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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 341/1993

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 341/1993 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 341/1993, de 18 de noviembre (BOE núm. 295, de 10 de diciembre de 1993) ECLI:ES:TC:1993:341 El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92 (interpuestos, respectivamente, por noventa y un Diputados al Congreso, por el Parlamento de las Islas Baleares y por la Junta General del Principado de Asturias) y en las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/92 y 1.372/93 (planteadas, la primera, por la Audiencia Provincial de Madrid y, la segunda, por la Audiencia Provincial de Sevilla), procesos todos que han sido acumulados y que afectan a determinados preceptos de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Han intervenido la Fiscalía General y la Abogacía del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Fernando García-Mon y González-Regueral, que expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Con fecha 24 de abril de 1992 se registró en este Tribunal, con el núm. 1.045/92, un escrito mediante el cual don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Comisionado por noventa y un Diputados al Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20.2, 21.2, 37, 38 y Disposición derogatoria (en lo que hace referencia al apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978), y preceptos conexos, de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. El contenido del escrito de recurso plantea, en síntesis, lo siguiente:

  1. a)Se solicita, con carácter previo, la suspensión de los preceptos legales impugnados, así como la tramitación preferente del recurso, a la vista "de la importancia de las cuestiones que son objeto de impugnación" y en atención a las consideraciones expuestas en el escrito. Se solicita también, en otro orden de cosas, que, en virtud de lo dispuesto en el art. 88.1 de la LOTC, recabe el Tribunal del Gobierno y de las Cortes Generales los antecedentes del proceso de elaboración de la Ley recurrida.
  2. b)Ya en cuanto al fondo, el escrito de recurso comienza por exponer las siguientes "consideraciones previas": 1) La cuestión es la de determinar el lugar que ocupa la Ley recurrida en el bloque de constitucionalidad, a cuyo propósito se recuerda que la regulación y desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas corresponde a la ley orgánica, debiendo tipificarse sus infracciones en el Código Penal y enjuiciarse por el Poder Judicial, citándose, asimismo, la normativa reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En este esquema -se dice- la Ley recurrida no tiene acomodo y queda al margen de la Constitución. Así, sus arts. 2,3 y 5 están ya en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; el art.5 en la Ley de Protección Civil; el art. 6 y el art. 7 en el Reglamento de Armas; el art. 8 en el Reglamento de Espectáculos Públicos y, además, en la Ley del Deporte; los art. 9 y 10 en el Decreto regulador del Documento Nacional de Identidad; el art. 11 en la Ley de Extranjería y los arts. 16, 17 y 18 en las Leyes Orgánicas reguladoras de los derechos de reunión y manifestación. Lo que queda, lo que se innova, son las nuevas potestades que se reconocen a la Administración, aquí impugnadas. 2) Se indica, en segundo lugar, que "dado el carácter particularmente delicado de las materias que en este recurso se tratan", una Sentencia "interpretativa" resultaría improcedente, pues cuando la ley regula derechos tan fundamentales como la libertad personal y la inviolabilidad del domicilio la interpretación de la Constitución debe hacerse en favor de la libertad, y, por tanto, una ley sólo puede tenerse por ajustada a tales derechos y libertades siempre que no quepa ninguna posible interpretación contraria a su libre ejercicio.
  3. c)En el primer motivo del recurso se afirma la inconstitucionalidad del art. 20.2 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC, en adelante), en relación con los art. 17 y 53.1 de la Constitución. Se dice, al respecto, que el impugnado artículo 20.2 consagra una figura inédita en nuestro ordenamiento jurídico (llamada por la doctrina "retención policial"), contraria a los preceptos constitucionales citados. El art. 17.1 C.E. declara, en su inciso primero, que "toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad", no siendo una y otra bienes jurídicos diferenciados, sino dos tractos de un mismo derecho. La situación resultante del goce de ese derecho a la libertad es, ante todo, un hecho, una realidad fáctica y, como tal, un valor absoluto como hecho de la realidad, aunque no en su configuración jurídica, pues el propio art. 17.1 C.E. se refiere a la posible privación de libertad "con la observancia" de lo en él establecido. Se invoca, dicho esto, la STC 98/1986, de la que resulta que la detención es algo fáctico y que no hay zonas intermedias entre detención y libertad. Pues bien, la situación de una persona que se ve obligada a acompañar a los agentes policiales a una dependencia oficial no puede considerarse sino como "detención". Es cierto que el Tribunal Constitucional ha admitido que una privación de libertad momentánea (para la práctica de la llamada "prueba de alcoholemia") no constituye detención (SSTC 103/1985 y 107/1985), pero aquí estamos ante un supuesto diferente, pues tal prueba tiene su origen en una relación de supremacía especial regulada por normas de policía de tráfico, lo que no concurre en el supuesto del impugnado art. 20.2. En segundo lugar, es evidente que la diligencia de identificación, y los fines a que ésta se orienta, puede suponer la incriminación del diligenciado. Una vez expuesto lo anterior, se plantea en el recurso la cuestión de si la persona sujeta a la obligación dispuesta en el art. 20.2 goza, en los términos de la Ley, de las debidas garantías. Se cita, a este respecto, la STC 98/1986, reseñándose, también, el sistema de garantías establecido en el art. 17.1 C.E., garantías que no recoge el precepto impugnado: al detenido, pues, le asisten todos los derechos; al "retenido", ninguno. Por lo demás, para que haya lugar a la detención ex art. 20.2 es preciso que la misma se practique "para impedir la comisión de un delito o falta o al objeto de sancionar una infracción". Pues bien, si para proceder a la detención para identificación es necesaria una previa sospecha de criminalidad y hay, por tanto, notitia criminis, propiamente no hay detención para identificación, sino una detención ordinaria. Por tanto, el requerimiento para "acompañar" a las dependencias no puede interpretarse sino como pura y clara detención, para la que es exigible todo el régimen de garantías que la Constitución establece. Al no respetar tales garantías, el art. 20.2 es inconstitucional. Esta inconstitucionalidad es igualmente predicable en el caso de que la detención se realice para "sancionar una infracción", pues si la obligación legal de "acompañar" al policía supone restricción de libertad -y la supone-, resulta que la Administración, para castigar una infracción, está excediéndose de las facultades que le otorga el art. 25.3 C.E. ("La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad"). La retención a que se refiere el artículo impugnado es una privación subsidiaria de la libertad: no se le detiene, porque no se le conceden los derechos del detenido, pero sí se le compele a cumplir unas obligaciones que implican, aunque sea temporalmente, privación subsidiaria de libertad. En conclusión: la nueva e inédita figura de la retención-detención es una situación equívoca, un tertium genus, en la que no se sabe si, de Derecho, el ciudadano está en libertad o detenido. Esta creación de "terceros géneros" equívocos, en detrimento de las libertades y de la claridad con que la Constitución está escrita, es contraria al contenido efectivo del derecho reconocido en el artículo 17, tal y como interpretó este precepto la STC 98/1986. La detención es algo fáctico, antes que algo jurídico, sin que quepa crear zonas jurídicas intermedias entre detención y libertad.
  4. d)En el segundo motivo del recurso, se afirma la inconstitucionalidad del art. 21.2 de la Ley, que regula la entrada en domicilio sin mandamiento judicial, por violación del art. 18.2 C.E., que garantiza la inviolabilidad del domicilio, en relación con el art. 53.1 C.E., que impone a los poderes públicos la vinculación a aquel derecho y el respeto de su contenido esencial. Comienza la demanda por citar la STC 160/1991, de cuya doctrina deduce el rigor de la protección de la inviolabilidad domiciliaria, que sólo cede en tres supuestos (consentimiento, delito flagrante o resolución judicial), régimen que se separa de otros y, en particular, del Derecho italiano, que permite exceptuar este derecho fundamental en los casos señalados por la ley, y del Derecho alemán, que admite que órganos no jurisdiccionales autoricen la entrada en el domicilio. Se observa, junto a ello, que protección del domicilio e intimidad están en íntima relación y que la previa resolución jurisdiccional es una garantía preventiva necesaria, salvo flagrante delito. Pues bien, el art. 21.1 se separa del modelo constitucional español en este punto, adoptando el italiano, al deferir a "los términos que fijen las leyes" los casos en que procede la entrada en domicilio por los agentes de las Fuerzas de Seguridad. No hay más supuestos para la entrada legítima en el domicilio que los tres que enumera el art. 18.2 C.E., de modo que el precepto impugnado reinterpreta la Constitución, alterando el sentido de sus palabras, cuando configura el delito flagrante, forzando el concepto. Se extiende, a continuación, el recurso sobre las características generales del delito flagrante. Se examina, así, la decantación histórica del concepto (relativo a la percepción inmediata de la comisión de un delito), su construcción doctrinal (según la cual delito flagrante es aquel en que se percibe directa e inmediatamente la comisión, mediante percepción sensorial inmediata, que alcanza la evidencia o la audición) y jurisprudencial (a cuyo efecto se citan las Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de octubre y 14 de diciembre de 1990, según las cuales la flagrancia requiere, para ser tal, inmediatez temporal y personal y necesidad urgente; se cita, asimismo, la STC 199/1987). Realiza el recurso, después, una exégesis del impugnado art. 21.2, de conformidad con el cual la entrada policial en domicilio requiere de un requisito de carácter material (que el delito sea alguno de los tipificados en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas) y tres de carácter objetivo e instrumental: un "conocimiento fundado" que lleve a la "constancia" de la realización de un delito y que sea precisa una "intervención urgente". Pues bien, pese al aparente rigor de la redacción del precepto, el mismo da lugar a una desnaturalización ampliatoria del delito flagrante que afecta no ya a su acreditada formulación legal, jurisprudencial y doctrinal sino además -lo que es más grave- al sentido con que la Constitución contempla esta excepción a un derecho fundamental en su art. 18.2. Así, en primer lugar, la simple percepción sensorial de la comisión de un delito se transforma en la mera exigencia de un "conocimiento fundado" de los hechos. Pero si el delito flagrante es una forma de conocimiento, una forma de tener noticias, una forma de enfrentarse con el hecho mismo, no puede equipararse delito flagrante y mero "conocimiento fundado" del hecho. El conocimiento fundado se separa de la Constitución porque, aunque sea fundado, no es flagrante. Ampliar el contenido conceptual de una palabra ("flagrante"), introducida en la Constitución para significar unos perfiles conceptuales nítidos, para abarcar más casos de los constitucionalmente previstos es, en sí mismo, inconstitucional, máxime si se trata de una excepción a un derecho fundamental. En segundo lugar, la desnaturalización del delito flagrante se completa en este artículo excepcionando sólo un tipo de delitos (los relacionados con el tráfico de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas) de un régimen sobre la flagrancia que no puede ser sino general, sin especialidades, porque la flagrancia no es una característica propia de los delitos contra la salud pública, sino un modo de tener constancia del delito, de manifestarse éste, independientemente de cuál sea su naturaleza jurídico-penal. La finalidad de esta "excepción" es evitar las dificultades que, a efectos de los requisitos de la flagrancia, presentan los delitos de tracto continuado, pero no es menos claro que el tráfico de drogas es, además, un delito de peligro, y no de resultado, y por esta razón serán flagrantes estos delitos en la medida en que la lesión sea inminente y de especial gravedad, en cuyo caso es aplicable el régimen general de la flagrancia. Al ampliarse, en definitiva, la base conceptual del delito flagrante y excepcionarse un determinado tipo delictivo dentro de ese régimen, se diluyen los estrictos límites que separan los art. 18.2 y 55.2 C.E., creando una peligrosa zona intermedia, absolutamente fuera de la previsión constitucional. La Ley contraviene así el contenido esencial del derecho que viene a regular (STC 11/1981). Si el constituyente hubiera querido que las causas para invadir un domicilio fueran un concepto abierto al legislador ordinario, no habría cerrado expresamente y de forma tan rotunda su posible única excepción en el art. 55.2.
