Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 233/2015

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 233/2015 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 233/2015, de 5 de noviembre (BOE núm. 296, de 11 de diciembre de 2015) ECLI:ES:TC:2015:233 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5012-2013, interpuesto por ciento seis Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados contra los arts. 1, apartados 2, 3, 10, 11, 12, 39, 40 y 41, y 2; las disposiciones adicionales segunda, cuarta, quinta, sexta, séptima y novena; la disposición transitoria primera, y el anexo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 30 de agosto de 2013, la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura, actuando como comisionada de ciento seis diputados integrantes del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1, apartados 2, 3, 10, 11, 12, 39, 40 y 41, y 2; las disposiciones adicionales segunda, cuarta, quinta, sexta, séptima y novena; la disposición transitoria primera, y el anexo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en lo sucesivo, LC). La impugnación se fundamenta en los motivos que se resumen a continuación.

1. a)Al interpretar el art. 132.2 CE, la STC 149/1991, de 4 de julio, dejó sentado que la facultad del legislador estatal, para definir el dominio público estatal y establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, “está constitucionalmente sujeta a condicionamientos que la propia Constitución establece de modo explícito o que implícita, pero necesariamente, resultan de la interpretación sistemática de la Norma fundamental” (FJ 1). Tratándose del dominio público natural en general, y en particular del marítimo-terrestre, dicha interpretación sistemática debe hacerse a la luz de la Constitución ambiental y, en particular, del artículo 45 que la preside. La costa, como bien jurídico, debe interpretarse constitucionalmente como un concepto sistemático y eminentemente ambiental; en suma, como un ecosistema que ha merecido como tal una especial consideración del constituyente.Por lo que hace a la determinación de los bienes que conforman el dominio público costero, la Constitución incluye directamente y por su propio imperio dentro de dicha categoría (mediante la expresión “en todo caso”) al menos a dos géneros de bienes en lo que aquí importa: la zona marítimo-terrestre y las playas. Al definirlos, el legislador no ejerce una función de desarrollo constitucional, sino que se limita a ejecutar un mandato constitucional (STC 149/1991), sin libertad alguna de configuración, pudiendo todo lo más precisar, en lo estrictamente necesario, un concepto constitucionalmente preestablecido, a los efectos de facilitar las operaciones concretas de deslinde. El legislador no puede excluir del dominio público a ninguno de dichos bienes genéricos ni a las partes, los bienes singulares o los elementos que los integran. Rige aquí una reserva de ley particularmente estricta, que persigue excluir la colaboración del reglamento en la concreta operación de ultimación de la determinación de los bienes del dominio público marítimo-terrestre. La Ley no puede deslegalizar esta función, ni tampoco volver a utilizar conceptos genéricos o indeterminados como los de la misma Constitución para remitir de seguido su precisión al reglamento.Como es propio de un bien demanial natural, la zona marítimo-terrestre se define primariamente por un simple hecho físico, al ser el espacio en el que entran en contacto el mar y la tierra. Allí donde se produzca ese contacto, aunque sea cambiante por las mareas u otros fenómenos naturales o artificiales, se estará necesariamente en la zona marítimo-terrestre y, por ende, en el dominio público estatal, por directa determinación constitucional. Su extensión no puede ser libremente configurada por el legislador, sino que debe llegar hasta donde lo hace la zona de interacción o influencia recíproca entre el mar y la tierra. No depende, en suma, de la libre voluntad del legislador, sino de hechos físicos definidos o precisados mediante datos de la observación o la experiencia, y del conocimiento científico. El legislador ha de trasladar la más adecuada apreciación de los datos empíricos interpretados a la luz del conocimiento científico disponible en cada momento. Estas últimas afirmaciones encuentran confirmación tanto en el Derecho internacional como en el comparado (Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo, ratificado por España el 20 de mayo de 2010, y art. L.2111-4 del Código general de la propiedad de las personas públicas francés).La zona marítimo-terrestre ya fue definida por la Ley de costas de 1988 en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 132.2 CE, y la constitucionalidad de tal operación fue confirmada por la STC 149/1991. Esto no significa que dicha definición deba entenderse permanente ni inmutable, pero sí que, para cambiarla, el legislador deberá encontrar motivación en datos empíricos o en constataciones científicas. En este sentido, sin duda la más relevante constatación científica aparecida desde 1988 es la del cambio climático, que en todo caso apela en sus consecuencias a la ampliación del dominio público marítimo-terrestre, no desde luego a una reducción como la practicada por esta reforma legal. El grupo de expertos sobre cambio climático de Naciones Unidas (IPCC, 2007. “Cambio climático 2007: informe de síntesis”) ha constatado que el calentamiento global es inequívoco y duradero, como evidencia entre otros el aumento del nivel del mar, siendo probable que algunos sistemas, entre ellos los de tipo mediterráneo y las costas bajas, resulten especialmente afectados. Existe ya un consenso básico en torno a la certidumbre científica sobre el cambio climático, del que la propia Ley impugnada es un reflejo paradójico, porque, de un lado, adopta medidas para prevenir los riesgos asociados de regresión del litoral e inundaciones y, de otro, sin ofrecer una justificación mínimamente aceptable, adopta medidas de sentido contrario, como la reducción de la extensión del dominio público marítimo-terrestre (y de la extensión y las limitaciones de usos de su zona de protección), que aumentarán gravemente la vulnerabilidad de la costa a los daños ambientales, personales y patrimoniales asociados al cambio climático.El legislador cuenta con mayor libertad de configuración para establecer el régimen jurídico del espacio costero, pero ésta no es absoluta ni tampoco homogénea. Según la STC 149/1991, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. El legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica como su uso público y sus valores paisajísticos, finalidades amparadas por el art. 45 CE.La protección del dominio público exige asimismo incidir sobre otros bienes colindantes o próximos, sin cuya afectación no se podría asegurar el acceso a aquél ni preservar su valor paisajístico. Para ello, el legislador puede ampliar la calificación de dominio público a todos o algunos de esos bienes, y delimitar en los demás el contenido de la propiedad privada conforme a su función social. El interés general de la protección de la costa y su disfrute por los ciudadanos debe ponderarse con otros bienes jurídicos que tienen asimismo tutela constitucional, en particular con el derecho de la propiedad privada consagrado en el art. 33 CE.Por los motivos generales que han quedado expuestos, deben reputarse inconstitucionales los siguientes preceptos de la Ley 2/2013:
2. i)El inciso “de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente”, de la nueva redacción que el art. 1.2 de la Ley 2/2013 da al párrafo primero del art. 3.1
3. a)LC, infringe la reserva de ley particularmente estricta en esta materia. No cabe aquí aducir la doctrina general, según la cual la fijación de aspectos técnicos es una de las funciones que cabe desempeñar al reglamento en su colaboración con la ley. El límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos no es un concepto científico, sino un dato de la experiencia, por lo que no cabe establecer criterios técnicos para determinarlo, sino sólo su constatación caso a caso sobre el lugar.
4. ii)El nuevo párrafo tercero del art. 3.1
5. a)LC, incorporado por el art. 1.2 de la Ley 2/2013, excluye del dominio público marítimo-terrestre “aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto”. A partir de la definición de la zona marítimo-terrestre como un hecho físico, estos terrenos forman parte de la misma, siendo irrelevante que su inundación haya sido natural o artificial.El propio tenor del precepto revela su inconstitucionalidad, porque la definición que hace de la zona marítimo-terrestre incluye necesariamente a los terrenos en cuestión y, “no obstante”, los excluye, no ya de dicha zona a la que pertenecen per se, sino sólo “del dominio público marítimo-terrestre”.La incongruencia del legislador hace evidente la arbitrariedad de esta exclusión, pues el art. 4.2 LC, que no ha sido modificado, se ocupa de los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y de los terrenos desecados en su ribera, integrantes asimismo del dominio público, pese a que lo sean por causa artificial. Confirma asimismo la arbitrariedad la exigencia según la cual la obra o instalación de inundación tiene que haberse practicado “artificial y controladamente”, lo que parece significar, sensu contrario, que si ha sido artificial pero no controlada, no quedaría impedido su ingreso en el demanio.iii) La nueva redacción del art. 4.3 LC, incorporada por el art. 1.3 de la Ley 2/2013, incurre en inconstitucionalidad por las mismas razones que el anterior, con el que está íntimamente conectado, al tratar de circunscribir la calificación demanial de los terrenos inundados a que “sean navegables”, pues la navegabilidad nada dice sobre la pertenencia o no al dominio público marítimo-terrestre.
