación de las cuestiones núms. 1.902/91 y 1.904/91. 25. El Gobierno Valenciano, representado por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Generalidad don Fernando Raya Medina, formuló sus alegaciones por escrito presentado asimismo el 25 de octubre de 1991, remitiéndose a las alegaciones efectuadas en los recursos núms. 418/87 y 421/87 y suplicando que se dicte Sentencia por la que se declare que el precepto cuestionado es conforme a la Constitución. Mediante sendos otrosíes, interesó la acumulación de la cuestión núm. 1.902/91 a la presente y la de los recursos núms. 418/87 y 421/87 a las cuestiones núms. 1.902/91 y 1.904/91. 26. Por escrito registrado el 31 de octubre de 1991, don Antonio García Miralles, Presidente de las Cortes Valencianas, evacuó el trámite de alegaciones. Luego de reiterar lo argumentado en la cuestión núm. 1.902/91, suplicó que se dicte Sentencia desestimatoria de la presente cuestión de inconstitucionalidad. Mediante escrito presentado en la misma fecha, la representación indicada manifestó su criterio favorable a la acumulación de las cuestiones núms. 1.902/91 y 1.904/91. 27. La Sección, por providencia de 11 de noviembre de 1991, acordó oír al Abogado del Estado, a la representación procesal de las Cortes Valencianas y a don Federico Trillo- Figueroa para que en el plazo de diez días expusieran lo que estimasen procedente acerca de la acumulación de esta cuestión y de la núm. 1.902/91 con los recursos de inconstitucionalidad, ya acumulados, núms. 418/87 y 421/87. Tanto el Abogado del Estado, por escrito presentado el 19 de noviembre siguiente, como el Presidente de las Cortes Valencianas, por escrito registrado el 22 de noviembre, estimaron procedente la acumulación señalada. Don Federico Trillo-Figueroa no formuló alegaciones al respecto. El Pleno del Tribunal, mediante Auto de 4 de febrero de 1992, acordó acumular las cuestiones de inconstitucionalidad registradas con los núms. 1.902/91 y 1.904/91 a los recursos de inconstitucionalidad, ya acumulados, núms. 418/87 y 421/87. 28. Por providencia de 6 de julio 1993, se fijó para deliberación y fallo de esta Sentencia el día 8 del mimo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. En el recurso de inconstitucionalidad núm. 418/87, se impugnan los arts. 3, 4, 9, 13.3, 17 y 43.2
16. a)de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del comercio y superficies comerciales. El art. 9 de dicha Ley es asimismo cuestionado a través del recurso de inconstitucionalidad núm. 421/87, interpuesto por el Abogado del Estado en representación del Presidente del Gobierno de la Nación y de las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 1.902/91 y 1.904/91, ambas planteadas por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.Dado que el art. 9 de la Ley valenciana 8/1986 constituye el objeto común de todos los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad planteados, conviene examinar en primer lugar las cuestiones que este precepto suscita, si bien debe precisarse un extremo: mientras que el Comisionado de los 56 Diputados recurre frente a la totalidad del precepto, en las demás impugnaciones sólo se cuestiona la constitucionalidad de los dos primeros párrafos, relativos al régimen de horarios al que deberá someterse el ejercicio de la actividad comercial en la Comunidad Valenciana. En segundo lugar, se examinará la impugnación de los arts. 3 y 4, y, por último, la relativa a los arts. 13.3 y 17, así como por conexión, el art. 43.2
17. a)de la mencionada Ley. 2. Dentro del Título Primero de la Ley valenciana 8/1986, sobre el "Régimen administrativo de la actividad comercial", el art. 9 constituye la única disposición del Capítulo III, relativo a los "horarios comerciales". Tras remitir al reglamento la regulación de esta materia, dicho precepto determina que "La apertura semanal máxima será de sesenta horas, considerándose inhábiles los domingos y festivos", aunque "podrán autorizarse horarios y días excepcionales al régimen general establecido". Ahora bien, con anterioridad al precepto autónomico, el Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, de medidas de política económica, dispuso en su art. 5.1 que "El horario de apertura y cierre de establecimientos comerciales de venta y distribución de mercancias o de prestación de servicios al público, así como el número de días y horas de actividad semanal de los mismos, serán de libre fijación por las Empresas en todo el territorio del Estado, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos de Autonomía". Es la existencia respecto a una misma materia, el régimen de los horarios comerciales, de la norma estatal y de la norma autonómica, lo que suscita las cuestiones objeto del presente proceso constitucional que seguidamente pasamos a examinar.A) Atendiendo a su contenido, cabe observar que la norma autonómica fija un régimen general de horarios comerciales en el que existe un tope máximo semanal y declara inhábiles los domingos y festivos. La dictada por el Gobierno de la Nación, en cambio, establece la libertad de las empresas en esta materia. Existe, pues, contradicción entre uno y otro precepto en cuanto al régimen general de horarios comerciales. Con la particularidad de que el segundo -y anterior en el tiempo- constituye una "norma básica para el ejercicio de las actividades comerciales", según se expresa en el Préambulo del mencionado Real Decreto-ley 2/1985; lo que sirve de fundamento a las alegaciones relativas a la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la norma autonómica.El Gobierno Valenciano y las Cortes Valencianas, sin embargo, excluyen que exista tal contradicción acogiéndose a la salvedad con que concluye el art. 5.1 del Real Decreto-ley ("sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos"), por considerar que esta Disposición estatal sólo es de aplicación directa en aquellas Comunidades Autónomas que gozan de meras competencias de ejecución en materia de comercio interior, lo que no es el caso de la Comunidad Valenciana. Y