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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 57/2015

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 57/2015 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 57/2015, de 18 de marzo (BOE núm. 98, de 24 de abril de 2015) ECLI:ES:TC:2015:57 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 7826-2004, interpuesto por más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado en relación con la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Cantabria. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 28 de diciembre de 2004, doña María Rosa Vindel López, en representación de más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado, interpuso recurso de inconstitucionalidad respecto de la totalidad de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral y, subsidiariamente, frente a los arts. 1 a 26, 27.1, 28 a 74, disposiciones adicionales primera a tercera, disposiciones transitorias primera a séptima, apartado segundo de la disposición transitoria octava, disposiciones transitorias décima a duodécima, apartado segundo de la disposición derogatoria única, disposiciones finales primera a tercera y anexos I y III. Previa invocación de los arts. 9.3 (principios de legalidad, jerarquía normativa e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), 103.1 (sometimiento pleno de la Administración a la ley), 137 y 140 (autonomía municipal), 149.1.1 (competencia exclusiva del Estado para el establecimiento de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales), 149.1.18 (competencia estatal sobre bases de régimen jurídico de las Administraciones locales) y 149.1.23 (competencia estatal sobre legislación básica ambiental) de la Constitución y tras una referencia los antecedentes de la Ley autonómica impugnada y del plan de ordenación del litoral que con la misma se aprueba, la demanda pasa a exponer los motivos del presente recurso de inconstitucionalidad.

  1. a)El primero de dichos motivos se dirige contra la totalidad del texto legislativo, al que se achaca vulneración de la legislación básica ambiental en materia de protección ambiental y, a su través, del art. 149.1.23 CE. Al respecto, apuntan los Senadores recurrentes que la legislación básica exige el sometimiento del plan del literal a la correspondiente evaluación de impacto ambiental porque supone una transformación del uso del suelo que afecta a una superficie de más de cien hectáreas. En defensa de su tesis, los actores invocan lo dispuesto en el art. 1.1 y grupo 9 del anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental y la disposición adicional segunda de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de espacios naturales protegidos y de la flora y fauna silvestre.Los Senadores recurrentes mencionan hasta cinco actuaciones integrales estratégicas productivas previstas en la Ley autonómica impugnada que supondrían, cada una de ellas, una transformación del uso del suelo superior a las 100 hectáreas, extensión a partir de la cual la legislación básica estatal establece la necesaria evaluación de impacto ambiental. Sostienen, además, con fundamento en la jurisprudencia que al respecto ha ido elaborando la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que es el propio plan de ordenación del litoral el que “hace posible el cambio del uso del suelo” y es, por tanto, con ocasión de su aprobación cuando debiera haberse efectuado la pertinente evaluación de impacto pues “es el plan de ordenación del litoral el instrumento que cambia el uso del suelo” y el que modifica drásticamente su régimen jurídico. Rechazan, por el contrario, que pueda posponerse ese estudio a un momento posterior, la aprobación de los proyectos singulares de interés regional, que califican como “actuaciones de ejecución” del plan de ordenación del litoral. Añaden los Senadores recurrentes que “toda intervención en el medio natural o el paisaje que dé lugar a una de las actuaciones previstas en los anexos de la Directiva 85/337/CEE de 27 de junio, como ocurre con el Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria, que supone una transformación de uso del suelo de más de 100 hectáreas, debe ser sometida a Evaluación de Impacto Ambiental”.Para los Senadores recurrentes, la necesidad de someter el plan de ordenación del litoral a evaluación de impacto ambiental se ve reforzada tras la aprobación de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Defienden que se cumplen todos los requisitos establecidos al efecto en el art. 3.2 de la Directiva pues el plan en cuestión versa sobre la ordenación del territorio y la utilización del suelo y establece el marco para la autorización futura de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Añaden que la Directiva 2001/42/CE fue incorporada al Derecho de la propia Comunidad Autónoma de Cantabria mediante la aprobación de la Ley 5/2002, de 24 de julio, de medidas cautelares urbanísticas en el ámbito del litoral, de sometimiento de los instrumentos de planificación territorial y urbanística a evaluación ambiental y de régimen urbanístico de los cementerios. Para los actores, lo dispuesto en esta Ley resulta aplicable al plan de ordenación del litoral, que debiera haberse sometido a evaluación de impacto ambiental. En apoyo de esta tesis citan, asimismo, el Decreto del Gobierno de Cantabria 50/1991, de 29 de abril, que estableció la obligación de realizar estimación de impacto ambiental, entre otros, de los planes de ordenación del territorio y la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en cuya disposición adicional cuarta se equipara el plan de ordenación litoral con un plan regional de ordenación territorial, sujeto a evaluación ambiental.Para los actores, “al no haberse llevado a cabo la obligada evaluación de impacto ambiental no se ha cumplido una garantía esencial que para la protección del medio ambiente impone la legislación básica estatal, y no se han podido evaluar las consecuencias medioambientales derivadas de las importantísimas transformaciones relativas al uso del suelo”. Aseveración que luego desarrollan con referencias específicas al régimen jurídico de la evaluación ambiental establecido en el Real Decreto Legislativo 1302/1986. En el caso de las áreas estratégicas productivas, la desatención de la legislación básica ambiental se vería agravada por “el elevado grado de arbitrariedad y la falta de estudios medioambientales en lo que se refiere a la elección” de dichas áreas. Este reproche se fundamenta, según explican los propios Senadores recurrentes, en que en las memorias de información y de ordenación que acompañan al plan de ordenación del litoral no figuran las razones para la ubicación de estos concretos espacios, inmensas reservas de suelo industrial, ni se tienen en cuenta las consecuencias ambientales de las transformaciones anunciadas. Llaman la atención sobre el hecho de que los objetivos generales de cuatro de las cinco actuaciones integrales estratégicas productivas coincidan íntegramente en su literalidad.Sostienen los Senadores recurrentes que la dimensión de los suelos afectados por estas actuaciones integrales estratégicas productivas es tal -suman más de cinco millones de metros cuadrados- que su implantación hubiera requerido un estudio mucho más serio que el existente. Para acreditar este extremo, reproducen diversos pasajes de las memorias de información y de ordenación del plan, que fueron objeto de aprobación provisional, de las que se aporta copia, y examinan en especial el área Piélagos-Villaescusa, en cuya declaración detectan algunas inconsistencias.
  2. b)También se reprocha a la totalidad de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004 la infracción de los arts. 137 y 140 y 149.1.1 y 18 CE. Este reproche se desarrolla en cuatro epígrafes.En el primero de esos epígrafes los recurrentes hacen una serie de consideraciones en torno a la autonomía local, poniendo de relieve el “lugar especialmente importante” que ocupa la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL) pues se trata de una norma “dictada al amparo del artículo 149.1.18 de la CE por el Estado, pero que por sus contenidos definidores de la garantía institucional de la Autonomía Local ocupa un lugar especial en el ordenamiento jurídico definiendo el alcance de esa garantía institucional de la Autonomía Local”. Dedican particular atención a los pronunciamientos de este Tribunal acerca de la función que desempeña la mencionada Ley de bases de régimen local en nuestro ordenamiento jurídico y recuerdan, asimismo, la doctrina constitucional acerca del concepto y contenido de la autonomía local y su similitud con los términos de la Carta europea de la autonomía local.Tras ello, recuerdan que, conforme al art. 25.2 LBRL, el municipio ejercerá en todo caso competencias en materia de ordenación urbanística [letra d)] y protección ambiental [letra f)]. De acuerdo con lo establecido en el art. 2.2 y 25.3 LBRL, la autonomía garantizada a los municipios no se traduce propiamente en un “quantum competencial” garantizado por la propia Ley de bases sino que el contenido competencial efectivo de cada municipio depende de las leyes sectoriales estatales y autonómicas. De modo que el art. 25 LBRL es un marco de garantía, una lista de materias respecto de las cuales los municipios habrán de ostentar algún tipo de competencia. Este precepto obliga al legislador sectorialmente competente por razón de la materia a asegurar a los municipios su intervención en los asuntos que les conciernan (SSTC 214/1989 y 159/2001; específicamente en relación con el urbanismo se cita el fundamento jurídico 39 de la STC 40/1998).Con cita de la STC 170/1989, los Senadores recurrentes defienden que esa participación municipal en los asuntos de su interés ha de ser “adecuada y proporcional con los intereses en conflicto” y no meramente simbólica. En el caso del planeamiento territorial, sostienen que corresponde a la Comunidad Autónoma la formulación y aprobación definitiva de los instrumentos de carácter supramunicipal, pero la incidencia de éstos en las competencias municipales hace necesaria una intervención del municipio en su elaboración. Así está previsto en la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico de Cantabria con respecto al plan de ordenación del litoral (arts. 16 y 17 y disposición adicional cuarta), sin que pueda confundirse la audiencia singular a los municipios afectados con el trámite general de información pública. Siempre en opinión de los actores en este proceso constitucional, estas previsiones legales deben ponerse en relación con aquellas previsiones de la normativa básica estatal en materia de régimen local y de urbanismo (con referencia específica al texto refundido de la Ley del suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992 y la Ley 6/1998, del régimen del suelo y valoraciones) que incorporan “una especial garantía de la participación ciudadana y de las entidades locales afectadas” en la elaboración de los instrumentos de planeamiento territorial. La vulneración de esa garantía que tiene lugar cuando la participación se desarrolla por debajo del umbral definido por la legislación básica, representa una causa mediata de inconstitucionalidad que comprende la infracción del art. 149.1.1 CE en la medida en que afecta a los propietarios del suelo.En el segundo epígrafe se efectúa un exhaustivo examen de los preceptos de la Ley autonómica controvertida que fueron modificados luego de la audiencia a los municipios. Este examen se cierra con la afirmación de que “ni un solo precepto” del plan de ordenación del litoral aprobado finalmente por el Parlamento de Cantabria “mantiene su anterior redacción y ubicación sistemática, habiendo sido modificados todos los anexos excepto el de playas”. Los Senadores recurrentes no dejan de hacer hincapié en el hecho de que la inmensa mayoría de esos cambios se materializaron en el texto del proyecto de ley presentado en su día por el Gobierno autonómico al Parlamento. En términos cuantitativos, estos cambios se traducen en que “el documento sometido a información pública contiene 93 artículos, una sola disposición adicional, seis transitorias y una final, mientras que la Ley aprobada contiene 74 artículos, cuatro disposiciones adicionales, doce transitorias, una derogatoria y tres finales.”En el tercer epígrafe se sostiene que ha habido infracción de los arts. 137 y 140 CE por la “relevancia constitucional de las modificaciones introducidas en el documento aprobado respecto al sometido a información pública”. Para los actores, las normas estatales y autonómicas reseñadas en el primer epígrafe de este motivo del recurso garantizan una participación efectiva de los municipios en la formación del plan de ordenación del litoral por la incidencia que dicho instrumento está llamado a tener sobre el ejercicio de las competencias locales en materia territorial y urbanística. En este caso la efectividad de esa participación se ha visto mermada por dos razones: no hubo una audiencia singularizada a los ayuntamientos al margen del trámite general de información pública y el texto del plan de ordenación del litoral finalmente presentado a la consideración del Parlamento de Cantabria pocas semejanzas guardaba con el documento sometido a dicho trámite. La preservación de la efectividad de la participación municipal en la elaboración del plan obligaba a someter el documento modificado a una nueva audiencia antes de su definitiva remisión al Parlamento.El cuarto y último epígrafe está dedicado a justificar la relevancia constitucional de “la omisión del trámite de participación de los Ayuntamientos afectados en el trámite de evaluación ambiental preceptivo del plan que ha sido omitido”. En este punto se hace especial mención de las Directivas 85/337/CEE y 2011/42/CE, del Real Decreto Legislativo 1302/1986 y de la STC 13/1998 (en especial, su fundamento jurídico 7), que sirven de base para postular la necesaria intervención municipal no sólo en la elaboración del plan en sí sino también respecto del informe ambiental “que no se ha redactado ni tramitado en este caso”, incumpliéndose con ello la normativa básica estatal en la materia.
