Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 41/2016

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 41/2016 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 41/2016, de 3 de marzo (BOE núm. 85, de 08 de abril de 2016) ECLI:ES:TC:2016:41 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1792-2014, interpuesto por don Ramón Beneyto Pita, don Pedro Escobar Muñoz y don Valentín García Gómez, diputados de la Asamblea de Extremadura comisionados al efecto por el Pleno de la Cámara, contra los apartados 3, 5, 7, 8, 10, 16, 17, 21 y 30 del art. 1 y las disposiciones adicionales octava, novena, undécima y decimoquinta y transitorias primera a cuarta y undécima de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, por vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura (arts. 9.3 y 53 a 60 de su Estatuto de Autonomía, en adelante EAE) y otros preceptos constitucionales [arts. 103.1, 137, 148.1, apartados 1 y 2, 149.1, apartados 14 y 18, 149.3, en conexión con los arts. 147.2 d), 150, apartados 1 y 2, 156 y 157.3]. Ha sido ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 24 de marzo de 2014, tres diputados de la Asamblea de Extremadura, comisionados al efecto por el Pleno de la Cámara, interponen recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. 2. El recurso de inconstitucionalidad realiza una serie de consideraciones generales sobre los límites intrínsecos y extrínsecos de la legislación básica en materia de régimen local. Los límites intrínsecos se refieren al alcance necesariamente circunscrito de las bases del régimen local. La extensión de lo básico sería mayor cuando se trata de desarrollar la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE). De modo que la posibilidad de dictar normas básicas de “simple régimen local”, como las reglas sobre organización administrativa local, sería muy reducida. Los límites extrínsecos derivarían de la variedad de títulos competenciales estatutariamente previstos, en este caso en materia de “alteración de términos municipales” y “organización territorial”. La política territorial ha de ser autonómica, sin perjuicio de que las bases puedan incidir limitadamente sobre ella.Tras estas consideraciones, el recurso de inconstitucionalidad impugna las previsiones siguientes:

1. a)El art. 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (LBRL), en la redacción dada por el art. 1.5 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.El nuevo art. 13 LBRL habría desbordado los límites del art. 149.1.18 CE al establecer un régimen cerrado de creación de nuevos municipios sin posibilidad de excepción (apartado 2). También por permitir que los propios municipios acuerden su fusión a través de un convenio aprobado por mayoría simple de sus respectivos plenos, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica (apartados 4, primer párrafo, y 6). Habría sustraído a las Comunidades Autónomas una competencia de ejecución que tienen atribuida en sus Estatutos de Autonomía.El art. 13.4 (segundo y tercer párrafo) LBRL encarnaría una política estatal de fomento de las fusiones voluntarias de municipios contraria a la doctrina constitucional sobre gestión de subvenciones. Un “plan estatal de incentivos” no podría impedir el desarrollo de una política territorial propia de la Comunidad Autónoma. Ciertamente, las bases del régimen local alcanzan al “régimen financiero local” (STC 233/1999, de 16 de diciembre), pero, en lo que aquí interesa, permitirían solo establecer un sistema de financiación reforzada para todos los municipios que superen un determinado segmento poblacional; o, combinado con ello, una fórmula de financiación específica para los municipios que a resultas de la fusión o agregación alcancen un determinado nivel de población; no permitiría transferencias financieras selectivas a través de leyes anuales de presupuestos.El Estado carecería de cobertura para dispensar al nuevo municipio resultante de la obligación de prestar los servicios mínimos aparejados al incremento poblacional [segundo párrafo, letra
2. f)del art. 13.4 LBRL]. No sería razonable que una fusión que se incentiva para capacitar al municipio dé lugar a que el nuevo municipio resultante no tenga que atender los servicios que el legislador básico configura como mínimos para todos los municipios. Ello supone a la postre un tratamiento desigual del ciudadano según que su municipio proceda o no de una fusión respecto nada menos que de la prestación de servicios mínimos.El Estado tampoco estaría autorizado a dar preferencia al nuevo municipio en la asignación de “planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia” durante un plazo de cinco años prorrogable por la ley de presupuestos generales del Estado [segundo párrafo, letra
3. g)del art. 13.4 LBRL]. Esta previsión desbordaría los títulos previstos en los apartados 18 y 14 del art. 149.1 CE por las razones antedichas y, además, porque los municipios no fusionados dejarían de actuar en un marco de libre concurrencia, siendo preteridos en beneficio de los fusionados.A su vez, incurriría en inconstitucionalidad la previsión de que un órgano estatal (el Ministro de Hacienda y Administraciones públicas a propuesta de la Intervención General del Estado) elaborará las normas de contabilidad a que se refiere la letra
4. e)del párrafo tercero del art. 14.4 LBRL. No se estaría ante uno de los supuestos en que por excepción, la doctrina constitucional ha admitido que el art. 149.1.14 CE ampare regulaciones sobre régimen local.