ciertamente es de observar que los Estatutos de Autonomía de Canarias, Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid y Castilla-León únicamente atribuyen a las respectivas Comunidades Autónomas la "función ejecutiva" en materia de "comercio interior", mientras que el de la Comunidad Valenciana, así como los del País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía y Aragón y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra confieren a estas Comunidades, con alguna diferencia de grado, una competencia normativa en la indicada materia.Sin embargo, aún aceptando que la submateria "horarios comerciales" pertenece a la materia "comercio interior", sobre lo que se volverá más adelante, la interpretación del Gobierno Valenciano y de las Cortes Valencianas no puede ser compartida, por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque dicha interpretación resulta contraria al propio tenor del art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, que determina que las empresas pueden fijar libremente los horarios comerciales "en todo el territorio del Estado". Lo que evidencia claramente que el ámbito de aplicación en el espacio de la norma no posee ninguna limitación y, por tanto, se extiende al territorio de todas las Comunidades Autónomas, con independencia de los poderes, más o menos amplios, que hayan asumido en sus respectivos Estatutos. En segundo término, porque tal interpretación tampoco se compadece con la justificación de la norma desde la vertiente competencial a la que se refiere el Preámbulo de la disposición estatal, que pretende "fijar una norma básica para el ejercicio de las actividades comerciales" con apoyo "en el art. 149.1, núms. 1 y 13 de nuestra Norma fundamental"; pues en otro caso no existiría la uniformidad mínima en todo el territorio nacional o el común denominador normativo que es inherente a una norma básica. Y aunque también se establezca seguidamente en el Preámbulo la salvedad respecto a las competencias de las Comunidades Autónomas, ello en modo alguno modifica lo anterior sino que, por el contrario, lo corrobora: como norma básica, dictada en el ejercicio de un título competencial del Estado -extremo sobre el que se volverá seguidamente- el art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985 es aplicable en todo el territorio estatal, si bien cada Comunidad Autónoma, dentro de su ámbito territorial, podrá ejercer las competencias normativas de desarrollo y/o de ejecución, según lo establecido en el respectivo Estatuto en materia de "comercio interior". Lo que nada tiene de extraño en el reparto competencial establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, pues como se ha dicho por este Tribunal, sobre un mismo ámbito jurídico caben distintas competencias de órganos diferentes y la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio (SSTC 111/1983 y 77/1984).En suma, existiendo contradicción entre las dos normas que se comparan, la estatal y la autonómica, no cabe superar esa oposición del modo que pretenden las respresentaciones del Gobierno y de las Cortes de la Comunidad Valenciana.B) La competencia autonómica para dictar la Ley 8/1986 se basa, genéricamente, en la de "comercio interior", atribuída a la Comunidad Valenciana por el art. 34.1.5 de su Estatuto, como expresa el Preámbulo de aquella. No obstante, en relación con el art. 9 de la Ley, aquí examinado, es indudable que el régimen de horarios comerciales pertenece a la materia de comercio interior y ninguno de los impugnantes lo discute. Siendo de señalar, por lo demás, que este encuadramiento de la submateria horarios comerciales fue reconocido en el Real Decreto 4.119/1982, de 29 de diciembre, de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Valenciana en materia de reforma de estructuras comerciales y comercio interior, por el que se traspasaron a la referida Comunidad Autónoma "las competencias atribuídas a los distintos órganos de la Administración del Estado en el Decreto 3/1976, de 9 de enero, sobre regulación de horarios comerciales..." [apartado
18. b)del Anexo I].Ahora bien ubicada sin dificultad la materia competencial en la que halla su encaje el art. 9 de la Ley 8/1986, el debate entre las partes gira en torno a los límites que el bloque de la constitucionalidad impone en este supuesto a la competencia autonómica sobre "comercio interior". A cuyo fin, debe partirse del concreto precepto del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, el art. 34.1.5, que establece que "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, corresponde a la Generalidad Valenciana, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131, y en los núms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 C.E., la competencia exclusiva de las siguientes materias: ... Comercio interior, defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre la defensa de la competencia...".Interpretando el precepto estatutario transcrito -y sin ninguna referencia al art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985- el órgano judicial proponente de las cuestiones de inconstitucionalidad sostiene que no puede aceptarse que la Generalidad Valenciana haya asumido las competencias del Estado en esta materia, pues la competencia sobre comercio interior atribuída por el Estatuto a la Comunidad Autónoma deja a salvo las bases y la ordenación de la actividad económica general y la defensa de la competencia, "en cuyas bases, ordenación y defensa, debe incardinarse la regulación de los horarios comerciales ya que tal regulación es pieza fundamental en la liber tad de empresa y en el establecimiento de un mercado comercial único para toda la Nación".Sin embargo, esta pretendida segregación a limine de los horarios comerciales de la competencia autonómica sobre comercio interior no está justificada. Basta tener en cuenta que -aparte de soslayar lo dispuesto en el Real Decreto 4.119/1982, de traspasos, que aún cuando no sea una disposición ni atributiva ni ordenadora de competencias, sí posee un valor interpretativo