  3. c)Seguidamente se expone, como motivo segundo del recurso, la “fundamentación jurídica del recurso de inconstitucionalidad respecto de algunas partes de la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, reputadas inconstitucionales”.Sostienen los Senadores recurrentes la “inconstitucionalidad de los arts. 1 a 26, 27.1, 28 a 74, las disposiciones adicionales primera a tercera, las disposiciones transitorias primera a sexta, las disposiciones transitorias décima a duodécima, disposición derogatoria única apartado segundo y las disposiciones finales primera a tercera, así como los anexos de la Ley 2/2004 de Cantabria todos inclusive por infracción del artículo 149.1.23 de la Constitución.” A estos efectos se remiten a los argumentos sintetizados en la letra
  4. a)para la hipótesis de que el Tribunal entendiese que algunas disposiciones de la Ley autonómica controvertida no forman parte del plan de ordenación del litoral sino que son normas independientes que han sido incorporadas a la Ley de aprobación del plan y que no deben someterse a evaluación ambiental al establecer “un régimen jurídico sustantivo ajeno al contenido de la Ley”. Con las mismas precisiones y remitiéndose a los argumentos resumidos en la letra
  5. b)de este antecedentes, defienden igualmente, que esos mismos preceptos legales son contrarios a los arts. 137, 140, 149.1.1 y 149.1.18 CE “por la carencia de participación efectiva en el proceso de elaboración de la norma final de las corporaciones locales y los ciudadanos afectados”.Con remisión a las razones resumidas en la letra a), sostienen los recurrentes que el título IV y el anexo III de la Ley impugnada, relativos a las actuaciones integrales estratégicas, son contrarios al art. 149.1.23 CE al no haber sido sometidos a evaluación ambiental una previsiones de actuaciones integrales estratégicas que suponen una transformación de uso del suelo que afectan a una superficie superior a las 100 hectáreas y que implican la eliminación de la cubierta vegetal arbustiva igualmente superior a las 100 hectáreas. También se les achaca infracción de los arts. 137 y 140 CE al vulnerar la autonomía municipal porque las actuaciones integrales estratégicas representan el establecimiento de áreas en cuya ordenación y gestión urbanística el municipio no tendrá posibilidad de intervenir pese a tratarse de una cuestión de indudable interés municipal: su delimitación corresponde a una instancia ajena al municipio y su desarrollo se lleva a cabo a través de instrumentos de ordenación -los proyectos singulares de interés regional- sobre los cuales los municipios no tienen ninguna capacidad de decisión (el art. 29 de la Ley limita la participación municipal en su elaboración a un trámite de audiencia, coincidente en plazos y efectos con la información pública general). En algunos casos, como las actuaciones integrales estratégicas productivas, esos instrumentos de planeamiento resultan especialmente agresivos para con la autonomía municipal, a la que vienen a ignorar. Denuncian los recurrentes que los proyectos singulares de interés regional son “abiertamente inconstitucionales” por vulneración de la autonomía municipal en cuanto que pueden actuar sobre cualquier terreno, con independencia de su clasificación urbanística (lo que abre la intervención incluso en el suelo típicamente municipal: el suelo urbano), porque “su delimitación lleva implícita la declaración de interés regional del artículo 28 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, con lo que la escasa participación municipal que existía en el procedimiento de declaración de interés regional derivada de dicho precepto ya desaparece por completo” y porque la ampliación del ámbito de los proyectos singulares de interés regional que se plasma en la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2004 margina al municipio en la función de ordenación urbanística de algunas zonas de su territorio. A la infracción constitucional inmediata (arts. 137 y 140 CE) se añadiría, al decir de los recurrentes, una causa de inconstitucionalidad mediata por vulneración del art. 58.2 LBRL, pues el legislador autonómico no habría garantizado suficientemente la participación en un asunto que les atañe por afectar a sus competencias sobre ordenación territorial y urbanística y de protección ambiental (se citan al respecto las SSTC 40/1998 y 159/2001). A mayor abundamiento, la autonomía local en materia urbanística obliga a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles tanto en la ordenación y planeamiento urbanístico como en el plano de la ejecución o gestión (STC 159/2001, FJ 4), obligación que habría sido desatendida por el legislador autonómico.En este punto se hace una especial referencia al capítulo I del título IV de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, donde se contiene la “regulación global” de las actuaciones integrales estratégicas, pues la misma “crea de forma unilateral y arbitraria zonas exentas de control e intervención municipal”. Concretamente, el art. 51.1 de la Ley, en relación con los anexos I y III recoge una delimitación unilateral (no se ha contado con los municipios afectados, que sólo han podido intervenir en el trámite de información pública posterior a la aprobación inicial) y arbitraria (como demuestra la insuficiencia de las memorias y las variaciones habidas durante el procedimiento de elaboración del proyecto de ley) de espacios que quedan bajo control directo de la Comunidad Autónoma, única con capacidad de decisión sobre ellos. El art. 52 impone la adaptación del planeamiento urbanístico municipal a las determinaciones de los planes y proyectos aprobados en desarrollo de las actuaciones integrales estratégicas, condicionando la libertad del planificador municipal y el art. 53 congela los usos autorizables al regular los usos compatibles en esas áreas.En definitiva, para los Senadores recurrentes, el título IV de la Ley, en relación con su anexo III “no respeta el derecho del municipio a participar a través de órganos propios en un asunto que le atañe y en el que están presentes de forma evidente intereses locales”, afectando así a su existencia como “real institución de autogobierno”; tampoco respeta el principio de autonomía local “que obliga a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y el planeamiento urbanístico”.
  6. d)A continuación se examina la constitucionalidad de los preceptos de la Ley de Cantabria 2/2004 que permiten la aprobación de proyectos singulares de interés regional “con independencia de la clasificación urbanística del suelo”. Los Senadores identifican como tales preceptos los arts. 51.3, 51.4, 54, 55 y 57, que permitirían al Gobierno de Cantabria implantar “instalaciones industriales”, “viviendas sometidas a algún régimen de protección pública” o “grandes equipamientos y servicios” sobre cualquier clase de suelo, incluido, por tanto, el suelo rústico de especial protección.En opinión de los actores, estos preceptos legales vulneran las competencias exclusivas del Estado en materia de condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE) y sobre legislación básica de protección ambiental (art. 149.1.23 CE). Se trata de una inconstitucionalidad mediata, consecuencia de la infracción de los arts. 9 y 20 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, relativos a esta clase concreta de suelo. Pese a que estos preceptos básicos excluyen cualquier intervención sobre el suelo no urbanizable especialmente protegido, la Ley autonómica permite en esta clase de suelo actuaciones de carácter turístico, cultural, deportivo o residencial para viviendas protegidas (art. 51.3), restauración o recuperación de espacios de singular valor ambiental (art. 51.4), industriales o productivas (art. 54), de reordenación (art. 55) y ambientales (art. 57).Entienden los actores que también se vulneran los arts. 137 y 140 CE. En primer lugar, porque al desconocer las exigencias y limitaciones de la legislación básica se está alterando el sistema de fuentes en una materia que afecta a los intereses de los municipios, quienes se ven privados de toda capacidad de intervención. Afección a la autonomía municipal que se agravaría, al decir de los Senadores recurrentes, por la prevalencia atribuida en el art. 29.6 de la Ley cántabra a los proyectos singulares de interés regionales sobre los instrumentos municipales de planeamiento urbanístico. En segundo lugar puesto que se crea una situación de desigualdad entre municipios litorales y de interior contraria a la autonomía local.
  7. e)Expuestos los motivos dirigidos frente a la totalidad o partes de la Ley autonómica controvertida, dan cuenta los actores de la fundamentación jurídica del recurso respecto de cada uno de los preceptos que reputan inconstitucionales y en relación con los cuales ejercen una pretensión subsidiaria de nulidad. Esta relación se abre con una referencia a los “fundamentos jurídicos generales”, donde se apunta la vulneración de los arts. 149.1.18 y 18 CE por infracción de diversos preceptos de las Leyes de bases de régimen local y de régimen del suelo y valoraciones; 103 y 9.3 CE; 137, 140 y 149.1.18 CE, respecto de los cuales se efectúa una síntesis de la doctrina constitucional en materia de autonomía local.El art. 3 de la Ley se impugna porque la suspensión, sin plazo, de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal en su totalidad es una intervención excesiva e innecesaria. Se trata, por tanto, de una vulneración de la autonomía municipal.Idéntico vicio se achaca al art. 9.1 de la Ley, que regula una zonificación en atención a la capacidad de carga, establecida por el Gobierno de Cantabria pese a que en su determinación pormenorizada no concurren necesariamente intereses supramunicipales y sin que se conozca exactamente el proceso lógico de cálculo. El anexo I de la Ley sería igualmente inconstitucional pues concreta el criterio establecido en este precepto. El carácter exhaustivo y absolutamente vinculante de la zonificación supone un desplazamiento de los municipios y, sin embargo, la zonificación es disponible para las políticas sectoriales del Gobierno autonómico a partir de lo previsto en los arts. 51.3 de la Ley del plan de ordenación del litoral y 26 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo. Los recurrentes apuntan a que la supresión del pasaje que arranca con “El modelo de ordenación” y se cierra en la letra
  8. c)permitiría ajustar el precepto legal a los mandatos constitucionales.El art. 10 se impugna en cuanto que permite un control del planeamiento municipal en la fase de aprobación definitiva incompatible con la autonomía local al privar al municipio de cualquier poder decisorio. Toda decisión del planificador municipal implica insoslayablemente una modificación de la situación preexistente, un deterioro ambiental, social o cultural, por lo que la capacidad de control autonómica, al no graduarse la intensidad de ese deterioro o su trascendencia, es casi ilimitada. Para los Senadores recurrentes, se introduce así un control genérico o indeterminado contrario a la doctrina de la STC 4/1981, dado que, conforme se dispone en el art. 50 de la Ley la capacidad de carga va a ser un criterio de control de la Comunidad Autónoma sobre el planeamiento municipal. A partir de la Ley impugnada la decisión sobre extremos capitales del urbanismo municipal se ha trasladado a la esfera autonómica.Los Senadores recurrentes impugnan el art. 11.2, porque introduce un parámetro -la capacidad de acogida- sin que exista un interés supramunicipal, defiriéndose, además, los criterios de cálculo a un futuro reglamento autonómico (disposición adicional tercera). No se reputa inconstitucional el concepto mismo sino el establecimiento de unos parámetros uniformes.El art. 12 se recurre en cuanto que introduce algunos conceptos que inciden ilegítimamente en la autonomía municipal, tales como la prohibición de dirigirse con carácter general hacia los núcleos con menor capacidad de carga, la prohibición de la transformación de la morfología de los núcleos rurales de manera uniforme y absoluta y la prohibición de reequilibrio de los crecimientos siempre que estos se dirijan hacia las áreas de menor capacidad de carga. Por lo demás, se defiende que “el plan general no es un instrumento que deba necesariamente ir a remolque de las estadísticas y de los proyectos existentes de implantación” sino que “ser el vehículo que, con una adecuada planificación y previendo siempre equipamiento suficiente, atraiga esos proyectos e invierta las estadísticas poblacionales negativas o insatisfactorias”. Para los recurrentes, estas son decisiones que debe tomar el gobierno local en atención a las especificidades municipales. Los demandantes concretan la impugnación en la petición de anulación de los apartados 2 y 5 y las letras
  9. e)y
  10. f)del apartado 6 del precepto.Del art. 14 se impugnan el apartado primero y el inciso “la consecución de una malla de espacios libres, a fin de” del apartado tercero. Los recurrentes no se explican el interés supramunicipal que subyace tras la prohibición del cómputo de determinados espacios libres de carácter local por el hecho de que, al completarse su urbanización, tengan más del 10 por 100 de desnivel en el 80 por 100 de la superficie de manera global y uniforme. Además, se obliga a urbanizar el espacio libre para reducir los desniveles, cuando la decisión municipal pudiera ser la de preservar las características naturales del terreno. Los criterios manejados no garantizan la accesibilidad ni la calidad de los espacios libres. El inciso reproducido del apartado tercero se impugna porque impide a los municipios optar por la concentración de espacios libres como modelo territorial (sobre todo en los municipios urbanos), en lugar de disgregarlos en una malla. Se establece así una solución uniforme y discrecional desapoderando a los municipios.Se impugna el inciso “de la necesidad” del art. 15.3 de la Ley. Para los senadores recurrentes, este inciso, al exigir que se justifique la necesidad del emplazamiento de edificaciones a una distancia inferior a 50 metros de explotaciones forestales, limita injustificadamente la capacidad de decisión municipal en un ámbito de su interés.Del art. 16 se controvierte el inciso final de su letra