  5. e)En el motivo tercero del recurso se afirma la inconstitucionalidad de los arts. 37 y 38 de la LOPSC por violación del art. 25.3, en relación con los arts. 24 y 117, todos de la Constitución. Comienza el recurso por diferenciar entre "potestad sancionadora doméstica" (sobre quienes se encuentran en directa relación con la organización y funcionamiento de la Administración) y "potestad sancionadora de orden general" (de protección del orden social general), refiriéndose, después, a la jurisprudencia constitucional sobre la potestad sancionadora de la Administración (SSTC 19/1981 y 77/1983). Derivan de dicha doctrina los siguientes límites de la potestad sancionadora: 1) Sumisión al principio de legalidad; 2) Carácter excepcional de los poderes sancionadores en manos de la Administración; 3) No privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente; 4) Respeto a los derechos de la defensa y de presunción de inocencia y 5) Subordinación judicial de la actuación sancionadora. El art. 37 de la LOPSC vulnera el derecho a la presunción de inocencia, al permitir que las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad sean "base suficiente para adoptar la resolución que proceda", lo que supone invertir la carga de la prueba, de modo que es el presunto inocente quien, perdiendo esa condición, se transforma en "presunto culpable". Este procedimiento de prueba, cuando sólo interviene un agente, incurre en el defecto de que una sola información y su posterior ratificación son título bastante para hacer saltar por los aires la presunción de inocencia (probatio diabolica). El agente ya no es sólo acusador y testigo al mismo tiempo, sino que, además, sus afirmaciones gozan de la inconstitucional presunción de veracidad. El propio precepto ratifica este planteamiento cuando admite que las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad admiten prueba en contrario, prueba que deberá aportar el presunto inocente, convertido así en presunto culpable. Tras citar las SSTC 101/1985, 13/1982 y 124/1983, indica el recurso que la presunción de legalidad de los actos administrativos no implica un desplazamiento de la carga de la prueba, que normalmente corresponde a la Administración (arts. 81, 88 y 136 de la Ley de Procedimiento Administrativo). En materia punitiva, el art. 297 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal niega resueltamente presunción de veracidad a los atestados policiales, asignándoles sólo el valor de pruebas testificales. Por todo ello, el art. 37 viola el art. 25 de la Constitución (límites de la potestad sancionadora de la Administración), al no respetar los derechos de defensa del sancionado y al desconocer el principio de presunción de inocencia. De otra parte, el artículo 38 y el apartado cuarto de la Disposición derogatoria de la LOPSC violan el art. 25.3, en relación con el art. 117.1 de la Constitución. La potestad sancionadora de la Administración está subordinada al control judicial (STC 77/1983) y no puede considerarse como alternativa o acumulativa de la potestad judicial, sino auxiliar. Por ello, la ley no puede, sin merma de los derechos fundamentales, rebajar las garantías propiamente procesales del art. 24 C.E. Sin embargo, el art. 38.1, al hacer ejecutivas las sanciones impuestas por resolución firme en vía administrativa, está reintroduciendo el principio solve et repete, que impide o dificulta aquella subordinación judicial que es límite de la potestad sancionadora de la Administración. La situación se agrava, además, al tener en cuenta que la Disposición derogatoria deja sin efecto, entre otras disposiciones, el apartado 5 del art. 7 de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales en orden a la suspensión de las sanciones pecuniarias reguladas por la Ley de Orden Público tan pronto se interpusiera recurso contra ellas. Así, la potestad sancionadora se independiza, al menos temporalmente, del control judicial. Aun tratándose del ejercicio de un derecho fundamental, se convierte la sanción en ejecutoria y se obliga, por tanto, no ya a depositar, sino a padecer (no solve et repete, sino pate et repete). En resumen, los arts. 37 y 38 de la LOPSC violan los límites de la potestad sancionadora establecidos en el art. 25 de la Constitución, violan, además, el principio de presunción de inocencia reconocido en el art. 24 y violan, finalmente, la atribución constitucional al Poder Judicial de la facultad exclusiva de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, al impedir una tutela efectiva del derecho al recurso (artís. 24 y 117). Se concluye con la suplica de que se declaren los artículos impugnados inconstitucionales y, por tanto, nulos. Mediante otrosí se pidió se diera al recurso de inconstitucionalidad una tramitación procesal según los plazos señalados en el art. 34 de la LOTC, "así como la preferente tramitación que las materias objeto de impugnación requieren". También por otrosí se pidió la suspensión de la vigencia de los artículos impugnados de la Ley, hasta tanto se dictara Sentencia, y que se recabara de los poderes públicos y de los órganos de cualquier Administración Pública la remisión del expediente y de los informes y documentos relativos a las disposiciones impugnadas en el recurso. 2. Mediante providencia de la Sección Primera del Pleno, de 28 de abril de 1992, se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, a fin de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó, asimismo, denegar la petición de suspensión de los preceptos impugnados, por no estar prevista tal posibilidad cuando el recurso de inconstitucionalidad se dirige contra leyes del Estado y carecer, por tanto, el Tribunal de facultades para acordarla, y recabar del Congreso, Senado y Gobierno la remisión de los expedientes y de los informes y documentos relativos a la elaboración de la Ley impugnada. Se ordenó, por último, la publicación de la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado. 3. Mediante escrito registrado el día 7 de mayo de 1992, el Presidente en funciones del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara, según el cual la misma no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, así como el Acuerdo de trasladar al Tribunal el expediente de tramitación de la Ley recurrida, remitiendo el recurso a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. 4. Por escrito registrado el día 8 de mayo de 1992, el Presidente del Senado dió traslado del Acuerdo de la Mesa de la Cámara en orden a dar por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, remitiendo copia del expediente de tramitación en el Senado del mencionado Proyecto de Ley. 5. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro del Tribunal el día 20 de mayo de 1992 presentó sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que se exponen, resumidamente, a continuación:
  6. a)Como primera consideración preliminar se invoca la doctrina constitucional según la cual el Acuerdo de recurrir por un número suficiente de Diputados o Senadores debe acreditarse en cada caso documentalmente, exigencia aquí no satisfecha, pues en el recurso no aparece constancia documental del Acuerdo adoptado por los Diputados que firman en los pliegos de recurrir, precisamente, los preceptos impugnados. El recurso, por ello, debería ser declarado inadmisible, de no subsanarse en debida forma la falta denunciada (STC 42/1985). Se dice, ya en otro orden de cosas, que no puede admitirse la impugnación de "preceptos conexos", en general, sin identificarlos con precisión ni razonar la supuesta conexión y la extensión a ellos de la inconstitucionalidad, pues ello contradice lo dispuesto en el art. 33 de la LOTC. Por lo demás, la demanda se inicia con dos "consideraciones previas" que, pese a su irrelevancia, deben ser contestadas por cortesía procesal. La primera de tales observaciones expresa la conclusión de que las únicas verdaderas innovaciones en la LOPSC son justamente las contenidas en los preceptos recurridos; ahora bien, la mayor o menor novedad de la LOPSC es irrelevante o indiferente para enjuiciar su constitucionalidad. Según la segunda consideración, cuando se trata de derechos fundamentales no caben Sentencias interpretativas, pero esta posición no puede compartirse. Ningún precepto de la Constitución ni de la LOTC prohibe a este Tribunal dictar Sentencias desestimatorias de una pretensión de inconstitucionalidad, pues el Tribunal sólo invalida un precepto legal cuando su incompatibilidad con la Constitución resulta indudable, por ser imposible interpretarlo en conformidad con la Norma suprema (SSTC 122/1983, 93/1984, 115/1987, 110/1988 y 157/1990). Si la mera posibilidad de interpretar una ley en perjuicio de un derecho fundamental forzara, por remota y poco plausible que fuera dicha interpretación, a invalidar la ley, se produciría la más caótica e inestable de las situaciones, pues se encuentra patentemente más allá de la capacidad del legislador democrático -o de cualquier intelecto finito- el enunciar formulaciones legales en lenguaje natural que resulten adornadas de tan peregrina perfección lingüística como para dar completa garantía de que nadie podrá jamás interpretarlas en sentido inconstitucional. Hechas estas precisiones, inicia el Abogado del Estado el examen de las concretas impugnaciones deducidas.
  7. b)El art. 20.2 LOPSC sólo puede ser debidamente entendido en estrecho vínculo con los apartados 1 y 4 (no impugnados) del propio artículo. El apartado 1 establece un deber jurídico de identificarse para aquella persona a quien se lo requiera un agente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, requerimiento que entraña una orden individual o particular de policía, que sólo puede impartirse cuando el agente esté en el ejercicio de sus funciones de indagación y prevención. Estas funciones incluyen tanto la prevención de actos delictivos como su investigación [art. 11.1.
  8. f)y
  9. g)de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad], pero también comprenden la prevención e investigación de las infracciones enumeradas en los arts. 23 y ss. LOPSC y, más en general, la prevención de cualquier alteración de la seguridad ciudadana y la captación, recepción y análisis de datos con interés para el orden y la seguridad pública [art. 11.1
  10. e)y
  11. h)de la Ley Orgánica 2/1986]. No basta con ello, sin embargo, pues la legitimidad de la orden individual de identificación exige, además, que "el conocimiento de la identidad de las personas requeridas (sea) necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad que a los agentes encomiendan la presente Ley y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad". Ello remite al principio de proporcionalidad. Si no es factible hacer las "comprobaciones pertinentes" de identificación en la vía pública o lugar del requerimiento, y si no puede lograrse la identificación "por cualquier medio", y sólo entonces, procederá aplicar el art. 20.2 LOPSC. Este precepto, que es el impugnado, faculta a los agentes para dar una nueva orden individual ("requerimiento"), a fin de que la persona cuya identificación no se logre acompañe a los agentes a "dependencias próximas y que cuenten con medios adecuados para realizar las diligencias de identificación". Este requerimiento sólo puede efectuarse con arreglo a ciertas condiciones y no puede sobrepasar varios límites legislativos. En primer lugar, la orden de desplazarse a las dependencias policiales debe ser necesaria (art. 20.1 LOPSC). En segundo lugar, el requerimiento sólo puede hacerse "para impedir la comisión de un delito o falta o al objeto de sancionar una infracción" y no para otro fin. "Impedir la comisión de un delito o falta" puede parafrasearse así: cuando el agente que haya requerido la identificación sin lograrla tenga motivos racionales bastantes para suponer que, a la vista de todas las circunstancias, el requerido puede estar tramando la comisión de un delito o falta. En cambio, cuando se trate de una infracción administrativa (especialmente de las reguladas en los arts. 23 y ss. LOPSC), la orden de desplazarse a las dependencias policiales para identificación sólo puede darse legítimamente cuando el aparente ilícito esté consumado, sin que baste el designio de impedirlo preventivamente (el art. 20.2 LOPSC se refiere a "sancionar una infracción"). Los límites son, de otra parte, dos. El desplazamiento a dependencias policiales "próximas" lo será "a estos solos efectos" de identificación, y el otro límite es temporal: la diligencia de identificación debe durar "el tiempo imprescindible". Frente al incumplimiento de uno y otro límite podría ser procedente una petición de habeas corpus. Se hace notar que en el Libro-Registro (art. 20.3 LOPSC) deben hacerse constar las diligencias de identificación realizadas, sus motivos y su duración. Si el ciudadano legítimamente requerido a desplazarse a dependencias policiales para su identificación se resiste o se niega infundadamente, sea a identificarse, sea a cooperar en las comprobaciones, sea a desplazarse a las dependencias policiales, el art. 20.4 LOPSC dice que "se estará a lo dispuesto en el Código Penal y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal". El Código Penal considera delito resistir a la autoridad y sus agentes o desobedecerlos gravemente en el ejercicio de sus funciones (arts. 231.2 y 237) y tipifica como falta desobedecer levemente a los agentes de la autoridad (art. 570.2) y ocultar el nombre, vecindad, estado o domicilio a la autoridad o funcionario público que lo pregunte en el ejercicio de sus funciones (art. 571). Si ninguno de estos preceptos resultara aplicable, podría serlo el art. 26
  12. h)LOPSC, que califica como infracción leve la desobediencia a los mandatos de la autoridad y sus agentes dictados en directa aplicación de lo dispuesto en la LOPSC, cuando ello no constituya infracción penal. De otro lado, el artículo 492.1 L.E.Crim. impone al agente de la policía judicial detener al delincuente in fraganti. Por lo tanto, cuando el agente juzgue razonablemente (art. 492.4.1 L.E.Crim.) que la resistencia o negativa infundada a cumplir las órdenes o requerimientos de identificación, someterse a las comprobaciones pertinentes o desplazarse a las dependencias policiales integra el tipo del art. 237 o, en casos muy graves, del art. 231.2 del Código Penal podrá detener al requerido como delincuente in fraganti. Y aun si estimara que la resistencia o negativa no integra más que la falta del art. 571 o del art. 570.2 del Código Penal podrá efectuar la detención si el presunto reo no tuviese domicilio conocido ni diese fianza bastante (art. 495 L.E.Crim.) y, obviamente, la falta de domicilio conocido resultará normalmente de la negativa misma a identificarse. La detención efectuada con arreglo a la L.E.Crim. dará lugar a la aplicación de todas las garantías del detenido (arts. 17.3 C.E. y 520 y ss. L.E.Crim.). Se comprueba así lo exacto de la afirmación que, en relación con el art. 20 LOPSC hace la Exposición de Motivos: "No se altera (...) el régimen vigente del instituto de la detención, que sólo podrá seguir produciéndose cuando se trate de un sospechoso de haber cometido un delito y no por la imposibilidad de identificación". Es de capital importancia destacar que cuando el art. 20.4 LOPSC remite al Código Penal y a la Ley de Enjuiciamiento Criminal está implícitamente excluyendo la coacción policial (autotutela ejecutiva) para ejecutar forzosamente las ordenes (requerimientos) de identificarse, de sufrir comprobaciones o de trasladarse a las dependencias policiales. Si el ciudadano no se identifica voluntariamente o no se presta a las comprobaciones o no acompaña voluntariamente a los agentes no se le aplica la coacción policial. Con arreglo al art. 20.4 LOPSC sólo cabrá considerar tal conducta como susceptible de sanción penal [o, en su caso, administrativa: artículo 26
  13. b)LOPSC] con posible aplicación, si procede, de lo dispuesto en la L.E.Crim. La posibilidad de excluir por la ley la coacción administrativa puede ser inferida del art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Procede, a partir de lo dicho, examinar los argumentos de la demanda en contra de este art. 20.2. Frente a lo que en el recurso se dice, el art. 20.2 LOPSC no regula supuesto alguno de privación de libertad, entendiendo incluido en el concepto de privación la nota de involuntariedad. Ante el requerimiento policial, la LOPSC deja el cumplimiento o incumplimiento a la voluntad del requerido, en el sentido de que la negativa infundada a cumplirlo no autoriza su ejecución forzosa mediante compulsión sobre la persona, aunque esa resistencia o negativa puede integrar un tipo penal de delito o falta que, en su caso, servirá de fundamento a una detención sujeta al régimen común de la L.E.Crim.. Así pues, quien atiende el requerimiento de desplazarse a dependencias policiales para identificación lo hace voluntariamente, como declara el art. 20.4 LOPSC. No cabe responder que esa voluntariedad es ficticia porque si el requerido se niega a cumplir la orden o requerimiento se le detendrá, pues es lingüísticamente admisible afirmar que alguien cumple voluntariamente sus obligaciones cuando lo hace para sustraerse a las consecuencias desventajosas derivadas del incumplimiento. Obra voluntariamente quien, cumpliendo el deber que el legislador democrático le impone, obedece a los agentes con el fin de evitar la comisión de un delito o falta y la consecuente detención por tal causa. Esa voluntariedad impide que pueda considerarse que el art. 20.2 LOPSC regula un supuesto de privación (involuntaria o coactiva) de libertad. Se cita, a este respecto, la STC 103/1985. Ello no obstante, estima el Abogado del Estado que puede no ser inútil efectuar algunas precisiones. La doctrina, plenamente correcta, de la STC 98/1986 fue sentada en un caso de habeas corpus en el que se denegó el amparo. El punto verdaderamente significativo de esta Sentencia es el llamado concepto fáctico de detención, concepto relativo al habeas corpus, pues pretende definir qué tipo de situación permite acudir a este remedio. A efectos de habeas corpus -se subraya por el Abogado del Estado- es detención ilegal cualquier tipo de situación de facto como la descrita en dicha Sentencia, sea o no "detención" en el sentido procesal penal. Tampoco cabe aceptar las consideraciones de la demanda sobre los dos fines que autorizan a requerir el desplazamiento a dependencias policiales: impedir la comisión de un delito o falta y sancionar una infracción. Impedir la comisión de una infracción es una actividad preventiva. La L.E.Crim. no autoriza en general a detener para impedir la comisión de un delito. Solo permite detener a quien intentara cometer un delito "en el momento de ir a cometerlo". De otro lado, el fin de sancionar una infracción responde a la idea de identificación como necesaria medida de instrucción en el marco de un procedimiento administrativo sancionador (arts. 81.1 y 136.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo), lo que nada tiene que ver con la presunción de inocencia ni con la interdicción constitucional de las sanciones administrativas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad (arts. 24.2 y 25.3 C.E.). Por último, y en lo que se refiere a la llamada prueba de alcoholemia, se observa que no parece posible conceptuar su verificación como privación de libertad, pues el art. 24.3 del Reglamento general de circulación sólo habilita al agente de la autoridad para conducir al Juzgado "a los efectos procedentes" y de conformidad con la L.E.Crim. a quien se negare a someterse a las pruebas de detección "en los supuestos en que los hechos revistan caracteres delictivos". Desde luego, la supuesta privación de libertad no podría justificarse nunca por la existencia, en este caso, de una relación de supremacía especial.