6. iv)El inciso final del art. 3.1
7. b)LC, modificado por el art. 1.2 de la Ley 2/2013, referido a las dunas, a cuyo tenor “estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa”. Su objetivo es restringir el alcance de la anterior Ley y anular la consideración demanial de todas las cadenas de dunas litorales. Para ello se incluye la locución entrecomillada, elevando de rango lo que fue aprobado en el Reglamento de desarrollo de 1989, que según reiterada jurisprudencia restringía el concepto legal.Con ello se limita indebidamente el ámbito del dominio público al excluir espacios que forman parte de un único ecosistema. Entre otras funciones de insustituible valor ambiental, las dunas actúan como grandes reservas de arena frente a temporales, ayudan a reequilibrar la playa, albergan especies de alto valor ecológico y son un componente irreemplazable del paisaje litoral. El inciso impugnado añade al concepto determinado de duna otro indeterminado, de manera que las dunas ya no se protegen per se sino sólo per relationem con otros elementos del litoral.Este cambio de una protección absoluta a otra sólo relativa infringe el art. 9.3 CE por violación del principio elemental de seguridad jurídica, e igualmente resulta contrario al art. 132.2 CE, interpretado a la luz del protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo, ya citado, pues la interacción entre la parte marina y la parte terrestre se produce de forma indubitada en las dunas.
8. v)El nuevo apartado 6 del art. 33 LC, añadido por el art. 1.12 de la Ley 2/2013, realiza nuevamente una remisión reglamentaria prohibida y una categorización indebida de las partes de un bien de dominio público de especial protección, como es la playa, al que art. 132 CE se refiere en su integridad. En función de una nueva división de las playas, la Ley exigiría un elevado nivel de protección si estamos ante un “tramo natural”, pero no exige ese mismo rigor a la defensa de los “tramos urbanos”. Con ello produce una desprotección parcial o gradual de los tramos urbanos, en los que prevé prestaciones de servicios y la autorización para la celebración de eventos de interés general.A la indefinición de los conceptos que incorpora el artículo (pues sólo la exposición de motivos ofrece algo parecido a la definición de tramo natural y tramo urbano), hay que sumar la de las ocupaciones susceptibles de autorización en los tramos naturales. Se introducen así nuevos conceptos jurídicos indeterminados que serán de muy difícil concreción y claramente incompatibles con la obligación constitucional de protección integral de los bienes demaniales.
9. vi)El nuevo apartado 5 de la disposición transitoria primera LC, añadido por el art. 1.39 de la Ley 2/2013, excluye del dominio público marítimo-terrestre determinados terrenos que el propio precepto, al remitirse a los apartados anteriores, reconoce que pertenecen de suyo a dicha categoría. Infringe directamente el art. 132 CE, que impide la exclusión de partes de los géneros de bienes calificados como demanio natural. Todos y cada uno de los concretos bienes que reúnan las características naturales o físicas pertinentes son, ex Constitutione, dominio público, sin que puedan prevalecer alteraciones (como las ocupaciones y obras) que no sean resultado de la acción de la misma naturaleza.Esa exclusión es incongruente y, por ello, claramente irrazonable y arbitraria, por obedecer exclusivamente a una indebida sobrevaloración de intereses privados pues, conforme a la nueva redacción del art. 3.1 LC, son de dominio público los terrenos que se inundan por efecto del mar, con la sola excepción de los que lo sean por consecuencia de obras efectuadas en terrenos que eran previamente de propiedad privada, requisito este último que no concurre en el supuesto ahora contemplado.vii) La nueva disposición adicional décima LC incorporada por el art. 1.41 de la Ley 2/2013 y, por conexión, la disposición adicional sexta de esta última norma, relativas a las llamadas urbanizaciones marítimo-terrestres, que suponen la alteración de las características naturales del dominio público.Implican la admisión legal de la alteración del ecosistema y de la mutación demanial por mano del hombre, así como la exclusión del dominio público de la columna de agua de los llamados estacionamientos náuticos privados. Ello es contrario a la directa demanialización constitucional, pues aquella columna de agua forma parte naturalmente, en virtud de la inundación, de las aguas interiores y, por tanto, del mar territorial. Aunque el inciso final del apartado 5 de la disposición adicional décima LC establece una excepción a la denunciada alteración, queda indebidamente deslegalizada.La ya aludida alteración no da lugar a la reestructuración consiguiente del dominio público y su protección, sino simplemente a la permanencia de la servidumbre de protección preexistente; no así de la de tránsito, cuya función es sustituida por los viales resultantes de la urbanización. Además, la propiedad privada de parcelas parece llegar al límite del mar. Esta solución es injustificada, irrazonable y arbitraria por desproporcionada, al no responder a una adecuada ponderación de los bienes constitucionales en presencia.El reintegro de la propiedad en el supuesto de legalización de urbanizaciones preexistentes, regulado en la disposición adicional sexta de la Ley 2/2013, es indebidamente retroactivo al aplicarse a situaciones jurídicas individualizadas perfeccionadas y consumadas antes de su entrada en vigor. Es además injustificada, irrazonable y arbitraria, en la medida en que tiene carácter general, con independencia de la legalidad originaria o no de tales situaciones. Comporta una indebida disposición de mera liberalidad de bienes demaniales, incongruente con el art. 4.5 LC, no modificado por la Ley 2/2013, conforme al cual dichos bienes, aunque queden fuera del dominio natural, permanecen indisponibles, salvo por desafectación aquí no prevista.Genera además incertidumbre y, por tanto, inseguridad jurídica en términos reprobables constitucionalmente, porque el contenido prescriptivo de la disposición deja sin clarificar cuestiones conflictivas, como el derecho a la promoción de estas actuaciones urbanísticas y su régimen jurídico, las potestades de la Administración de costas en el ámbito mismo de estas urbanizaciones, o la clasificación urbanística del suelo así transformado y su reversibilidad.Implica además la indebida traslación a la Administración urbanística de la competencia para la decisión, que se entrega a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, reservándose a la Administración estatal únicamente el otorgamiento del pertinente título habilitante, con infracción del deber constitucional que atribuye al gestor estatal del dominio público la garantía de su integridad y protección.viii) El apartado 1 de la disposición adicional cuarta de la Ley 2/2013, al establecer una determinación singular del dominio público marítimo-terrestre para la isla de Formentera en violación frontal del art. 132 CE, que determina dicho dominio directamente y de forma única, sin admitir variaciones en las características naturales tenidas en cuenta, pues toda variación de éstas implica de suyo variación indebida del género correspondiente. La excepción introducida aquí supone una quiebra de la unidad indivisible del ecosistema marítimo-terrestre conforme a su determinación constitucional, por cuanto se alteran y excluyen indebidamente conceptos y nociones recogidas con carácter general en el art. 3 LC.Esta operación carece en todo caso de justificación objetiva y es irrazonable y, por ello, arbitraria, ya que no se aduce (ni siquiera en el preámbulo o exposición de motivos, como tampoco en los debates parlamentarios) razón alguna de la especial configuración geomorfológica de la isla, ni es posible inferirla racionalmente del texto legal. La única diferencia apreciable entre las muy próximas islas de Ibiza y Formentera es la escasa extensión de esta última, reflejando la mera voluntad legislativa de ampliar sin más la superficie susceptible de aprovechamientos privados, en las antípodas de la voluntad objetiva de la norma constitucional. Constituye, por lo dicho, una indebida dispensa singular basada en la mera voluntad de volver a definiciones de la Ley de costas de 1969, justamente superadas por la Constitución de 1978.