5. b)El art. 24 bis LBRL, introducido por el art. 1.7 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, sobre creación de entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio. El precepto estaría limitando injustificadamente la libertad autonómica de creación de este tipo de entidades en contra de la doctrina constitucional (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, y 214/1989, de 21 de diciembre) y del Estatuto de Autonomía de Extremadura (arts. 9.3, 53.2 y 58).
6. c)El art. 25 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.8 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, sobre las competencias propias de los municipios. Según razona el recurso, este artículo, en combinación con el art. 7.4, ambos de la Ley reguladora de las bases de régimen local, en la redacción dada por la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, degrada al legislador autonómico en el ejercicio de sus competencias estatutarias y a los municipios en la calidad de las atribuciones recibidas. Su anterior redacción establecía un mínimo competencial propio que el legislador sectorial autonómico podía ampliar. En cambio, el listado de competencias propias, al aparecer como numerus clausus, funcionaría ahora como un máximo con el objetivo de cerrar el ámbito material dentro del cual los municipios pueden ejercer tareas. Se impediría con ello que las Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias para ampliar las funciones locales e, incluso, que los municipios puedan desarrollar las previstas en los Estatutos de Autonomía. La ley autonómica solo podría atribuir las competencias locales calificadas de “distintas a las propias y delegadas”.El art. 25.2 LBRL habría desconocido que incumbe al Estado solo “garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la autonomía local”, correspondiendo la “concreción última de las competencias locales” a la legislación sectorial, estatal o autonómica (STC 214/1989). La contradicción no podría salvarse mediante una interpretación de conformidad; el informe de la ponencia del Senado no preveía un apartado 6 que, añadido en el Congreso de los Diputados, habría permitido otra interpretación (“cuando, por Ley, las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales atribuyan a los municipios competencias propias en materias distintas a las previstas en el apartado 2 del presente artículo…”).El art. 25 LBRL establece un marco de límites dentro del cual la ley determinará las competencias locales enunciadas en el apartado 2. Además de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones públicas y el cumplimiento de los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, establece que la ley “debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas”. El recurso se basa en un comentario suscrito por uno de los redactores del anteproyecto (confirmado por el gabinete jurídico de la Junta de Andalucía en el informe sobre propuesta de acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se acuerda la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) para interpretar que la regulación indicada supone que la ley autonómica no puede descentralizar competencias en los entes locales cuando ello suponga mayor gasto. De modo que la posibilidad de que la Comunidad Autónoma atribuya competencias municipales pasa a depender del simple coste correspondiente al ejercicio de la competencia en cuestión, considerado individualmente, sin relación con el conjunto de la situación financiera y presupuestaria de las Administraciones públicas. Ello entrañaría, no ya la violación de la autonomía local, sino de las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.El apartado 5 establece, en fin, que “la Ley determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública”. Tal previsión habría de interpretarse en conexión con el art. 7.4 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.3 Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). Según el recurso, la competencia propia requiere determinación tanto en la función como en la materia a fin de evitar duplicidad (la ejecución simultánea de la misma competencia por varias Administraciones). Si el legislador sectorial no precisara o no determinara la competencia municipal, nos hallaríamos ante una competencia impropia. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local asimila las competencias propias a las definidas con especificidad y las impropias con las genéricas (no en vano suprime las competencias complementarias y desactiva la cláusula general de competencias del art. 25.1). Ello degradaría al legislador autonómico en el ejercicio de su competencia y a los municipios en la calidad de la competencia recibida; el legislador autonómico acaba siendo un “habilitador positivo” porque el Estado le prohíbe una “delimitación negativa”, es decir, la posibilidad de ceñir la regulación autonómica al ámbito supralocal, dejando a los municipios libertad para el ejercicio de su potestad normativa. El resultado sería un evidente uniformismo incompatible con la diversidad del Estado autonómico.