de las funciones que recibe la Comunidad Autónoma y de las que el Estado retiene (SSTC 156/1986 y 86/1989, entre otras) -supone una interpretación reduccionista del art. 34.1.5 E.A.C.V., precepto que no sustrae a la Comunidad Autónoma ningún sector del comercio interior aunque le imponga límites, materiales y competenciales, al ejercicio de la potestad normativa en dicha materia. Por consiguiente, el enjuiciamiento desde el art. 34.1.5 E.A.C.V. de la validez del art. 9 de la Ley 8/1986 debe hacerse a partir de la competencia del legislador autonómico para regular los horarios comerciales, debiendo determinarse únicamente si tal regulación ha traspasado los límites que el Estatuto impone al ejercicio de la competencia normativa en tal materia.Este punto de partida es admitido tanto por el Comisionado de los Diputados recurrentes como por el Abogado del Estado. El primero estima que la salvedad en favor de las competencias de las Comunidades Autónomas contenida en el inciso final del art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, significa que aquellas pueden establecer excepciones concretas y regladas al régimen general de libertad de horarios. Y el Abogado del Estado considera "plena e indudable" la competencia de la Comunidad Valenciana al respecto, aunque su ejercicio deba respetar siempre las medidas estatales adoptadas en un determinado momento, de conformidad con el carácter "concurrente" de este tipo de competencias. En suma, para ambos impugnantes la Comunidad Valenciana posee competencia para regular los horarios comerciales, si bien esta competencia se halla limitada, a contrario, por la legislación estatal contenida en el art. 5.1 del citado Real Decreto- ley que constituye la norma básica para el ejercicio de las actividades comerciales. De manera que si ésta es constitucionalmente legítima, por ampararse en un título competencial del Estado, de ello se seguirá necesariamente la inconstitucionalidad del art. 9 de la Ley valenciana 8/1986; lo que exige entrar en el examen de la adecuación al bloque de la constitucionalidad del precepto estatal. 3. En relación con este tema central, son cuatro los aspectos principales a considerar a tenor de las alegaciones formuladas por los intervinientes en este proceso constitucional, ya sea impugnando la competencia de la Comunidad Valenciana para dictar el art. 9 de la Ley 8/1986 ya justificando el título competencial del Estado para dictar la norma básica contenida en el art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985.A) En primer lugar, el Comisionado de los Diputados y el órgano judicial promotor de las cuestiones de inconstitucionalidad alegan que la regulación de los horarios comerciales se vincula directamente con la legislación de defensa de la competencia. Materia expresamente excluída de la competencia autonómica sobre "comercio interior" por el art. 34.1.5 E.A.C.V. y, por tanto, perteneciente a la del Estado en virtud de la cláusula general del art. 149.3 C.E.Esta justificación de la norma estatal, sin embargo, no puede ser acogida. La finalidad de las normas sobre defensa de la competencia es la de "evitar aquellas prácticas que puedan afectar o dañar seriamente a un elemento tan decisivo en la economía de mercado como es la concurrencia entre empresas" y, de este modo, la de "prevenir y, en su caso, corregir, situaciones que afecten a la estructura del mismo" (STC 88/1986). Y aunque comprende, más allá de los preceptos de una concreta Ley sobre esta materia, "toda la legislación ordenada a la defensa de la libertad de competencia" entre las empresas (STC 71/1982), difícilmente puede admitirse que tenga una directa vinculación con un régimen de libertad de horarios comerciales como el establecido por el art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril; pues aún cuando este régimen de horarios incida sobre el funcionamiento del mercado, su finalidad no es en modo alguno la de eliminar los acuerdos o prácticas entre empresas susceptibles de obstaculizar, restringir o falsear la libre concurrencia en el mercado que persigue la legislación sobre libre competencia. Lo que se confirma en el Preámbulo del Real Decreto-ley 2/1985, que no invoca este título competencial, sino otros.B) En segundo término, al examinar el bloque de la constitucionalidad se ha invocado la libertad de empresa, que la Constitución reconoce en su art. 38 "en el marco de la economía de mercado". Precepto que se halla en directa conexión con los arts. 128 y 131, en relación con los cuales debe ser interpretado (SSTC 37/1981 y 111/1983). Y al margen de su invocación en relación con el art. 149.1.1 C.E. para impugnar el art. 9 de la Ley valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, -lo que luego será objeto de examen- es a este precepto constitucional al que precisamente se acoge el Real Decreto-ley de 30 de abril de 1985 al establecer la libertad de horarios, estimando en su Preámbulo que con dicha medida se trata "de desarrollar en este punto el principio de libertad de empresa, reconocido por el art. 38 C.E.".Al respecto, la doctrina de este Tribunal ya ha establecido que este derecho constitucional -en el que predomina "el carácter de garantía institucional" (SSTC 83/1984 y 123/1991), al ser la economía de mercado el marco obligado de la libertad de empresa (STC 88/1986)-, de un lado "viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad". Límites cuyo mantenimiento, como el de aquellos que definen los demás derechos y libertades consagrados en el Capítulo segundo del Título primero de la Constitución, "está asegurado por una doble garantía, la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo que el legislador no puede disponer, de un contenido esencial (art. 53.1 C.E.)" (STC 37/1981). Pero de otro lado, el art. 38 C.E. puede justificar las actuaciones de los poderes públicos encaminadas a la ordenación del mercado, mediante medidas dirigidas a "evitar aquellas prácticas que puedan afectar o dañar seriamente un elemento tan decisivo en la economía