  11. a)porque limita injustificadamente el margen de discreción municipal al imponer como objetivo inexcusable la creación de espacios verdes intermedios en las bandas limítrofes con las grandes infraestructuras. Frente a esta imposición, los municipios podrían optar por localizar esas zonas verdes en espacios alejados de las infraestructuras para evitar su deterioro.El art. 20.2 se impugna en su integridad porque impone al planeamiento la delimitación de espacios necesarios para llevar a cabo los vertidos de tierras y materiales de excavación. A juicio de los recurrentes, el legislador autonómico debiera limitarse a dejar libertad a los municipios para optar por el no establecimiento de zonas determinadas, admitiendo vertidos inertes en todo el territorio, o identificar las zonas en las que se prohíben los vertidos.Del art. 25 se solicita la anulación de la prohibición de localización de espacios libres locales y generales en las áreas de protección costera, incluso cuando las mismas no pertenezcan al dominio público marítimo-terrestre o hidráulico. El precepto es contradictorio con otras disposiciones de la propia Ley que permiten localizar en estas áreas la senda litoral (art. 67), que obligan a adquirir patrimonio público litoral (art. 60) o que estatuyen la reserva de suelo litoral (art. 61), todos los cuales tienden a la creación de espacios libres con diferentes usos. El concepto de espacio libre no implica de suyo una intensidad de uso que supere la “capacidad de carga” de una concreta área en los términos definidos en el art. 10 y su prohibición de su ubicación en las áreas de protección costera no responde a ningún fin supramunicipal.Sostienen los recurrentes que el carácter vinculante del informe que la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo debe emitir en el procedimiento de autorización de construcciones en suelo no urbanizable [art. 27.1 b)] es contrario a la autonomía municipal. Al no precisarse más, el efecto vinculante del informe no sólo impide la concesión de la licencia urbanística cuando concurran intereses supramunicipales (informe negativo), sino que también obliga a que el municipio otorgue la licencia cuando el informe sea positivo. De modo que traslada una competencia urbanística municipal a la esfera autonómica.El art. 37, referido a los planes especiales, se recurre en su integridad porque habilita al Gobierno de Cantabria para la redacción de planes especiales que pueden reordenar el entorno de las playas, independientemente de su clasificación urbanística, sin requerimiento previo al ayuntamiento ni invocación alguna de razones supramunicipales que justifiquen el desplazamiento de las instancias municipales.Del art. 42, que lleva por rúbrica “accesos rodados” se controvierte la imposición de la obligación de conservar el carácter agrícola de los accesos a las playas rurales, sin posibilidad de justificar otras alternativas. No existe interés supramunicipal que sustente esta medida. Distinta valoración merecería para los Senadores recurrentes que el precepto hubiese supeditado el cambio a un estudio ambiental previo.Los actores solicitan la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 1 y 3, así como de la frase final del apartado 2, del art. 45 de la Ley. El apartado primero se impugna en cuanto obliga a la adopción de un modelo concreto, rehabilitando y renovando las edificaciones, e impidiendo que el municipio opte por un tipo de edificación diferente y la eliminación de aquellas que no sean acordes al mismo. La Comunidad Autónoma no se limita a identificar objetivos sino que impone medidas muy concretas que merman la autonomía municipal. El apartado segundo se considera inconstitucional porque obliga a adoptar un modelo territorial concreto pues impone de manera uniforme la continuidad de la trama en los municipios existentes, limitando la discrecionalidad del planeamiento. El apartado tercero se controvierte porque obliga a dirigir el crecimiento hacia las zonas de pendientes más suaves, sin permitir ponderar otros valores, como pueda ser el agrícola o ambiental de esas mismas zonas.El art. 47.3 se impugna porque no deja margen alguno de decisión a los municipios respecto de una cuestión que afecta a su esfera de intereses, como es la relativa a si necesita viviendas sociales, en qué cantidad y ubicadas en qué zonas del término municipal. La reserva del 35 por 100 de superficie construida a esta clase de vivienda contenida en la Ley controvertida contrasta con la previsión de la Ley del suelo de Cantabria, que exime a los municipios de la obligación de cumplir con la reserva para este tipo de vivienda de los porcentajes de suelo fijados por la propia Ley, siempre que existan circunstancias que lo justifique y así se acredite en la memoria del plan urbanístico. A los municipios a los que les resulta de aplicación esta previsión no sólo se les impone un porcentaje elevado de reserva de suelo para vivienda social sino que también se decide dónde debe estar ubicado ese suelo: en las áreas periurbanas. La autonomía municipal puede quedar condicionada, además, en virtud del art. 26 de la Ley del suelo de Cantabria, al poder aprobarse, sin intervención local, un proyecto singular de interés regional que tenga por finalidad una promoción de esta clase de vivienda (lo que no supera el umbral de participación local al que hace referencia la STC 51/2004).El art. 50 se impugna porque extiende los criterios del plan de ordenación del litoral a otras áreas en las que no concurren los intereses supramunicipales que justifican la aprobación de este plan. Este precepto permite que el Gobierno autonómico imponga sus criterios de oportunidad en materia de ordenación territorial, haciendo uso de figuras como la “capacidad de carga”, que la Ley en cuestión define mediante el uso de conceptos jurídicos indeterminados, lo que deja en manos del Ejecutivo un amplio margen de apreciación. Por lo demás, al amparo del art. 51 el Gobierno de Cantabria puede impulsar actividades enmarcadas en políticas sectoriales (cultura, vivienda, etc.) sin que sea preciso que revistan interés o relevancia supramunicipal.El art. 51 se impugna en su totalidad por las razones aducidas contra la regulación de las “actuaciones integrales estratégicas”. Más específicamente, el recurso se dirige frente a sus apartados 3 y 4 en cuanto que vinculan el planeamiento municipal con la obtención de objetivos de políticas sectoriales de la Comunidad Autónoma sin necesidad de que las actuaciones concretas afectadas por dicha vinculación hayan de tener relevancia supramunicipal. Se prescinde así del principio de coordinación administrativa en favor de la subordinación de los municipios en el ejercicio de sus competencias a los intereses de la Comunidad Autónoma. A este respecto se hace hincapié en que el interés autonómico en el desarrollo de la actividad es algo distinto de la relevancia supramunicipal del proyecto, único concepto que justificaría la prevalencia autonómica. Los recurrentes centran sus discrepancias en los incisos “y con independencia de la clasificación urbanística”, que figura en los apartados 3 y 4 del art. 51 de la Ley autonómica y “en cuyo caso sus determinaciones prevalecerán sobre las de este Plan” del art. 51.3. A este último inciso se le reprocha la vulneración del principio de jerarquía normativa al situar los proyectos singulares de interés general -aprobados por el Gobierno autonómico- por encima de la propia Ley del plan de ordenación del litoral, lo que no sólo altera el sistema de fuentes sino que, además, representa una auténtica reserva de dispensación en favor del Gobierno de Cantabria, quien podrá sustraerse a los mandatos del planeamiento territorial contenida en la Ley autonómica 2/2004.Los recurrentes impugnan el art. 52 de la Ley cántabra por las razones ya esgrimidas frente a la regulación de las denominadas “actuaciones integrales estratégicas” pues obliga a adaptar el planeamiento urbanístico municipal a los proyectos singulares de interés regional aunque éstos no revistan relevancia supramunicipal. Al art. 53 de la Ley le reprochan que genere incertidumbre respecto de las actividades que puedan desarrollarse en las áreas de actuaciones integrales estratégicas. En relación con ambos preceptos legales los actores se remiten a los argumentos ya expuestos frente a la regulación de esta clase de actuaciones.Para los promotores de este recurso, las razones por las que solicitan la declaración de inconstitucionalidad del art. 54 “son especialmente claras”. De un lado, sostienen que “es absolutamente evidente” la necesidad de someter a evaluación de impacto ambiental la transformación del uso del suelo que implica la eliminación de la cubierta vegetal arbustiva en una superficie de más de cien hectáreas (la aplicación de la Ley afecta a más de 500 hectáreas). De otro, entienden que la vulneración de la autonomía municipal “también resulta especialmente clara” en la medida en que el precepto introduce una reserva en favor de la Comunidad Autónoma para actuar sobre los terrenos delimitados como actuación estratégica sin un plazo definido y sin precisar el concreto proyecto de relevancia supramunicipal que ha de llevarse a cabo; además, permite la derogación del plan urbanístico por el proyecto singular de interés regional. Por otra parte, impugnan el inciso “y con independencia de su clasificación urbanística” del art. 54 a), que permite al Gobierno de Cantabria la ubicación de este tipo de proyectos incluso en suelo no urbanizable de especial protección. También impugnan el art. 54
  12. b)dado que la delimitación lleva implícita la declaración de interés regional del art. 28 de la Ley del suelo de Cantabria, de modo que en este caso ni siquiera existe un proyecto concreto que pueda ser considerado de interés regional, pues la Ley no lo incorpora, de modo que “la declaración de interés regional sin conocer el proyecto concreto es un auténtico acto de fe que se exige a los municipios”.Al art. 55, relativo a las actuaciones integrales estratégicas de reordenación, le serían de aplicación los motivos de impugnación generales esgrimidos frente a la regulación de las actuaciones integrales estratégicas. A este tipo de actuaciones le sería de aplicación la necesidad de formular una evaluación de impacto ambiental pues las transformaciones previstas superan las 1.800 hectáreas. Junto a ello se apunta que las actuaciones integrales estratégicas de reordenación contempladas en el anexo III vulnera la autonomía municipal al prescindir la Ley de los instrumentos de planeamiento urbanístico, siendo así que la reordenación se materializa a través de determinaciones propias de un plan general y mediante instrumentos en cuya formulación no participa el municipio (se invoca nuevamente la doctrina de la STC 51/2004).Los motivos generales de impugnación de las actuaciones integrales estratégicas son aplicables, en opinión de los recurrentes, al art. 56 de la Ley cántabra, añadiéndose una queja específica sobre la falta de intervención de los municipios en la elaboración de los planes especiales a los que se refiere el precepto legal y la fuerza exorbitante atribuida a estos planes especiales, que llega al punto de desplazar a los planes generales municipales. En parecidos términos se impugna el art. 57.La disposición adicional tercera remite a un Decreto del Gobierno autonómico el establecimiento de los criterios interpretativos para el cálculo de la capacidad de acogida, definida en el art. 12. Para los recurrentes se trata de una previsión anómala pues un Ejecutivo no puede fijar los criterios interpretativos de un precepto legal “a los que habrán de sujetarse el resto de los operadores jurídicos y señaladamente los Tribunales y el resto de las Administraciones Públicas”. En su opinión estamos en el ámbito de la competencia estatal sobre “reglas para la aplicación y eficacia de las normas jurídicas” (art. 149.1.8 CE). A ello se añade que los municipios no participarán en la aprobación de estas normas al preverse tan solo la emisión de un informe del Consejo de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en el que ciertamente están representadas las corporaciones locales, pero sin que sea lícito olvidar que la representación no lo es necesariamente de los municipios del litoral afectados por la norma a informar. De acuerdo con el art. 3 del Decreto 164/2003, de 18 de septiembre, sólo tres de los treinta y cinco miembros del Consejo son nombrados por los entes locales, sin que quepa un nombramiento ad hoc en función de los asuntos a dictaminar. Los recurrentes invocan la doctrina de la STC 40/1998, FJ 41.A la disposición adicional cuarta, que modifica el art. 26 de la Ley del suelo de Cantabria, relativo a los proyectos singulares de interés regional, se le reprocha arbitrariedad y vulneración de la autonomía municipal. Respecto de lo primero, apuntan los recurrentes que se aprovecha la oportunidad para, a través de la reforma de la Ley del suelo, ampliar el ámbito de aplicación de una figura originariamente diseñada sólo para los 37 municipios litorales. Se da, además, la paradoja de que el propio texto legal reformado -la Ley del suelo- era el que establecía el ámbito de aplicación y el procedimiento de elaboración de la Ley del plan de ordenación del litoral que ahora la reforma. Con relación a lo segundo, se impone a los municipios un instrumento de planeamiento en cuya formulación no han intervenido, previéndose expresamente que incida sobre aspectos tan imbricados en el interés municipal como la determinación de “viviendas sometidas a algún régimen de protección pública”; los recurrentes no discuten la referencia a las “instalaciones industriales”, siempre que quede vinculada al asentamiento en más de un término municipal o que trasciendan este marco por su incidencia económica, magnitud u otras características singulares.Idénticos reproches se dirigen contra la disposición transitoria tercera, relativa a las modificaciones puntuales de los instrumentos de planeamiento no adaptados a la Ley del suelo. Señalan los recurrentes que no se entiende la razón de la prohibición general de modificaciones puntuales que impliquen aumento de densidad en el área no litoral si esas modificaciones no perjudican a los objetivos del plan de ordenación del litoral, objeto de aprobación por la Ley 2/2004. Subrayan la paradoja de que se prohíban las modificaciones puntuales y luego se permitan las que sirvan a una política sectorial del Gobierno autonómico (arts. 45.5 y 47.3 de la Ley, que reservan para vivienda protegida del 35 por 100 del suelo destinado a uso residencial y del 30 por 100 de viviendas en suelo urbanizable).A su vez, la disposición transitoria cuarta se dedica a las viviendas de protección pública en los municipios con planeamiento no adaptado a la Ley del suelo de Cantabria. Esta disposición transitoria condiciona a la previsión de determinados estándares de vivienda protegida la realización de modificaciones puntuales de planeamiento, sin que esa limitación responda a la necesidad de garantizar el cumplimiento de las previsiones del plan en la materia (arts. 45 y 47 de la Ley), habida cuenta de que se impide la clasificación de suelo industrial o con destino dotacional o el aumento de densidad de esos suelos, pese a que los objetivos que fijan los preceptos mencionados se calculan exclusivamente sobre la superficie de uso residencial.El apartado segundo de la disposición transitoria quinta, dedicada al suelo urbanizable en los municipios con planeamiento no adaptado, se impugna porque impone la ubicación territorial donde ha de asentarse la edificación destinada a vivienda protegida (áreas periurbanas), frustrando así una política municipal sin que concurra un interés supramunicipal especificado. En el tercer párrafo se contiene una reserva de dispensación incompatible con el principio de autonomía local en la medida en que permite incumplir el planeamiento municipal.De la disposición transitoria octava se impugna su apartado segundo, en cuanto que infringiría la autonomía local la atribución a la Administración autonómica de la competencia para sancionar cualquier infracción cometida en el área afectada por el plan de ordenación del litoral. Esta impugnación se conecta con la del art. 65.A su vez, de la disposición transitoria duodécima de la Ley se recurre la posibilidad de que la Comunidad Autónoma, sin participación alguna del municipio, resuelva de oficio las contradicciones sobre clasificación de suelo urbano. La impugnación se concreta en el inciso “o de oficio por la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, a los efectos de su posible exclusión del ámbito de aplicación de esta Ley”.La disposición final primera sería contraria a la autonomía municipal al ordenar la formulación, en el plazo de un año, de proyectos especiales de iniciativa autonómica o proyectos singulares de interés regional sin necesidad de requerir ni brindar al municipio la oportunidad para que lleven a cabo la reordenación de la zona a la que se refiere la disposición final, la bahía de Santander.El anexo I se impugna por su íntima conexión con los arts. 9.1 y 10 de la Ley al concretar la zonificación en función de la capacidad de carga y las actuaciones estratégicas integrales en los términos definidos por los citados preceptos de la Ley que los recurrentes consideran inconstitucionales. El anexo III se impugna por las mismas razones que el título IV, relativo a las actuaciones integrales estratégicas y se le achaca la vulneración del art. 149.1.1 y 23 CE.