7. d)El art. 27 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.10 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local y, en conexión con él, el art. 7.4 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.3 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, así como la disposición adicional novena de la citada Ley. El art. 27 LBRL regula detalladamente las condiciones y el procedimiento de delegación de competencias en los municipios. Según los diputados comisionados, el Estado puede regular la delegación de sus competencias en los entes locales. Puede incluso condicionar la que acuerden las Comunidades Autónomas exigiendo que se ajuste a las exigencias de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. No obstante, no podría perder de vista que la delegación es una técnica instrumental de libre ejercicio por parte del titular de la competencia y, por tanto, que la Comunidad Autónoma ha de tener plena disponibilidad sobre ella, tal como refleja el art. 59.3 EAE. El art. 27 LBRL, aunque no cierra las materias susceptibles de delegación, regula de manera tan detallada sus condiciones (alcanza a las características, duración mínima o mecanismos de control de la eficiencia), que puede considerarse una extralimitación en el ejercicio de la competencia básica estatal.El art. 7.4 LBRL vulneraría igualmente la Constitución al disponer que las Comunidades “preverán técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia”. En el contexto del sistema de distribución de competencias locales que establece la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, estas técnicas impiden que los Ayuntamientos desarrollen competencias propias. La disposición adicional novena de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local desbordaría el art. 149.1.18 CE toda vez que impone para el 31 de diciembre de 2014 la adaptación a la Ley de los convenios ya suscritos entre las Comunidades Autónomas y los entes locales que conlleven financiación de las competencias delegadas, quedando sin efecto en caso contrario.
8. e)El art. 57 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.16 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. El escrito de recurso considera extensible los razonamientos precedentes al tratamiento que esta previsión brinda a los consorcios. Se trataría de una materia de competencia autonómica (art. 58 EAE, en relación con los arts. 53.2 y 9.3, EAE). El legislador estatal no estaría autorizado a limitar la constitución de los consorcios apelando al principio de sostenibilidad financiera; tal principio podría justificar controles o condicionantes a la actuación de las diversas Administraciones, pero no la alteración del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El art. 135 CE no es una cláusula atributiva de competencias.
9. f)El art. 57 bis LBRL, introducido por el art. 1.17 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. Conforme a este precepto, todo convenio por el que una Comunidad Autónoma delegue competencias o asuma obligaciones financieras o compromisos de pago debe incluir una cláusula de garantía que autorice a la Administración General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias que correspondan a las Comunidades Autónomas por aplicación del sistema de financiación. Según los diputados comisionados, esta previsión incide evidentemente en el sistema de financiación por lo que regularía una materia reservada a la ley orgánica (art. 157.3 CE), en coherencia con la doctrina constitucional (STC 96/1990, de 24 de mayo). Su contenido vulneraría, además, la autonomía financiera de las Comunidades Autonómicas garantizada en la Constitución (art. 156.1) y en los Estatutos de Autonomía y que, conforme a la STC 13/2007, de 18 de diciembre, constituye un “instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política” que exige la “plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión”, las funciones encomendadas. Tal vulneración se produciría porque la extinción de deudas se produce al margen de la voluntad de las Administraciones autonómicas en contra del principio de cooperación, que debe regir las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La regulación impugnada no ha previsto la intervención de órganos colegiados y consultivos [como la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales (art. 90 EAE) y el Consejo de Política Fiscal y Financiera (art. 3 LOFCA)], ni siquiera una audiencia previa a la realización de la técnica establecida.