de mercado como es la concurrencia entre Empresas"; por lo que la defensa de la competencia, según se ha dicho en la STC 88/1986, aparece así "como una necesaria defensa, y no como una restricción, de la libertad de empresa y de la economía de mercado, que se verían amenazadas por el juego incontrolado de las tendencias naturales de éste".Por suscitarse únicamente el problema de la garantía formal de este derecho, la reserva de ley, la STC 37/1981 estimó en aquel caso que no procedía entrar "en el análisis de qué es lo que haya de entenderse por libertad de empresa o cuál sea el contenido esencial de esa libertad". Y este Tribunal ha afirmado ulteriormente que tanto el contenido de la libertad de empresa como los límites que pueden establecerse por las normas que regulen su ejercicio constituían una cuestión que "no está exenta de graves dificultades de definición a priori con carácter abstracto y de general aplicación" (STC 37/1987). No obstante, al considerar la posibilidad de limitar o regular el derecho del art. 38 C.E. en relación con el del art. 35.1 C.E. y plantearse cuál debía ser el rango legal de la norma limitativa o reguladora, este Tribunal ha afirmado que el derecho garantizado en el art. 35.1 no es el derecho a desarrollar cualquier actividad, sino el de elegir libremente profesión y oficio, "ni en el art. 38 se reconoce el derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial". Por lo que se concluía que "La regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresariales en concreto no es por tanto una regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados en los arts. 35.1 o 38" (STC 83/1984, fundamento jurídico 3º).Sin necesidad de entrar en otras precisiones sobre el contenido del art. 38 C.E., de la decisión que se acaba de mencionar se desprende con claridad tanto un límite negativo como otro positivo del derecho de libertad de empresa; constituyendo el segundo, que es el que aquí interesa, "el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial". De manera que si la Constitución garantiza el inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial "en libertad", ello entraña en el marco de una economía de mercado, donde este derecho opera como garantía institucional, el reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión no sólo para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado. Actividad empresarial que, por fundamentarse en una libertad constitucionalmente garantizada, ha de ejercerse en condiciones de igualdad pero también, de otra parte, con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del mercado y de la actividad económica general.A la luz de lo que antecede resulta difícil admitir que la libertad de horarios comerciales pueda constituir un desarrollo del art. 38 C.E. En efecto, ello sería tanto como suponer que del derecho del empresario a iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial se deriva, necesariamente, su libertad para decidir cuándo ha de llevarla a cabo, estableciendo sin limitación alguna los días y horas de apertura y cierre de la empresa. Sin embargo, ello no se desprende necesariamente del art. 38 C.E., ya que si se considera este derecho en su vertiente institucional es evidente que un régimen de libertad o, por el contrario, de restricción de horarios comerciales, no afecta sustancialmente ni determina, por sí sólo, el marco general de la economía de mercado en el que se ejerce la libertad de empresa. Y en su vertiente individual, es innegable que, caso de admitirse que la libertad de horarios constituye un corolario obligado de la libertad de empresa, ésta se extendería, indebidamente, al ámbito de la regulación del propio mercado; pues uno de los elementos de la ordenación del mercado y directamente vinculado con su funcionamiento está constituido, precisamente, por el régimen de horarios en el que puede desarrollarse la actividad empresarial. Por consiguiente, debe concluirse que en esta materia el art. 38 C.E. no genera otra exigencia que la de un régimen de horarios comerciales que permita el inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial y esté exento, por tanto, de limitaciones irracionales, desproporcionadas o arbitrarias que puedan impedir o menoscabar gravemente el ejercicio de dicha actividad. Respetada esta exigencia, corresponde al ámbito de la libre configuración legal el optar por un régimen limitativo de los horarios comerciales o, por el contrario, de libertad de horarios, pues dichos regímenes no forman parte del contenido de la libertad garantizada por el art. 38 C.E.C) En tercer lugar, la libertad de empresa del art. 38 C.E. ha sido invocada también en conexión con el art. 149.1.1 C.E., precepto que atribuye al Estado "La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales". Siendo de señalar, en particular, que en el Preámbulo del Real Decreto-ley de 30 de abril de 1985, se afirma que es éste uno de los títulos competenciales del Estado en los que, a juicio del Gobierno, "encuentra apoyo" la norma básica sobre libertad de horarios. Esta conexión entre el derecho del art. 38 C.E. y el título competencial del 149.1.1 C.E. ya se ha suscitado en otros supuestos resueltos por este Tribunal (así, por ejemplo, en los de las SSTC 52/1988 y 136/1991). En el presente caso, es de observar que la relación entre uno y otro precepto constitucional se establece de forma directa e inmediata, al haber estimado el Gobierno de la Nación que la norma básica del Real Decreto-ley 2/1985 sobre libertad de horarios "trata de desarrollar en este punto el principio de libertad de empresa, reconocido por el art. 38 C.E.".Sin embargo, no cabe admitir esta finalidad ni, consiguientemente, está justificado el título competencial que se invoca por el Gobierno, pues por las razones expuestas anteriormente no cabe estimar que del derecho constitucional de libertad de empresa del art. 38 C.E. se derive necesariamente la libertad de apertura y cierre de los locales comerciales. El régimen de horarios comerciales es un elemento