10. ix)La disposición adicional quinta de la Ley 2/2013, en la medida en que prescribe directamente el reintegro a manos privadas de los bienes que pasaron a formar parte del dominio público marítimo-terrestre por aplicación de la Ley de costas de 1988. El mandato de “reintegro” en titularidades preexistentes a la Ley de costas de 1988 implica la descalificación de todos los procesos de aplicación de ésta, con modificación de situaciones jurídicas perfeccionadas y consumadas válidamente (conforme a la STC 149/1991 y numerosas sentencias judiciales firmes). Incurre así en retroactividad constitucionalmente prohibida y, en su caso, en infracción del art. 117.2 CE (como emanación del principio de separación de poderes del Estado de Derecho en relación con la santidad de la cosa juzgada). Lo hace, además, de modo incongruente, pues conforme al art. 4.5 LC, incluso aceptando la hipótesis de que dejen de formar parte del dominio público por naturaleza, procedería la desafectación.
11. x)La disposición adicional séptima de la Ley 2/2013 y, por conexión, el correspondiente anexo infringen la directa determinación constitucional del dominio público marítimo-terrestre por géneros completos de bienes según sus características físicas, que impide cualquier operación de exclusión de cualesquiera bienes que presenten tales características, aun cuando hayan sido alterados por hechos o actos del hombre. Su efecto es una desafectación, por la sola voluntad del legislador ordinario, de bienes de suyo demaniales. Afecta a la proporcionalidad, por ausencia de justificación expresa de la medida y por imposibilidad de su inferencia del texto legal, desbordando la relación debida entre el fin perseguido y los medios empleados para alcanzarlo.Se infringe asimismo el art. 14 CE, en relación con la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales y del derecho de todos al disfrute de los recursos naturales demaniales a la que está obligado el legislador estatal ex arts. 45, 53.3 y 149.1.1 CE.La previsión de la transmisión directa de terrenos pertenecientes al demanio natural, un procedimiento de enajenación que en la legislación general del patrimonio es excepcional, supone la infracción del art. 24.1 CE, en tanto que excluye la posibilidad de cuestionar la decisión de transmisión en vía administrativa y contencioso-administrativa.
12. xi)Los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria primera LC, modificados por el art. 1.39 de la Ley 2/2013, en relación con el art. 2 de ésta. La referencia al momento de “entrada en vigor de esta Ley” provoca inseguridad jurídica al no despejar la cuestión decisiva de si dicho momento es el previsto por la versión inicial de 1988 o, por el contrario, el de entrada en vigor de la Ley 2/2013, por más que pueda interpretarse que la solución procedente es la primera. En esta hipótesis, tal modificación debe reputarse inconstitucional por incursión en retroactividad prohibida.En la hipótesis contraria, si la modificación fuera de aplicación sólo a partir de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, se impone idéntico juicio de inconstitucionalidad, por cuanto la compensación indemnizatoria prevista en los dos primeros apartados de la disposición transitoria se amplía y mejora sustantivamente. Por combinación con el art. 2 de la Ley 2/2013, permite situaciones de ocupación y aprovechamiento irregulares del dominio público que podrían alcanzar una duración bastante superior a los cien años, superior al instituto tradicional de la prescripción inmemorial y, en todo caso, superior al plazo máximo concesional establecido con carácter general en la legislación de patrimonio de la Administración general del Estado (art. 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre). Se contraviene con ello el deber constitucional de garantía de la efectividad y uso general del dominio público, dando prevalencia al interés privado frente al general en contra del art. 128.1 en relación con los arts. 45 y 132 CE.Estas modificaciones carecen de justificación objetiva y son arbitrarias (como pone de relieve la comparación con la exclusión de toda prórroga en un supuesto de menor o idéntica trascendencia, como el de la zona de servicio de cualesquiera de los puertos); representan una nueva valoración irrazonable (al no existir criterio alguno sobre la correlación con el valor de amortización de las ocupaciones y aprovechamientos existentes), y tienen el efecto retroactivo prohibido de una compensación indemnizatoria muy por encima del estándar europeo determinado por el Convenio para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales (SSTEDH Depalle c. Francia y Brosset-Triboulet y otros c. Francia, ambas de 29 de marzo de 2010).Las concesiones destinadas a actividades empresariales con aprovechamiento lucrativo son diferentes en su naturaleza de las que derivan de la expropiación ex lege de los derechos de los antiguos titulares de terrenos calificados como demaniales por la Ley de costas. Esta distinción es relevante porque en las actividades empresariales, sometidas a un procedimiento de licitación, el plazo se utiliza como criterio de adjudicación, mientras que en las concesiones otorgadas al amparo de la disposición transitoria primera LC el plazo está en directa relación con el quantum de la indemnización o compensación. Por ello, la prórroga por setenta y cinco años del plazo de las concesiones para actividades empresariales carece de la debida valoración y ponderación de su oportunidad y procedencia, y omite además la necesidad de amortización de las obras. La comparación con el plazo de vigencia de treinta y cinco años de las concesiones portuarias, al considerar que es tiempo más que suficiente para amortizar la inversión necesaria -que supera con creces la de aquellas otras que se realizan en el resto del dominio público marítimo-terrestre-, deja nuevamente en evidencia que en la Ley de costas la ampliación a setenta y cinco años no favorece el interés público, sino el interés del concesionario.La ampliación de este tipo de concesiones choca además frontalmente con lo previsto en la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior (considerando núm. 62), impidiendo el desarrollo de una efectiva competencia. Así, la aplicación de este régimen ad hoc de prórroga no solamente sería inconstitucional por arbitrario y desproporcionado, sino que también supone una restricción de la libertad de empresa recogida por el art. 38 CE, por restringir la libre competencia, que de acuerdo con el Tribunal Constitucional, constituye un presupuesto y un límite de aquella libertad (SSTC 1/1982, de 28 de enero, 88/1986, de 1 de julio, y 208/1999, de 11 de noviembre).
13. b)La Ley 2/2013 incurre en infracción del art. 45 CE, en relación con los arts. 53 y 132, por constituir una rebaja arbitraria del nivel de protección del ecosistema litoral. La incuestionable potestad del legislador de modificar el marco regulador del mismo (dominio público y servidumbres de protección y tránsito) debe ejercerse de acuerdo con ciertos límites y en el respeto a ciertos principios constitucionales, internacionales y europeos, tanto explícitos como implícitos. Entre ellos, los que derivan de la lectura combinada de los arts. 45 y 53 CE. Del primero, que conecta con el art. 10.1 CE, se desprende la exigencia de ir a más en la protección ambiental, salvo que existan razones poderosas basadas en bienes y valores constitucionales de entidad suficiente. Esto vale especialmente para el dominio público natural, en tanto que conjunto de recursos naturales excluidos ex Constitutione del tráfico jurídico ordinario por su importancia para la colectividad y, por tanto, para la calidad de vida, el libre desarrollo en sociedad al que se refiere el art. 10.1 CE, al que todos los poderes públicos están jurídicamente obligados a servir activamente, por imperativo del art. 9.2 CE. En cumplimiento de este mismo deber, el art. 53.3 CE impone que la legislación ambiental sea presidida por el principio rector del art. 45 CE, en búsqueda permanente de la “mejora” del entorno, no permitiendo su degradación o deterioro.Como argumento adicional, es de pertinente invocación el art. 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que forma parte del ordenamiento español a través de la Ley Orgánica 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa. Este precepto se aplica no sólo a la Unión, sino también a los Estados miembros cuando apliquen el derecho de la Unión, lo que en el ámbito del ecosistema litoral es relevante porque entran en escena varias disposiciones, como las Directivas de aves (79/409/CEE), aguas, (2000/60/CE), riesgos de inundación (2007/60/CE), política del medio marino (2008/56/CE) y aves silvestres (2009/147/CE).Existe, pues, en nuestro sistema constitucional una suerte de principio stand still o de “no retorno” en el estándar de protección ambiental, que se desprende de las disposiciones invocadas, y que además se deduce con facilidad del análisis en perspectiva histórica de la evolución de la legislación ambiental española y europea, de la que la primera es trasunto. Durante los últimos cuarenta años, dicha legislación ha supuesto una elevación clara, constante y permanente del nivel de protección del medio ambiente, en ningún caso su regresión o rebaja, tal y como entronizan los apartados de la Ley 2/2013 combatidos en este alegato. Ello no quiere decir que de la Constitución Española se derive una suerte de “petrificación” absoluta del ordenamiento jurídico-ambiental, que hurtaría al legislador estatal una esquirla de su soberanía esencial. Pero sí significa que cualquier medida legislativa que reduzca o diluya los instrumentos de protección del dominio público marítimo-terrestre ha de estar justificada en argumentos objetivos y razonables, en datos empíricos contrastables y de suficiente persuasión. Dichas justificaciones objetivas no han sido suministradas por el Gobierno ni resultan de los debates parlamentarios, por lo que las reformas legales aquí combatidas aparecen desprovistas de fundamentación o razonabilidad constitucional, conculcándose de ese modo el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE). En todo caso, infringen el orden constitucional ex art. 132 CE, por incumplimiento del deber de garantizar efectivamente la integridad del dominio público y el derecho constitucional a su uso y disfrute por todos.Transgreden incluso la interdicción constitucional de la verdadera retroactividad, en tanto que modifican situaciones plenamente perfeccionadas bajo la vigencia de la Ley de costas de 1988. La reforma legal ha sido efectuada, pues, de forma inmotivada, irrazonable y, por tanto, sin causa jurídica, lo que vale decir arbitraria, con infracción del principio de subordinación de toda la riqueza al interés general (art. 128.1 CE).En este contexto, resultan inconstitucionales los siguientes preceptos:
14. i)El nuevo apartado 3 del art. 23 LC, introducido mediante el art. 1.10 de la Ley 2/2013, posibilita una reducción significativa de la servidumbre de protección en las rías, que son zona marítimo-terrestre, infringiendo el deber constitucional de protección del correspondiente bien demanial como un todo único en función de sus características típicas, y lesionando el principio rector ambiental derivado sistemáticamente del conjunto que forman los arts. 45, 53.3 y 132, en relación con el art. 149.1.23, todos ellos del texto constitucional. No existen razones objetivas específicas que avalen esta posibilidad, sino razones contrarias, como el cambio climático, siendo, por ello mismo, irrazonable y contraria al principio, implícito en este bloque constitucional, de “no regresión” del estándar de protección ambiental, según el cual cualquier “paso atrás” del legislador en el nivel de protección ambiental debe estar basado, para ser constitucionalmente legítimo, en fundadas razones objetivas, en cambios sobrevenidos en las circunstancias físico-geográficas del bien ambiental protegido, pero no basado en la libre disposición del legislador.La reforma legal adolece de incongruencia interna e irrazonabilidad o arbitrariedad, agravada por la ausencia de justificación o argumentación, ya que no se han elaborado o suministrado argumentos, datos, estadísticas o casos que acrediten o justifiquen su adopción, al recortar deliberada y explícitamente una extensión de la servidumbre de protección por la sola aparente consideración de parecer “excesiva” al legislador. Es además arbitraria, al ligarse a circunstancias genéricas e imprecisas que no guardan relación alguna con las únicas circunstancias determinantes, por constitucionalmente tenidas en cuenta: las que definen ex Constitutione el correspondiente demanio afectado. Esta forma de operar recurriendo a circunstancias improcedentes aboca a una defraudación objetiva de la protección que la Constitución quiere que disfrute el entero género de bien demanial como un todo.La posibilidad de que se lleve a cabo la reducción de la zona de servidumbre se remite a los términos del futuro desarrollo reglamentario, una deslegalización que defrauda las exigencias del art. 132 CE. Las circunstancias habilitantes establecidas son, por su carácter genérico e impreciso, tan escasamente significantes, que la remisión a lo que se disponga reglamentariamente no es otra cosa que una habilitación en blanco carente de cualquier directriz legal suficiente para subordinar de modo mínimamente efectivo la norma reglamentaria al texto legal.La doctrina constitucional avala el carácter uniforme de la anchura de la servidumbre de protección, porque, entre otras causas, garantiza “las condiciones de igualdad el ejercicio del derecho de propiedad en todo el territorio” (SSTC 87/2012 y 149/1991). La reforma viola el art. 149.1.1 CE al quebrar por la base esa identidad en el contenido de la propiedad colindante con el dominio público marítimo-terrestre, quedando al albur de la lotería de la reducción de la servidumbre de protección, en los casos, en el momento y en los lugares que determinen, tramo a tramo, las Administraciones que custodian el ecosistema litoral.
15. ii)La modificación del art. 25 LC llevada a cabo por el art. 1.11 de la Ley 2/2013 comparte con el precepto anterior su patente falta de justificación o fundamentación, ausente tanto en la exposición de motivos como en los debates parlamentarios. Son de aplicación por tanto las consideraciones efectuadas a propósito del art. 1.10 de la Ley 2/2013.Tras esta reforma, sólo quedan prohibidas las actividades que impliquen la destrucción de un tipo concreto de yacimientos de áridos, los “naturales o no consolidados”. Se permiten así actividades minero-extractivas (básicamente canteras) hasta ahora prohibidas en los terrenos afectados por la servidumbre de protección, con una importante afección negativa sobre el medio ambiente y el paisaje. Constituye un nuevo supuesto de rebaja del estándar de protección del ecosistema litoral, injustificada, irrazonable y, por ello, arbitraria.El nuevo art. 25.4 LC permite indebidamente ciertos supuestos de publicidad, en un nuevo ejemplo de degradación o disminución del estándar de protección de la servidumbre de protección y del espacio litoral, por el evidente impacto visual y paisajístico de la publicidad, que va en el sentido opuesto a la dirección de la legislación ambiental más actual. La redacción excesivamente general y vaga de los requisitos determina que la previsión legal merezca la calificación de incongruente y, por ello, irrazonable y arbitraria, al convertir materialmente la publicidad en actividad permisible sin más. Implica además una indebida deslegalización ya que el contenido prescriptivo significante de los requisitos legales es prácticamente nulo, sin que el reglamento quede efectivamente subordinado, en lo necesario, a la Ley.iii) El art. 1.40 de la Ley 2/2013 modifica la disposición transitoria cuarta LC, que en su día abordó la existencia de gran número de obras e instalaciones que ocupaban espacios del dominio público marítimo-terrestre o de las servidumbres de protección y tránsito, en situación de mayor o menor compatibilidad con las determinaciones legales. Como en otros aspectos de la Ley 2/2013, no hay motivación o justificación sobre la bondad o necesidad de la reforma acometida.Respecto de las construcciones y edificaciones enclavadas en el dominio público marítimo-terrestre, se admiten determinadas obras mientras dure la concesión, aunque al término de éste su destino siga siendo la demolición sin indemnización [STC 149/1991, FJ 8 E)]. El impacto es mayor porque, en virtud del art. 2 de la Ley 2/2013, cabe extender la vigencia de estas concesiones hasta los setenta y cinco años, y el efecto se multiplica por cuanto ahora estas concesiones son transmisibles mortis causa e inter vivos (modificación del art. 70 LC). El resultado combinado de estos tres vectores constituye un nuevo ejemplo de rebaja en el estándar de protección del ecosistema litoral, dado que tales construcciones y edificaciones, que tendrían que haber sido demolidas a partir de 2018, quedan ahora en situación de “fuera de ordenación” cualificada, ampliada y mejorada, pudiendo permanecer por lo menos hasta el año 2063.Las mismas consideraciones son aplicables a las obras realizables en las construcciones e instalaciones ubicadas en la servidumbre de tránsito. Además, la autorización estatal se sustituye por un informe favorable, modificación que sólo puede obedecer a criterios de oportunidad política, dado que el texto original no fue objeto de reproche de inconstitucionalidad por la STC 149/1991. Al aligerar los controles administrativos previos, se produce un nuevo supuesto de rebaja o reducción del estándar de protección de un elemento esencial de protección del ecosistema litoral, como es la servidumbre de tránsito. Establecer una suerte de “silencio administrativo positivo” para dichos informes es incompatible con una tutela eficaz del medio ambiente, y no encaja en el modelo institucional de los informes preceptivos y vinculantes de carácter interadministrativo, que en este caso, además de un contenido jurídico, tienen un contenido técnico (la garantía de la servidumbre de tránsito), que no puede ser nunca presunto.En cuanto a las obras que pueden realizarse en las construcciones e instalaciones situadas en la servidumbre de protección, se amplía el elenco a las obras de consolidación y modernización, por lo que se dan por reproducidas las consideraciones antes vertidas.El nuevo apartado 3 de la disposición transitoria cuarta LC establece una serie de requisitos comunes a todas las obras mencionadas que, pareciendo a simple vista un plus o mejora en la protección ambiental, no equilibran o neutralizan suficientemente la reducción de protección a la que se ha hecho previa referencia. Para acreditar su cumplimiento, se opta por el modelo de declaración responsable por motivos de reducción de cargas administrativas, que resultan improcedentes en este caso, dada la importancia de los valores constitucionales en juego.