10. g)El art. 85.2 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local porque, al regular la gestión directa de los servicios públicos locales, da preferencia a la gestión por la propia entidad local o sus organismos autónomos sobre la realizada por entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles locales. Según el recurso, ello vulnera la autonomía local e infringe las competencias estatutarias de las Comunidades Autonómicas, que alcanzan a la regulación de las modalidades de gestión, sin que la prelación establecida pueda reputarse un principio básico que pueda establecer válidamente el Estado.
11. h)El apartado tercero del art. 116 bis LBRL, introducido por el art. 1.30 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, relativo al plan económico-financiero que deben formular los entes locales cuando incumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria o de deuda pública o la regla de gasto. La previsión impugnada establece específicamente que la diputación provincial o entidad equivalente asistirá al resto de corporaciones locales y colaborará con la Administración que ejerza la tutela financiera en la elaboración y aplicación de las medidas recogidas en aquellos planes. Tal previsión incumpliría el art. 23.4 de la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia financiera de los entes locales para la aprobación y seguimiento de los citados planes; una competencia autonómica que ha configurado el legislador orgánico como exclusiva pasaría de este modo a ser una competencia compartida con las diputaciones. En cualquier caso, el Estado habría desbordado el art. 149.1.18 CE, pues la legislación básica del régimen local no puede imponer esa colaboración, habiendo las Comunidades Autónomas asumido la tutela financiera de los entes locales. La doctrina constitucional ha admitido que ese y otros títulos competenciales (art. 149.1.11 CE) habilitan una legislación de este tipo, pero solo en supuestos en que la propia Administración General del Estado asumía alguna función al respecto o se incorporaba a una relación en principio bilateral (STC 134/2011, de 20 de julio, FFJJ 15 a 17).
12. i)La disposición adicional octava de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, que permite al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas retener recursos que habrían de transferirse a una Administración territorial (o entidad de Derecho público dependiente de ella) cuando ésta incumpla las obligaciones tributarias previstas en relación con los bienes inmuebles de la Seguridad Social que se le hayan adscrito o transferido [art. 81.1
13. d)del texto refundido de la Ley de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio], a fin de que pueda afrontarse el pago. La Asamblea legislativa recurrente extiende el razonamiento desenvuelto respecto del art. 57 bis LBRL a este precepto, en lo que afecta las deudas correspondientes a los tributos locales, que son las que parece tener en cuenta el legislador.
14. j)La disposición adicional undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, relativa a los servicios y competencias que las Comunidades Autónomas deben asumir de acuerdo con las disposiciones transitorias primera y segunda de la misma ley. Se establece la obligación de comunicar al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas tanto la asunción de aquellos servicios y competencias como las obligaciones que tuvieran reconocidas y estuvieran pendientes de pago a los municipios; todo ello al objeto de la realización, en los términos que se determinen reglamentariamente, de compensaciones entre los derechos y obligaciones recíprocos, el posterior ingreso del saldo resultante a favor de la Administración que corresponda y, en su caso, recuperación mediante la aplicación de retenciones en el sistema de financiación de la Administración pública que resulte deudora. Según el recurso, este precepto, en cuanto admite que el Estado practique retenciones en el sistema de financiación autonómica, estaría afectado por los mismos vicios que el art. 57 bis LBRL; vulneraría la reserva de ley orgánica (art. 157.3 CE) y la autonomía financiera garantizada en el art. 156.
15. k)La disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, que prevé la disolución de las entidades locales de ámbito territorial inframunicipal cuando, antes de una determinada fecha, no hayan presentado sus cuentas ante el Estado y las Comunidades Autónomas. Según el escrito de interposición, a la vista de la doctrina constitucional (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre; 214/1989, de 21 de diciembre), no ofrece dudas que la legislación básica no alcanza a los requisitos relativos a la creación y extinción de estas entidades, que están sujetas a un fuerte grado de “interiorización” autonómica. La disposición controvertida llega incluso a prever la disolución como efecto de la ausencia de rendición de cuentas ante el Estado desconociendo que la tutela financiera es una competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma. La norma exige, además, que la disolución se acuerde por decreto del gobierno autonómico en contra de la competencia autonómica de autoorganización (art. 148.1.1 CE).
