Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 184/2015

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 184/2015 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 184/2015, de 10 de septiembre (BOE núm. 245, de 13 de octubre de 2015) ECLI:ES:TC:2015:184 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares Garcia, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En la cuestión de inconstitucionalidad 3623-2013 planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, por posible vulneración de los arts. 9.3 y 33.3 CE. Han intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Fiscal General del Estado y el Director General de los Servicios Jurídicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. El día 12 de junio de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un oficio de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), al que se adjunta testimonio de las actuaciones correspondientes a la demanda de conflicto colectivo presentada por la confederación regional de la Confederación General del Trabajo (CGT)de Castilla y León contra la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y diversos sindicatos.La documentación aportada incluye el Auto de 10 de mayo de 2013, en cuya parte dispositiva, se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad -trasladado al art. 1 del Decreto-ley 1/2012, de 16 de agosto, de la Comunidad Autónoma de Castilla y León de aplicación al personal laboral dependiente de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León- a fin de determinar si ha vulnerado o no el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y de la propiedad privada contemplado en los arts. 9.3 y 33.3 CE. 2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

1. a)La confederación regional de la CGT de Castilla y León presentó demanda de conflicto colectivo contra la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y contra diversas organizaciones sindicales. La demanda afecta a todo el personal laboral de la Administración de la Comunidad Autónoma y de sus organismos autónomos, y en ella se solicitaba, como pretensión principal, que se declarara la nulidad de la supresión establecida para el devengo de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, y, con carácter subsidiario, que se reconociera el derecho a devengar y percibir la parte proporcional de dicha paga correspondiente al período trabajado entre el 1 de junio de 2012 y el 30 de agosto de 2012, que era la fecha de entrada en vigor del Decreto 32/2012, de desarrollo del Decreto-ley autonómico.
2. b)En el acto de la vista, celebrado el día 26 de marzo, la parte actora se ratificó en sus pretensiones. La Administración demandada y el Ministerio Fiscal se opusieron a la demanda. El resto de las organizaciones demandadas se posicionaron a favor de la estimación de la demanda.
3. c)Concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia, el órgano judicial dictó providencia de 27 de marzo de 2013 por la que acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, trasladado posteriormente a la normativa autonómica por Decreto-ley 1/2012, desarrollado por el Decreto autonómico 32/2012. Según señalaba la Sala en la providencia, la duda de constitucionalidad se concretaba en que el citado precepto establece la reducción de las retribuciones en las cuantías que correspondiera percibir en el mes de diciembre de 2012 como consecuencia de la supresión de la paga o gratificación extraordinaria, sin establecer excepción alguna en cuanto a la parte que ya se hubiera devengado a la fecha de su entrada en vigor, el 15 de julio de 2012, lo que, teniendo en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido que las gratificaciones extraordinarias constituyen una manifestación del salario diferido y se devengan día a día, podría vulnerar el art. 9.3 CE, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales. E igualmente se expresaba la duda de si su aplicación podría vulnerar el art. 33.3 CE, por suponer hipotéticamente la expropiación de derechos económicos, no abonados pero sí incorporados ya al patrimonio de los trabajadores, por devengados.En cumplimiento del trámite de audiencia, la Unión General de Trabajadores informó en el sentido de considerar pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por vulneración de los arts. 9, 14, 31.1, 33.3 y 133.1 CE. El sindicato Unión Sindical Obrera se mostró igualmente favorable al planteamiento de la cuestión. El sindicato CGT mostró también su acuerdo, señalando que a los arts. 9.3 y 33.3 CE presuntamente vulnerados debía adicionarse el art. 14 CE. En el mismo sentido se manifestó el sindicato Confederación Sindical Independiente de Funcionarios. Finalmente, la Letrada de la Comunidad Autónoma se opuso al planteamiento de la cuestión, por entender, de una parte, insuficientemente formulado el juicio de relevancia en la providencia del trámite de audiencia, y, de otra, que la Sala no imputaba la vulneración de los preceptos constitucionales invocados a las disposiciones legales recurridas, sino a una determinada jurisprudencia, lo que resulta ajeno al mecanismo de la cuestión de inconstitucionalidad.