  13. f)La demanda se cierra con un extenso suplico en el que se solicita en primer lugar la declaración de inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral.Subsidiariamente se solicita la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 1 a 26, 27.1, 28 a 74 y las disposiciones transitorias primera a séptima, décima a duodécima y el apartado segundo de la disposición transitoria octava, el apartado segundo de la disposición derogatoria única y las disposiciones finales primera a tercera, así como los anexos I y III. De manera específica se solicita la declaración de inconstitucionalidad del título IV y, por conexión, de los anexos I y III.También subsidiariamente se interesa la declaración de inconstitucionalidad de los siguientes preceptos legales: art. 3, inciso “la tramitación de este procedimiento suspenderá el plazo para aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento”; del art. 9.1 el pasaje comprendido entre “El modelo de ordenación en el Área litoral se zonifica” y “en los que los usos de producción pueden compatibilizarse con la protección”; arts. 10; 11.2; 12.1, 2, 5 y 6
  14. e)y f); 14.1 e inciso “la consecución de una malla de espacios libres, a fin de” del art. 14.3; 15.3 en su inciso “de la necesidad”; 16
  15. a)en su inciso “en particular en las bandas limítrofes con las grandes infraestructuras de comunicación, eléctricas y otras, estableciendo corredores verdes intermedios”; 20.2; 25 en su inciso “de Protección Costera y”; la palabra “vinculante” del art. 27.1 b); 37; 42.2 en su inciso “en el supuesto en que el acceso se realice a través de caminos agrícolas se mantendrá su carácter”; 45.1 y 3 y la mención “En el caso de núcleos preexistentes se promoverá la continuidad de la trama” del art. 45.2; 47.3; 50; 51 en su totalidad, alternativamente, 51.3 y 4 y, subsidiariamente, los incisos “y con independencia de la clasificación urbanística” y “en cuyo caso sus determinaciones prevalecerán sobre las de este Plan” del art. 51.3 y el inciso “y con independencia de la clasificación urbanística de los suelos” del art. 51.4; 52; 53; 54 en su totalidad y alternativamente el inciso “y con independencia de su clasificación urbanística” la letra
  16. a)y la letra
  17. b)íntegra; 55; 56; 57; del art. 60.2 el inciso “debiendo destinar, aquellos de más de 5.000 habitantes, al menos la quinta parte de la cantidad a la que se refiere el artículo 231 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, para la adquisición de ese suelo litoral” y 65. Igualmente, las disposiciones adicionales tercera; cuarta, en su totalidad y, subsidiariamente, los incisos “de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, así como de” de su apartado primero y el inciso “suelo urbano” de su apartado tercero; transitorias tercera y cuarta, el apartado segundo de la transitoria quinta y el apartado segundo de la transitoria octava, así como el inciso “o de oficio por la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo”, a los efectos de su posible exclusión del ámbito de aplicación de esta Ley de la disposición transitoria duodécima, y la disposición final primera. Por último se solicita la declaración de inconstitucionalidad de los anexos I y III. 2. Mediante providencia de 2 de febrero de 2005, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno a través del Ministro de Justicia y al Gobierno y al Parlamento de Cantabria por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se llevó a efecto en el núm. 45, de 22 de febrero de 2005, y en el “Boletín Oficial de Cantabria”. 3. El 16 de febrero de 2005, el Abogado del Estado, actuando en la representación que ostenta, comunicó que no iba a formular alegaciones y que se personaba en este proceso a los efectos de que en su día se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten. El siguiente día 21 se registró un escrito del Presidente del Congreso de los Diputados comunicando el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en el sentido de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones. El 24 de febrero se recibió el escrito trasladando el acuerdo adoptado el 22 de febrero de 2005 por el Presidente del Senado dando por personada a la Cámara en el presente proceso constitucional y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 4. Actuando en representación del Parlamento de Cantabria, el 24 de febrero de 2005 se personó en este proceso su Letrado Secretario General, solicitando una prórroga del plazo conferido para formular alegaciones. Por providencia de 28 de febrero de 2005 la Sección Cuarta acordó ampliar en ocho días el plazo inicialmente concedido por proveído de 2 de febrero anterior. 5. El 10 de marzo de 2005 la representación procesal del Gobierno de Cantabria presentó en el Registro General de este Tribunal su escrito de alegaciones en el que, tras referirse al “contenido y finalidades de la Ley 2/2004”, sus antecedentes y tramitación, expone los motivos por los que solicita la íntegra desestimación de este recurso de inconstitucionalidad.
  18. a)Se dedica un primer apartado a las “cuestiones generales y comunes a todo el recurso”, en el que se reitera que el canon de enjuiciamiento de las leyes autonómicas está integrado por el bloque de constitucionalidad en los términos del art. 28.1 LOTC, del que no forman parte las normas de Derecho europeo (STC 41/2002, FJ 2). En particular, rechaza la representación del Gobierno cántabro la pretensión de erigir los diferentes preceptos de la Ley de bases de régimen local en otras tantas normas integrantes del bloque de constitucionalidad. Apunta, asimismo, que no es este lugar oportuno para pronunciarse acerca de la eventual existencia de discordancias entre la Ley impugnada y otras normas autonómicas, como puede suceder con la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, o la Ley 5/2002, de 24 de julio, de medidas cautelares urbanísticas en el ámbito del litoral, ni de los efectos que hayan de derivarse de tales discordancias.
  19. b)Pasa seguidamente la representación procesal del Gobierno de Cantabria a dar réplica a los argumentos en los que se funda “la pretendida vulneración de la legislación básica estatal en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE). La evaluación de impacto ambiental”.Al respecto precisa que sólo la normativa básica estatal puede ser considerada parámetro de constitucionalidad de la Ley, no así el Derecho europeo ni la legislación de la propia Comunidad Autónoma de Cantabria (en este caso, la Ley 5/2002, que traspuso la Directiva 2001/42/CEE). Dicho lo cual, sostiene la Letrada autonómica que la Ley 2/2004 no tiene encaje en el concepto de “proyecto” recogido en dicha normativa básica que su propio rango normativo descarta el sometimiento del texto legal al trámite de evaluación de impacto ambiental.En cuanto a lo primero, recuerda la Letrada autonómica que el Derecho europeo ha diseñado diversas técnicas dirigidas a introducir la variable ambiental en los procesos de toma de decisiones; entre otras, la evaluación de impacto ambiental de obras y proyectos y la evaluación ambiental estratégica de planes y programas (Directivas 85/377/CEE y 2001/42/CE). En el momento de interponerse este recurso de inconstitucionalidad sólo la primera de estas figuras se había incorporado al Derecho interno mediante la aprobación del Real Decreto Legislativo 1302/1986. La Directiva 2001/42/CE no había sido traspuesta al momento de elaborarse la Ley de la Asamblea de Cantabria 2/2004, sin que, por entonces, hubieran trascurrido los plazos establecidos en el art. 13.1 de la propia Directiva para adaptar las legislaciones nacionales y para su aplicación a los planes y programas -21 de julio de 2004-, toda vez que los actos preparatorios formales del plan de ordenación del litoral son anteriores a esta fecha (el anteproyecto de ley se aprobó el 31 de marzo de 2004).Hecha esta precisión, la Letrada autonómica expone las razones por las que defiende la improcedencia de calificar la Ley 2/2004 como “proyecto” a los efectos de la Directiva 85/337. En particular subraya que el término “proyecto”, según resulta de la propia Directiva y del Reglamento de desarrollo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, aprobado por Real Decreto 1131/1988, se conecta con “la autorización o realización de una obra, instalación o actividad, y alude a los instrumentos de realización o ejecución de obras que deben tener carácter definido y ejecutivo”. El propio Tribunal Constitucional habría partido de esta misma interpretación en la STC 13/1998, de 22 de enero, y otro tanto habrían hecho el Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia. El hecho de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo haya considerado incluidos los planes urbanísticos entre los “proyectos” a los que se hace referencia en la Directiva 85/337 no contradice esta conclusión pues estos instrumentos de planeamiento llevan a cabo por sí mismos la transformación urbanística del suelo y fijan su ordenación. Por el contrario, el plan de ordenación del litoral ni clasifica el suelo ni impone el desarrollo urbanístico de determinados espacios ni prevé tan siquiera su transformación, limitándose a establecer unos estándares que el planificador deberá respetar. Así sucede con las áreas periurbanas y de modelo tradicional, cuya transformación no impone la Ley sino que remite al planificador municipal, o con las actuaciones integrales estratégicas productivas. En este último caso, de acuerdo con la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo, corresponde a la Ley 2/2004 elaborar las propuestas de actuaciones, orientar la implantación de infraestructuras, señalar la localización y ejecución de infraestructuras y equipamientos autonómicos, sin que ello suponga la transformación directa del suelo; los propios recurrentes convienen en este punto al reconocer que no se sabe “en qué van a consistir” ni cuándo se materializarán estas actuaciones.Tampoco dispone el plan la total eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea de todos los terrenos incluidos en las actuaciones integrales estratégicas, como sostienen de contrario los recurrentes. Será cuando se proceda a la efectiva transformación cuando deban evaluarse sus repercusiones ambientales y no en un momento muy anterior, como es la Ley aquí impugnada. En opinión de la Letrada autonómica, la sola lectura de la Ley no permite conocer con precisión el espacio que abarcará el concreto proyecto ni la efectiva ocupación de los terrenos, debiendo esperarse a la elaboración de los proyectos singulares de interés regional, instrumentos de ordenación territorial que detallan y fijan las características técnicas de los proyectos y que, en cuanto tales, están sujetos a la evaluación de impacto ambiental.La Letrada autonómica hace hincapié en que las características del plan de ordenación del litoral aprobado por la Ley controvertida impiden la realización de una evaluación de impacto ambiental. Podría pensarse, ciertamente, en una evaluación estratégica, como la establecida en la Directiva de 2001 y que no había sido transpuesta al Derecho interno al momento de aprobarse la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004. En particular, hace hincapié en que, de acuerdo con la doctrina sentada por este Tribunal en la STC 13/1998 y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la Sentencia de 19 de septiembre de l999 (asunto C-435/1997), las leyes no son objeto idóneo de la evaluación de impacto ambiental. A mayor abundamiento, señala que “el Parlamento ha podido valorar la variable ambiental a la hora de aprobar la Ley 2/2004 a la vista de la documentación remitida por el Gobierno y de los medios técnicos puestos a su disposición para su conocimiento y análisis”. De entre esa documentación singulariza el diagnóstico territorial del litoral de Cantabria realizado por la Universidad de Cantabria, de cuyo índice se aporta copia, y el sistema de información geográfica, cuya cartografía sirvió de bases para la valoración de las distintas unidades territoriales. Ejemplifica la utilización de esta documentación en las actuaciones integrales estratégicas productivas del área de Castro Urdiales, Marina de Cudeyo-Medio Cudeyo, Piélagos-Villaescusa, Parque Científico Tecnológico de Santander y Val de San Vicente.Como corolario de todo lo anterior, la Letrada autonómica expone las siguientes conclusiones: “La normativa básica estatal no exige que las leyes se sujeten a evaluación de impacto ambiental sino que únicamente impone esta técnica para la aprobación de ‘proyectos’, expresión que no es aplicable al POL [plan de ordenación del litoral] en el sentido que debe darse al término de acuerdo con la legislación comunitaria y estatal y con la jurisprudencia del TC, TJCE, TS y TTSSJJ. No obstante, durante la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley, dada la información remitida al Parlamento, éste ha podido valorar y ha valorado, de hecho, la variable ambiental, al probar la Ley 2/2004.”