16. l)La disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, sobre las mancomunidades de municipios. Incurriría en inconstitucionalidad porque invadiría la competencia autonómica para regular las técnicas de cooperación y coordinación (arts. 54.4 y 58 EAE) al limitar las atribuciones de las mancomunidades a la realización de obras y prestación de servicios públicos. Por otra parte, vulneraría la competencia autonómica de autoorganización (art. 148.1 CE) al asignar al órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma la función de iniciar y resolver los procedimientos de disolución de tales mancomunidades.
17. m)Las disposiciones adicional decimoquinta y transitorias primera a tercera de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. Estas previsiones atribuirían de modo directo y unilateral a las Comunidades Autónomas competencias municipales en materia de educación (disposición adicional decimoquinta), salud (disposición transitoria primera), servicios sociales (disposición transitoria segunda) y servicios de inspección sanitaria (disposición transitoria tercera). Bajo determinadas condiciones (educación) o con sujeción a plazos de implantación (salud y servicios sociales), la Ley atribuye competencias a las Comunidades Autónomas a través de un procedimiento hasta ahora inédito: mediante una simple ley ordinaria y de manera unilateral y coercitiva. Es un procedimiento unilateral porque la ley no prevé intervención autonómica alguna en orden a aceptar aquellas facultades sin que una comisión mixta analice la cuestión. Es un procedimiento coercitivo porque, conforme a las disposiciones transitorias primera y segunda, el municipio, diputación o ente equivalente deberá seguir prestando el servicio si la Comunidad Autónoma no lo asume; a su vez, si esta no trasfiriese las cuantías precisas, se prevé su retención en la forma que se establezca legalmente. Tal procedimiento carece de sustento constitucional.La Comunidad Autónoma es titular nada más que de las competencias que le haya atribuido su Estatuto, correspondiendo las demás al Estado (art. 149.3 CE). Cabe, ciertamente, la ampliación extraestatutaria, pero solo a través de los instrumentos previstos en la Constitución: ley marco (art. 150.1 CE) y ley orgánica de transferencia y delegación (art. 150.2 CE). Solo mediante este tipo de leyes el Estado puede atribuir unilateralmente competencias a las Comunidades Autónomas (STC 761983, de 5 de agosto); leyes cuya utilización es, en todo caso, excepcional, extraordinaria o residual (STC 15/1989, de 26 de enero). Consecuentemente, el legislador estatal habría desbordado los límites del art. 149.1.18 CE, al articular una ampliación extraestatutaria de las competencias autonómicas al margen del procedimiento constitucionalmente establecido.No cabría aducir en contra que las Comunidades Autónomas ya tenían atribuidas tales competencias. Según el recurso, las Comunidades Autónomas habían asumido y ejercido competencias en materia de educación, salud o servicios sociales, pero sin incluir las facultades que ahora se les atribuyen. Tales facultades se prevén (educación) o preveían como propias del municipio. Ahora pasan a ser de titularidad autonómica al margen de los procedimientos constitucionalmente establecidos. Consecuentemente, las disposiciones señaladas serían inconstitucionales por vulnerar el art. 149.3, en conexión con los arts. 147.2
18. d)y 150, apartados 1 y 2, todos de la Constitución. Las disposiciones transitorias primera y segunda infringirían, además, la reserva de ley orgánica (art. 157.3 CE) y la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156 CE) al prever la aplicación de retenciones en las transferencias resultantes del sistema de financiación cuando la Comunidad Autónoma no preste los servicios que tiene ahora asumidos y tampoco traslade las cuantías necesarias para que pueda seguir prestándolo el municipio, diputación provincial o equivalente. El recurso traslada a estas previsiones el razonamiento desarrollado respecto del 57 bis LBRL y la disposición adicional octava de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. 3. Mediante providencia de 27 de mayo de 2014 el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda admitir a trámite el presente recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones; y ordenar la publicación de la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”; publicación que se produce el de 31 de mayo de 2014. 4. Por escrito registrado en este Tribunal el 5 de junio de 2014, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el proceso ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). 5. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de junio de 2014, el Presidente del Senado comunica el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el proceso ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 6. Por escrito registrado en este Tribunal el 11 de junio de 2014, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, comparece en el proceso y solicita la ampliación en ocho días del plazo de quince establecido para formular alegaciones habida cuenta del número de asuntos que penden en la Abogacía del Estado. 7. Por providencia de 12 de junio de 2014 el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda tener por personado al Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta y conceder la prórroga solicitada. 8. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presenta el 2 de julio de 2014 en el Registro General de este Tribunal Constitucional su escrito de alegaciones.El indicado escrito incluye una serie de consideraciones destinada a contextualizar la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. Describe ampliamente el marco normativo europeo y nacional relativo a la estabilidad presupuestaria y a la sostenibilidad financiera. A la vista del art. 3 del Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Europea y Monetaria, firmado por España el 2 de marzo de 2012, los presupuestos de las Administraciones públicas deben estar equilibrados o en superávit. Tras referirse a la legislación nacional adoptada a partir de 2001 en orden a la consecución de la estabilidad y crecimiento económicos, el Abogado del Estado se detiene en la incorporación de la exigencia de estabilidad presupuestaria en la Constitución (reforma del art. 135 CE de 27 de septiembre de 2011), que vino “justificada por el propio significado de la Unión Económica y Monetaria” (cita el Dictamen 164/2012 del Consejo de Estado). La reforma representa la primera apertura expresa de la Constitución al ordenamiento europeo y consagra una nueva atribución de competencias. La Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera desarrolla el art. 135 CE; incorpora las exigencias europeas de estabilidad presupuestaria. Sus medidas resultan necesarias para dar cumplimiento, no solo al mandato constitucional, sino también a los compromisos de España ante la Unión Europea.La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local proviene del plan nacional de reformas 2013 remitido por el Consejo de Ministros a la Unión Europea, que pretende perseverar en la corrección de los desequilibrios presupuestarios y sentar las bases de la recuperación económica y de la creación de empleo. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local no es desarrollo estricto del nuevo art. 135 CE, pero responde al objetivo de traducir sus principios en esta relevante parte de la Administración pública española a través de las siguientes medidas: actualización de las competencias municipales, fortalecimiento de las diputaciones provinciales, cobertura presupuestaria completa del coste de las competencias delegadas, garantías de estabilidad presupuestaria en los convenios interadministrativos y en el ejercicio de la iniciativa local para el desarrollo de actividades económicas, impulso del redimensionamiento del sector público local, gestión eficiente y sostenible de los servicios públicos, sistema retributivo responsable y homogéneo y fortalecimiento de la función interventora municipal y el control interno.En cuanto a los títulos competenciales que soportarían la reforma, el Abogado del Estado se refiere a los apartados 18, 14 y 13 del art. 149.1 CE. El primero, sobre bases del régimen local, cubriría las regulaciones destinadas a concretar la autonomía constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE) y los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales, “sin que quepa equiparar ‘régimen local’ o ‘régimen jurídico de las Administraciones locales’ con ‘autonomía local” porque “los imperativos constitucionales derivados del art. 137 CE, por un lado, y del art. 149.1.18 CE, por otro, no son coextensos” (SSTC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2, y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8). La regulación del régimen local incluida en los Estatutos autonómicos reformados a partir de 2006 debería entenderse “sin perjuicio de las relaciones que el Estado puede legítimamente establecer con todos los entes locales” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 36). Las previsiones estatutarias “deben respetar en todo caso la competencia básica que al Estado corresponde en la materia” (STC 143/2013, de 11 de julio, FJ 36; se cita también la STC 103/2013, de 25 de abril). Tales previsiones interiorizarían el régimen local en cada Comunidad Autónoma en el sentido de que proporcionan guía al legislador autonómico, pero debería prevalecer la norma básica estatal, si entrara en conflicto con ellas.El art. 149.1.14 CE, sobre hacienda general, cubriría específicamente la normativa estatal sobre las instituciones comunes a las distintas