  14. c)Se entra, a continuación, en el examen de la impugnación deducida frente al art. 21.2 LOPSC. Parte la Abogacía del Estado del examen de la doctrina sentada por la STC 160/1991 y observa que el art. 21.2 LOPSC sólo puede explicarse si se tiene en cuenta el rigor y la taxatividad del art. 18.2 C.E. y del art. 21.1 LOPSC. El precepto impugnado descansa en un designio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), porque pretende enunciar un subconjunto o subclase de supuestos incluidos en, y amparados por, la noción de delito flagrante, como causa constitucional que justifica la entrada y registro en un domicilio. Así, los ciudadanos y las autoridades y agentes de seguridad saben a qué atenerse en su comportamiento. Delito flagrante es un concepto constitucional (arts. 18.2 y 71.2 C.E.) tomado por el constituyente de nuestra tradición jurídica, donde ha cumplido diversas funciones. Pero no por ello hay que entender que, para fijar su sentido, el intérprete tenga prohibida toda técnica hermeneútica que no sea la investigación histórica, de manera que preceptos legales preconstitucionales (como el art. 779.1 L.E.Crim., en su redacción anterior) o decisiones judiciales anteriores a la Constitución se conviertan en límites para el legislador, por la vía de su conversión en contenido necesario del concepto constitucional de delito flagrante, lo que entrañaría una petrificación de los conceptos constitucionales que restringiría indebidamente la libertad política del legislador democrático y haría padecer al principio pluralista (art. 1.1 C.E.): SSTC 17/1991 y 149/1991. El valor léxico de los conceptos constitucionales limita al legislador, pero, dentro de tal valor, tiene libertad de elegir los criterios definitorios en relación con las finalidades lícitas que pretende alcanzar. Para fijar el límite léxico han de ser operantes criterios constitucionales internos, sin que anteriores o actuales definiciones legislativas o jurisprudenciales del concepto sean decisivas, aunque, sin duda, puedan y deban ser tenidas en cuenta en la tarea interpretativa constitucional. A juicio de la Abogacía del Estado, los elementos esenciales del concepto delito flagrante son los de inmediatez y urgencia. Cuando la flagrancia se adopta como causa legitimadora de la entrada en un domicilio, por fuerza se convierte en secundario el problema de las fuentes de conocimiento de la comisión de un delito. En ese caso, la flagrancia nace objetivamente de la situación: el delito es flagrante no tanto en razón del medio por el que se haya conocido su comisión de presente, sino por el hecho de que, al entrar la Policía en el domicilio, se esté cometiendo o se acabe de cometer y sea urgente poner fin a la conducta delictiva, detener al delincuente o impedir que desaparezcan los efectos o instrumentos del delito. La percepción directa del agente de policía no es constitutiva de la situación de flagrancia, sino consecuencia de ella. Otra interpretación del delito flagrante vaciaría de hipótesis útiles de aplicación esta causa constitucional de legítima entrada y registro domiciliarios. Si el constituyente quiso garantizar la inviolabilidad del domicilio, también decidió que cediera ante el superior interés de poner fin a conductas delictivas en curso de ejecución, detener a quienes las están realizando o acaban de realizar y facilitar su castigo, todo lo cual es plenamente ajustado al art. 8.2 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. Pues bien, si exigimos que la flagrancia, como causa que legitima la entrada en un domicilio, incluya un contacto sensible con la comisión de un delito que sea previo o anterior a la irrupción en el domicilio, la causa constitucional quedaría virtualmente huérfana de hipótesis de aplicación, al menos en los casos de delitos cometidos dentro de los domicilios (aparte los casos de flagrancia externa o impropia: persecución con entrada en domicilio por delito cometido fuera de él; art. 553 L.E.Crim. y STC 22/1984). Por otro lado, se pregunta el Abogado del Estado si la percepción sensible del delito antes de la entrada en el domicilio no está sujeta a dudas razonables iguales o superiores a la que puedan producir la existencia de otros signos de comisión; siendo esto así, no hay razón para privilegiar a un tipo de signos comisivos (los derivados de la percepción o contacto sensible con actos comisivos) frente a otros igualmente sólidos y justificados. Por lo demás, la posibilidad de abuso es un riesgo que soportan todos los conceptos constitucionales, y para remediarlo están Jueces y Tribunales, amén del severo régimen disciplinario de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El art. 21.4 LOPSC pretende facilitar aquel control de las entradas en domicilio, al ordenar que se remita sin dilación a la autoridad judicial competente el acta o atestado redactado. La referencia limitada que el art. 21.2 LOPSC hace a un determinado tipo de delitos es, en sí misma, irrelevante para juzgar acerca de si se desborda indebidamente o no el concepto constitucional de delito flagrante, pues la situación descrita por el art. 21.2 LOPSC encajará o no dentro de dicho concepto constitucional con absoluta independencia de que el legislador limite su aplicación general a una categoría de delitos. Si prescindimos de esta referencia a los delitos en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, fácilmente puede encontrarse en este artículo las notas esenciales de la flagrancia: inmediatez (se exige que el delito "se esté cometiendo o se acabe de cometer") y urgencia (se requiere que "la urgente intervención de los agentes sea necesaria para impedir la consumación del delito, la huida del delincuente o la desaparición de los efectos e instrumentos del delito"). Estos son los rasgos que dibujaba la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1990. La urgencia es, en todo caso, el núcleo de la noción de delito flagrante (STC 199/1987). La otra exigencia del art. 21.2 (conocimiento "fundado" para producir certeza -"constancia"- de que el delito se está cometiendo o se acaba de cometer) tiende a prevenir incorrectas o abusivas invocaciones de la causa de entrada en domicilio (que podrían, incluso, llevar a responder con arreglo al artículo 191.1 del Código Penal). Esto dicho, se examinan y critican los argumentos expuestos en el recurso contra la constitucionalidad del precepto. Señala el Abogado del Estado, en síntesis, lo siguiente: 1) El art. 21.2 LOPSC no desnaturaliza el concepto de delito flagrante, cuyas notas de inmediatez y de urgencia aparecen en él recogidas; 2) En cuanto a la percepción sensorial directa como elemento de la flagrancia, se indica que puede denotar o bien el lado subjetivo de la flagrancia o bien una restricción de las fuentes de conocimiento de la comisión de un delito. En el primer sentido, la percepción directa no es otra cosa que la inmediatez y el art. 21.2 incorpora implícitamente esta percepción directa, al exigir que el delito esté cometiéndose o se acabe de cometer. La demanda apunta, sin embargo, al otro sentido (limitación de las fuentes de conocimiento), pues viene a sostener que sólo habría flagrancia cuando la fuente de conocimiento que lleva a la intervención policial sea la percepción sensorial (directa, parece) por los agentes, anterior a la irrupción en el domicilio. Pero, de este modo, el delito flagrante sería algo que sólo muy excepcionalmente podría ocurrir en domicilios, lo que vaciaría el concepto como causa constitucional legítima de entrada en domicilio. Esta restricción de las fuentes de conocimiento no se justifica en la demanda y no puede serlo mediante procedimientos aceptables de interpretación constitucional. Por el contrario, si el fin del delito flagrante como causa constitucional de legítima entrada en un domicilio es poner fin a una conducta delictiva, detener al delincuente y facilitar la prueba en el ulterior proceso penal, no hay razón para restringir las fuentes de conocimiento por las que, fundadamente, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad obtienen la certeza de que se está cometiendo o se acaba de cometer un delito; 3) La crítica al precepto por modelar un concepto ad hoc de flagrancia para ciertos delitos se rebate con sólo considerar que lo que se pretende con el precepto no es definir o redefinir el concepto constitucional de delito flagrante, la mejor prueba de lo cual es, justamente, la referencia a una categoría especial de delitos. El art. 21.2 parte de la base de que no corresponde al legislador fijar de manera definitiva (vinculante para todos los poderes constituidos) los límites constitucionales del delito flagrante, precisamente porque es un concepto constitucional cuyos límites sólo pueden ser establecidos y fijados final e irrevocablemente por el Tribunal Constitucional (STC 76/1983), aunque el legislador puede ensayar diversos procedimientos definitorios respetando el valor léxico-límite (SSTC 17/1991 y 149/1991). Lo único que el legislador se propone con el art. 21.2 es enunciar una subclase o grupo de casos que están dentro del concepto constitucional "delito flagrante", a fin de proporcionar seguridad jurídica y establecer una norma general que favorezca la programación segura de las conductas (especialmente, de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad). No hay, pues, designio de crear un concepto ad hoc de delito flagrante para cierto tipo de infracciones penales, sino deseo de dar certeza de que determinado tipo de situaciones quedan inscritas en el concepto constitucional (art. 9.3 C.E.). Nuestro sistema constitucional atribuye al legislador lo que podríamos llamar la primacía en concretar la Constitución, a salvo siempre la posición del Tribunal Constitucional. Entre los dos métodos posibles de concretar la Constitución (el método judicial, caso por caso, y el método legislativo de la norma general y abstracta), el art. 21.2 representa una opción por el segundo, y evita así que sean los Jueces y Tribunales los que, caso a caso, vayan perfilando el concepto constitucional de delito flagrante en una obra de muchos años y, quizá, con un no despreciable coste de errores, contradicciones y, sobre todo, inseguridad para el proceso penal y para los agentes actuantes; 4) Por último, el art. 21.2 no crea un "terreno intermedio" o de transición entre el régimen normal del art. 18.2 C.E. y el excepcional del art. 55.2 C.E. El precepto está plenamente dentro del régimen normal del art. 18.2 C.E., pues no desborda lo más mínimo los límites del concepto constitucional de delito flagrante. Tampoco puede sostenerse que "delito flagrante" sea un concepto constitucional ilegislable, esto es, que la Constitución prohiba al legislador dictar cualquier tipo de norma que incida en, o afecte a, este concepto. Ello implicaría que el constituyente quiso que el concepto "delito flagrante" pudiera ser concretado sólo y exclusivamente con ocasión de ser aplicado por el Tribunal Constitucional o por los Jueces y Tribunales del Poder Judicial, pero no hay la más mínima base en la C.E. para sostener tal ilegislabilidad.