16. c)La Ley 2/2013 viola los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad, de interdicción de la arbitrariedad y de irretroactividad respecto de situaciones ya perfeccionadas.La referencia de la exposición de motivos a la supuesta producción por la Ley de costas de 1988 de una situación de inseguridad jurídica carece de fundamento, una vez que (en lo que ahora importa) ha sido declarada plenamente constitucional por la STC 149/1991 y validada en sus consecuencias por numerosas Sentencias del Tribunal Supremo. El legislador de 2013 hace prevalecer el interés privado de unos pocos sobre el interés general y, al hacerlo, prescinde y desatiende las condiciones de estabilidad y certidumbre jurídicas ya generadas y asentadas por una copiosa jurisprudencia constitucional y ordinaria. Prueba de ello es que invoca un informe del Parlamento Europeo de 2009, un pronunciamiento de un órgano político con criterios ajenos a lo jurídico y sin las garantías propias de los enjuiciamientos judiciales, que se entiende suficiente para defraudar objetivamente el estado jurídico derivado de pronunciamientos firmes internos. La Ley de costas de 1988 incidió desde luego sobre situaciones jurídico-privadas preexistentes, contemplando en su derecho transitorio la compensación procedente ex art. 33.3 CE, en una solución cuya constitucionalidad fue declarada por la STC 149/1991, FJ 8 B). Del conjunto de ese derecho transitorio deriva una conclusión claramente establecida por el Tribunal Supremo: son las propias características naturales de los bienes las que, por virtud de la Constitución Española y no de la Ley, determinan su calificación jurídica; y son ellas las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde, lo cual no excluye el eventual reconocimiento de los derechos establecidos a modo de compensación por la incidencia de esta declaración en situaciones jurídicas anteriores. Una vez consumada la expropiación material de los derechos privados preexistentes, y no habiendo sobrevenido ninguna circunstancia capaz de alterar la situación resultante, no hay causa legítima alguna para que el poder público mejore la compensación o añada cualquier otra distinta a la ya recibida directamente de la Ley en 1988.La litigiosidad consecuente a la aplicación de la Ley de costas de 1988 en modo alguno puede ser valorada como incertidumbre e inseguridad, sino sencillamente como la expresión de la tutela judicial en defensa de lo que los actores creen que es su derecho. En muchos casos, se trata de conflictos ya resueltos, cuya pacificación jurídica viene ahora el legislador a reabrir e incluso desconocer, mediante una suerte de convalidación legislativa intempestiva que llega incluso a la “reintegración”, como si la aplicación de la Ley de 1988 hubiera sido confiscatoria. Esto es, precisamente, lo que contraviene la seguridad jurídica proclamada en el art. 9.3 CE y, a su través, el principio mismo del Estado de Derecho del art. 1.1 CE. La doctrina del Tribunal Supremo ha dejado sentado que la finalidad de la Ley de costas de 1988 no fue solo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección del dominio público marítimo-terrestre, sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (art. 132 CE), como se infiere de su sistema transitorio. En este contexto, la Ley 2/2013 reabre injustificadamente la tarea ya efectuada de precisión de la determinación constitucional del dominio público y, sobre tal base, la de la incidencia pretérita en situaciones jurídico-privadas. Se trata así de una norma legal dictada con quebranto del principio constitucional de seguridad jurídica, entendido como previsibilidad, estabilidad y certeza del Derecho (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 8; y 130/1999, de 1 de julio, FJ 8).La Ley 2/2013 ha infringido también el principio de interdicción de la arbitrariedad (SSTC 73/2000, de 14 de marzo, y 181/2000, de 29 de junio), pues las decisiones normativas adoptadas no son la consecuencia lógica, meditada y reposada de los elementos de juicio científicos y de la experiencia, ni de la aplicación de los procedentes criterios técnicos, como exige la ordenación constitucional del litoral. Antes al contrario, responden, única y exclusivamente, según se dice de manera reiterada en el mismo preámbulo, a una supuesta situación de inseguridad jurídica creada por el propio legislador de costas del año 1988, de la que no aparece dato, estadística o rastro alguno que haya sido acreditado y contrastado.No se ofrece ninguna justificación sobre la decisión legislativa de otorgar, graciosamente, una nueva prórroga de hasta 75 años a las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, prórroga extraordinaria y selectiva, en palabras del preámbulo.El mismo juicio de arbitrariedad cabe predicar tanto del deslinde de la isla de Formentera (disposición adicional cuarta de la Ley 2/2013), calificado asimismo de excepcional, como de la exclusión de determinados núcleos de población del dominio público marítimo-terrestre (disposición adicional séptima y anexo de la Ley 2/2013). Está ayuna de cualquier dato, aunque fuera simplemente aproximado, sobre la sedicente “especial configuración geomorfológica”, que diferencia de manera caprichosa e injustificada realidades absolutamente iguales en el conjunto de las Islas Baleares. Esta excepcionalidad en modo alguno es inocua, pues se traduce en una reducción muy considerable del dominio público y, por tanto, de la debida protección y conservación del litoral de Formentera. Tampoco nada se dice o explica sobre las razones que justifican la relación de los 13 núcleos de población que se excluyen del dominio público marítimo-terrestre. Simplemente se afirman. La Ley 2/2013 sacrifica así arbitrariamente los valores vinculados al art. 45 CE, toda vez que el principio de protección y mejora del medio ambiente adecuado al que sirve el dominio público del litoral pierde todo su vigor en aquellas zonas excluidas por la exclusiva voluntad del legislador. Sin apoyatura en los elementos de juicio mínimamente indispensables, supone una infracción del orden constitucional analizado justamente por inexistencia de cualquier motivación o justificación. Ello determina la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad. Como quedó establecido en las SSTC 102/1995, de 31 de julio, y 196/1996, de 28 de noviembre, el orden medioambiental se construye de manera progresiva en los índices y técnicas de protección de los recursos naturales, de tal suerte que las diversas instancias de poder comprometidas en esta política pública no pueden introducir rebajas sobre las medidas establecidas en el escalón previo y anterior. Desde esta perspectiva, estas decisiones legislativas suponen un injustificado paso atrás por reducción apreciable e indiscriminada de las zonas sujetas a la protección propia del dominio público. Este sacrifico gratuito de la defensa y mejora del medio ambiente, proclamado en el art. 45 CE, es en cualquier caso radical y manifiestamente desproporcionado, ausente de toda explicación racional, y suma de capricho, inconsecuencia o incoherencia (SSTC 66/1985, de 23 de mayo; 108/1986, de 29 de julio; 99/1987, de 11 de junio, y 73/2000, de 14 de marzo).La Ley 2/2013 infringe asimismo el art. 9.3 CE, al incurrir en retroactividad constitucionalmente prohibida. Como manifestó la STC 27/1981, de 10 de julio, FJ 10, difícilmente una norma puede evitar que la regla de futuro que incorpora incida sobre situaciones jurídicas preexistentes, que constituyen el basamento de las relaciones venideras. La entrada en vigor de una nueva normativa exige un pronunciamiento expreso del legislador sobre el régimen de las situaciones ya consumadas, las ya perfeccionadas que continúan produciendo efectos conforme a la Ley anterior y las que están aún en proceso de perfeccionamiento. En última instancia, los regímenes transitorios se justifican por la necesidad de garantizar un mínimo de seguridad jurídica, impidiendo que la aparición sobrevenida de una norma conduzca a una situación de trastocamiento o indebida alteración de situaciones jurídicas consolidadas, todo ello con el límite del art. 9.3 CE, cuyo ámbito restrictivo ha precisado la jurisprudencia constitucional. Así, se entiende que hay retroactividad cuando se aplica una normativa nueva a situaciones nacidas y agotadas bajo una normativa anterior, siendo el agotamiento de las situaciones la clave para entender que nos encontramos ante una disposición con efectos retroactivos (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 9). Ahora bien, no toda retroactividad está constitucionalmente vedada, alcanzando la proscripción tan sólo a las disposiciones restrictivas de derechos individuales y las sancionadoras no favorables (STC 7/1990, de 24 de mayo), exigiéndose además que los derechos estén consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto; es decir, que no se trata de modificar a posteriori situaciones aún en curso o simples expectativas, (STC 70/1988, de 19 de abril, FJ 4).La tensión entre el interés de la Ley 2/2013 en su más pronta plena efectividad y la exigencia de salvaguarda de las situaciones jurídicas consolidadas