  20. c)Se refiere luego la representación procesal del Gobierno de Cantabria al procedimiento seguido para la elaboración y aprobación de la Ley 2/2004 y la garantía institucional de la autonomía local.Al respecto, la Letrada autonómica centra su atención en la consideración del derecho a participar en asuntos que afecten al círculo de intereses de las Administraciones locales como un derecho de configuración legal. Caracterización que le permite rechazar la pretensión de que la participación de los municipios afectados debiera haberse llevado a cabo mediante un trámite de audiencia previo a la propuesta de resolución o que debiera haberse reiterado tras la aprobación provisional, como si estuviéramos ante un plan urbanístico. A su juicio, los recurrentes pretenden elevar a la categoría de normas integrantes del bloque de constitucionalidad determinadas previsiones legales reguladoras de procedimientos administrativos concretos, cuando, en rigor, la propia Ley de bases de régimen local remite a la legislación sectorial la concreción de la intervención de los entes locales en asuntos de su interés. Y es que, como ha destacado la STC 40/1998, la Constitución no identifica un contenido concreto o un ámbito competencial determinado de la autonomía local. Consecuentemente con la doctrina sentada en esta Sentencia y en la STC 51/2004, el legislador autonómico está facultado para regular el urbanismo y otorgar a los entes locales mayor o menor presencia y participación en los diversos ámbitos de la actividad urbanística, con el límite de que esos entes locales puedan ser reconocidos por los ciudadanos como instancias autónomas de toma de decisiones.Sentado esto, la Letrada parlamentaria defiende que en el procedimiento de elaboración de la Ley territorial 2/2004 no se ha desconocido el principio de participación. Se trata de una ley de ordenación territorial con prioritaria aplicabilidad a la zona costera de la Comunidad Autónoma y no al resto del territorio autonómico, pues se excluyen los suelos urbanos y urbanizables con plan parcial definitivamente aprobado al momento de entrada en vigor de la Ley, que cuenten con algún régimen especial de protección o con un plan de ordenación de los recursos naturales.Sostiene la Letrada autonómica que al tratarse de una ley y no existir en nuestro Derecho la distinción entre ley en sentido formal y material, no es posible proyectar sobre ella categorías y formas de argumentar adecuadas para el análisis de decisiones administrativas. De modo que si la tramitación de la Ley 2/2004 no hubiera seguido el procedimiento previsto en la Ley 2/2001, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria (arts. 16 y 17) o el establecido en la Ley de bases de régimen local para la aprobación de los instrumentos de planeamiento (art. 58.2), no por ello merecería reproche alguno de inconstitucionalidad. Dicho esto, la Letrada deja constancia de que la aprobación de la Ley se ha llevado a cabo siguiendo el procedimiento establecido por el legislador autonómico en la Ley 2/2001: antes de elaborarse el anteproyecto, la Consejería competente recabó datos, informes y opiniones de cada ayuntamiento, como prevé el art. 16
  21. b)de dicha Ley, y a la aprobación inicial del plan de ordenación del litoral por la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo siguió un trámite de información pública y audiencia a los municipios, que dio lugar a una reformulación del plan antes de ser remitido a la Consejería para su aprobación como proyecto de Ley por el Gobierno autonómico. Lo que no exige la Ley 2/2001 ni ninguna otra norma con idéntico rango, es someter el proyecto reformulado a una nueva fase de información pública, hipótesis que carecería de fundamento cabal, de acuerdo con el dictamen del Consejo de Estado de 3 febrero de 2005, emitido a solicitud de varios municipios de Cantabria con requisito previo al planteamiento de un conflicto en defensa de la autonomía local frente a la Ley 2/2004.Seguidamente, la Letrada autonómica expone de manera circunstanciada el alcance de las modificaciones introducidas entre la aprobación inicial y provisional del plan, a fin de poner de relieve que “ni las modificaciones introducidas son las indicadas interesadamente por los recurrentes ni determinan un cambio en el modelo propuesto”. En particular, pone de manifiesto las modificaciones resultantes de la estimación de las alegaciones en su día presentadas por el propio Partido Popular (preceptos relativos al ámbito de aplicación, el concepto de capacidad de carga, el informe de impacto territorial o la clasificación de las playas, entre otros), al que pertenecen los parlamentarios promotores del presente recurso de inconstitucionalidad, así como aquellas otras con las que se trataba de preservar la coherencia del proyecto con el marco normativo de ordenación territorial entonces vigente (cambios en la zonificación, o en el precepto relativo a la adaptación del planeamiento urbanístico en las actuaciones integrales estratégicas). En resumen, de los 74 artículos del texto aprobado provisionalmente, 32 no habían sufrido alteración alguna; del resto, 22 fueron modificados como consecuencia de la aceptación de alegaciones presentadas por el Partido Popular, 6 para su adaptación a la legislación de ordenación territorial y 5 fueron objeto de nueva redacción (red ferroviaria, área no litoral, estudios agrológicos, inventario de humedales y red de custodia del territorio). De los preceptos nuevamente redactados o modificados a resultas de la aceptación de las alegaciones formuladas por persona distinta del Partido Popular solo han sido impugnados los relativos al porcentaje de vivienda de protección oficial, los objetivos y terrenos sobre los que pueden proyectarse las actuaciones integrales estratégicas y la integración del área no litoral en el área de ordenación.
  22. d)Tras remitirse a lo anteriormente expuesto para rechazar el reproche de vulneración de la legislación básica ambiental y de infracción de la garantía institucional de la autonomía local dirigido por los recurrentes frente a diversos preceptos de la Ley 2/2004, la Letrada autonómica pasa a defender la constitucionalidad de la regulación que esta Ley contiene de las actuaciones integrales estratégicas y los proyectos singulares de interés regional.Comienza sus alegaciones poniendo de relieve la existencia de dos clases de actuaciones integrales estratégicas: las que se delimitan gráficamente en el anexo III y se regulan en los arts. 51.1 y 2 y 52 a 57, y aquellas otras que pueden delimitarse mediante proyectos singulares de interés regional (art. 51.3 y 4). Añade que el plan de ordenación del litoral solo introduce algunas particularidades en el acabado régimen jurídico de actuaciones y proyectos establecido por la Ley 2/2001, a la que se remite y cuya validez no ha sido controvertida. Concretamente, la intervención municipal en la delimitación y ordenación de estos instrumentos de planeamiento se regula íntegramente en la Ley 2/2001, introduciéndose únicamente la novedad de que la delimitación de proyectos singulares que desarrollen actuaciones integrales delimitadas en el anexo III del plan de ordenación del litoral lleva implícita su declaración de interés regional [art. 54 b)], sin que ello constituya vulneración de la autonomía local. Por el contrario, en los proyectos singulares que delimiten nuevas actuaciones integrales será precisa la declaración formal de interés regional en los términos del art. 28 de la Ley 2/2001, pues la Ley 2/2004 no regula en absoluto el procedimiento de aprobación de estos proyectos singulares de interés regional. Añade que los proyectos singulares no son instrumentos que permitan a la Comunidad Autónoma intervenir en la esfera municipal sino mecanismos, como existen en todas las Comunidades Autónomas, que permiten el desarrollo de actuaciones que exceden de las posibilidades ordinarias de los entes locales. Es perfectamente posible, por ello mismo, que la iniciativa de elaboración de un proyecto singular parta de la propia entidad local, como lo demuestra el hecho de que durante la fase de alegaciones los Ayuntamientos de Valdáliga y Limpias solicitaron la delimitación en sus términos municipales de sendas actuaciones integrales estratégicas industriales.A los motivos de impugnación del título IV y del anexo III de la Ley opone la Letrada autonómica los mismos argumentos ya expuestos en relación con la impugnación de la totalidad de la Ley por vulneración de la normativa básica estatal en materia de protección ambiental. Reitera, a este respecto, que el plan de ordenación del litoral no es un “proyecto” sujeto a evaluación de impacto ambiental y que las actuaciones integrales estratégicas no conllevan la eliminación completa de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea de todos los terrenos en ellas comprendidos. No es así, particularmente, en las actuaciones integrales estratégicas ambientales y de reordenación, entre cuyos objetivos figura la recuperación paisajística y geomorfológica, la protección de hábitats existentes, recuperación de dunas, etc. Por lo demás, de acuerdo con lo establecido en su art. 53, la entrada en vigor de la Ley no implica transformación de suelos sino mantenimiento de los usos existentes y la implantación de otros compatibles con los objetivos de cada actuación. Son los proyectos singulares de interés regional los que deben someterse a evaluación de impacto ambiental.Rechaza igualmente la Letrada autonómica que la delimitación de las actuaciones integrales estratégicas por la Ley vulnere la autonomía municipal pues los municipios afectados participaron en el trámite de audiencia habido en la fase administrativa de elaboración del anteproyecto de ley. Con respecto a la intervención de los entes locales en el procedimiento de aprobación de los proyectos singulares de interés regional y de los planes especiales, hace hincapié en que estos instrumentos de planeamiento fueron regulados por la Ley 2/2001, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, cuya conformidad con la Constitución no se ha puesto en duda, limitándose la Ley 2/2004 a introducir las siguientes tres novedades:
  23. i)que los proyectos singulares hayan de incluir “las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación que resulten necesarias”,
  24. ii)el incremento de finalidades a perseguir con estos proyectos singulares y iii) la posibilidad de ubicarlas en cualquier suelo, con independencia de su clasificación urbanística. En rigor, la primera de estas novedades no sería tal pues estaría implícita en el art. 27.1
  25. d)de la Ley territorial 2/2001. En cuanto a la segunda, menciona la Letrada autonómica la implantación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública (art. 26.1 de la Ley 2/2004), las actuaciones integrales de carácter turístico, deportivo o cultural (art. 51.3), o ambiental (art. 51.4). La ampliación de objetivos de los proyectos singulares es fruto del ejercicio por el legislador autonómico de títulos competenciales propios (planificación de la actividad económica, turismo, deporte, industria, protección ambiental…), que no puede merecer reproche alguno de inconstitucionalidad por vulneración de la autonomía local pues concurre un evidente interés supralocal en la regulación normativa que se controvierte. Cosa distinta es que ese mismo interés se halle presente en las concretas actuaciones que en su día se adopten. Por lo que atañe a la posibilidad de ubicar proyectos singulares en cualquier clase de suelo, la innovación normativa se ha llevado a cabo mediante la reforma de la Ley 2/2001 y el establecimiento de nuevas previsiones legales [en particular, arts. 51. 3 y 4, y 54
  26. a)de la Ley 2/2004]. Afirma la Letrada autonómica que no “comprende cuál es el ataque a la autonomía local porque una norma con rango de Ley permita la aprobación y desarrollo [de los proyectos singulares], en principio, en toda clase de suelo.” Realmente, lo que se cuestiona es que esas actuaciones se puedan llevar a cabo en contra de las determinaciones del planeamiento municipal, algo perfectamente legítimo cuando concurre, como aquí, un interés supralocal (STC 170/1989). El problema es de jerarquía normativa entre planes, un problema ya resuelto por la Ley 2/2001, que se decanta por la vinculatoriedad de los proyectos para los planes municipales.Niega la Letrada autonómica que la regulación de los proyectos singulares de interés regional atente en modo alguno contra el principio de igualdad, pues no toda diferencia de trato dispensada por el legislador representa de suyo discriminación contraria al art. 14 CE. Menos, si cabe, cuando se trata de diferencias reguladoras expresamente buscadas en aras de facilitar una adecuada gestión de los intereses locales en el ámbito urbanístico, como aquí sucede, siempre en opinión de la Letrada de los servicios jurídicos del Gobierno de Cantabria.