  15. d)En lo que se refiere a la impugnación del art. 37 LOPSC, comienza el Abogado del Estado por referirse a la doctrina de los delitos testimoniales, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Según esta doctrina, tales delitos serían una subclase de los flagrantes caracterizada por "la presunción de credibilidad en cuanto a su existencia por cuanto es característica de los mismos la inseparable percepción de los agentes de policía judicial de los hechos cometidos o acabados de cometer" (STS de 20 de enero de 1986). Se sigue de ello que los testimonios de los agentes que sorprenden al delincuente en flagrante delito -debidamente ratificados y sometidos a contradicción en el juicio oral- pueden ser suficientes para enervar la presunción de inocencia y servir de base a la condena. Con esta jurisprudencia penal concuerda la STC 76/1990, en la que el Tribunal no entendió contrario a la Constitución la presunción iuris tantum de veracidad reconocida a las actas de la inspección tributaria o de la inspección de trabajo cuando se refiere a "los hechos comprobados directamente por el funcionario". El art. 37 LOPSC se refiere a "los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de la presente Ley". En tales procedimientos opera, sin duda, la presunción de inocencia y en relación con ella establece este precepto una regla general, que viene a establecer algo muy parecido a la doctrina jurisprudencial de los delitos testimoniales. Las "informaciones" aportadas por los agentes de la autoridad sobre hechos que hayan presenciado merecen, en principio, ese alto grado de credibilidad que las disposiciones vigentes y la jurisprudencia designan a veces como presunción de certeza o veracidad. Con tales fórmulas no se significa más que esos testimonios tienen vigor suficiente, como pruebas de cargo, para enervar la presunción de inocencia, a menos que el expedientado aporte una prueba de descargo con el suficiente peso como para desvirtuar aquellos testimonios. Obviamente, es el órgano que ha de decidir el procedimiento sancionador quien, con libertad, habrá de ponderar las pruebas de cargo y descargo. La redacción del art. 37 contiene dos rasgos particulares que le dotan de una cierta singularidad, ambos favorables al imputado. El primero es que basta con que el expedientado niegue los hechos que figuran en el testimonio escrito de los agentes para que estos hayan de ratificarse en el expediente. El segundo es que quien resuelve el expediente no queda vinculado a sancionar en virtud de las informaciones de los agentes cuando el expedientado no haya probado nada en contra. No son aceptables los argumentos de la demanda contra este precepto. En lo que se refiere a la contraposición entre sanciones de protección del orden general y sanciones de autoprotección -y sin perjuicio de que no cabe integrar un texto constitucional con una opinión doctrinal: STC 108/1986-, la misma se ha de entender como polaridad de tipos ideales, que no ha de ser hipostasiada (así, el art. 28.1 LOPSC contiene típicas sanciones de autoprotección en sus letras "b" y "d"). Tampoco el art. 37 invierte la presunción de inocencia: lo que hace es establecer las condiciones con arreglo a las cuales aquélla puede ser enervada mediante el testimonio de los agentes de la autoridad. La propia demanda reconoce que el precepto atribuye al expedientado la carga de desvirtuar la prueba aportada por los agentes de la autoridad. Así es, pero lejos de suponer inconstitucionalidad, ese es el régimen normal de distribución de la carga de probar en el proceso penal y en los procedimientos sancionadores. No hay probatio diabolica. El agente informante no es "acusador y testigo": en un procedimiento administrativo sancionador "el instructor es también acusador" (STC 22/1990). Por último, la llamada presunción de veracidad no es inconstitucional (STC 76/1990). En un procedimiento administrativo sancionador existe contradicción y puede el encartado contestar el pliego de cargos, proponer pruebas de descargo y alegar. Si el expedientado niega los hechos que figuran en la información del agente, éste deberá ratificarse. El expedientado podrá proponer como prueba el contrainterrogatorio del agente.
  16. e)En cuanto a la impugnación del art. 38.1 LOPSC, niega el Abogado del Estado que este precepto establezca nada parecido a la regla o principio solve et repete, pues no condiciona la admisión de ningún recurso administrativo o jurisdiccional al pago, consignación o depósito del importe de la sanción pecuniaria. El art. 38.1 difiere o aplaza la ejecutividad de un acto administrativo hasta el momento de la firmeza en vía administrativa, apartándose así, de modo más benigno para el ciudadano, de la regla general de la ejecutividad inmediata (arts. 44, 45.1 y 2, 101 y 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo). Ni este precepto, ni la derogación del art. 7.5 de la Ley 62/1978, suponen obstáculo alguno para el control judicial del acto administrativo ni, en concreto, para la posible suspensión del mismo. El que las sanciones impuestas según esta Ley puedan afectar a derechos fundamentales no es algo que imponga la suspensión de la ejecutoriedad en todo caso y por la mera interposición del recurso contencioso-administrativo, pues ello no deriva de la Constitución (SSTC 115/1987 y 66/1984). La derogación del art. 7.5 de la Ley 62/1978 somete las sanciones pecuniarias en virtud de la LOPSC exactamente al mismo régimen en materia de suspensión que opera en el recurso contencioso-administrativo especial de protección de los derechos fundamentales para cualesquiera sanciones pecuniarias u otros actos administrativos a los que se reproche la lesión de un derecho fundamental. No hay razón para suponer que las sanciones de la LOPSC puedan representar mayor amenaza disuasiva para el lícito ejercicio de los derechos fundamentales que otras sanciones o actos de intervención. No cabe, pues, defender que la Constitución imponga al legislador la obligación de establecer un régimen más favorable para la suspensión exclusivamente para las multas impuestas al amparo de la LOPSC. El legislador no podría excluir arbitrariamente a las sanciones previstas por la LOPSC del régimen común de suspensión en el proceso especial, pero hace algo distinto aquí: suprime el régimen singular del art. 7.5 de la Ley 62/1978 y somete las sanciones impuestas en virtud de la LOPSC al régimen común del art. 7.4 de dicha Ley, lo que está plenamente dentro de la libertad política del legislador democrático. Se concluyó, por todo ello, con la suplica de que se dictara Sentencia por la que se declarase inadmisible el recurso, de no subsanarse el defecto denunciado, y, en otro caso, por la que se desestimara el mismo en su totalidad. 6. Por providencia de 26 de mayo de 1992, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a los autos el anterior escrito de alegaciones del Abogado del Estado y requerir al Comisionado de los recurrentes para que, en el plazo de diez días, presentara poder especialísimo en el que los señores Diputados le faculten para la interposición del presente recurso y, en concreto, contra los preceptos impugnados, o bien documento firmado por los mismos Diputados en el que se expresara de modo indubitado su voluntad de recurrir contra dichos preceptos. Mediante escrito registrado el día 5 de junio, el Comisionado solicitó se le diera traslado de las alegaciones formuladas por la Abogacía del Estado, con suspensión del plazo concedido, a efectos de poder instruirse y completar, en su caso, la representación que se cuestiona. Mediante providencia de 9 de junio, acordó el Pleno del Tribunal que se estuviera a lo dispuesto en la providencia del día 26 de mayo y que se entregara al Comisionado copia de la parte necesaria del escrito de la Abogacía del Estado, en punto a la falta de acreditación documental de la voluntad de recurrir de los Diputados. Se concedió nuevo plazo de diez días para evacuar el trámite del requerimiento contenido en aquella providencia. Mediante providencia de 30 de junio, el Pleno del Tribunal tuvo por presentado, dentro del plazo conferido, el escrito del Comisionado, de 22 del mismo mes, al que se acompaña escrito firmado por los señores Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el que éstos ratifican su voluntad de recurrir contra los arts. 20.2, 21.2, 37, 38 y Disposición derogatoria (en lo que hace referencia al apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978) y preceptos conexos de la Ley Orgánica 1/1992 y también ratifican el escrito de interposición del presente recurso, por lo que se tuvo por subsanado el defecto señalado en la providencia de 26 de mayo. 7. Mediante escrito registrado en este Tribunal, con el núm. 1279/92, el día 21 de mayo de 1992, la Vicepresidenta Primera del Parlamento de las Islas Baleares presentó, en la representación que le es propia, recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20 (apartados 2, 3 y 4), 21 (apartado 2), 25 (en su integridad), 26 (apartado 5) y 37 (en su integridad) de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Tras afirmar la legitimación para recurrir del Parlamento de las Islas Baleares en virtud de lo dispuesto en los arts. 28.4 del Estatuto de Autonomía, 179 del Reglamento del Parlamento de las Islas Baleares y 32.2 LOTC (STC 28/1991), se articularon las siguientes alegaciones:
  17. a)Comienza la representación actora por exponer algunas consideraciones sobre el concepto de seguridad ciudadana. La noción de seguridad a que se refiere el art. 17.1 de la C.E. debe ser entendida -se dice- como la expectativa jurídica que tiene el ciudadano de que sus derechos fundamentales y, de manera especial, su libertad, podrán ser ejercitados en las condiciones materiales adecuadas, lo que constituye un complemento y no una limitación de los derechos fundamentales y libertades públicas. La seguridad no es un valor en sí misma ni un derecho fundamental, sino un estado de cosas que permite la garantía de los derechos, un valor instrumental, en definitiva. Cuando la seguridad se considera como un fin en sí misma se convierte justamente en lo contrario, pues no hay peor inseguridad que la que procede de los poderes públicos cuando éstos olvidan que su tarea constitucional es, precisamente, asegurar la libertad. Se cita, a este propósito, el informe del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de la LOPSC, de 20 de diciembre de 1990, en el que se recordaba que la seguridad regulada en el Anteproyecto no era la citada en el art. 17.1 de la C.E., sino la seguridad material colectiva, que no es un derecho fundamental y que no puede limitar la libertad individual de la misma manera que un derecho fundamental limita a otro. Se cita, asimismo, la STC 33/1982.
  18. b)Ya en cuanto al fondo del recurso, y en lo que se refiere al impugnado art. 20, señala la representación actora que la detención prevista en el núm. 2 de este precepto requiere toda una serie de garantías para poder ser considerada compatible con lo dispuesto en el art. 17 de la C.E. Tras citar las SSTC 98/1986 y 22/1988, se sostiene que la posición del Tribunal es la de estimar que toda privación obligatoria de libertad constituye una detención, lo que -se dice- conduce a preguntarse quién puede ser el objeto de la detención según el art. 20.2 LOPSC. De la lectura del precepto no se desprende que el sujeto detenido haya de ser sospechoso de haber cometido un delito, pues la detención procederá siempre que el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuera necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad que corresponden a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (pero desde el punto de vista constitucional es completamente diferente que se restrinja la libertad de aquel sobre el que recaen sospechas razonables de que ha participado en un delito a que se haga otro tanto con quien no ha cometido ningún acto antijurídico, aunque su identificación pueda ser necesaria para sancionar una infracción; por ejemplo, un testigo o un perito). Estima la representación actora, previa cita del art. 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, que ninguna detención es posible fuera de los casos previstos en tal precepto. Tan solo sería admisible, pues, la detención de personas sobre las que recaen sospechas de participación delictiva, lo que restringe considerablemente el ámbito de aplicación del art. 20.2. Por lo demás, no se ve la utilidad del precepto, si es que es necesaria la sospecha racional de participación delictiva, pues, en tal caso, estaríamos ante una detención ordinaria (arts. 489 y ss. L.E.Crim.). En todo caso, sea el precepto útil o no, es pacífico que, si estamos ante una detención, esta deberá producirse con todas las garantías que establece el art. 17 de la C.E., coincidentes básicamente con las del citado artículo 5 del Convenio de Roma. En definitiva, el art. 20.2 sólo podría ser considerado constitucional si se interpretase que solamente puede ser aplicado a personas sospechosas de haber cometido un delito, participado en su comisión o estar cometiéndolo, y siempre que se den las garantías que para cualquier detención establece el art. 17 de la C.E. Una interpretación así del precepto lo desnaturaliza, hasta convertirlo prácticamente en "letra muerta", pues vendría a coincidir con la regulación de la detención común. Por ello resulta indispensable que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la obligatoriedad de una interpretación como la que aquí se formula.