de la ordenación del mercado directamente vinculado con su funcionamiento, como antes se ha dicho; por lo que ha de excluirse que la regulación contenida en el art. 5.1 del citado Real Decreto-ley pertenezca al ámbito de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales y, en concreto, en el ejercicio de la libertad de empresa.La anterior conclusión negativa, sin embargo, no elimina otro aspecto de las relaciones entre los dos preceptos constitucionales aquí considerados, ya que cabe preguntarse si la conexión entre el art. 38 C.E. y el art. 149.1.1 C.E. no se refuerza con apoyo en otros principios constitucionales que también configuran el marco de la economía de mercado como los del art. 139 C.E. Pues como se dijo en la STC 52/1988, aunque de estos principios "no resultan directamente competencias en favor del Estado o de las Comunidades Autónomas", sí cabe estimar que "informan las reglas que asignan tales competencias, que deben ser interpretadas de acuerdo con el contenido de los mismos". Lo que es relevante en el presente caso respecto a la regulación autonómica sobre restricción de horarios comerciales establecida por el art. 9 de la Ley valenciana 8/1986, en orden a determinar si este precepto vulnera la competencia reservada al Estado por la Constitución o el Estatuto de Autonomía interpretando las reglas contenidas en estos textos de distribución efectiva de competencias de acuerdo con los principios constitucionales (STC 52/1988).Pero en el presente caso ello conduce a un resultado igualmente negativo en atención al mismo razonamiento de aquella decisión, que conviene recordar. En primer lugar, el Tribunal estimó en el caso resuelto por la STC 52/1988 que la atribución al Estado de la competencia sólo vendría dada si la regulación estatal "hubiera de entenderse comprendida entre los aspectos básicos de la actividad económica general (...) o entre las condiciones básicas que permiten garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales -art. 149.1 C.E.- y, en concreto, en el ejercicio de la libertad de empresa -art. 38 C.E.-". En segundo término, aun reconociendo que "entre las condiciones básicas para el ejercicio de la libertad de empresa se halla la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional" -lo que igualmente cabe reconocer de la libertad de circulación y establecimiento de las personas en todo el territorio español, también garantizada por el art. 139.2 C.E. y que ha sido invocada en alguna de las alegaciones formuladas en este proceso-, el Tribunal estimó que la interpretación conforme a esta exigencia constitucional de lo dispuesto en el art. 149.1.1 C.E. y en el precepto del Estatuto de Autonomía, por extensiva que se pretenda, no impide la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, "ni obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, o fuera del mismo, aunque ello le obligue a una cierta diversificación en la producción" (STC 52/1988, fundamento jurídico 4º). Para concluir, en definitiva, que esta última consecuencia no es incompatible con la atribución de la competencia a la Comunidad Autónoma, ni que del art. 149.1.1 C.E. o del precepto del Estatuto resulta la necesidad de una absoluta uniformidad de las características exigibles a todos los productos industriales, en todo el territorio nacional.Pues bien, aplicando esta doctrina al presente caso, ha de estimarse que la interpretación del art. 149.1.1 C.E. de conformidad con el art. 139.2 C.E. conduce al mismo resultado respecto al régimen de horarios comerciales debatido en este proceso constitucional. Cabe admitir, en efecto, que una restricción de los horarios de apertura y cierre de los establecimientos mercantiles como la prevista por el art. 9 de la Ley valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, ciertamente puede incidir en la actividad comercial de los establecimientos que operan en aquella Comunidad Autónoma, al limitar en el tiempo el funcionamiento del mercado. Ahora bien, como ha dicho este Tribunal en relación con una Disposición autonómica, "no toda incidencia es un obstáculo"; y éste sólo existe cuando así se desprenda de la finalidad de la norma autonómica o de sus consecuencias objetivas (STC 3/1981). Lo que no ocurre evidentemente en el presente caso, pues la limitación de horarios comerciales establecida en la Ley valenciana, si se contempla desde la exigencia del art. 139.2 C.E., "ni obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente ni excluye su acceso al mercado" en esa parte del territorio español, como se dijo en la STC 52/1988. Sin que pueda, pues, estimarse que su incidencia -en la medida que afecta a la uniformidad de horarios comerciales en la totalidad del territorio español- es incompatible con el art. 149.1.1 C.E. o el art. 34.1.5 E.A.C.V., pues deja a salvo la igualdad básica de todos los españoles (STC 88/1986).D) El establecimiento de una norma básica en materia de horarios comerciales, por último, se justifica según el Preámbulo del Real Decreto-ley 2/1985 en la competencia que al Estado otorga el art. 149.1.13 C.E. sobre las "Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica". Con la particularidad en el presente caso de haberse incluído esta competencia estatal en el art. 34.1.5 E.A.C.V. como un límite expreso al ejercicio por parte de la Comunidad Valenciana de su competencia sobre comercio interior, esto es, como reserva estatal. Siendo de observar, asimismo, que esta competencia autonómica es asumida en el mencionado precepto estatutario "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general". Lo que entraña, de igual modo, que esta previsión del Estatuto "deja a salvo las facultades del Estado para la ordenación de la actividad económica general", como se dijo en la STC 95/1986.En correspondencia con el presupuesto de un único orden económico nacional y la consiguiente existencia de un mercado nacional único (SSTC 1/1982, 32/1983, 11/1984, 24/1986 y 88/1986, entre otras), esta competencia estatal se extiende a un conjunto muy amplio de materias; justificándose la intervención del Estado siempre que para la necesaria coherencia de la política económica general sea preciso adoptar decisiones unitarias (STC 29/1986). Pues como también se ha dicho en la STC 186/1988, "La competencia estatal en cuanto a la ordenación de la economía responde al principio de unidad económica y abarca la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de política global o sectorial fijados por la propia Constitución, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos". Por consiguiente, aún existiendo una competencia sobre un subsector económico que una Comunidad Autónoma ha asumido como "exclusiva" en su Estatuto -como es el caso del "comercio interior" según el art. 34.1.5 E.A.C.V.