  27. e)Responde a continuación la Letrada autonómica a los motivos impugnatorios específicamente dirigidos frente a los preceptos de la Ley recurridos. Respuesta que comienza con la indicación de que “no existen razones suficientes para entrar a examinar el fondo” de la controversia referida a los títulos preliminar, primero, segundo y tercero, las disposiciones transitorias tercera, cuarta, quinta, duodécima (erróneamente identificada en el escrito rector del proceso como undécima), disposición final primera y anexo I, “dado que la supuesta inconstitucionalidad de los mismos ha quedado insuficientemente alegada en el escrito de demanda”. Los recurrentes citan los arts. 4.1 c), 10.3, 25.2 d), 55
  28. a)y
  29. b)y 58.2 LBRL afirmando que integran el bloque de constitucionalidad aquí aplicable de acuerdo con las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, y 109/1998, de 26 de mayo. Sin embargo, partiendo de la primera de que en estas resoluciones no se atribuye la condición de normas del bloque a todos los preceptos de dicha Ley, falta tanto la justificación de esa caracterización para los artículos de la Ley de bases de régimen local invocados como la argumentación que permita concluir que los preceptos de la Ley autonómica 2/2004 concretamente impugnados vulneran, en efecto, dichas normas del bloque. Falta, por consiguiente, un riguroso planteamiento impugnatorio.Seguidamente introduce unas consideraciones generales sobre la autonomía local, el urbanismo y la ordenación del territorio, para defender la constitucionalidad de la Ley, cuyo fundamento competencial ha de buscarse en el título relativo a la ordenación del territorio, función pública cuyo origen se encuentra en la necesidad de controlar la utilización espontánea del territorio. Con esta función pública se trata de corregir los desequilibrios que existan, así como plasmar especialmente políticas supramunicipales respetuosas con la autonomía local. La primera vertiente conlleva la organización del espacio, canalización de actividades e instalaciones, servicios y asentamientos. En cuanto a lo segundo, destaca la Letrada autonómica la existencia de una “línea de continuidad entre la política económica general, la ordenación del territorio, la planificación urbanística y la política de la vivienda en la que finalmente se plasma y concreta todo”. Ese continuo integra competencias autonómicas y locales, cuya relación debe articular el legislador, quien establece el marco y encuadramiento de las funciones urbanísticas cuyo ejercicio encomienda a los entes locales. (STC 14/2004, de 12 de febrero). Hace hincapié, igualmente, en la sustantividad propia que debe reconocerse a la competencia sobre ordenación territorial, de modo que las determinaciones establecidas por el legislador competente en esta materia han de imponerse al planificador urbanístico, vinculación que “forma parte de la lógica misma de la ordenación territorial pues sin la proyección de los criterios genéricos al plano más concreto del municipio, aquélla dejaría de ser una política para convertirse en una serie de principios informadores sin virtualidad jurídica destacada”. Tras dar cuenta de la relación existente entre ordenación territorial y política de vivienda, concluye la Letrada autonómica que “la interrelación, de mayor a menor, de las tres perspectivas que constan en el título competencial estatutario (ordenación territorial, urbanismo y vivienda) halla así una visión integradora de ópticas complementarias que no sólo no vulneran la autonomía local, sino que, conforman una visión omnicomprensiva del territorio, tanto desde el punto de vista espacial como social; lo que, sin duda, puede incluirse en la idea del desarrollo integral y sostenible de una zona sensible como es la del ámbito de aplicación de la Ley 2/2004: los municipios costeros”.Con respecto a la autonomía local, recuerda la Letrada autonómica que la Constitución garantiza su existencia, pero no un elenco tasado de competencias propias y exclusivas, dependiendo su alcance y contenido de aquello que dispongan los legisladores competentes, que tienen como límite infranqueable la recognoscibilidad de la imagen que de la institución tenga la conciencia social en cada tiempo y lugar. En el caso del urbanismo, no se trata de una competencia exclusivamente local sino de una materia en la cual el legislador autonómico debe definir el alcance de la intervención local. Ciertamente, la Ley 2/2004 limita la discrecionalidad del planificador urbanístico municipal en aras de unos intereses superiores, pero no predetermina el modelo urbanístico. La Ley no clasifica el suelo sino que se limita a fijar estándares de obligado cumplimiento, dentro de los cuales han de moverse los entes locales. A estos corresponde clasificar y calificar urbanísticamente el suelo, respetando en todo caso la exclusión de edificaciones en pantalla o la acumulación de volúmenes en determinados espacios cercanos a la costa, densidades máximas de vivienda, niveles de equipamientos, etc. Son éstas regulaciones que tradicionalmente se han impuesto a los planificadores municipales y que limitan pero no lesionan la autonomía local.Del art. 3.1 de la Ley se impugna la frase “la tramitación de este procedimiento suspenderá el plazo para aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento”, sin que se precise vulneración de precepto constitucional alguno. Se trata, sostiene la Letrada autonómica, de una previsión perfectamente integrable en el art. 72 de la Ley de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo, que permite la aprobación parcial de un plan general cuando las objeciones para su aprobación completa afecten a zonas o determinaciones tan concretas que, prescindiendo de ellas, el plan pueda ser objeto de aplicación coherente.En cuanto al art. 9.1 y el anexo I, recuerda que el plan de ordenación del litoral, dando cumplimiento a la previsión de la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2001, zonifica los espacios en tres tipos, en función de su capacidad de carga: área periurbana, área de modelo tradicional y área de ordenación ecológica. El criterio empleado para ello por la Ley impugnada no es arbitrario ni contrario a la autonomía local al dar preponderancia al interés supramunicipal en la protección del medio ambiente y en la ordenación racional de los recursos naturales. En este contexto habrá de moverse la discrecionalidad del planificador municipal, lo que no supone vaciamiento alguno de las competencias urbanísticas locales. Como tampoco puede criticarse la no vinculación de los proyectos singulares, pues no son éstos instrumentos urbanísticos sino de ordenación territorial. Por lo demás, la prevalencia del interés supramunicipal halla reflejo, en lo que ahora interesaría, en el art. 20 de la Ley 6/1998.El art. 10 de la Ley define la “capacidad de carga”, concepto jurídico indeterminado que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 50, debe ser utilizado por los municipios al elaborar sus planes urbanísticos. No son en modo alguno excepcionales los mandatos dirigidos por el legislador a los planificadores municipales para que éstos presten especial atención a la salvaguardia de los valores ambientales y culturales del territorio. La introducción del concepto de capacidad de carga, que también figura en el plan territorial insular de Menorca, responde a esa preocupación constante. La verificación del efectivo respeto a esos valores corresponderá, en todo caso, a los tribunales contencioso-administrativos.La “capacidad de acogida”, calculada conforme a los parámetros del art. 12, determinará el umbral de crecimiento de cada núcleo (art. 11). En rigor, estos parámetros concretan las normas de aplicación directa de la Ley de ordenación territorial de Cantabria, cuyos arts. 32 y ss. imponen al planificador la obligación de prestar especial atención a la utilización racional de los recursos naturales. Se trata, en definitiva, de procurar un crecimiento ordenado que atienda a las necesidades efectivas del municipio y a sus posibilidades, un crecimiento respetuoso con el medio ambiente, paisaje y morfología de los núcleos, correspondiendo la selección última del modelo a los propios municipios.El art. 14 excluye del cómputo como espacios libres locales de los terrenos que, una vez urbanizados, cuenten con pendientes superiores al 10 por 100 en más de un 80 por 100 de su superficie. Es un estándar urbanístico que concreta el mandato genérico de accesibilidad de los espacios libres establecido por la Ley de ordenación territorial de Cantabria en sus arts. 39.1 y 40.1. La prohibición no solo es lógica sino susceptible de ser impuesta por una norma con rango de ley al planificador municipal.El art. 15.3 prohíbe con carácter general la implantación de explotaciones forestales a menos de 50 metros de los núcleos de población, lo que conecta con la propia Ley de montes, que emplaza a las Comunidades Autónomas para que establezcan medidas de seguridad aplicables a las urbanizaciones cercanas a los montes. A su vez, el art. 16 obliga al planificador urbanístico a prestar especial atención a la conservación de los espacios verdes y masas forestales, estableciendo corredores verdes. Los recurrentes no justifican cómo puede este precepto legal afectar a la autonomía municipal. También se critica que el art. 20 de la Ley imponga al planificador municipal la obligación de delimitar espacios para vertido de tierras y materiales procedentes de excavaciones, aduciéndose tan solo la libertad de hacerlo allí donde no esté expresamente prohibido.El art. 25 permite localizar espacios libres en el área de protección, con excepción de las áreas de protección costera e intermareal, definidas en el art. 8.1
  30. a)y b). Se trata de terrenos poco idóneos para ubicar zonas de esparcimiento y ocio -función de los espacios libres- y con unos valores ambientales que explican el establecimiento de esta norma adicional de protección. Siempre en opinión de la Letrada autonómica, este régimen no es contradictorio con la ubicación en ese espacio de la senda litoral (arts. 60 y 61), que no es un espacio libre sino, a lo sumo, una infraestructura lineal que, por su naturaleza, no puede ubicarse en otro espacio y que tampoco cumple con el requisito de poseer 30 metros de diámetro mínimo establecido por el art. 4 del Reglamento de planeamiento para el cómputo de los espacios libres de uso público.En el art. 27.1
  31. b)se regula el procedimiento para la autorización de usos, instalaciones y actividades en el área de protección, mientras que en el art. 65 y el apartado segundo de la disposición transitoria octava se establece el régimen sancionador. Estos preceptos no innovan las previsiones de la Ley de ordenación territorial de Cantabria ni vacían la competencia municipal para el otorgamiento de licencias. El efecto vinculante del informe de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria no desplaza la competencia municipal para la eventual denegación de la licencia por razones urbanísticas. Por otra parte, el régimen sancionador se limita al ámbito supramunicipal, previo a la licencia urbanística, con la particularidad de que cuando se trate de suelo clasificado ya adaptado a las previsiones de la Ley 2/2004, el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los entes locales.Del art. 37 de la Ley discuten los recurrentes el hecho de que los municipios no puedan redactar planes especiales que afecten a las playas. Sin embargo, la reserva de esta función a la Comunidad Autónoma trae causa directa de lo establecido en la Ley de ordenación territorial de Cantabria (disposición adicional cuarta, apartado primero).Por su parte, el art. 42 prevé el mantenimiento del carácter de los caminos agrícolas que den acceso a las playas semirrurales y rurales. Se trata de una medida destinada a preservar los valores ambientales que solo puede llevar a cabo el legislador autonómico, pues las playas afectadas están, obviamente, ubicadas en distintos municipios. Que se descarte su pavimentación no significa que se prive a los municipios de su competencia de pavimentación de las vías públicas.El art. 45 fija criterios de desarrollo urbanístico en el área de ordenación que no imponen un modelo de crecimiento predefinido ni eliminan por completo la discrecionalidad del planificador, sino que propenden a la protección del litoral mediante la ordenación del crecimiento urbanístico y no solo a través de normas que prohíban determinados usos. El apartado primero del precepto alude a la rehabilitación y consolidación de los intersticios para procurar el uso eficiente y sostenible del suelo y se decanta por dirigir el crecimiento con pendientes más suaves, atendiendo a la orografía de Cantabria. Por otro lado, la necesidad de promover la continuidad de la trama urbana preexistente (art. 45.2) se dirige a proteger el paisaje y la morfología de los núcleos de población para evitar que se alteren hasta hacerse irreconocibles. Estas previsiones no cercenan ni eliminan la autonomía municipal.El art. 47.3 de la Ley establece un porcentaje de viviendas sujetas a regímenes especiales de protección para los suelos urbanizables de uso residencial en las áreas periurbanas, pero no clasifica el suelo ni, obviamente, lleva a cabo la construcción de viviendas de protección pública, siendo los ayuntamientos las instancias competentes para decidir si el crecimiento urbano se proyecta sobre dichas áreas. Lo que hace la Ley en este punto es plasmar territorialmente la política de vivienda de la Comunidad Autónoma identificando el valor estratégico de determinadas áreas con incidencia supramunicipal, como las concernidas por el precepto controvertido.Responde seguidamente la Letrada autonómica a la impugnación de los arts. 51 a 57, relativos a las actuaciones integrales estratégicas, reiterando que la concreción de proyectos singulares de interés regional se hará en un momento posterior a la Ley y mediante actos susceptibles de fiscalización judicial. En cuanto a la impugnación del art. 51.3 y 4, afirma que el recurso parte de la consideración de que las directrices recogidas en el plan de ordenación del litoral para el área de ordenación vinculan tanto al planeamiento urbanístico como al territorial, añadiendo que se trata de una “afirmación que esta parte no puede compartir”. Entiende, por el contrario, que hay que partir del hecho de que la Ley prevé dos tipos de actuaciones integrales estratégicas: las delimitadas gráficamente en los anexos I y III (a las que se refiere el art. 51.1) y aquellas otras que ulteriormente pueda llevar a cabo el Gobierno autonómico a través de los correspondientes proyectos singulares de interés regional. Pues bien, “el legislador ha querido que los criterios de ordenación sean exclusivamente aplicables a los planeamientos urbanísticos y no a otros instrumentos de ordenación territorial que por su interés supramunicipal gozan de su particular régimen jurídico”. Es la propia Ley la que establece que los proyectos singulares no tienen por qué respetar las directrices de ordenación, por lo que no hay reserva de dispensación sino una regulación normativa específica para sectores distintos de los afectados por el título III de la Ley. Lo dicho permitiría salvar la constitucionalidad de los demás preceptos, si bien en relación con los arts. 55 y 56 la Letrada autonómica añade que la regulación del plan especial que desarrolle las actuaciones integrales -en cuya elaboración se garantiza la participación municipal ex art. 59.1 de la Ley de ordenación territorial de Cantabria- ha de respetar los intereses locales en presencia y concentrarse en los supramunicipales.De acuerdo con la síntesis propuesta por la Letrada autonómica, el art. 60.2 se impugna por arbitrario “porque se