  19. c)También el art. 21 puede presentar graves problemas de adaptación a la Constitución. Así, tras citar las SSTC 22/1984 y 199/1987, recuerda la representación actora la extraordinaria importancia del derecho a la inviolabilidad del domicilio y se extiende sobre el concepto constitucional de flagrancia que aparece en el art. 18.2 de la C.E. Se dice, a este propósito, que la flagrancia supone la negación de la presunción de inocencia, ya que hay una constancia cierta y absoluta de que una persona ha cometido o está cometiendo en aquel momento un delito. Esta constancia la da solamente la evidencia, esto es, la percepción por los sentidos de la comisión de los hechos. La inexistencia de un concepto de flagrancia en el art. 18.2 sólo puede tener el sentido de que el constituyente lo considera un elemento descriptivo, cuyo alcance es precisamente el del uso ordinario del lenguaje: percepción sensorial que no permite la negación de los hechos por su autor. Por lo demás, el concepto de flagrancia ha de ser interpretado de manera sumamente restrictiva, en la medida en que constituye fundamento para la suspensión del derecho fundamental. El art. 21.2 no ha sido precisamente escrupuloso al definir el concepto de flagrancia más extenso y amplio que ha existido nunca en el ordenamiento jurídico español, con la pretensión, por otra parte, de convertir el concepto en un elemento normativo, lo cual ha de suponer más una grave limitación que un auténtico desarrollo del texto constitucional. El legislador ordinario se ha extralimitado en sus funciones, pues no ha interpretado el concepto constitucional de flagrancia, sino que le ha dado una desmesurada extensión, con el resultado de que la aplicación de la norma hace de peor condición este supuesto que el previsto por el art. 55.2 de la Constitución, lo que no parece compatible con el principio de proporcionalidad. No es este un concepto de flagrancia genérico y válido para todos los delitos, lo cual solo puede suponer que se restringe o amplía el concepto normal de flagrancia. De otra parte, la Constitución no puede resultar condicionada por definiciones posteriores, lo que significa que si la norma fundamental no contiene ninguna definición es porque la da por supuesta o porque adopta la usual, no porque autorice al legislador ordinario a inventarse una, incompatible, además, con su letra y su espíritu. El concepto de flagrancia que contiene el art. 21.2 no puede considerarse ajustado a las exigencias del art. 18.2 de la C.E., en la medida en que amplía para un muy concreto grupo de delitos las posibilidades que la norma fundamental otorga a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, asimilando el "conocimiento fundamentado que les lleve a la constancia" con la evidencia sensorial. Tal asimilación, por otra parte, constituye una interpretación tan extensiva de las autorizaciones que contiene el art. 18.2 que convierte a las del art. 55.2 en privilegiadas, cuando es claro que la voluntad de la Constitución es precisamente la contraria. Por todo ello, el art. 21.2 es inconstitucional, por suponer una violación material de lo que dispone el art. 18.2 al efectuar una interpretación del concepto constitucional de flagrancia rigurosamente incompatible con el sentido de la Norma fundamental.
  20. d)Aborda, a continuación, la demanda el examen del Capítulo Cuarto de la LOPSC, relativo al régimen sancionador. Tras exponer el panorama normativo y doctrinal en este ámbito, y luego de citar lo dispuesto en el art. 25 de la C.E., se hace mención de la jurisprudencia constitucional en la materia: SSTC 19/1981, 42/1987, 219/1989 y 61/1990. Expuesto lo anterior, se expresa que el texto del art. 25 de la LOPSC, al introducir el concepto "tenencia ilícita", debería aclarar de forma más explícita su significado, pues del texto legal no se desprende con claridad si lo que constituye infracción es la tenencia de drogas en lugares públicos, vías, establecimientos o transportes públicos o si también se incluye la tenencia de drogas en el domicilio y casas particulares, pues si fuera esto último nos encontraríamos con la consideración, de forma indirecta, del consumo de drogas y otras sustancias psicotrópicas como infracción administrativa. El tipo no está suficientemente especificado en la Ley, por lo que la seguridad jurídica tampoco resulta suficientemente garantizada. Así, si no se considera ni delito ni infracción administrativa el consumo de estas sustancias, resulta claro que se está afirmando que un acto preparatorio (la tenencia) de otro lícito penal y administrativamente (el consumo) constituye una infracción, lo que no parece ni posible ni ajustado a Derecho. Por ello, debe ser la Ley, y no una eventual norma en ejecución de ella, la que dé el concepto de "tenencia ilícita", a fin de cumplir con la doble garantía, material y formal, que impone el principio de legalidad (art. 25 de la C.E.) y también el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la C.E.), todo ello de conformidad con la STC 61/1990. Por ello, el art. 25 de la LOPSC, al no establecer con suficiente certeza la conducta que puede motivar la infracción, incurre en inconstitucionalidad. El mismo alegato vale en contra del apartado
  21. j)del art. 26, que califica como sanciones leves todos los incumplimientos de las obligaciones establecidas en la propia Ley y que remite no sólo a otras leyes, sino también a "reglamentaciones específicas" o "normas de policía". Pese a que la infracción sea leve, esta norma es realmente una claúsula general, una remisión en blanco, que no permite saber qué tipo de obligación o de conducta es la que se sanciona (STC 61/1990). El precepto no cumple las exigencias del art. 25 de la C.E. y es, por tanto, inconstitucional. En cuanto al párrafo segundo del art. 25 de la LOPSC, se señala en la demanda que es importante, a efectos de la seguridad jurídica, que esta norma establezca con más claridad cuándo y en qué circunstancias, dada la temporalidad de la suspensión de los actos administrativos, cesará definitivamente la eficacia, revocándose el acto sancionador, o si en cualquier momento puede levantarse la suspensión, recobrando de nuevo eficacia la sanción, cosa que comportaría sanción y tratamiento. Es a la ley a la que corresponde establecer el régimen de la suspensión del acto regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 116) y en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 122). Por ello, debe cumplirse la reserva de ley en sentido formal mediante una aclaración de la Ley sobre este punto. Se solicita un pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el régimen de suspensión previsto en el art. 25.2 de la LOPSC, por infringir lo dispuesto en el art. 25.1 de la C.E. El art. 37 LOPSC "presenta fundadas dudas en relación con su constitucionalidad". Es evidente que la presunción de veracidad de los funcionarios en el ejercicio de su cargo es indudable y no parece, en sí misma, inconstitucional. Sin embargo, en este caso, la presunción de veracidad se lleva a tal extremo que se establece la inversión de la carga de la prueba, siendo así que en la esfera penal el art. 297 de la L.E.Crim. atribuye a los atestados policiales valor de simple denuncia. El precepto establece una probatio diabolica. El Tribunal ha dictado Sentencia sobre el valor de las actas extendidas por la inspección de tributos (STC 76/1990), sin estimar su inconstitucionalidad, pero estableciendo que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su inocencia. El caso sobre el cual versó la Sentencia citada no es igual al presente, pues las inspecciones de Hacienda se basan en documentos y pruebas objetivas, en tanto que en la LOPSC se está ante la simple información del agente que presenció los hechos (información es un concepto amplio en el que caben valoraciones personales y juicios de valor). Se estima, pues, que el art. 37 es inconstitucional por conculcar el art. 24.2 de la C.E. Se concluyó con la suplica de que se dictara Sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados. 8. Por providencia de 8 de junio de 1992, la Sección Cuarta del Pleno acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Parlamento de las Islas Baleares y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que, en el plazo común de quince días, pudieran personarse en las actuaciones y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado. 9. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 18 de junio de 1992, el Presidente en funciones del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de conformidad con el cual la misma no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar y remitiendo a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. 10. Por escrito que tuvo entrada en el Registro el día 25 de junio de 1992, el Presidente del Senado comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara dando por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 11. Mediante escrito presentado en este Tribunal el día 29 de junio de 1992 formuló sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que a continuación resumidamente se exponen:
  22. a)Con relación a las consideraciones generales expuestas por la representación actora, indica el Abogado del Estado, luego de referirse a los arts. 17.1 y 104.1 de la Constitución, que es ilegítimo inferir del primer párrafo de la Exposición de Motivos de la LOPSC que la misma se base en un supuesto derecho fundamental a la seguridad ciudadana o que considere a ésta un instrumento que el legislador puede manejar a su antojo para limitar los derechos fundamentales sin restricción constitucional. El referido párrafo de la Exposición de Motivos no hace tal cosa, limitándose a afirmar algo que puede deducirse, sin dificultad, de los art. 10.1 y 104.1 de la C.E., y es que el ejercicio de las libertades públicas no debe disociarse de la protección de la seguridad ciudadana.
  23. b)Entrando ya en el examen de las impugnaciones deducidas, se considera, en primer lugar, la formulada frente a los apartados 2, 3 y 4 del art. 20 de la LOPSC. Tras referirse el Abogado del Estado a las alegaciones por él formuladas en el recurso 1.045/92, reitera que el cumplimiento del requerimiento para desplazarse a las dependencias próximas es voluntaria, en el sentido de que la Ley viene a excluir que la negativa a sufrir la identificación pueda ser vencida compulsivamente mediante la autotutela ejecutiva de la Administración (coacción policial). Por ello, si cumplir los requerimientos policiales es un acto voluntario, no puede hablarse aquí de privación de libertad en el sentido y a los efectos del art. 17.1 de la C.E. El artículo 20 de la LOPSC no crea, pues, ningún supuesto nuevo y autónomo de privación de libertad, y se limita a remitir al régimen general de la detención en la L.E.Crim. para las hipótesis en que la resistencia o negativa injustificada a identificarse o a realizar las comprobaciones o prácticas de identificación quede incluida en algún precepto del Código Penal. La demanda sostiene que es doctrina del Tribunal Constitucional que "toda privación obligatoria de libertad es una detención", tesis que puede derivar de la incorrecta comprensión de la STC 98/1986. Esta Sentencia, sin embargo, establece un concepto de detención relativo al habeas corpus, y es obvio que el régimen procesal penal de garantías del detenido no es aplicable a todas las personas que puedan hallarse en una situación de "detención" a efectos de iniciar un habeas corpus. El art. 17.3 de la C.E. enlaza con el instituto procesal penal de la detención, en tanto que la noción "toda persona detenida ilegalmente" del art. 17.4 de la C.E. debe tener un alcance más amplio. Habida cuenta de ello, es claro que el art. 20 LOPSC jamás justificaría la detención, en el sentido de la L.E.Crim., de un ciudadano que no hubiera cometido un delito o falta. No han de confundirse cosas bien distintas: una, los supuestos habilitantes para requerir a un ciudadano el desplazamiento a dependencias próximas para ser identificado; otra, la detención, que puede producirse no simplemente por negarse a cumplir el requerimiento (negativa que puede estar jurídicamente fundada), sino por resistirse o negarse injustificadamente en términos tales que haya motivos racionales bastantes para entender cometido un delito o falta que autorice a detener.
  24. c)En lo que se refiere al art. 21.2 de la LOPSC, el Abogado del Estado estima que los alegatos del recurso pueden responderse como lo fueron los argumentos similares en el asunto 1.045/92. En síntesis: el constituyente ha tomado el concepto de flagrancia de nuestra tradición jurídica, pero ello no impide al intérprete valerse de otras técnicas hermeneúticas distintas a la investigación histórica, siempre que no lo haga arbitrariamente ni falseando ni deformando el concepto constitucional, esto es, siempre que respete el valor léxico de dicho concepto; se reitera, junto a ello, que los elementos esenciales de la flagrancia son la inmediatez y la urgencia, sin que sea exigible un contacto sensible con la comisión del delito previo o anterior a la irrupción en el domicilio. Uno y otro rasgo están presentes en el precepto impugnado. Por lo demás, no es aceptable la comparación entre el art. 21.2 de la LOPSC y el régimen de las entradas en domicilio previsto para delitos cometidos por personas integradas en, o relacionadas con, bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes (art. 384 bis L.E.Crim.). El art. 21.2 queda dentro de una causa constitucional común de entradas a domicilio (el delito flagrante), en tanto que los delitos del art. 384 bis L.E.Crim. no precisan ser flagrantes, pues la entrada se producirá en casos de "excepcional o urgente necesidad". Tampoco es cierto que en el caso del art. 21.2 no exista intervención judicial a posteriori. En primer lugar, el párrafo 2º del art. 553 L.E.Crim. se aplica por igual al delito flagrante que a los delitos, flagrantes o no, del art. 384 bis. En segundo lugar, el art. 21.4 ordena remitir sin dilación el acta o atestado de entrada y registro a la autoridad judicial, justamente para hacer posible ese control. Se reitera, por último, que la restricción de lo dispuesto en el art. 21.2 a una determinada categoría de delitos no es inconstitucional, pues no se ha buscado definir o redefinir el concepto constitucional de delito flagrante, sino describir con precisión un grupo de casos que están incluidos en el contorno del concepto constitucional y ello a fin de proporcionar seguridad jurídica. Hacerlo así corresponde a la potestad de concreción de la Constitución que ostenta el legislador democrático.