- esta atribución competencial "no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica" (STC 75/1989, fundamento jurídico 3º). Ni tampoco excluye que el Estado intervenga "cuando para conseguir objetivos de política económica nacional se precise una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado", aún si se trata de una "planificación de detalle" (STC 29/1986) o de acciones o medidas singulares para alcanzar los fines propuestos en la ordenación de un sector económico (SSTC 95/1986 y 152/1988, entre otras).Ahora bien, dado el carácter general y abierto de las cláusulas que habilitan al Estado, con el posible riesgo de que por este cauce se produzca un vaciamiento de las concretas competencias autonómicas en materia económica si no se precisan los límites de aquellas, es obligado enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia asumida por una Comunidad Autónoma como exclusiva en su Estatuto. Lo que requerirá el examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo a su "objetivo predominante" (STC 13/1989), así como la necesaria correspondencia de esa medida con los intereses y fines generales que justifican la intervención del Estado para la ordenación de la actividad económica general.En el presente caso, el Gobierno de la Nación, con la finalidad de "potenciar la demanda interna, por cuanto la desaceleración de la economía internacional está siendo más profunda de lo esperado" -según se dice en el Préambulo del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril- adoptó en esta disposición "un conjunto de medidas destinadas a estimular el consumo privado y la inversión, a fomentar el empleo y a impulsar el sector de la construcción". A lo que se agrega el objetivo de "acelerar algunas reformas institucionales que permitan, al dotar de una mayor flexibilidad a las empresas españolas, ajustarse a un entorno más competitivo con menores costes sociales" ante "la proximidad del ingreso de España en las Comunidades Europeas". Cabe estimar, por tanto, que las medidas contenidas en el citado Real Decreto-ley 2/1985 inciden en diversos campos y, en su conjunto, persiguen un objetivo de política económica relacionado tanto con la situación en aquel momento de la economía mundial como, en particular, con las perspectivas abiertas por el acceso de España al mercado común europeo. Objetivo de política económica general que inspira, específicamente, la concreta medida sobre la libertad de horarios comerciales del art. 5.1, pues trata de estimular la actividad en el sector de la distribución, "facilitando una adecuación de la productividad y de la capacidad de competencia de las empresas a las demandas reales de los consumidores". Referencia esta última que también conecta la medida estatal con el principio rector de la política económica y social que se contiene en el art. 51 C.E.Frente a estos objetivos de la norma estatal el representante del Gobierno Valenciano aduce que la medida relativa a la libertad de los horarios comerciales no puede constituir un instrumento de política económica general, pues sostener que contribuye al estímulo de la actividad mercantil, la inversión y el empleo en el sector sólo es, a su juicio, una simple hipótesis no contrastada por la doctrina económica. A lo que agrega dicha representación que unos objetivos antiinflacionistas como los que se predican de la política monetaria en el Preámbulo del citado Real Decreto-ley tampoco parecen encajar perfectamente con la finalidad de estimular el consumo; pues si pretende incrementar éste, su efecto real es prácticamente nulo, ya que el consumo no depende de los días y horas en que los comercios estén abiertos al público sino de otros muchos factores. Ahora bien, a los fines del presente proceso constitucional no procede entrar a considerar la oportunidad o el acierto de la medida contenida en el art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985; lo que importa, una vez precisado su objetivo predominante de acuerdo a su finalidad, es la correspondencia de tal medida con los intereses y fines generales que habilitan al Estado para actuar planificando la actividad de un sector económico en los términos de lo dispuesto en el art. 149.1.13 o -como también se expresa en el art. 34.1.5 E.A.C.V.-, para llevar a cabo una "ordenación de la actividad económica general".El objetivo económico de la medida aquí examinada ya ha sido indicado anteriormente. En lo que respecta a su correspondencia con los títulos de habilitación estatal antes mencionados, cabe estimar, en primer lugar, que las metas de fomento de la actividad económica en el sector de la distribución comercial que el Real Decreto-ley 2/1985 se propone alcanzar mediante la libertad en la fijación de los horarios comerciales justifican plenamente el ejercicio por los órganos del Estado de su competencia de dirección u ordenación general de la economía nacional. Por su carácter liberalizador o desregulador, en efecto, tal medida entraña una verdadera reestructuración del mercado nacional de la distribución, al servicio de una mayor competitividad económica de las empresas y de las necesidades de los consumidores; produciendo también efectos indirectos sobre la producción de bienes y la prestación de servicios, por lo que cabe estimar que constituye