4. d)Por Auto de 10 de mayo de 2013, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, a fin de que resuelva si la redacción del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad -trasladado al art. 1 del Decreto-ley 1/2012, de 16 de agosto, de la Comunidad de Castilla y León, de aplicación al personal laboral dependiente de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y de los organismos autónomos dependientes de ella-, ha vulnerado o no el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y de la propiedad privada contemplado en los arts. 9.3 y 33.3 CE, por ser dicho precepto aplicable al caso y depender el fallo de su validez, no siendo posible acomodarlo al ordenamiento constitucional por otra vía interpretativa. 3. El Auto de 10 de mayo de 2013, de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León considera que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 podría vulnerar el art. 9.3 CE, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales, y el art. 33.3 CE, por suponer una expropiación legislativa de derechos, por las razones que a continuación se sintetizan:
5. a)Tras precisar los antecedentes de hecho del planteamiento de la cuestión y trascribir el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, señala la Sala que está claro que tal disposición suprime la percepción de la paga extraordinaria del mes de diciembre del año 2012 para el personal laboral del sector público, y que lo hace a partir de su entrada en vigor (15 de julio de 2012), sin precisar el legislador excepciones por derechos ya devengados. Pues bien, atendiendo a la consolidada jurisprudencia, según la cual las pagas extraordinarias son salario diferido y se devengan día a día, aquélla norma podría considerarse contraria art. 9.3 CE, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y la seguridad jurídica, puesto que se estaría suprimiendo el derecho ya generado a percibir la parte proporcional de la paga extraordinaria devengada antes de la entrada en vigor de la norma con rango de ley. E igualmente al art. 33.3 CE, en cuanto que establece que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización, de conformidad con lo dispuesto en las leyes, dado que se priva a los trabajadores de un bien que ya había entrado a formar parte de su patrimonio. Expuesto lo anterior, indica que la norma cuyo ajuste constitucional se cuestiona es determinante para el resultado del litigio y no admite una interpretación que lo acomode al texto constitucional, dado que una de las pretensiones formuladas en la demanda es, justamente, que se mantenga incólume la percepción de la parte ya devengada de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 a pesar de lo dispuesto en el citado art. 2.Tras hacer referencia a las alegaciones realizadas por las partes en el trámite de audiencia, considera la Sala que, tras ellas, subsiste la duda de inconstitucionalidad, discrepando, en particular, del criterio mantenido por la Letrado de la Comunidad Autónoma, por considerar que la providencia de 27 de marzo de 2013 fue acorde a lo dispuesto en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
6. b)Sintetiza seguidamente el Auto la doctrina constitucional sobre la prohibición de retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales prevista en el art. 9.3 CE, e indica que, conforme a ella, sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del citado precepto cuando incide sobre “relaciones consagradas” y afecta a “situaciones agotadas”. El espíritu restrictivo que impregna el art. 9.3 CE queda plasmado en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2009, que ha aclarado que la referencia de ese precepto constitucional a la “restricción de derechos individuales” ha de entenderse referida a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. A la vista de lo anterior, lo primero que hay que preguntarse es si estamos ante un derecho individual en el sentido apuntado desde esa consideración restrictiva, lo que entiende la Sala que merece una respuesta positiva. Indica, en tal sentido, que los derechos retributivos, consagrados en el art. 35 CE, pertenecen a esa esfera general de protección de la persona y que el texto constitucional reconoce el derecho a la remuneración suficiente, lo que, en principio se correspondería sólo con el salario mínimo interprofesional, pero también el derecho al trabajo, siendo una de las notas esenciales su carácter remunerado. Partiendo de ese enfoque, el Tribunal Constitucional ha venido admitiendo con naturalidad su encaje en el supuesto de hecho del art. 9.3 CE, incluso ante normas que, como la de ahora, se inspiran en la finalidad de la contención del gasto público mediante la reducción retributiva. En este sentido, cita la Sentencia de 15 de diciembre de 2005, en la que se niega que la regulación de la retribución para el personal de una Administración autonómica vulnere el art. 9.3 CE pero por motivos distintos a su no consideración como derechos individuales a los que alude el precepto, y el Auto 162/2012, de 13 de septiembre, que rechaza que la reducción de las retribuciones impuesta legalmente afecte al art. 9.3 CE, pero no por no tratarse de derechos individuales protegibles sino por no poseer efectos retroactivos al examinarse una regulación pro futuro. Es decir, si la reducción retributiva afectara a derechos ya devengados, el principio de interdicción de retroactividad podría desplegar efectos sobre ella, tal como sugiere el Tribunal. A la vista de todo ello, se considera que en el caso de autos se cumple el presupuesto básico del art. 9.3 CE, esto es, que nos encontremos ante derechos individuales amparables por el principio de interdicción de retroactividad.