o en vías de consolidación a su entrada en vigor es claramente perceptible en la previsión de la revisión de los deslindes ya ejecutados (disposición adicional segunda), así como en la decisión de “reintegro” de la propiedad y/o posesión a sus supuestos legítimos propietarios anteriores. La regulación legal analizada se sitúa en el terreno, constitucionalmente prohibido, de la “retroactividad auténtica” (SSTC 126/87, de 16 de julio, FJ 11, y 197/92, de 19 de noviembre, FJ 4). Es cierto que no se infringe el principio de seguridad jurídica por el mero hecho de la modificación legislativa, incidiendo con ello en las relaciones o situaciones jurídicas preexistentes [SSTC 99/1987, FJ 6 c); 70/1988, FJ 4, y 210/90, FJ 3, entre otras]. Surge la retroactividad vedada cuando la Ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos ya se encuentran consumados (STC 210/90, de 20 de diciembre, FJ 3), operando entonces la prohibición de la retroactividad plenamente, de modo que “sólo exigencias cualificadas del bien común” podrían imponerse excepcionalmente al principio de seguridad jurídica (STC 126/87, de 16 de julio, FJ 11; y ATC 84/2013, de 23 de abril, FJ 3). Esas exigencias cualificadas del bien común no se encuentran presentes en la regulación impugnada. Por más que el principio constitucional de seguridad jurídica no pueda erigirse en valor absoluto, porque ello daría lugar a la congelación o petrificación del ordenamiento jurídico existente, consecuencia contraria a la concepción que fluye del propio art. 9.3 CE (SSTC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11, y 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 17), tampoco puede obviarse que este principio protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles, resaltando que serían las circunstancias específicas que concurriesen en cada caso y el grado de retroactividad de la norma cuestionada los elementos determinantes de la ponderación a realizar (SSTC 150/90, de 4 de octubre; FJ 8; y 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 6).Todo régimen transitorio ha de garantizar, con el límite último de la interdicción constitucional de la verdadera retroactividad, el mantenimiento de la aplicación de la normativa sobrevenidamente innovada. Sobre todo, cuando lo que debe primar es el interés público en el mantenimiento de la integridad del recurso natural costero de cara a hacer efectivo el derecho constitucional de todos al disfrute del dominio público marítimo-terrestre, en consonancia con el art. 45 CE, frente a los derechos privados verdaderamente protegidos por la Ley 2/2013. De ésta y de su exposición de motivos se desprende con claridad que se ha establecido errónea y desproporcionadamente a favor de precisos y concretos intereses privados, que el legislador, infundadamente y en contra de lo exigido por el principio del Estado de Derecho, reputa legítimos en origen y, por ello, implícitamente lesionados por el legislador de 1988, con desconsideración del cualificado y prevalente interés general consistente en la integridad y protección del dominio público marítimo-terrestre. De ello resulta: (
17. i)la infracción misma de los arts. 128.1 y 132 CE; (
18. ii)el vicio de irrazonabilidad y arbitrariedad, determinante de una situación de injustificada diferencia de trato entre el derecho constitucional de todos y determinadas situaciones jurídico-privadas, con reintegración incluso de la titularidad de aquéllas consideradas retroactivamente legítimas a pesar de la plena consumación de su extinción legal, compensada en los términos constitucionalmente requeridos; (iii) la frontal infracción, por ello, del principio de proporcionalidad inscrito también en el art. 9.3 CE, por inexistencia de la debida y necesaria relación entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida por el legislador (SSTC 110/1993, de 25 de marzo, FJ 4, y 340/1993, de 16 de noviembre, FJ 4) y
19. iv)la lesión por la discriminación, ayuna de toda justificación objetiva y razonable, entre el derecho constitucional de todos y las situaciones jurídico-privadas antes aludidas del mínimo de igualdad de trato requerido por el art. 14 CE.Cuando lo que ha decidido el legislador de 2013 es la “recuperación” (reintegro de su titularidad) de situaciones jurídico-privadas extinguidas y reconvertidas en otras distintas por la Ley de costas de 1988, confirmadas por resoluciones judiciales firmes, a estos motivos de inconstitucionalidad debe añadirse la infracción frontal del principio de seguridad jurídica, que reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes (STC 131/2013, de 5 de junio, FJ 10). La clara y flagrante violación del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) ahora denunciada genera una situación de incertidumbre jurídica en términos proscritos por la doctrina sentada en la STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4.Concretamente, incurren en los vicios de inconstitucionalidad que han quedado expuestos los siguientes preceptos:
20. i)El art. 2 de la Ley 2/2013, en la medida en que prorroga, sin causa justificada, las concesiones otorgadas al amparo de la Ley de costas de 1988, afectando a la plena efectividad de la integridad del dominio público marítimo-terrestre y, por tanto, del acceso a su disfrute por parte de todos, en beneficio indebido de los beneficiarios de la medida.
21. ii)La disposición adicional segunda de la Ley 2/2013, al obligar a la Administración general del Estado a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados, incidiendo así no solo en situaciones jurídicas individualizadas y consolidadas, fruto incluso de decisiones judiciales firmes, sino en la integridad del dominio público natural ya establecido.iii) Las disposiciones adicionales cuarta.4 y quinta de la Ley 2/2013, en cuanto retrotraen la situación jurídica de los bienes inmuebles a la inmediatamente anterior a la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988 mediante la ficción de una inexistente ilegalidad de ésta (a pesar de su declaración de constitucionalidad) y de su aplicación en los correspondientes deslindes practicados en su período de vigencia, con evidente defraudación tanto de la STC 149/1991, como de las numerosas sentencias judiciales firmes ya recaídas resolviendo sobre los deslindes practicados. Esta eficacia retroactiva es más grave aún, si cabe, en el caso de la isla de Formentera (disposición adicional cuarta.4), porque la retroacción se remonta aquí a la Ley de 1969, al establecerse el reintegro de la correspondiente titularidad a aquellas personas propietarias con título inscrito en el Registro antes de la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988.En todos los casos se obvia el dato decisivo de que el bien a reintegrar a sus supuestos legítimos propietarios forma parte del dominio público.
22. iv)La disposición adicional sexta de la Ley 2/2013, en cuanto que “legaliza” indebidamente urbanizaciones que materialmente son marítimo-terrestres y que, sin embargo, por ser anteriores a la entrada en vigor de esta reforma, han debido ejecutarse bien en flagrante ilegalidad, bien aceptando expresamente las condiciones legales. La decisión del legislador pasa, también aquí, por ordenar el reintegro de los bienes que se dicen inscritos en el Registro, a pesar de que dichos bienes han sido deslindados o han debido serlo como dominio público, lo que se confirma por el hecho de que ese reintegro se ordena “una vez sean revisados los correspondientes deslindes”, de acuerdo con la disposición adicional segunda.
23. v)La disposición adicional séptima de la Ley 2/2013, en la medida en que, provocando incertidumbre e inseguridad, reconoce la posibilidad de transmisión directa a los ocupantes de los terrenos en los núcleos de población indebidamente excluidos del dominio público que se enumeran en el anexo de la Ley, sin precisión de titularidad de derecho legítimo alguno y sin causa legítima alguna.
24. vi)La disposición transitoria primera de la Ley 2/2013, por legalizar la situación de los núcleos o áreas que, a la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, no estuvieran clasificados como suelo urbano, extendiendo la aplicación de la disposición transitoria tercera LC 1988 bajo condiciones nuevas que entrañan, además de una evidente invasión competencial (desde el punto de vista de la ordenación territorial y urbanística), un escenario de futura litigiosidad e incertidumbre.vii) La nueva disposición adicional décima que se introduce en la Ley de costas de 1988 por el art. 1.41 de la Ley 2/2013 con el ánimo de legalizar, en una suerte de “amnistía normativa”, la situación de las llamadas urbanizaciones marítimo-terrestres y que conduce, por mor de ese deslinde ope legis, al resultado de dejar fuera del dominio público marítimo-terrestre “los terrenos de propiedad privada colindantes a la vivienda y retranqueados respecto del canal navegable que se destinen a estacionamiento náutico individual y privado”, así como “los terrenos de titularidad privada colindantes con el canal navegable e inundados como consecuencia de excavaciones, que se destinen a estacionamiento náutico colectivo y privado”.