considera incongruente vincular la obligación de adquirir terrenos sujetos a protección con las consignaciones presupuestarias de los capítulos I y II de los presupuestos”. Tras hacer referencia a la regulación de los patrimonios municipales del suelo en la Ley de ordenación territorial de Cantabria hace hincapié en que partiendo de ella, el legislador autonómico ha precisado los fines a los que ha de destinarse parte de esos patrimonios, siempre en el marco de la Ley de ordenación territorial y respetando las atribuciones municipales que configuran el núcleo básico de la autonomía local. Se han precisado las técnicas de adquisición del suelo, ya previstas en la Ley 2/2001, para integrar el denominado “patrimonio público litoral”: mediante el normal cumplimiento de los deberes urbanísticos o mediante su adquisición directa aplicando las cantidades reservadas en cumplimiento del mandato recogido en el art. 60.2 de la Ley recurrida y que sólo son exigibles a los ayuntamientos que tienen la obligación de constituir un patrimonio municipal del suelo de acuerdo con el art. 229 de la Ley de ordenación territorial de Cantabria. Esta cantidad ha de detraerse de aquella otra que dichos ayuntamientos vienen obligados a consignar por imperativo del art. 231 de la Ley 2/2001. De modo que la Ley 2/2004 precisa una obligación que ya se había establecido tres años antes. El precepto tampoco vulneraría la autonomía presupuestaria de los entes locales pues se limita a especificar que del total del montante destinado para cumplir la obligación de constituir un patrimonio municipal del suelo, para el que se reserva el 10 por 100 del presupuesto, una quinta parte ha de dirigirse a la adquisición de patrimonio litoral al servicio de todos los ciudadanos, lo que no supone una predeterminación de la cantidad que efectivamente haya de destinarse a la adquisición de este patrimonio público litoral.Niega la Letrada autonómica que la disposición adicional tercera haga otra cosa que remitir a la potestad reglamentaria del Gobierno, que en este caso se ejercerá previo informe del Consejo de Ordenación del Territorio y Urbanismo, la fijación de los criterios interpretativos para el cálculo de la capacidad de acogida a la que se refiere el art. 12, sin que ello suponga desapoderamiento alguno de la función jurisdiccional privativa de los tribunales ni afecte a la participación municipal en la elaboración del reglamento, como sucede en cualquier otra disposición autonómica de carácter general.Admite la Letrada autonómica que la reforma de la Ley de ordenación territorial llevada a cabo por la disposición adicional cuarta tuvo su origen en una enmienda parlamentaria que modificaba en este punto el proyecto de ley, pero rechaza que ello represente causa de nulidad. El hecho de que la Ley regule el plan de ordenación del litoral, de aplicación territorialmente limitada, no le priva de su condición de norma general de origen parlamentario, susceptible de ordenar materias de competencia autonómica, sin que exista relación jerárquica entre ella y la Ley de ordenación territorial a la que reforma. No puede tildarse, por ello, de arbitraria la solución adoptada, en particular si se repara en que la modificación se ha llevado a cabo en el trámite de elaboración de la norma a la que emplazaba la Ley reformada para completar el programa normativo de esta. En cuanto a la denuncia de infracción de la autonomía local por incluir como objeto de los proyectos singulares la “implantación de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública” y extender su ámbito de aplicación al suelo urbano, la representante procesal del Gobierno de Cantabria hace hincapié en que la disposición controvertida se ha dictado en ejercicio de la competencia exclusiva autonómica sobre vivienda y con ella se trata hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y la lucha contra la especulación, objetivos legítimos, como ya habría recordado la STC 207/1999, de 11 de noviembre, y que se plasma en diversas normas autonómicas, que relaciona la Letrada del Gobierno de Cantabria, quien también defiende que existe una clara conexión entre la modificación de la regulación de las actuaciones industriales y el interés supramunicipal, sin perjuicio del eventual control jurisdiccional respecto de dichas actuaciones. Declara finalmente, con respecto al desarrollo de proyectos singulares en suelo urbano, que no puede compartirse la consideración de esta clase de suelo como inmune a la intervención autonómica.La disposición transitoria tercera de la Ley prohíbe modificaciones de los instrumentos planeamiento que, al implicar reclasificación de suelo o incrementos de densidad en el área de ordenación, pongan en riesgo la adaptación aquellos a las Leyes de ordenación territorial y del plan de ordenación del litoral, en tanto que las disposiciones transitorias cuarta y quinta permiten ciertas modificaciones. La Letrada autonómica defiende la constitucionalidad de estas disposiciones transitorias haciendo hincapié en su carácter cautelar.La disposición transitoria duodécima -que los recurrentes citan erróneamente como undécima- trata de facilitar la corrección de errores cartográficos a fin de excluir del ámbito de aplicación del plan de ordenación del litoral suelos que efectivamente eran urbanos. No es cierto que los municipios no tengan ningún tipo de intervención pues al procedimiento le es de aplicación el art. 34 de la Ley 30/1992, que contempla la participación de los interesados, entre quienes figuran, obviamente, los ayuntamientos afectados.La disposición final primera prevé que en el plazo de un año se aprueben inicialmente cualquiera de los instrumentos previstos en el art. 55 para la actuación integral estratégica de reordenación de la bahía de Santander. Para la Letrada autonómica, la impugnación de esta disposición es extemporánea porque el régimen de elaboración y aprobación de los planes especiales ha de buscarse en la Ley de ordenación territorial de Cantabria y no en la Ley 2/2004. 6. El 21 de marzo de 2005 formularon alegaciones los Letrados del Parlamento de Cantabria, actuando en representación de esta Cámara Legislativa autonómica.
  32. a)Tras relatar los antecedentes y tramitación parlamentaria de la Ley objeto de este proceso constitucional, efectúan unas “consideraciones generales sobre el recurso planteado: la Ley de Cantabria 2/2004, como Ley que desarrolla las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria”. Consideraciones que se abren con el recordatorio de que el objeto de este proceso es una auténtica Ley, a la que no es posible trasladar, como hacen en alguna ocasión los parlamentarios recurrentes, exigencias propias del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general. Subrayan, igualmente, que existen diferentes alternativas para la aprobación de planes autonómicos de ordenación territorial, de modo que la exigencia de forma de ley para el plan de ordenación del litoral de Cantabria es “una decisión soberana y unánime del Parlamento de Cantabria, que se deriva de la aprobación de la Ley 2/2001, lo que conlleva añadir al mismo un importante plus de legitimación y autoridad democrática”. A este respecto, recuerdan la discusión habida con ocasión de la aprobación de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, cuyo proyecto partía de la consideración meramente administrativa de los planes regionales de ordenación territorial, entre ellos el plan de ordenación del litoral. Sostienen los Letrados parlamentarios autonómicos que “la Ley 2/2004 se ampara en el ejercicio de un amplísimo elenco de competencias estatutarias”, expresamente citadas en el preámbulo de la Ley (ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, planificación de la actividad económica y fomento y desarrollo de Cantabria; desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente y de los ecosistemas). Ciñéndose exclusivamente a la competencia autonómica sobre ordenación territorial, los Letrados parlamentarios -con cita de la STC 14/2004, de 12 de febrero, FJ 6- hacen hincapié en que con ella se pretende la articulación del espacio de tal manera que puedan corregirse los desequilibrios en él existentes por medio de unas acertadas medidas de política general.En coherencia con todo ello, destacan que “el juicio de constitucionalidad debe proyectarse exclusivamente sobre el ‘bloque de constitucionalidad’ a que se refiere el artículo 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional” y no, como pretenden los recurrentes, partiendo del contraste de la Ley autonómica con normas que no vienen al caso o que nada tienen que ver con el “bloque de constitucionalidad” a que se refiere el art. 28 LOTC, como son las pertenecientes al Derecho de la Unión Europea o las emanadas por la propia Comunidad Autónoma de Cantabria, en especial la Ley 2/2001, a la que no se encuentra jerárquicamente subordinada la ahora controvertida. Respecto de la Ley de bases del régimen local, recuerdan que no todas sus disposiciones se integran en ese bloque de constitucionalidad. Como tampoco forma parte de dicho bloque la totalidad de la legislación básica estatal, pese a que, según los recurrentes, las leyes que el Estado aprueba como básicas al amparo del art. 149.1 CE delimitan las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas y, por tanto, toda esta legislación básica estatal se integraría, automáticamente y sin matices, en el bloque de constitucionalidad del art. 28.1 LOTC. Sin embargo, para la representación del Parlamento de Cantabria sólo incurrirían en inconstitucionalidad las normas autonómicas que infringieran un precepto básico estatal cuando aquellas fuesen desarrollo específico de estas pues en ocasiones las normas básicas inciden de manera indirecta en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero no se han dictado “para delimitar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas”, según establece el art. 28 LOTC. De donde se deriva que, en lo que aquí interesa, sólo forman parte del bloque de constitucionalidad, aparte de la propia Constitución y los Estatutos de Autonomía, las leyes que, de acuerdo con lo previsto en el art. 150 CE, delegan o transfieren a las Comunidades Autónomas el ejercicio de determinadas facultades o armonizan ese mismo ejercicio. De modo que no sería inconstitucional una norma autonómica aprobada en ejercicio de una competencia exclusiva que infringiese una ley básica estatal dictada al amparo de otro título distinto, pues no existe una superioridad general de las normas básicas estatales sobre las disposiciones legales autonómicas. Además, el art. 28.1 LOTC se refiere específica y exclusivamente a “Leyes”, lo que deja fuera las normas reglamentarias básicas dictadas por el Estado. Además, “al decir ‘Leyes’ la LOTC, seguramente excluya también normas con rango de Ley pero que no son leyes, como los decretos leyes y los decretos legislativos. Por ello debe considerarse que no es canon de constitucionalidad el Real Decreto Legislativo 1302/1986”. Ello no obstante, los Letrados parlamentarios analizan cada uno de los argumentos alegados en la demanda a fin de demostrar que no ha habido vulneración de ninguna norma del bloque de constitucionalidad.
  33. b)Respecto de la evaluación de impacto ambiental, los recurrentes denuncian que el anteproyecto de ley habría incurrido en diversas infracciones de la normativa básica estatal en la materia (Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y Ley 4/1989, de 27 de marzo, de espacios naturales y de la flora y fauna silvestres), así como de las Directivas 1985/337/CEE, del Consejo, en relación con la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente y 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001. El núcleo del reproche se sitúa en el hecho de no haber sometido a evaluación de impacto ambiental un proyecto que supondría “transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustiva, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas”.Al respecto, replican los Letrados parlamentarios que de la regulación del Real Decreto Legislativo 1302/1986 no se deduce la obligación de que un proyecto de ley, mucho menos una ley, hayan de someterse a evaluación de impacto ambiental. De lo establecido en su disposición adicional primera claramente se infiere que la aprobación de los proyectos por el legislador conlleva la no aplicación del régimen jurídico contenido en este Real Decreto Legislativo. Ciertamente, esta disposición adicional menciona exclusivamente las leyes estatales, pero lo hace por efecto mimético del art. 1.5 de la Directiva 1985/337/CEE, que se limita a reproducir. Este precepto del Derecho europeo se refiere a los actos legislativos nacionales, que, en el sistema español de distribución de competencias, pueden ser aprobados tanto por las Cortes Generales como por los Parlamentos autonómicos. De entre los pronunciamientos referidos a la identidad de rango de las leyes estatales y autonómicas, la representación del Parlamento de Cantabria menciona expresamente las SSTC 187/1988, de 17 de octubre, y 17/1991 y 18/1991, de 31 de enero. Además, siendo el medio ambiente una materia con concurrencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no tendría sentido establecer un régimen más riguroso para la aprobación de las leyes autonómicas. El art. 1.5 no se ha visto modificado por la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, que, frente a lo sostenido de contrario por los recurrentes, no ha sido incorporada al ordenamiento interno por la Ley cántabra 5/2002, de 24 de julio, de medidas cautelares urbanísticas en el ámbito del litoral, de sometimiento de los instrumentos de planificación territorial y urbanística a evaluación ambiental y de régimen urbanístico de los cementerios. Para los Letrados parlamentarios la Directiva 2001/42/CE ni es canon de constitucionalidad ni resulta aplicable a este caso puesto que no ha sido objeto de transposición y, en todo caso, vendría a reafirmar el no sometimiento a evaluación de impacto de las leyes, tanto estatales como autonómicas.La explicación de dicha exclusión ha de buscarse, obviamente, en la singularidad del procedimiento de aprobación de las leyes, fundamentalmente en lo relativo al sometimiento del proyecto a información pública, como viene a reconocer de manera expresa el art. 15 de la Directiva 1985/337/CEE. Siendo la publicidad y la transparencia el principal objetivo perseguido por la norma europea, ella misma admite que la consecución de ambos objetivos está asegurada en el caso de los Parlamentos por su naturaleza representativa. Toda vez que los procedimientos de las Cortes Generales y los Parlamentos autonómicos están informados por unos mismos principios, iría contra toda lógica imponer la evaluación de impacto ambiental a los proyectos tramitados por éstos al tiempo que se excluye para las leyes elaboradas por aquellas. En esta misma línea, el art. 6 del Decreto de Cantabria 50/1991, de 29 de abril, de evaluación de impacto ambiental -que integra, junto con el Real Decreto Legislativo 1302/1986 la normativa vigente en Cantabria en materia de evaluación ambiental-, expresamente exime de la necesidad de evaluación de impacto ambiental a las leyes autonómicas.De modo que no puede hablarse, en este punto, de vulneración de la normativa básica estatal. Por otro lado, el hipotético incumplimiento de las Directivas europeas no puede ser examinado en este proceso pues no tienen la consideración de canon de constitucionalidad según ha declarado el Tribunal Constitucional en las SSTC 64/1991 o 254/1993, entre otras. Lo que, además, exime de la necesidad de dar respuesta específica a cada uno de los diversos reproches de vulneración de normas europeas que se contienen en el escrito rector de este proceso.