  25. d)Se refiere, a continuación, el Abogado del Estado a la impugnación deducida contra los arts. 25 y 26
  26. j)de la LOPSC. Tras citar la jurisprudencia constitucional que estima de relevante consideración (SSTC 18/1981, 22/1990 y 76/1990, entre otras), indica el Abogado del Estado, en lo que se refiere al art. 25.1 de la LOPSC, que el recurso parece caer en el error de estimar que el consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas es lícito. No es así, pues el art. 22 de la Ley 17/1967 dispone que se considerará prohibido cualquier tipo de cambio o consumo de estupefacientes, aunque se lleve a cabo por la misma persona o entidad que las hubiera obtenido legalmente, a no ser que se obtenga la autorización o prescripción necesaria para el nuevo uso o consumo. La demanda, pues, confunde falta de punición penal con licitud, pues el consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas no es un acto lícito, se haga donde se haga. Cuestión distinta es la de su sanción, a propósito de lo cual observa el Abogado del Estado la existencia de la categoría de las leyes imperfectas. De las hipótesis tipificadas en el art. 25.1, el recurso se ocupa solo de la consistente en la tenencia ilícita de las sustancias dichas, aunque no estuviere la misma destinada al tráfico. En este punto, la Ley no remite al reglamento la precisión o desarrollo del concepto "tenencia ilícita" y tampoco ha vulnerado la garantía material del principio de legalidad. En cuanto describe una infracción de tenencia ilícita, este precepto pretende ser subsidiario del art. 344 del Código Penal, siendo su propósito sancionar administrativamente la simple posesión ilícita, especialmente cuando la represión penal de la tenencia haya fracasado o no pueda prosperar, por no ser factible la prueba de la intención de traficar o, en general, de las otras finalidades a que se refiere el art. 344 citado. En cuanto tal, esta norma es clara y precisa y permite razonablemente a los ciudadanos programar su conducta. Quien no quiera ser sancionado con arreglo al art. 25.1 de la LOPSC debe abstenerse de poseer ilícita o ilegalmente drogas tóxicas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas. "Tenencia ilícita" es un concepto muy fácilmente determinable, sin perjuicio de lo cual el artículo 25.1 de la C.E. no proscribe el uso de conceptos jurídicos indeterminados en la tipificación de infracciones, siempre que su concreción sea razonablemente factible (SSTC 69/1989, 219/1989 y 76/1990). Tampoco cabe acoger los argumentos en contra del art. 25.2 de la LOPSC. La garantía material del art. 25.1 de la C.E. no impone al legislador un deber de regulación agotadora de todos los supuestos y consecuencias imaginables que puedan plantearse en relación con la suspensión de una sanción administrativa (STC 150/1990). En lo que se refiere a la garantía formal, el art. 25.2 de la LOPSC sí contiene una explícita remisión al reglamento, pero no en lo referente a la suspensión, sino al tratamiento de deshabituación, de forma que no estamos ante la infracción de la garantía que el recurso denuncia. Por otro lado, no es cierto que el régimen de la suspensión de las sanciones administrativas haya sido reservado a la Ley en los términos que la demanda dice: los art. 101 y 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo permiten que cualquier disposición, legal o reglamentaria, pueda privar de ejecutividad inmediata a los actos administrativos o establecer que la mera interposición de un recurso suspende la ejecución del acto impugnado. El sentido del art. 25.2 de la LOPSC no es atribuir a una categoría de sancionados el derecho a que se suspenda una sanción administrativa, sino el facultar a la autoridad competente para suspender la ejecución de la sanción, siendo una norma permisiva y no obligatoria, que se ha de aplicar según un amplio margen de actuación administrativa, no compatible con la regulación exhaustiva de la suspensión. En lo que se refiere, en fin, al art. 26
  27. j)(norma "residual", observa el Abogado del Estado), se comienza por advertir que la doctrina constitucional admite los elementos normativos del tipo (STC 62/1982), así como las leyes penales en blanco (STC 122/1987). Se observa, a este respecto, que no son contrarias a la Constitución las normas penales incompletas, que han de ser integradas con otra norma distinta, siempre que el reenvío normativo sea expreso y justificado y que la Ley reenviante señale la pena y el núcleo de la prohibición (STC 127/1990; se cita, asimismo, la STC 3/1988). Pues bien, el art. 26
  28. j)concreta perfectamente el desvalor de la conducta sancionada, describiendo sin equívocos los elementos esenciales de la infracción mediante un rasgo negativo (no estar la conducta calificada como constitutiva de infracción grave o muy grave) y otro positivo (incumplimiento de una obligación o vulneración de una prohibición establecida en la LOPSC, las leyes especiales relativas a la seguridad ciudadana y las reglamentaciones específicas y normas de policía). Tampoco el precepto quebranta la garantía formal, pues remite a normas establecidas por el legislador y cuando lo hace a las reglamentaciones específicas y normas de policía, la remisión es suficientemente precisa y muestra la decidida voluntad legislativa de subordinar con claridad aquellos reglamentos a las leyes que ejecutan, en las que habrán de encontrar base suficiente.
  29. e)Se considera, por último, la impugnación formulada contra el art. 37 de la LOPSC, impugnación inaceptable por las razones ya expuestas a propósito del recurso 1.045/92, a las que el Abogado del Estado se remite antes de reproducirlas en sintesis. Se concluyó con la súplica de que se dictara Sentencia por la que se desestimara, en su totalidad, el recurso de inconstitucionalidad. Mediante otrosí se solicitó la acumulación del presente recurso al 1.045/92, vista su conexión objetiva. 12. Mediante escrito registrado en este Tribunal, con el número 1.314/92, el día 26 de mayo, la Presidenta de la Junta General del Principado de Asturias formuló, en la representación que le es propia, recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20.2, 21.2, 31.2 y 38 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero. En el escrito de recurso, y tras afirmar la concurrencia de los presupuestos jurídico-procesales del mismo (entre ellos, la legitimación del órgano actor) se dedujeron las alegaciones que a continuación se resumen:
  30. a)Se impugna, en primer lugar, el art. 20.2 de la LOPSC, precepto del que se dice ha introducido en el ordenamiento una forma de privación de libertad que se manifiesta en un requerimiento compulsivo que pueden efectuar los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a las personas cuya identificación pretendan, requerimiento que se manifiesta en que les "acompañen" a las dependencias en las que sea posible su identificación. Si esto es así, el apartado en cuestión choca frontalmente con el art. 17 de la C.E. que regula la forma, garantías y requisitos de la detención preventiva, regulados en los arts. 490 y 492 de la L.E.Crim.. Tras citarse la STC 99/1986, se aduce que si cualquier restricción o privación de libertad por parte de la policía es una detención, la misma debe practicarse de acuerdo con las formalidades, garantías y derechos del art. 17 de la C.E. y del art. 520 de la L.E.Crim. y, no siendo así, el artículo 20.2 impugnado resulta inconstitucional. Inconstitucionalidad que se verifica también al alterar el contenido esencial del derecho a la libertad (art. 53.1 de la C.E.), a cuyo efecto se cita la STC 11/1981. Expone, a continuación, la representación actora diferentes consideraciones doctrinales que le llevan a concluir en que, aun existiendo el deber de ir documentado, la indocumentación, a lo sumo, constituye un ilícito administrativo, y la regulación del art. 17 de la C.E. proscribe la detención gubernativa por infracciones administrativas. La impugnación del precepto se formula, en suma, en atención a lo siguiente: 1) El art. 20.2 introduce una modalidad de privación de libertad que no casa con el contenido del art. 17 de la C.E., precepto que exige que la detención se efectúe por estar la policía en condiciones de imputar al interesado la comisión de un delito concreto (la indocumentación, en sí misma, no constituye delito); en otro caso, si el requerimiento de identificación fuera porque la policía tuviera "motivos racionalmente bastantes" (art. 429.4 L.E.Crim.) de que se va a cometer un delito, y de que el sujeto al que se le requiere la identificación pueda ser imputable del mismo, nos hallaríamos ante una auténtica detención, que debería estar revestida de las garantías del art. 17 de la C.E. 2) El legislador ha creado una figura de detención distinta a la detención preventiva del art. 17 de la C.E., pero la ha privado de los rasgos esenciales que pudieran permitir su contraste constitucional, al no sujetarla a duración alguna y al no prever la asistencia letrada al detenido (se invoca la STC 199/1987, así como la 107/1985). 3) La detención prevista en el art. 20.2 vulnera, en todo caso, la garantía reconocida en el art. 17 de la C.E. según el cual "toda persona detenida deberá ser informada de forma inmediata de modo que le sea comprensible, de sus derechos y de las razones de su detención". 4) El art. 20.2 sólo estaría justificado, en la restricción de la libertad que establece, si tuviera la finalidad de cumplir un fin constitucional, pero, según se ha expuesto, no existe el deber constitucional de identificarse, con lo que el sacrificio de la libertad es contrario al art. 17 de la C.E. 5) La modalidad de privación de libertad "al objeto de sancionar una infracción" estaría en abierta contradicción con el precepto constitucional citado, que tiene por base la comisión de hechos punibles, pues el art. 17 proscribe la detención por infracciones administrativas y 6) Se altera el derecho fundamental a la libertad al debilitar su contenido esencial, dificultando o impidiendo su recognoscibilidad.
  31. b)Se impugna, asimismo, el art. 21.2 de la LOPSC por vulneración de los arts. 18.2 y 53.1 de la C.E. Esta impugnación se sintetiza por la propia representación actora en las tres consideraciones siguientes: 1) El art. 18.2 de la C.E. prevé tres supuestos, y solo tres, que facultan a los poderes públicos para penetrar en el domicilio de una persona (consentimiento del titular, autorización judicial y delito flagrante), a los que hay que unir la previsión establecida en el art. 55 de la propia Norma fundamental; 2) El concepto de delito flagrante dimana de la propia Constitución y debe ser objeto de una interpretación restrictiva, al operar como excepción a un derecho fundamental; el art. 21.2 amplía el concepto constitucional y jurisprudencial de delito flagrante, dando cabida al "conocimiento fundado" (con la ambigüedad que ello genera, que puede ir desde la más clara evidencia hasta la más vaga intuición o sospecha) que "lleve a la constancia" (término que resulta antitético con el "conocimiento fundado"), desnaturalizando doblemente, no sólo por la razón apuntada, sino porque introduce un concepto de flagrancia predicable exclusivamente de los delitos "en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas", cuando la flagrancia debe responder a un criterio general predicable de toda clase de delitos. Se infringe con ello el art. 18.2 de la C.E. 3) Se infringe, igualmente, el art. 53.1 de la C.E. por cuanto que, entendido el contenido esencial como el haz de facultades que hacen recognoscible un derecho, la ampliación de la flagrancia que efectúa el art. 21.2 impugnado, termina por vaciar el derecho reconocido en el art. 18.2 de buena parte del contenido que lo hace recognoscible, desnaturalizándolo como excepción a la inviolabilidad del domicilio.
  32. c)Se impugna también el art. 37 de la LOPSC por vulneración del art. 24.2 de la C.E. Se reprocha a este precepto provocar en la práctica una inversión de la carga de la prueba, privilegiando a la acusación sobre la defensa del inculpado, a quien se obliga a probar su inocencia mediante la acreditación de unos hechos que en muchas ocasiones serán negativos, prueba que, también en determinados casos, resultará diabólica, cuando lo que se discutan no sean los hechos sino su autoría. El definitiva, con el precepto desaparece totalmente la presunción de inocencia (art. 24.2 C.E.), comprimiéndose la seguridad jurídica del ciudadano. Se cita la STC 76/1990.
  33. d)Se impugna, asimismo, el art. 38 de la LOPSC, por vulneración de los arts. 24.1 y 53.1 de la C.E. Se dice en el recurso que esta impugnación ha de ser entendida en relación con lo establecido en la Disposición derogatoria de la propia LOPSC que deroga, entre otras normas, el apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978. A juicio del órgano actor, el artículo 38 está dando entrada al principio solve et repete y atentando, con ello, al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la C.E.). Se cita la STC 115/1987 y la STC 108/1984. En sintesis de la propia demanda, la impugnación se fundamenta en lo siguiente: 1) El art. 24.1 garantiza el derecho fundamental de todas las personas a obtener la tutela efectiva de los Jueces y tribunales, debiendo entenderse tal declaración en el sentido te que dicho precepto garantiza el libre acceso a los Tribunales; 2) En la medida en que el precepto impugnado introduce en el ordenamiento mecanismos que impiden, dificultan o disuaden el acceso a los jueces y tribunales y que obstaculizan o sustraen a estos la facultad de ponderar la procedencia o no de la ejecutividad del acto, el precepto es contrario al derecho reconocido en el art. 24.1 de la C.E. y 3) Es contrario también al art. 53 de la misma Norma fundamental, al desnaturalizar el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, arrancando al Poder Judicial facultades que sólo a éste corresponden. Se concluye con la suplica de que se dicte Sentencia por la que se declaren inconstitucionales los preceptos impugnados. 13. Mediante providencia de la Sección Segunda del Pleno, de 11 de junio de 1992, se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Junta General del Principado de Asturias y se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno para que, en el plazo común de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado. 14. Mediante escrito registrado el día 18 de junio de 1992, el Presidente en funciones del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara según el cual, aun cuando el Congreso no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar, remitiendo a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. 15. Mediante escrito registrado el día 25 de junio de 1992, el Presidente del Senado comunicó al Tribunal el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara, dando por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 16. Mediante escrito registrado el día 26 de junio de 1992 presentó sus alegaciones el Abogado del Estado, en los términos que a continuación se resumen:
  34. a)Comenzó por señalar el Abogado del Estado que, con arreglo al art. 33 LOTC y a los art. 185.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y 5.1 del Código Civil, a los que remite el art. 80 LOTC, el plazo para recurrir algún precepto de la Ley Orgánica 1/1992 terminó a las veinticuatro horas del día 22 de mayo de 1992, pues dicha Ley Orgánica se publicó el 22 de febrero del mismo año. El presente recurso tuvo entrada en el Registro del Tribunal Constitucional el día 26 de mayo, varios días después de expirado el plazo perentorio para su interposición. Es cierto que en la primera página de la demanda figura un cajetín de fecha que dice "certificado/21 mayo 1992/Oviedo", pero la fecha en que se remitió por correo la demanda carece de toda trascendencia procesal, de manera que debe considerarse válidamente presentada el día en que, entregado el envío postal por el Servicio de Correos, tuvo entrada en el Registro del Tribunal. Esto es así porque el art. 283.1 LOPJ, aplicable en esta jurisdicción según el art. 101 LOTC, presupone que la presentación de la demanda y otros escritos se efectúa en oficinas o lugares en los que sea posible al Secretario efectuar diligencia de constancia (art. 280.2 LOPJ y art. 1 L.E.C.). El art. 283.1 LOPJ es la regla general en materia de presentación de demandas, lo que significa que para conceder efectos a la presentación de tales escritos en otros lugares u oficinas en que no sean los secretarios quienes hagan constar la fecha y hora es precisa una norma expresa que así lo establezca. Esta norma no puede ser el art. 66.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que limita claramente su alcance a "las instancias o escritos dirigidos a los centros o dependencias administrativas". Síguese de ello que cuando una parte confia al Servicio de Correos el transporte y entrega de un escrito de demanda u otro de los relacionados en el art. 283.1 LOPJ, asume el riesgo del tiempo empleado en ambas operaciones o, dicho de otro modo, corre en su contra el lapso de tiempo que gaste el Servicio Postal en hacer llegar el escrito a su destino, según jurisprudencia, que se cita, del Tribunal Supremo. No cabe oponer a esta conclusión la doctrina de la STC 125/1983 y del ATC 8/1986, que admiten excepcionalmente la presentación de recursos de amparo en Oficinas de Correos, pues esta doctrina no puede extenderse a procesos en que intervienen órganos públicos y no particulares lesionados en sus derechos fundamentales. En el recurso de inconstitucionalidad, en particular, se enjuicia la conformidad abstracta de un precepto legal con la Norma suprema; si un precepto legal no se recurre de inconstitucionalidad, no por ello quedan sin defensa los derechos fundamentales que su aplicación pudiera lesionar, pues para ello quedan la cuestión de inconstitucionalidad y el amparo constitucional. Es de notar, además, que tanto la STC 125/1983 como el ATC 8/1986 se refieren a recursos de amparo presentados antes de regir la LOPJ, y por lo tanto no pudo considerarse el problema desde la perspectiva de los arts. 101 LOTC y 283.1 LOPJ. El recurso es, pues, extemporáneo. No obstante, y con carácter subsidiario, examina el Abogado del Estado los argumentos de fondo aducidos por el órgano actor, dando por supuesta la argumentación desarrollada en el recurso 1.045/1992, a la que se remite, sin perjuicio de recordarla ahora resumidamente y de complementarla, precisarla o aclararla.