25. d)La disposición adicional novena de la Ley 2/2013, por establecer un régimen-medida de caso concreto para las instalaciones de depuración de aguas residuales construidas en dominio público marítimo-terrestre que deban ser reubicadas en cumplimiento de una resolución judicial. En su totalidad, esta regulación es inconstitucional por diversos motivos: (
26. i)establece una excepción de contornos temporales más que imprecisos de la efectiva integridad del dominio público marítimo-terrestre, no permitida por el art. 132 CE; (
27. ii)es constitutiva de una ley singular merecedora de reproche en los términos de la doctrina sentada en la STC 129/2013, de 4 de junio; (iii) carece de cualquier justificación razonable expresa o inferible del texto legal, que incurre, así, en arbitrariedad prohibida al legislador conforme a lo previamente razonado. Prueba de ello es la excepción relativa a las instalaciones situadas en espacios protegidos o incluidos en la Red Natura 2000, que desde el punto de vista de las circunstancias de índole puramente económica que se aducen, no constituye razón válida para la discriminación que supone respecto del resto del dominio público natural y (
28. iv)supone tanto la inejecución de sentencias firmes por tiempo indefinido, como su ejecución conforme a reglas específicas, aunque indeterminadas, que quedan a la disposición discrecional del Gobierno y la Administración general del Estado, con abierta infracción del principio del Estado de Derecho (art. 1.1 CE) y sus corolarios: el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en los términos de la citada STC 129/2013, y la reserva constitucional exclusiva y total de la ejecución de lo juzgado y, por tanto, de sus términos sustantivos y temporales, a los órganos del Poder Judicial (art. 117.3 CE). 2. Por providencia de 8 de octubre de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. 3. El día 18 de octubre de 2013, el Abogado del Estado se personó en el proceso en nombre del Gobierno, solicitando una prórroga en el plazo para formular alegaciones, que le fue concedida por providencia de 21 de octubre de 2013. 4. Los días 23 y 25 de octubre de 2013, se presentaron en el Registro General de este Tribunal sendos escritos del Presidente del Senado y del Presidente del Congreso de los Diputados, comunicando que las respectivas Cámaras se personaban en el proceso, y ofrecían su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 5. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 18 de noviembre de 2013, instando la desestimación del recurso en atención a la argumentación que se sintetiza seguidamente.
29. a)El recurso se basa en una concepción constitucionalmente autosuficiente del dominio público marítimo-terrestre; en realidad, de las partes de éste que enumera el art. 132.2 CE, comúnmente conocido como dominio público marítimo-terrestre natural o necesario. No puede compartirse que la ley en este terreno se deba limitar a una mera constatación, sino que ha de establecer criterios detallados que dotan de contenido jurídico a los conceptos constitucionales, como ha sido avalado por la STC 149/1991, FJ 2. Las diferencias existentes entre las definiciones del diccionario de la Real Academia y los conceptos legales confirman que la mención constitucional no es suficiente para fijar sobre el terreno la extensión de la playa o de la zona marítimo-terrestre. La ley debe concretar su alcance material, sin separarse ni distorsionar su acepción común. No sirve aquí la definición utilizada por el protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo, porque su finalidad no es la de delimitar el dominio público, ni determinar ninguna categoría jurídica o técnica de protección concreta para integrar o proteger lo que denomina “zona costera”.Los arts. 3 y 4 LC, y concretamente el tratamiento de los bienes que por cualquier causa hayan perdido sus características naturales (art. 4.5 LC), evidencian la falta de inmutabilidad de la extensión del dominio público marítimo-terrestre natural. No son las condiciones físicas sino la determinación del legislador lo decisivo para la permanencia dentro del dominio público, lo que no es sino constatación de la doctrina constitucional (STC 149/1991, FJ 2).Debe pues descartarse que la Constitución ampare la petrificación de la extensión del dominio público marítimo-terrestre natural, que, como ya postulara el Estado en sus alegaciones a los recursos interpuestos en su día contra la Ley de costas de 1988, carece de toda razón de ser. En el mero uso de los términos zona marítimo-terrestre o playa, dentro de la reserva de ley del art. 132.2 CE, va implícito un cierto margen de libertad para que el legislador determine estos conceptos del modo razonablemente más adecuado a los fines y objetivos que lícitamente se proponga o a las necesidades sociales que hayan de satisfacerse. Los conceptos constitucionales tienen una real fuerza restrictiva que impide al legislador definirlos caprichosa o arbitrariamente, pero no se puede dar por supuesto que hayan de tener por fuerza un significado único, ni tampoco cabe restringir su campo semántico haciendo de mejor condición a un legislador determinado por contingencias de la historia.
30. b)Los recurrentes pretenden erigir el principio de no regresión ambiental (o cláusula stand still), que impediría que se rebajasen los estándares medioambientales vigentes, en canon de constitucionalidad. La invocación de este principio, que supone una extraña vinculación del legislador futuro al presente, debe ser desestimada, pues nunca ha sido reconocido como tal canon por la jurisprudencia constitucional, ni existe en ningún tratado internacional, y ni tan siquiera puede inferirse como norma consuetudinaria de Derecho internacional.El recurso no razona con exactitud en qué texto normativo ha quedado positivado este principio. La vinculación que hace en este punto al art. 45 CE desfigura su dicción literal, puesto que el término “mejorar” se refiere a la calidad de vida, no al entorno. En cuanto al art. 37 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea, no establece un derecho, sino que enuncia un principio que nunca podría servir como canon de constitucionalidad, según ha señalado el Tribunal Constitucional y se desprende del art. 52.5 de la propia Carta. El principio de no regresión tampoco se establece en ningún texto internacional, ni siquiera en ningún instrumento de soft law. Así lo avala la apelación a los gobiernos nacionales efectuada por el Congreso mundial de la naturaleza de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), celebrado en septiembre de 2012, que descarta que exista una norma internacional que establezca inequívocamente este principio.El principio de no regresión no es pues canon válido de constitucionalidad, pero tampoco puede sostenerse que la Ley 2/2013 suponga una regresión ambiental, puesto que garantiza la protección ambiental del litoral y en algunos aspectos incluso la incrementa (arts. 3, 13 ter, 11.2, 12.2 y 4, 13.2 y 119.2, y disposición adicional duodécima). Los razonamientos de los recurrentes sobre la regresión no se detienen en aspectos cualitativos, porque sencillamente no se encuentran en la Ley 2/2013, y se limitan a un examen mecánicamente cuantitativo a la luz ya no de la cláusula de no regresión, sino de una particular e ideológica concepción de la protección progresiva del medio ambiente.
31. c)De una u otra manera, todos los argumentos del recurso alegan la vulneración de los principios del art. 9.3 CE, por lo que es necesario delimitar con carácter general su alcance, según la jurisprudencia constitucional.La alegada vulneración del principio de irretroactividad, basada en una menor defensa de los intereses generales, comparte un juicio valorativo sobre la ponderación que el legislador, al innovar el ordenamiento jurídico, realiza entre los distintos intereses en juego, generales y particulares, sin que implique una limitación de los derechos fundamentales y libertades públicas (por todas, SSTC 90/2009, de 20 de abril, FJ 4; y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 10). Tampoco cabe identificar arbitrariedad con una determinada visión del legislador sobre la realidad que pretende regular, siempre que su opción no signifique discriminación (STC 128/2009, de 1 de junio, FJ 3). Por último, el significado constitucional del principio de seguridad jurídica en referencia al ejercicio de la potestad legislativa está explicado en la STC 90/2009, FJ 4.Con arreglo a la doctrina invocada, la reforma de la Ley de costas realizada por la Ley 2/2013 no es arbitraria ni afecta al principio de seguridad jurídica; es una opción legítima que responde a las finalidades de protección del litoral e, íntimamente vinculada, de seguridad jurídica, explicitadas en la exposición de motivos.