7. c)Seguidamente analiza si el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, al establecer la supresión de la paga extraordinaria de diciembre de 2012 para el personal laboral del sector público, supone una retroactividad prohibida por el art. 9.3 CE, esto es, la que incide sobre los efectos jurídicos ya producidos al amparo de una norma anteriormente vigente. Para ello, considera preciso determinar si el derecho a la paga extraordinaria estaba ya consolidado, asumido e integrado en el patrimonio de los trabajadores cuando entró en vigor el Real Decreto-ley citado, o, por el contrario, se trataba de una expectativa de derecho, o de un derecho futuro o condicionado. Pues bien, dado que la regulación legal de las pagas extraordinarias no ofrece respuesta a este interrogante, ya que se limita a fijar el momento de su percepción, se ha de tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que configura la paga mencionada como de devengo diario y de cobro aplazado (se citan, SSTS de 4 de abril de 2008, 21 de abril de 2010,4 de noviembre de 2010, 5 de noviembre de 2010, 21 de diciembre de 2010, y 10 de marzo de 2011). La Sala se pregunta si la posible inconstitucionalidad del art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 puede operar tomando como referencia un criterio jurisprudencial y se llega a la conclusión de que la configuración normativa del derecho a las pagas extraordinarias se ve complementada por su configuración jurisprudencial, por lo que ha de ser así. Se destaca a este respecto que no estamos ante un pronunciamiento aislado de un tribunal menor, sino ante jurisprudencia, y que, además, ha sido dictada en unificación de doctrina. Por ello, el criterio del Tribunal Supremo sobre el devengo diario de la paga extraordinaria se alza con valor normativo complementario, de modo que forma una unidad con la ley como parámetro de la inconstitucionalidad del art. 2 cuestionado. Teniendo en cuenta todo lo anterior, señala que estamos ante un derecho que se genera día a día, incorporándose como tal al acervo patrimonial de los trabajadores, y que, en el caso examinado, al ser la paga extra de diciembre de 2012 de devengo semestral anterior a la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 ésta ya se había devengado y generado el derecho en parte a su percibo, que, sin embargo, el art. 2 de la norma suprime, operando una retroactividad auténtica o de grado máximo.
8. d)Llegados a este punto, señala el Auto, el siguiente paso a examinar es si esa retroactividad carece de justificación habilitante, pues pueden concurrir exigencias cualificadas del bien común que podrían imponerse excepcionalmente (cita la STC 19 de noviembre de 1992). La necesidad de reducir el déficit público, que inspira la norma cuestionada, constituiría ese objetivo de procurar el bien común y proteger el interés general, lo que permitiría exceptuar la interdicción de retroactividad. Discrepa la Sala con esta conclusión, en tanto entiende que la excepción a la irretroactividad recogida en la doctrina constitucional debe interpretarse de forma restrictiva y que no cabe extenderla a toda medida de interés general. En definitiva, considera que la reducción del déficit público puede justificar muchas cosas, pero no reúne la nota de cualificación absolutamente excepcional que sería necesaria para sacrificar el principio constitucional de seguridad jurídica que sustenta la irretroactividad, en aras del bien común, y que es el interés general lo que se ataca cuando se niega, a quienes han prestado sus servicios, el derecho a percibir el salario correspondiente. Hace referencia, igualmente, a algunos pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los que se considera que se mantiene una concepción realmente cualificada del “interés general”, y se señala que no se considera que la pretensión de reducir el gasto público, por muy urgente y necesaria que sea, constituya sin más un “bien común” que abra la puerta a exceptuar los básicos principios constitucionales de irretroactividad y seguridad jurídica; principios constitucionales que sí cabe identificar, en cambio, con el interés general de los ciudadanos.