  35. b)En cuanto a la impugnación del art. 20.2 LOPSC, la demanda estima que el precepto regula un "requerimiento compulsivo" y, como ella misma reconoce, sus posteriores razonamientos valen sólo "si esto es así". Pues bien, observa el Abogado del Estado que la cumplimentación del requerimiento para desplazarse a las dependencias próximas que dice el art. 20.2 LOPSC es voluntaria, en el sentido de que la Ley Orgánica viene a excluir que la negativa a sufrir la identificación pueda ser vencida compulsivamente mediante la autotutela ejecutiva de la Administración. El requerimiento no puede ser ejecutado forzosamente por los agentes policiales mediante compulsión personal y, por tal razón, no puede calificarse de "compulsivo", como la demanda hace. Ello sin perjuicio de que, según ya observó la Abogacía del Estado en sus alegaciones anteriores, la L.E.Crim. obligue al agente de policía judicial a detener al delincuente in fraganti (arts. 492.1 y 490.2), de modo que cuando el agente juzgue razonablemente que la resistencia o negativa infundada a cumplir las órdenes o requerimientos de identificación, someterse a las comprobaciones pertinentes o desplazarse a las dependencias policiales integra el tipo del art. 237 o el del art. 231.2, ambos del Código Penal, podrá detener al requerido como delincuente. Y aun si se estimara, como será más frecuente, que la resistencia o negativa no integra más que la falta del art. 570.2 o la del art. 571, uno y otro del Código Penal, podrá efectuar la detención si el presunto reo no tuviere domicilio conocido ni diere fianza bastante (art. 495 L.E.Crim.), detención que dará lugar a la aplicación de todas las garantías del detenido (arts. 17.3 C.E. y 520 y ss. L.E.Crim.). Puesto que el requerimiento regulado en el art. 20.2 no puede calificarse de compulsivo, falla la premisa de la que parte el recurso y decae toda su argumentación, por más que no sea ocioso examinar y rechazar algunos razonamientos de la demanda dirigidos contra este precepto: 1) No es exacto, en primer lugar, que las únicas privaciones de libertad constitucionalmente justificadas sean las impuestas por condena penal, por auto de prisión provisional o por detención (no son contrarias a la Constitución las privaciones de libertad disciplinarias en la Administración Militar, ni el arresto del quebrado en su domicilio, ni los internamientos por enfermedad psíquica u otras razones sanitarias, ni el internamiento de extranjeros para asegurar una medida administrativa de expulsión). En realidad, el segundo inciso del art. 17.1 C.E. remite al legislador la determinación de los "casos" en que puede privarse de la libertad a alguien; 2) Se sigue de ello que no puede suponerse inconstitucional por principio que el legislador pudiera prever la ejecución compulsiva o forzosa de las ordenes o requerimientos de identificación, configurándolos, al menos en ciertos supuestos, como "casos" de privación de libertad constitucionalmente justificada [art. 5.1
  36. b)del Convenio de Roma], aunque no haya sido éste el criterio inspirador del art. 20 de la LOPSC; 3) La doctrina de la STC 98/1986, plenamente correcta, fue sentada en un caso de habeas corpus y con relación a tal procedimiento se ha de entender el concepto de detención que dicha resolución incorpora; 4) El art. 20.2 LOPSC no prevé ninguna privación de libertad por "indocumentación". Del art. 571 del Código Penal o de los apartados 1 y 2 del art. 20 LOPSC resulta un deber para el ciudadano de identificarse, pero no de identificarse documentalmente, ni de portar un determinado documento para identificación, pues ésta se puede obtener, según el precepto dice, "por cualquier medio". Se subraya que el art. 9 LOPSC no califica al Documento Nacional de Identidad de único medio de identificación, ni impone la obligación de portarlo, pues tan sólo le atribuye el importante efecto jurídico de tener "por sí sólo, suficiente valor para la acreditación de la identidad de las personas".
  37. c)En lo que se refiere a la impugnación del art. 21.2 LOPSC, la demanda se ciñe a reproducir pasajes de la STC 22/1984 (sin tener en cuenta la STC 160/1991), a transcribir partes de la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1990 (Ar. 2.647) y a citar por extenso consideraciones doctrinales que, sin embargo, no pueden convertirse en canon de constitucionalidad (SSTC 108/1986 y 150/1991). Los argumentos de la demanda se cifran en que el precepto vulnera los arts. 18.2 y 53.1 C.E., argumentación similar, pues, a la empleada por los demandantes en el recurso 1.045/92 y que puede ser contestada con los mismos razonamientos expuestos entonces por la Abogacía del Estado, que, por lo tanto, reitera esta representación. d). La impugnación del art. 37 LOPSC se realiza por suponer que viola el derecho fundamental a ser presumido inocente (art. 24.2 C.E.) al invertir tal precepto la carga de la prueba y obligar al expedientado a probar su inocencia. La tesis de la demanda es inaceptable, para el Abogado del Estado, por las razones expuestas ante idéntica impugnación formulada en el recurso 1.045/92, razonamientos que resume.
  38. e)Por lo que se refiere a la impugnación del art. 38 LOPSC, al vulnerar tal precepto lo dispuesto en los arts. 24.1 y 53.1 de la Constitución, reitera el Abogado del Estado sus alegaciones anteriores en el sentido de que tal precepto no contiene ninguna regla solve et repete, esto es, una regla en cuya virtud se hiciera depender la admisión de un recurso administrativo o jurisdiccional del previo pago, depósito o consignación del importe de la sanción pecuniaria o de una parte o fracción de ella. Por el contrario, el art. 38.1 LOPSC difiere o aplaza la ejecutividad de un acto administrativo hasta el momento de la firmeza en vía administrativa, lo que se aparta, en términos más benignos para el ciudadano, de la regla general de la ejecutividad inmediata de los actos administrativos (arts. 44, 45.1 y 2, 101 y 116 de la LPA). Tampoco hay el más mínimo fundamento para afirmar que este precepto sustrae a los Tribunales "la facultad de ponderar la procedencia o no de la ejecutividad del acto". El art. 38.1 LOPSC y la derogación del art. 7.5 de la Ley 62/1978 no estorban en lo más mínimo la decisión judicial sobre la ejecutividad del acto sancionador recurrido. Por el contrario, el control judicial sobre la ejecutividad de las sanciones impuestas se efectuará con arreglo a las normas comunes sobre suspensión (art. 122 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y art. 7.2, 3 y 4 de la Ley 62/1978). No puede hablarse de un deber constitucional para el legislador de establecer la suspensión en todo caso, y por la mera interposición del recurso contencioso, de las multas o , en general, de cualesquiera actos administrativos a los que un ciudadano pueda reprochar la violación de uno de sus derechos fundamentales (STC 115/1987 y STC 66/1984). En suma, el art. 38.1 LOPSC y la derogación del art. 7.5 de la Ley 62/1978 somete las sanciones pecuniarias impuestas en virtud de la LOPSC exactamente al mismo régimen en materia de suspensión que opera en el recurso contencioso-administrativo especial de protección de los derechos fundamentales, y no puede defenderse que la Constitución imponga al legislador la obligación de establecer un régimen más favorable de suspensión exclusivamente para las multas impuestas al amparo de la LOPSC. Se concluyó con la súplica de que se dictara Sentencia por la que se declarase extemporáneo el recurso y por la que, subsidiariamente, se desestimara el mismo en su totalidad. Mediante otrosí se pidió la acumulación de este recurso al núm. 1.045/92, vista la conexión objetiva entre uno y otro. 17. Mediante providencia de 2 de julio de 1992, la Sección Segunda acordó oir a la Junta General del Principado de Asturias, al Parlamento de las Islas Baleares y a los Diputados del Grupo Popular para que expusieran lo que estimaren procedente acerca de la acumulación de sus respectivos recursos, solicitada por el Abogado del Estado. La Junta General del Principado de Asturias y el Parlamento de las Islas Baleares mostraron su conformidad con la acumulación. Por su parte, el Comisionado de los Diputados del Grupo Popular no formuló alegación al respecto dentro del plazo concedido. Mediante Auto del Pleno de 29 de septiembre de 1992 se acordó acumular los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.314/92 y 1.279/92 al recurso 1.045/92. 18. Con fecha 19 de noviembre del año en curso se registró en este Tribunal (núm. 2.810/92) un Auto mediante el cual la Sección Decimoquinta de la Audiencia Provincial de Madrid planteó cuestión de inconstitucionalidad, según su parte dispositiva, "con respecto al art. 21.2 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, por estimar que se halla en contradicción con los arts. 18.2 (último inciso) y 25.1 de la Constitución Española". Se adjuntó a esta resolución testimonio de las actuaciones del proceso penal (procedimiento abreviado 4.070/92).
  39. a)Los antecedentes de la cuestión pueden resumirse así: Ante el Juzgado de Instrucción núm. 43 de Madrid se siguieron diligencias previas en procedimiento abreviado núm. 4.070/92 contra determinadas personas por presunto delito contra la salud pública (art. 344 del Código Penal). La acusación pública se fundamentó en que "en virtud de la Ley 1/1992", y después de una labor de vigilancia policial en la que se observó cómo cierta persona había adquirido en el domicilio donde posteriormente se practicó la diligencia de entrada y registro dos papelinas, una de cocaina y otra de heroina, y ante la evidente flagrancia delictiva, se practicó la indicada diligencia en el domicilio de los acusados, hallándose entre otros objetos y en el tejado de la vivienda 7 bolsas de plástico que contenían determinada cantidad de droga. Según consta en el antecedente 2º del Auto por el que la cuestión se promueve, en el acto de la vista ante la Audiencia "el Ministerio Fiscal calificó definitivamente los hechos imputados como constitutivos de un delito contra la salud pública, previsto y penado en el art. 344 del C.Penal, en su modalidad de sustancias que causan grave daño a la salud. Atribuyó la autoría a los acusados y solicitó que se les impusiera la pena de tres años de prisión menor a cada uno de ellos, accesorias y costas. Por último, interesó que se les devolvieran las joyas y el dinero, al ser un registro ilegal el efectuado en la vivienda". La defensa interesó la libre absolución. Mediante providencia de 27 de octubre de 1992, la Sección acordó conceder al Ministerio Fiscal y a la defensa un plazo común de diez días para que pudieran alegar lo que estimaren conveniente sobre la pertinencia de plantear la presente cuestión de inconstitucionalidad. En dicha providencia se señaló que los agentes practicaron el registro domiciliario "en base a lo dispuesto en el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992", y que "el Tribunal entiende que esta norma es contraria al art. 18.3 (sic) de la Constitución, al permitir la entrada sin mandamiento judicial en supuestos no encuadrables dentro del delito flagrante", por lo que consideró era "procedente plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional al efecto de que se pronuncie sobre la validez del referido precepto".