32. d)Se aborda separadamente la impugnación de diversos aspectos de la modificación de los arts. 3.1
33. a)y
34. b)y 4.3 LC.(
35. i)El reproche dirigido al art. 3.1 a), por infringir la reserva de ley del art. 132 CE, parte de una premisa que no es correcta. Conforme a la legislación anterior, la delimitación de la zona marítimo-terrestre no se hacía de modo automático, sencillamente porque no es posible. La realidad fáctica del lugar hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos no se determina con facilidad. Al amparo de la legislación anterior, se aplicaban criterios que no se explicitaban en ninguna norma jurídica, sino que se tomaban en consideración caso por caso, en cada uno de los deslindes.El Reglamento es el instrumento idóneo para fijar criterios técnicos, que por su complejidad no es materia propia de la ley. De hecho, el Reglamento de costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, ya los fijó en su artículo 4 a), y esta remisión reglamentaría fue avalada por la STC 198/1991, FJ 1, que se remite a la STC 149/1991, FJ 2. En términos de constitucionalidad, la modificación garantiza mayor seguridad jurídica, pues los criterios reglamentarios vinculan a la Administración al realizar cada uno de los deslindes, unos y otros sometidos al control de la jurisdicción ordinaria.La reforma no modifica la definición de zona marítimo-terrestre en este punto, sino que, a la luz de la experiencia, trata de establecer unas cautelas para que su plasmación en los deslindes responda a criterios uniformes. La STC 1491/991, FJ 2, acepta que el legislador “pueda modificar las definiciones o los criterios definitorios de realidades naturales, no jurídicas, a las que la Constitución alude”.(
36. ii)En cuanto a los arts. 3.1 a), párrafo 3, y 4.3, el mero contacto del agua del mar con la tierra no lleva consigo la incorporación a la zona marítimo-terrestre a la que se refiere el art. 132 CE. El precepto constitucional remite al concepto de dominio público natural o necesario, ajeno a la circunstancia de que, tras una inundación artificial y controlada, el mar entre en contacto con terrenos que nunca antes fueron demaniales.La reforma resuelve las dudas que suscitaba la anterior regulación sobre los terrenos que no son naturalmente inundables, en el mismo sentido determinado por el Tribunal Supremo. Y no puede calificarse de incongruente con el art. 4.2 LC, que incluye en el dominio público los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras o desecado de la ribera, ya que en este caso sí existe una ocupación de lo que es dominio público natural, sea zona marítimo-terrestre o mar territorial.(iii) Del contraste de la legislación precedente con la definición de duna incorporada por la Ley 2/2013 al art. 3.1
37. b)LC, modificado, se deduce que no existe restricción alguna en la reforma respecto de los conceptos de playa o duna utilizados por la legislación anterior.Más bien al contrario, se incorpora a la ley el criterio, que hasta ahora aparecía en el art. 4
38. d)del Reglamento de 1989, de que las dunas formarán parte de la playa “hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa”. A lo que hay que añadir que el concepto de duna sigue incluyendo a las que tengan o no vegetación, y a las que se formen por cualquier causa, ya que la definición acaba con la expresión “por otras causas”, que no es más que un numerus apertus. El razonamiento de la recurrente no se compadece con el propio texto normativo que impugna, que en este punto es perfectamente respetuoso con el texto constitucional.
39. e)El art. 23.3 prevé la posibilidad de que se reduzca la servidumbre de protección hasta un mínimo de 20 metros en los tramos alejados de la desembocadura, por las razones justificadas en la exposición de motivos, cuyo valor jurídico (STC 31/2010, FJ 7) descarta un comportamiento del legislador arbitrario e injustificado. Las condiciones que se establecen garantizan la protección de lugares especialmente valiosos o vulnerables, de modo que no afecta a los valores ambientales susceptibles de protección, y el acuerdo interadministrativo asegura la correcta ponderación de todos los intereses en presencia.Tal regulación no es incongruente con la definición del dominio público marítimo-terrestre, ya que se trata de los terrenos colindantes al mismo, en los que el Estado delimita los mecanismos de protección. La STC 198/1991, FJ 8, que se remite al FJ 8 D) de la STC 149/1991, valida la remisión reglamentaria en la regulación de la servidumbre de protección, incluso en aquellos casos en que se produce una reducción de ésta (en terrenos calificados como urbanos).
40. f)Del régimen de usos y prohibiciones en la zona de servidumbre de protección, regulado en el art. 25 LC, el recurso no ofrece argumento alguno respecto de la impugnación del art. 25.2 (régimen de actividades y usos permitidos), que en todo caso carece de sentido, pues lo único que ha hecho el legislador de 2013 es ampliar una numeración meramente ejemplificativa.En cuanto a los arts. 25.1
41. c)y 4, lo crucial para que se permita la obra, instalación o actividad es que “por su naturaleza no pueda tener otra ubicación”. Respecto del resto, el argumento de los recurrentes vuelve a ser en este punto meramente cuantitativo, bajo el presupuesto de que cuantas más prohibiciones existan, mejor estará protegido el dominio público marítimo-terrestre. No explican si los tipos de explotación de áridos no prohibidos pueden afectar de algún modo a la dinámica litoral, o por qué la admisión excepcional de publicidad puede afectar a la protección del litoral.
42. g)El nuevo art. 33.6 diferencia entre los tramos urbanos y naturales de las playas a los efectos de regular su ocupación, de modo que ésta responda a sus particularidades. Tal clasificación no afecta a las potestades de ordenación del litoral ni de urbanismo de las Comunidades Autónomas. Como explica la exposición de motivos -con el ya expresado valor jurídico que les ha conferido la jurisprudencia constitucional-, será la clasificación del suelo contiguo a las playas la que determinará la condición de éstas a efectos de la regulación de usos que prevea la normativa de costas.Lo esencial de la clasificación de los tramos de playa en urbanos y naturales es que se hace a efectos de ordenar y proteger dominio público marítimo-terrestre, correspondiendo al reglamento señalar su régimen de ocupación. A falta de este desarrollo reglamentario, cuyo enjuiciamiento en su caso corresponderá a la jurisdicción ordinaria, la Ley tolera una ocupación más intensa en las playas urbanas con plena garantía del uso común y restringiendo las ocupaciones de las playas naturales. La inconstitucionalidad que se le imputa derivaría de una eventual falta de concreción legal, que no puede fundar la inconstitucionalidad del precepto.
43. h)Mediante la modificación de los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria primera LC 1988, se reconoce un derecho de concesión ex lege a los titulares de terrenos en zona marítimo-terrestre o playa (enclaves privados), que mantenían su propiedad al amparo del art. 6.3 de la Ley de costas de 1969.La reforma corrige en parte la diferencia entre terrenos de propiedad particular en virtud de sentencia firme (apartado 1) o adquiridos al amparo del art. 34 de la Ley hipotecaria (apartado 2), pero respetando la consideración que en su momento hizo la STC 149/1991, FJ 8, dando por bueno el diferente trato a uno y otro supuesto.Esta modificación no es arbitraria ni afecta a la seguridad jurídica, puesto que se hace a través de la modificación de la disposición transitoria primera LC 1988, lo que permite entender que los titulares de estos terrenos son titulares de este derecho de ocupación y aprovechamiento desde la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, momento en el que ha de fijarse el dies a quo de la concesión que esta disposición les otorga. Se trata de una aplicación favorable a quienes, bajo el régimen jurídico anterior, no pudieron beneficiarse de un derecho de ocupación, pero que tampoco les coloca en una situación más favorable que a quienes se les aplicó aquella regla.Tampoco se altera el carácter compensatorio con que el Tribunal Constitucional ha caracterizado a las concesiones dimanantes de esta disposición transitoria.La STEDH de 29 de marzo de 2010, caso Depalle vs. Francia, citada por los recurrentes, lejos de indicar lo que éstos señalan, fija unos criterios que validan el contenido de la disposición impugnada: (
44. i)considera que el derecho de uso o aprovechamiento sobre el dominio público se integra dentro del concepto de “bienes” del art. 1 del Protocolo (62 y 68); (
45. ii)reconoce que es competencia del Estado la fijación de la política de protección del medio ambiente