9. e)Finalmente, la Sala se plantea la posibilidad de que estemos ante una expropiación legislativa de derechos, concluyendo que, dada la fecha de publicación del Real Decreto-ley 20/2012, ya se había devengado una parte de la paga extra correspondiente a diciembre de 2012 y, por tanto, ya había pasado a formar parte del patrimonio de los trabajadores afectados por el conflicto, por lo que, el no reconocimiento de dicha parte, además de poder vulnerar el art. 9.3 CE, podría también vulnerar el 33.3 CE, por suponer la expropiación de aquello que ya ha pasado a formar parte del patrimonio de los trabajadores. 4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite la cuestión mediante providencia de 10 de septiembre de 2013 y reservarse para sí su conocimiento; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; comunicar la resolución a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35 LOTC, permaneciese suspendido el proceso hasta que este Tribunal resolviese efectivamente la cuestión, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado”. 5. Por escrito registrado el 24 de septiembre de 2013, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal la decisión de la Mesa de que se diera por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado, mediante escrito registrado el 25 de septiembre de 2013. 6. El Abogado del Estado, mediante escrito de alegaciones registrado el 30 de septiembre de 2013, se personó interesando la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad por las razones que, resumidamente, se exponen a continuación.Comienza señalando que aunque el Auto de planteamiento cuestiona la totalidad del extenso art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, sin embargo se refiere en realidad solo al apartado 2.2 del art. 2, es decir, a la aplicación de la supresión de la paga extraordinaria de diciembre al personal laboral de las Administraciones públicas. Además, precisa que no se cuestiona genéricamente la referida supresión, sino que tan solo se reprocha al legislador el que no haya incluido una disposición transitoria por la cual se hubiera exceptuado de la mencionada supresión la parte proporcional de la paga extraordinaria que se entiende devengada del 1 de junio al 15 de julio, fecha esta última de entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012. En definitiva, entiende que lo que se plantea es una inconstitucionalidad por omisión y que la consecuencia que podría derivarse, no sería la declaración de inconstitucionalidad del precepto, sino simplemente la de imponer al legislador, con respecto a su libertad de configuración, el establecimiento de una expresa excepción a la supresión de la paga extraordinaria de Navidad, es decir, la correspondiente a la parte proporcional de los días 1 de junio a 15 de julio de 2012.Niega que nos encontremos ante una “disposición sancionadora no favorable o restrictiva de derechos individuales” en el sentido del art. 9.3 CE. El derecho a una remuneración suficiente (art. 35.1 CE) no comprende el derecho al “mantenimiento” de una determinada retribución con independencia de la coyuntura económica, ni permite afirmar que una reducción salarial es una norma constitucionalmente restrictiva de derechos en el sentido del art. 9.3 CE. Tampoco establece una retroactividad proscrita por el art. 9.3 CE, la “auténtica o de grado máximo” (que supone la incidencia sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas). Según el Auto de planteamiento, la cuestión radica en determinar si el derecho a la paga extraordinaria de Navidad, en cantidad proporcional a los días 1 al 15 de julio, estaba ya consolidado, asumido e integrado en el patrimonio de los trabajadores cuando entró en vigor el Real Decreto-ley 20/2012, o si, por el contrario, se trataba de una expectativa de derecho o de un derecho futuro o condicionado, que la Sala resuelve con invocación de la jurisprudencia. Pero la interpretación jurisprudencial de un precepto legal no puede erigirse en parámetro de constitucionalidad de otra norma de rango legal, siendo la jurisprudencia la que tiene que adaptarse a lo que disponga el legislador. De acuerdo con el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, las