una medida de política económica general. En segundo lugar, tampoco es dudoso que, por la finalidad y alcance del art. 5.1 del mencionado Real Decreto- ley, dicha medida deba tener un carácter básico y, por tanto, haya de aplicarse en la totalidad del territorio estatal, aunque ello implique la consiguiente restricción de las competencias normativas asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de comercio interior. Pues la reestructuración del mercado de la distribución no podría lograrse sin quebranto de su unidad si tal medida sólo fuera aplicable en ciertos ámbitos autonómicos con exclusión de otros; de manera que estamos ante un supuesto en el que "para conseguir objetivos de la política económica nacional" se precisa "una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado" (STC 29/1986). Y frente a estas razones, por último, no cabe oponer el interés de una Comunidad Autónoma de proteger a ciertas categorías de establecimientos comerciales- interés al que se alude en el Préambulo de la Ley valenciana 8/1986- ya que la finalidad de la medida estatal se enlaza con la protección de intereses económicos generales por los que debe velar el Estado, como es el caso de la liberalización del mercado de la distribución en todo el territorio nacional y de la potenciación de la actividad económica. Y ello con independencia de considerar que cualquiera medida proteccionista de alcance puramente local puede limitar, en mayor o menor medida, la actividad económica y, además, es susceptible de producir, en un plazo más o menos largo, no sólo perturbaciones en el funcionamiento del mercado sino también consecuencias negativas para la modernización y optimización de las estructuras empresariales, como se ha puesto de relieve en el ámbito de la Comunidad Económica Europea. 4. Una vez establecido el título habilitante del Estado para dictar la medida relativa a la libertad de horarios comerciales, restan por examinar otras dos alegaciones del representante del Gobierno Valenciano, relativas al carácter básico del art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, que conviene examinar seguidamente.A) En primer lugar, el mencionado representante sostiene que, por requerir el art. 86.1 C.E. como presupuesto habilitante para dictar un Decreto-ley una "extraordinaria y urgente necesidad", es preciso valorar si la medida contenida en la citada disposición resulta justificada de acuerdo a estas exigencias constitucionales. Sin embargo, el representante del Gobierno Valenciano se detiene en esta observación vinculada con el carácter formal de las bases, sin entrar a cuestionar las razones expuestas por el Gobierno de la Nación en el Preámbulo del Real Decreto-ley 2/1985 para justificar la existencia del mencionado presupuesto habilitante. Basta, pues, señalar, de un lado, que entre las razones expuestas en el Preámbulo de dicha Disposición se alude expresamente a la necesidad de nuevas medidas -respecto a las contenidas en la Ley de Presupuestos para 1985, aprobada seis meses antes- para potenciar la demanda interna, dado que la situación de desaceleración de la economía mundial "está siendo más profunda de lo esperado". De otro lado, que este Tribunal ha reputado como constitucionalmente lícita la utilización del Decreto-ley en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos de la gobernación del país y que "por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta" (STC 6/1983, fundamento jurídico 5º). Lo que tiene pleno encaje en este caso, por la situación de la economía mundial de la que parte la medida adoptada y que antes se ha expuesto.B) En segundo lugar, respecto al contenido de la norma básica este Tribunal ha precisado sus límites al señalar, entre otros extremos, que en tales normas el común denominador normativo que encierran, dirigido a asegurar de manera unitaria y en condiciones de igualdad los intereses generales, "no puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vacías de contenido las correlativas competencias de la Comunidad" (STC 1/1982, 44/1982 y 13/1989, entre otras muchas). Y a esta doctrina parece acogerse el representante del Gobierno Valenciano al sostener que, en atención al contenido del art. 5.1 del Real Decreto 2/1985 ningún campo de actuación se deja al legislador autonómico en materia de horarios comerciales tras dictarse esta norma estatal.Pudiera pensarse, en principio, que esta alegación posee un cierto fundamento, ya que el margen de actuación de los órganos autonómicos indudablemente habría sido más amplio si la norma estatal, por ejemplo, hubiera establecido un régimen de horarios comerciales basado en un mínimo de días y horas semanales como común denominador normativo. De manera que, a partir de dicho mínimo, cada Comunidad Autónoma podría, en atención a sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estimase convenientes. Pero la propia alegación también pone de relieve que el margen de actuación del legislador autonómico en una determinada materia se halla condicionado por el carácter y el contenido normativo del precepto estatal. En el presente caso, la norma estatal ha establecido, con carácter principial, la libertad de las empresas para la fijación de los horarios de sus establecimientos. Y en la medida en que su contenido es un régimen de libertad de actividades, dicho precepto, por su mismo contenido normativo, es obvio que no requiere ulteriores desarrollos legislativos del régimen establecido, al igual que tampoco precisa de intervenciones administrativas. Si se quiere, dicho de otro modo, que el establecimiento de un régimen de libertad de horarios comerciales entraña, necesariamente, una desregulación legal en esta materia; pues el legislador deja a la libre voluntad de las empresas la elección de los días y horas de apertura de los establecimientos.De otra parte, en relación con la alegación del Gobierno Valenciano aquí examinada cabe observar que la misma, al apoyarse en la doctrina de este Tribunal sobre el límite de la legislación estatal básica, en