  34. c)Por lo que se refiere a la elaboración del anteproyecto de ley, los recurrentes critican que el texto sometido a información pública fuera objeto de modificación sin que se abriera un nuevo trámite de audiencia singular a los municipios afectados. En rigor, los Letrados parlamentarios autonómicos indican que lo aquí sucedido ha sido consecuencia lógica del procedimiento legislativo regulado en el Reglamento del Parlamento de Cantabria.De los preceptos de la Ley de bases de régimen local [arts. 2.1, 55 b), 58.2 y 59], la Ley 6/1998, sobre régimen del suelo y valoraciones (art. 6.1) y el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1992 (art. 113.2) se deduce que el legislador estatal ha establecido una garantía general de que los municipios tengan asegurada “la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión, así como el derecho a la información de las entidades representativas de los intereses afectados por cada actuación”, como reza el art. 6.1 de la Ley 6/1998, pero no se trata de normas integrantes del bloque de constitucionalidad.Para los Letrados parlamentarios autonómicos, los recurrentes parecen haber incurrido en cierta contradicción porque reconocen que hubo audiencia previa a los municipios interesados en la fase de redacción del anteproyecto, echando en falta su reiteración, haciendo caso omiso del rango legal de la norma controvertida, que, de suyo, subsanaría los defectos formales padecidos en la fase administrativa de elaboración del anteproyecto. Ponen el acento, además, en que la redacción del anteproyecto y la posterior presentación del proyecto de ley ante la Cámara son condiciones inexcusables, que no límites, del ejercicio de la potestad legislativa atribuida a los Parlamentos.La introducción de modificaciones y alteraciones en el anteproyecto tras la conclusión de la fase de audiencia e información pública es plenamente coherente con la lógica de esta fase del procedimiento pre-parlamentario pues tiene como finalidad, justamente, la incorporación de novedades en el texto inicial. Es por esto que los Letrados parlamentarios afirman que “no se entiende bien que en el escrito de interposición se argumente que debe abrirse un nuevo plazo para información pública sobre la base de las modificaciones introducidas en el texto sometido a información pública, si este trámite sirve precisamente para introducir modificaciones sugeridas por los interesados”. Este motivo impugnatorio resulta paradójico puesto que, según la lógica seguida por los senadores recurrentes, de no haberse acogido ninguna de las sugerencias formuladas por los interesados en el trámite de audiencia e información pública, no sería precisa la reapertura que demandan.Tras exponer el procedimiento de elaboración del plan de ordenación del litoral, tal y como viene regulado en el art. 16 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, los Letrados parlamentarios hacen hincapié en que el plan es una ley; más concretamente, “una ley aprobada por medio de un procedimiento entendido como la sucesión concatenada de actos a través de los cuales se manifiesta el pluralismo político de forma inextricable al mismo ser de una sociedad democrática, de forma que enlaza con la cláusula de Estado democrático del art. 1.1 CE”. Recuerdan, además, que nadie, en el curso de la tramitación parlamentaria del proyecto, apuntó siquiera la “ausencia de estudios previos” que ahora aducen los recurrentes. Solo planteando esta carencia en el momento procedimental oportuno se hubiera dado ocasión de repararla, como dejó sentado la STC 108/1986. Sin embargo, ningún grupo parlamentario ni diputado a título individual, como tampoco ninguno de los municipios que presuntamente habrían sido afectados, elevó queja alguna sobre este particular.Los recurrentes también basan su impugnación en la existencia de divergencias entre el texto sometido al trámite de información pública en la fase pre-parlamentaria y el posteriormente aprobado por el Parlamento de Cantabria. En opinión de los Letrados parlamentarios autonómicos, este motivo impugnatorio choca frontalmente con la división constitucional y estatutaria de poderes. El hecho de que la Asamblea Legislativa modificara el proyecto de ley entra dentro del lógico ejercicio de su potestad de enmienda y aprobación de los textos sometidos a su consideración. La audiencia previa a los municipios afectados no significa compartir la potestad legislativa; al contrario de lo que parecen sostener los recurrentes, lo inconstitucional sería limitar la libertad del Parlamento autonómico a los criterios manifestados por dichos municipios. Las modificaciones del texto han respondido bien al trámite de información pública, bien al ejercicio de la potestad legislativa (examen y enmienda del proyecto presentado por el Gobierno en este caso) por el Parlamento de Cantabria. El plan de ordenación del litoral es una verdadera ley, no un plan urbanístico más, con lo que ello implica, pues relativiza el alcance de los vicios que haya podido haber durante la fase de formulación del plan (ATC 135/2004, de 20 de abril).
  35. d)En lo que atañe a la eventual vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, la representación procesal del Parlamento de Cantabria emprende un análisis del “concepto constitucional de autonomía” en el que se hace hincapié en la diferencia cualitativa de la autonomía de que gozan las Comunidades Autónomas y los entes locales. En torno al “significado y alcance de la garantía constitucional de la autonomía local”, cita algunas resoluciones de este Tribunal, en particular algunos pasajes de la STC 40/1998, de 19 de febrero, así como la Carta europea de la autonomía local, de 15 de octubre de 1985. Seguidamente examina la Ley de bases de régimen local como “instrumento de garantía de la autonomía local, legislación básica y parámetro de constitucionalidad”. La STC 159/2001, de 5 de julio, calificó a esta Ley como “cauce y soporte normativo” de la articulación de la garantía institucional de la autonomía local constitucionalmente establecida, al tiempo que norma de desarrollo de la competencia estatal prevista en el art. 149.1.18 CE para regular “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”, siendo una de ellas la Administración local. Esta Ley no desciende a la fijación detallada de las competencias de los entes locales sino que remite dicha tarea a la legislación sectorial, que no puede hacer de los entes locales meros órganos descentralizados del Estado o las Comunidades Autónomas sino que debe atender a su “carácter bifronte”. En cuanto a esta función de determinación de las competencias locales por la legislación sectorial, debe salvaguardar el núcleo o contenido esencial de la autonomía local, definido por la jurisprudencia constitucional como el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro del asunto o materia de que se trate (SSTC 32/1981, 27/1987, 170/1989, 40/1998 y 109/1998). Destacan los Letrados parlamentarios autonómicos que los potenciales conflictos que puedan surgir en la integración de los diversos intereses en presencia deben ser resueltos mediante el empleo de técnicas de colaboración y coordinación entre las distintas Administraciones públicas.Analizan seguidamente los Letrados parlamentarios la Ley de Cantabria 2/2004 “como norma que respeta la autonomía local constitucionalmente garantizada en la identificación de los intereses locales y supralocales”. A este respecto, reproducen diversos pasajes de los preámbulos de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, y de la propia Ley 2/2004, aquí impugnada, en los que, siempre según su opinión, se plasmaría “la voluntad de ejercer con plenitud las competencias propias sin invasión o menoscabo de las que corresponden a otras instancias”, lo que se concreta en el establecimiento, por el art. 6 de esta última Ley, de distintos mecanismos de coordinación y colaboración entre Administraciones públicas.Habida cuenta de que el reproche de vulneración de la autonomía local, en cuanto se dirige contra la totalidad del texto de la Ley controvertida, se confunde con las denuncias, a las que ya han dado respuesta los Letrados parlamentarios autonómicos, relativas a las deficiencias supuestamente habidas durante la tramitación del proyecto de Ley, la representación del Parlamento de Cantabria, dedica particular atención a los reproches dirigidos contra determinados los preceptos de la Ley relativos a las actuaciones integrales estratégicas (arts. 51 a 57). En su opinión, estas actuaciones “constituyen un ejemplo paradigmático de la presencia de intereses supralocales en el desarrollo legislativo de la competencia autonómica de ordenación del territorio, y de su manifiesta transversalidad y vocación expansiva” y la regulación legal de la figura, así como la remisión a posteriores proyectos singulares de interés regional así lo atestiguaría.
  36. e)Se cierra la parte argumentativa del escrito de alegaciones del Parlamento de Cantabria con un epígrafe titulado “arbitrariedad, principio de legalidad y principio de jerarquía”, en el que se señala que las denuncias de arbitrariedad y de vulneración de los principios de legalidad y jerarquía normativa (art. 9.3 CE) tienen un carácter marcadamente genérico y abstracto pues en ninguno de los casos se explica el proceso lógico que conduce a tildar de arbitrario un determinado precepto de la Ley. Se declara, además, que la Ley controvertida rebasa sobradamente el canon de enjuiciamiento empleado en la STC 66/1985, de 23 de mayo, respecto de la noción constitucional de arbitrariedad. No menos genéricas son, por otra parte, las alegaciones relativas a la supuesta vulneración de los principios de legalidad y jerarquía normativa, lo que exime, siempre en opinión de los Letrados parlamentarios autonómicos, de un análisis más detenido. 7. Por providencia de 17 de marzo de 2015, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 18 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. El presente proceso constitucional tiene por objeto la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral, cuya anulación íntegra solicitan los senadores promotores del recurso de inconstitucionalidad, quienes, con carácter subsidiario, interesan la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de algunos de los preceptos y anexos de la Ley autonómica referida. Se oponen de consuno a ambas pretensiones las representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento de Cantabria.El origen de la Ley autonómica cuya constitucionalidad se controvierte en este proceso ha de buscarse en la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria. Conforme a lo indicado en el apartado primero de esta disposición adicional, “en atención a las peculiaridades y especial singularidad de la zona costera, y con la finalidad de una protección efectiva e integral de la misma, el Gobierno elaborará un Plan de Ordenación del Litoral que queda equiparado a todos los efectos al Plan Regional de Ordenación Territorial previsto en el artículo 11 de esta Ley y que se elaborará de acuerdo con el procedimiento del artículo 16 de la misma.” En la sistemática de la Ley 2/2001, el plan regional de ordenación territorial -al que, como se ha apreciado, se equiparaba por ministerio de la Ley el plan de ordenación del litoral- representaba uno de los tres instrumentos de ordenación territorial, junto con las normas urbanísticas regionales y los proyectos singulares de interés regional.En esa misma disposición adicional se enumeran las funciones y contenido del plan de ordenación del litoral (apartados segundo y tercero), así como la documentación que debe contener (apartado cuarto). Siempre conforme a lo establecido en la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2001, el ámbito comprendido en el plan de ordenación del litoral “será el territorio correspondiente a los 37 municipios costeros existentes en la Comunidad Autónoma, excluyéndose del mismo los suelos clasificados como urbanos o urbanizables con Plan Parcial aprobado definitivamente, así como aquellos otros que gocen ya de algún instrumento especial de protección por corresponder a zonas declaradas Espacios Naturales Protegidos o que dispongan de Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en vigor” (apartado quinto).De acuerdo con su art. 1, la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral, tiene por objeto tanto la aprobación del propio plan “con la finalidad de dotar de una protección integral y efectiva a la franja costera” y “el establecimiento de criterios para la ordenación del territorio de los municipios costeros de Cantabria”.La Ley define un “modelo territorial” (rúbrica del título I) articulado sobre tres tipos de áreas: área de protección [“ámbitos que, en atención a sus singularidades o sus características físicas y ambientales, relacionadas con los procesos y paisajes litorales, son merecedores de una especial protección”, art. 7.1 a)], divididas por el art. 8 en áreas de protección ambiental y áreas de protección litoral; áreas de ordenación [“ámbitos de organización del modelo territorial en el que se hace compatible el crecimiento con la protección de los valores litorales mediante la adecuada identificación de éstos y la gradación y zonificación de las figuras de protección”, art. 7.1 b)], en relación con las cuales el art. 9 distingue dos áreas: área litoral y área

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