gratificaciones extraordinarias se devengan en el momento del pago; concepción esta, por otro lado, perfectamente conforme con los arts. 26 y 31 de la Ley del estatuto de los trabajadores, así como con la doctrina de este Tribunal Constitucional en relación con los tributos de hecho imponible duradero (y respecto de los que el legislador puede modificar algunos aspectos por medio de disposiciones legales dictadas precisamente durante el período impositivo en el que deben surtir efectos) de los que se ha dicho que se estaría afectando a hechos imponibles aún no consumados (STC 176/2011, de 8 de noviembre), cuya doctrina es perfectamente trasladable a la cuestión aquí suscitada.Aún en el caso de que se considerase que la norma supone una retroactividad auténtica, concurrirían excepcionales circunstancias de interés público que la justificarían. Recuerda que de conformidad con la doctrina constitucional y con la del Tribunal de Justicia de la Unión Europa, pueden reputarse conformes a la Constitución modificaciones con cualquier grado de retroactividad cuando existieran claras exigencias de “interés general”. Aplicando tal doctrina al presente caso, considera que la medida cuestionada encontraría su justificación en un interés público relevante, como lo es el de la necesidad de realizar fuertes ajustes presupuestarios en el marco de una crisis económica sin precedentes, siendo la reducción de las retribuciones prevista en el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012 una medida extraordinaria de contención de gastos de personal que tiene por finalidad contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea. En tal sentido, se hace referencia a lo indicado al respecto en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2012 y en el debate de convalidación de la norma, así como a los datos ofrecidos en los sucesivos informes anuales del Banco de España de 2008, 2009, 2010 y 2011. También se señala que este Tribunal no se ha mostrado ajeno a la gravedad de la crisis económica que atraviesa la zona euro, habiéndose hecho eco de la profunda crisis presupuestaria en diversas resoluciones (singularmente, entre otros, en el ATC 160/2011, de 22 de noviembre). Teniendo en cuenta todo lo anterior, se afirma que en la senda de consolidación fiscal pactada con los órganos de la Unión Europea, España se ha visto obligada a una fuerte reducción del déficit del 8,9 por 100 en 2011 al 6,3 por 100 del PIB en 2012, lo que ha exigido adoptar importantes medidas de reducción del gasto público. Se recuerda, asimismo, que la estabilidad presupuestaria es un principio constitucional que vincula a todos los poderes públicos y, en fin, que el análisis de la norma cuestionada ha de partir del contexto recesivo descrito.No comparte el Abogado del Estado que el Auto de planteamiento trate de restringir los supuestos en los que procede limitar el principio de irretroactividad y de seguridad jurídica al identificar el “bien común” con “los grandes valores que cohesionan la sociedad” o con “los derechos fundamentales”, considerando, de esta manera, que la reducción del déficit no constituye un bien común. Entiende que tal postura chocaría con la doctrina constitucional que ha señalado que basta la concurrencia de cualificadas exigencias “del bien común o de interés general” para admitir tales restricciones, “razón por la cual, pueden reputarse conforme a la Constitución modificaciones con cualquier grado de retroactividad cuando existieran claras exigencias de interés general”, por ejemplo, para evitar operaciones de elusión fiscal. Niega que las Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos citadas por el Auto de planteamiento puedan servir para avalar la tesis mantenida en el mismo, ya que, a diferencia de lo que ocurre en el presente caso, en tales supuestos se alegaron intereses difusos para proceder a la aplicación retroactiva de una medida que no estaba justificada desde la perspectiva de la proporcionalidad. En realidad no asistimos a una reducción del sueldo de los empleados públicos, sino a una “congelación” de la paga extra de diciembre con previsión de su devolución mediante su aportación a planes de pensiones en un horizonte no lejano