realidad la extiende indebidamente, al proyectarla sobre un aspecto parcial de la competencia autonómica. Esta competencia, ciertamente, posee un ámbito mucho más extenso, al comprender el "comercio interior"; mientras que la norma aquí controvertida sólo afecta a una materia o subsector específico dentro de dicho ámbito, el relativo al régimen de horarios comerciales. Por lo que no cabe estimar que se haya producido un vacíamiento de la competencia asumida por la Comunidad Valenciana en su Estatuto, aunque se haya reducido en un concreto aspecto o subsector dentro de dicha materia por las razones relativas al carácter y contenido de la norma estatal que se acaban de indicar. Es de observar, por último, que ello no contradice en modo alguno el Real Decreto 4.111/1982, de traspasos, pues con independencia de que esta Disposición no es ni atributiva ni ordenadora de competencias, la misma fue dictada cuando el régimen de horarios comerciales en todo el territorio nacional estaba sujeto a intervención administrativa; intervención que lógicamente termina al establecerse por obra del Real Decreto-ley 2/1985 la libertad de las empresas en esta materia.En definitiva, del examen anterior resulta que el Estado se amparó en su competencia sobre ordenación de la actividad económica general que resulta tanto de la Constitución como del propio Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana para dictar el art. 5.1. del Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril; y siendo incompatible la norma estatal, de carácter básico, sobre libertad de horarios comerciales, con las restricciones en esta materia introducidas posteriormente por la Comunidad Valenciana en los dos primeros párrafos del art. 9 de la Ley 8/1986, este precepto debe ser declarado inconstitucional y consiguientemente nulo en cuanto fija en 60 horas la apertura semanal máxima de los establecimientos comerciales, declara inhábiles los domingos y festivos y prevé la autorización de horarios y días excepcionales al régimen general establecido. Asimismo, dada su conexión con los párrafos precedentes, procede declarar la inconstitucionalidad del inciso del último párrafo del art. 9 de la Ley 8/1986 en el que se dispone que "lo establecido en los párrafos anteriores en ningún caso podrá perjudicar los derechos reconocidos al trabajador por la legislación laboral vigente"; pronunciamiento que hace innecesario entrar en los motivos de la impugnación de este precepto aducidos por el Comisionado de los Diputados. 5. El segundo grupo de preceptos impugnados por el Comisionado de los Diputados recurrentes está constituido por los arts. 3 y 4 de la Ley 8/1986, que se insertan en el Capítulo I de su Título I, relativo a las reglas generales del "Régimen administrativo de la actividad comercial". El art. 3 comienza por declarar que el ejercicio de tal actividad, que responde al principio de libertad de empresa y se desarrolla en el marco de la economía de mercado "podrá realizarse por quienes tengan la capacidad jurídica necesaria y cumplan con la legislación vigente en la materia". A continuación, este precepto establece que "son requisitos generales para el ejercicio de la actividad comercial:
19. a)Poseer la condición de comerciante;
20. b)Estar dado de alta a efectos tributarios y de seguridad social y cumplir las normas técnico-sanitarias que le sean de aplicación;
21. c)Observar las normas de esta Ley, y demás normativa vigente, en especial en materia de disciplina de mercado y de competencia desleal". Por su parte, el art. 4 determina en su apartado Uno que, para el ejercicio de la actividad profesional, todo comerciante "deberá estar inscrito en el Registro General de Comerciantes y de Comercio y reunir los siguientes requisitos y los que en su caso se establezcan reglamentariamente:
22. a)Estar dado de alta en la licencia fiscal;
23. b)Acreditar, en su caso, la titulación y la colegiación oficial, así como la prestación de las fianzas y otras garantías exigidas por la legislación vigente para la venta de determinados productos o la prestación de determinados servicios". A lo que se añade en el apartado Dos que el Gobierno Valenciano "podrá exigir, de forma progresiva, sin perjuicio del principio general de libre acceso al mercado y de la normativa estatal vigente, requisitos de cualificación técnica y en su caso titulación". Ahora bien, antes de entrar en el examen de los distintos motivos de impugnación de los preceptos anteriores ciertas consideraciones previas son necesarias.A) En primer lugar, no es ocioso recordar que sí el Estado que configura nuestra Constitución posee una estructura interna plural o compuesta desde el punto de vista de su organización territorial (STC 1/1982), el presupuesto de un único orden económico y de un mercado nacional no excluye la existencia de la diversidad jurídica que resulta del ejercicio por los órganos autonómicos de competencias normativas sobre un sector económico, cuando éstas han sido asumidas en el Estatuto de una Comunidad Autónoma; como así ocurre respecto a la materia de comercio interior en el Estatuto de la Comunidad Valenciana. Por lo que no basta alegar la simple existencia de una divergencia jurídica sobre la regulación del comercio interior en una determinada Comunidad Autónoma para fundamentar, sin ulterior análisis, la posible inconstitucionalidad de los preceptos autonómicos impugnados. Ciertamente, la existencia de esa divergencia jurídica sólo podrá ser establecida tras un examen razonado del contenido y fines de la normativa autonómica; pero admitida dicha divergencia en la regulación de una materia, será preciso, además, entrar a enjuiciar en cada caso su legitimidad constitucional, apreciando si dicha normativa resulta "proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resultan adecuadas y justificadas por su fin y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles" (STC 88/1986, fundamento jurídico 6º).B) Dado que los requisitos previstos en los arts. 3 y 4 de la Ley valenciana se refieren al ejercicio