  40. b)En la fundamentación jurídica del Auto de planteamiento de la cuestión, el Tribunal a quo, tras citar el art. 163 de la Constitución y normas concordantes, identifica el precepto cuestionado (art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992) y aquellos de la Constitución que quedarían por él contrariados (arts. 18.2 y 25.1). Tras ello, fundamenta la Sección tanto la relevancia, para el proceso a quo, de la cuestión planteada como la contradicción a su juicio existente entre aquel precepto legal y las normas constitucionales invocadas. En lo que se refiere al primer aspecto, se señala en el Auto que "los funcionarios policiales declaran de manera contundente que han efectuado una entrada y registro en el domicilio de los acusados en aplicación del art. 21.2 de la LOPSC", así como que en la vista del juicio oral el Ministerio Fiscal, pese a no haber pedido antes la declaración de ilicitud del registro (art. 793.2 L.E.Crim.), "mantiene la acusación e insta la declaración de ilicitud del registro domiciliario, sin que se pormenoricen en su informe oral los motivos de esa ilicitud procesal", especificación expuesta sólo después por el Ministerio Público, con ocasión de sus alegaciones a propósito del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Entra, a continuación, la Sección a considerar los argumentos a tal efecto expuestos por la Fiscalía, argumentos que estima no impeditivos en orden al planteamiento de la cuestión por las siguientes razones: 1) porque la petición del Ministerio Fiscal de que se declare en la Sentencia que el registro fue ilícito exigiría que el Tribunal dilucidara si fue acorde o no con el repetido art. 21.2, "con lo cual ya estaríamos aplicando el precepto que cuestionamos por vicio de inconstitucionalidad"; 2) en segundo lugar, "porque el propio Ministerio Público construye todo su razonamiento en base a una interpretación de la norma conflictiva, pese a lo cual sostiene que no juega en la decisión del proceso"; 3) porque, en tercer lugar, el alegato del Ministerio Fiscal según el cual el registro practicado ni siquiera cumpliría los requisitos mínimos que establece el precepto cuestionado exigiría necesariamente interpretar la norma, lo que "incide en el fondo de la cuestión de inconstitucionalidad que este Tribunal plantea". En todo caso, "la Sala considera que la interpretación que se ajusta al texto legal es la efectuada por los funcionarios policiales y por el Ministerio Público en su calificación provisional, y no la que consta reflejada en el escrito de alegaciones de fecha 3 de noviembre" (se refiere a las alegaciones a propósito de la procedencia de plantear cuestión). Añade a ello el Auto que "tampoco parece razonable que el Ministerio Público interese la declaración de ilicitud del registro y después, contradiciéndose, inste una Sentencia condenatoria", toda vez que, aunque la droga fue aprehendida en el tejado de la vivienda, "el nexo causal entre el registro y el hallazgo de la fuente de prueba es incontestable". Estima la Sección, de otra parte, que "tampoco es atendible el alegato del Ministerio Fiscal de que ya se han interpuesto tres recursos de inconstitucionalidad contra el art. 21.2 de la LOPSC (...), pues estamos ante un argumento más propio del principio de oportunidad que del de legalidad, y resulta indiscutible que el Tribunal ha de regirse por este último". Por todo ello, se indica en el Auto que "la Sala ha de pronunciarse en Sentencia sobre la licitud o ilicitud del registro domiciliario, lo que implica la aplicación e interpretación de la norma que cuestionamos". Tras fundamentar así la relevancia de la cuestión, se extiende el Auto sobre la contradicción entre el precepto cuestionado y los arts. 18.2 y 25.1 de la Constitución. Los fundamentos 4º y 5º del Auto se consagran a exponer lo que, a juicio del Tribunal a quo, resulta ser concepto constitucional de "flagrancia", según el art. 18.2, en tanto que los fundamentos 6º y 7º se dedican a la interpretación del precepto cuestionado y al señalamiento de su incompatibilidad con la referida norma constitucional, incompatibilidad que cabe resumir así, en palabras del propio auto: "(...) el concepto de flagrancia que acoge el art. 21.2 de la LOPSC no se ciñe a la percepción sensorial directa del hecho delictivo, sino que se amplía al conocimiento por inferencias deductivas que en modo alguno aparece recogido en el concepto tradicional y constitucional de flagrancia" (más adelante se añade que "estamos ... ante una auténtica reforma o alteración sustancial del concepto de flagrancia recogido en el art. 18.2 de la C.E."). Tras ello, en el fundamento 8º se examinan las circunstancias de la diligencia de entrada y registro verificada en el caso y se hacen, a este propósito, dos consideraciones. Según la primera, frente a lo alegado por el Ministerio Fiscal en el trámite previo al planteamiento de la cuestión, "esta Sala, por contra, y coincidiendo con el criterio de los funcionarios policiales y del representante del Ministerio Fiscal que formuló el escrito de calificación provisional, estima que nos encontramos ante un registro lícito con arreglo a la referida ley. Es más, diríamos que nos hallamos ante el prototipo de registro domiciliario que pretende legalizar la discutida norma". La segunda consideración de relieve se encuentra en el último párrafo de este fundamento jurídico 8º: "Por último, destaquemos que nos hallamos ante un registro domiciliario practicado conforme a los cánones del «conocimiento fundado» de la LOPSC en el que, no sólo no se da la flagrancia propia del art. 18.2 de la C.E., sino tampoco los supuestos de cuasiflagrancia del derogado art. 779 de la L.E.Crim.. Ello es así porque los funcionarios policiales con anterioridad a la entrada y registro no vieron a los denunciados ejecutar ningún hecho delictivo, ni tampoco vieron que huyeran del lugar, ni que llevaran encima efectos o instrumentos procedentes de un delito. Esto confirma que el nuevo precepto extiende el concepto de flagrancia bastante más allá de las situaciones de cuasiflagrancia". En el fundamento 9º del Auto se extiende la cuestión de inconstitucionalidad al contraste entre el citado art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992 y el art. 25.1 de la Constitución, en su vertiente de "principio de legalidad procesal penal". Lo hace así la Sección, según indica, porque "del escrito del Ministerio Fiscal se desprende la posibilidad de que la norma, a pesar de los términos de que está redactada, siga operando mediante sinuosas interpretaciones en nuestro ordenamiento jurídico", eventualidad ésta que lleva a la Sección a plantear este nuevo contraste de constitucionalidad. En síntesis, aprecia el Tribunal a quo que el precepto cuestionado vulneraría la exigencia constitucional de la lex certa o lex stricta, "porque (...) no alcanza los índices mínimos de certeza imprescindibles para limitar o restringir un derecho fundamental", tratándose, así, de "una norma indeterminada, vaga, incierta e imprecisa, y que más que proporcionar seguridad al ciudadano genera una grave inseguridad jurídica". Concluyeron las consideraciones del Auto con la observación de que el precepto cuestionado "tiene el carácter de norma interpretativa y, como es sabido, esta clase de normas suelen interferir en cierta medida la labor de aplicación judicial del derecho", lo que, para un sector doctrinal, supondría "una intromisión en la función jurisdiccional". 19. Por providencia de 30 de noviembre de 1992 acordó la Sección Primera oir al Fiscal General del Estado, por plazo de diez días, a fin de que se pronuncie sobre la posible falta de relevancia de la cuestión de inconstitucionalidad para la resolución del proceso a quo. Deducido el informe de la Fiscalía, la Sección Primera, en proveido de 12 de enero de 1993, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y a la Fiscalía General del Estado a fin de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. 20. Mediante escrito registrado el día 29 de enero de 1993 presentó sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que a continuación se resumen:
  41. a)Niega el Abogado del Estado, en primer lugar, la existencia de contradicción entre el art. 21.2 de la LOPSC y el art. 25.1 de la Constitución. Ante todo, este precepto constitucional no es portador del principio de legalidad procesal penal y, menos aún, de una suerte de derecho fundamental a la completa previsibilidad de las intervenciones policiales: el art. 25.1 de la Constitución reduce su esfera de aplicación a los delitos, faltas e infracciones administrativas y la entrada y registro en lugar cerrado producida en el seno de un proceso penal es o bien un acto de investigación para buscar y adquirir fuentes de prueba o bien acto de ejecución de una medida cautelar personal, nunca sanción por delito, falta o infracción administrativa. La intervención policial prevista en el art. 21.2 de la LOPSC muestra parecido género de conexión con el proceso penal, y no puede, por ello, calificarse de "condena", lo que la coloca fuera de la esfera propia del art. 25.1. Más correcto hubiera sido encuadrar la supuesta infracción constitucional que se denuncia en el art. 9.3 de la Constitución (principio de seguridad jurídica) o considerarla, alternativamente, un tipo de vulneración del art. 18.2 de la Constitución (el art. 8.2 del Convenio Europeo de 1950 exige que toda injerencia en el domicilio esté "prevista por la ley"); pero tampoco se dan tales contradicciones. No hay razón objetiva para entender que el precepto cuestionado suscite en sus destinatarios dudas o confusiones tales que engendren una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, atendido el contexto ordinamental en que se inserta y las reglas de interpretación admisibles (STC 150/1991). El principio de seguridad jurídica no prohibe, en particular, que el legislador emplee conceptos jurídicos indeterminados, ni siquiera en normas sancionadoras (SSTC 69/1989, 219/1989 y 150/1991). La lesión inconstitucional de la seguridad jurídica no se produce por la mera existencia de dificultades interpretativas graves con origen cierto en las imperfecciones del texto. Sólo hay inconstitucionalidad cuando los defectos textuales son insuperables (STC 150/1991), siendo tarea capital de los órganos judiciales reducir por vía interpretativa la indeterminación, vaguedad e imprecisión de los textos normativos (STC 121/1992). Pues bien, el "análisis semántico" de la Sección cuestionante -que se examinará a continuación- parte de premisas sin base constitucional demostrada y exagera, además, los defectos del art. 21.2 de la LOPSC Tal análisis, como mucho, manifiesta las dificultades subjetivas de la Sección en la interpretación de tal precepto y tampoco parece aceptable valorar como indicio de inconstitucionalidad, por infracción del principio de seguridad jurídica, las supuestas divergencias de interpretación en el proceso a quo entre funcionarios de policía y Fiscales o entre dos Fiscales. Carece, en fin, de relieve constitucional el argumento de que la inviolabilidad del domicilio quedará "en manos de la interpretación que, en cada supuesto, hagan los funcionarios policiales de lo que significa el «conocimiento fundado» y la «constancia»". Corresponde, en efecto, a los funcionarios policiales examinar prima facie si el supuesto de hecho abstracto del art. 21.2 de la LOPSC coincide o no con el supuesto concreto, pero lo mismo sucede con el art. 553 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y con el mismo art. 18.2 de la Constitución. La tesis no es correcta si lo que se pretende sugerir es que ese juicio policial es irrevisable o definitivo: la inviolabilidad del domicilio no está en manos de la policía porque su actuación queda sometida al control judicial directo e inmediato previsto en el art. 21.4 de la LOPSC y es luego objeto de valoración en el proceso penal, como cumplidamente muestra el proceso a quo. El control judicial de las intervenciones efectuadas al amparo del precepto cuestionado tenderá a crear criterios interpretativos uniformes en las autoridades y agentes de policía. Tampoco goza de solidez la tesis de que la concreción legislativa de un concepto constitucional interfiere indebidamente la función jurisdiccional. Al operar sobre un concepto constitucional, el legislador podrá en ciertos casos invadir la esfera del poder constituyente o, incluso, la del Tribunal Constitucional, pero no la de los Jueces y Tribunales del Poder Judicial, sometidos constitucionalmente al imperio de la Ley (art. 117.1 de la Constitución y 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
  42. b)Se examina, a continuación, si el art. 21.2 de la LOPSC contraría o no el art. 18.2 de la Constitución. No puede admitirse, en primer lugar, la postulada identidad del concepto tradicional de "delito flagrante" con el concepto constitucional de "delito flagrante" y ello por la autonomía de interpretación de la Constitución. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional nunca ha acogido la doctrina austriaca de la "petrificación", según la cual el significado de los términos constitucionales queda fijado en el que tuvieron en el Derecho vigente en el momento de comenzar a regir la Constitución, doctrina que se ciñe a la interpretación de normas constitucionales de competencia y aun así con temperamentos y excepciones. Trasladada al campo de los derechos fundamentales, esta tesis llevaría al más indeseable "originalismo", que impediría las funciones de evolución y adaptación constitucional, privilegiando, además, a un legislador histórico accidental sobre el legislador democrático del presente y del futuro (STC 149/1991). Por otro lado, el concepto "tradicional" de flagrancia es, en realidad, un concepto procesal, que considera el problema en el marco de un procedimiento abreviado y más rápido, de donde la acentuación del momento perceptivo; pero el concepto constitucional empleado por el art. 18.2 aparece como causa autónoma de justificación de la penetración en un domicilio y deja en un segundo plano el problema procesal de la prueba. Así, el llamado "concepto tradicional" de flagrancia (lo dispuesto en el antiguo art. 779.1º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal) es un antecedente de interés que se ha de tener en cuenta al elucidar el delito flagrante en el contexto del art. 18.2 de la Constitución, pero no se iguala, sin más, con el concepto constitucional de delito flagrante. Otro tanto cabe afirmar respecto al análisis jurisprudencial del concepto de flagrancia (Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de 29 de marzo de 1990, Ar. 2647). La Sección cuestionante, de otra parte, afirma que el concepto de flagrancia ex art. 18.2 es el "propio o estricto", lo que justifica en que el delito flagrante supone una excepción al ejercicio de un derecho fundamental. Tampoco cabe aceptar esta tesis. El derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio es un derecho relativo y limitado (STC 199/1987) y en el caso del delito flagrante hay tanta o tan poca "excepción" como en el caso de la resolución judicial que autorice la entrada en el domicilio. El constituyente ha valorado aquí un cierto interés por encima de la inviolabilid

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