haciendas, la coordinación entre las haciendas estatal y locales y garantía de la suficiencia financiera de los entes locales prevista en el art. 137 CE (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4, y las Sentencias que allí se citan). La estrecha vinculación entre el régimen local y la hacienda local justificaría que la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local cite conjuntamente ambos títulos, tal como ha admitido la doctrina constitucional (STC 233/1999), sin perjuicio de que varias de sus disposiciones serían directamente incardinables en el art. 149.1.14 CE.La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local no cita específicamente el art. 149.1.13 CE, sobre ordenación general de la economía, pero, en realidad, sería el “título fundamental” que la habilita. La reforma no desarrolla estrictamente el nuevo art. 135 CE, pero se justifica primariamente en sus principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Trata, en particular, de ajustar el régimen jurídico básico de los entes locales a la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La estabilidad presupuestaria sería una exigencia material de supervivencia de la Unión Europea, asumida formalmente por el constituyente español, que afecta a la distribución de competencias y a los cánones de enjuiciamiento aplicables. La mencionada Ley Orgánica, antes de la reforma constitucional, habría debido apoyarse en los apartados 11, 13, 14 y 18 del art. 149.1 CE (STC 134/2011, de 20 de julio); ahora está directamente habilitada por el art. 135 CE (STC 157/2011, de 18 de octubre, y otras). Por lo mismo, la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local se apoyaría ahora de modo fundamental, dado el nuevo contexto constitucional, en el art. 149.1.13 CE. Este título justificaría una mayor extensión de las bases del régimen local, teniendo en cuenta que en todo caso el concepto de bases es dinámico y, por tanto, variable en función tanto de las apreciaciones del titular de la competencia como de las circunstancias. De las nuevas circunstancias y, en particular, de la grave crisis económica que atraviesa el euro se habría hecho eco el Tribunal Constitucional (AATC 95/2011, de 21 de junio, FJ 5; 96/2011, de 21 de junio, FJ 5; 108/2011, de 5 de julio, FJ 5; 160/2011, de 22 de noviembre, FJ 3, y 147/2012, de 16 de julio, FJ 6).Los factores de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad de las Administraciones locales serían principios rectores que funcionan ahora con la misma intensidad que la garantía de la autonomía local (arts. 137, 140, 141 CE). Tal garantía habría resultado “modalizada” por aquellos objetivos que, en consonancia con la política financiera de la Unión Europea, ha acogido el legislador constitucional; objetivos que tendrían un carácter esencial en su realización desde abajo dentro del régimen jurídico de los entes locales (se cita el Dictamen del Consejo de Estado sobre el anteproyecto de la Ley controvertida).El Abogado del Estado sintetiza la doctrina constitucional relativa a los límites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Esa autonomía (arts. 2 y 137 CE) es una vertiente de la autonomía política, entendida como capacidad de elaborar políticas propias. Supone la plena disponibilidad de los ingresos sin condicionamientos indebidos. No obstante, tal autonomía no se establece constitucionalmente con carácter absoluto (STC 134/2011, FJ 8). El ejercicio de las competencias autonómicas de carácter financiero debe estar presidido por las directrices de cooperación y coordinación. A su vez, el Estado está legitimado para dictar legislación de estabilidad presupuestaria limitadora de la capacidad financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas. Puede establecer, no solo límites presupuestarios en materia concretas, sino también topes generales a los propios presupuestos; la sujeción de las Comunidades Autónomas al principio de estabilidad presupuestaria es constitucionalmente legítima (STC 134/2011, FFJJ 7 y 8). El Estado es garante del “equilibrio económico general” y competente para “conseguir estabilidad económica, interna y externa” (STC 62/2001, FJ 4 y otras). En relación con los planes de saneamiento y control, son legítimos “los controles que resulte necesario ejercer para garantizar el cumplimiento de las facultades emanadas de las potestades de coordinación” (STC 134/2011, FFJJ 9 a 11). No es un control indebido la autorización estatal para que las Comunidades Autónomas puedan concertar operaciones de crédito en el extranjero, para emitir deuda pública o cualquier otra apelación al crédito público [STC 134/2011, FJ 8 e)]. A la vista de esta doctrina, resultaría innegable que la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera es perfectamente compatible con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.El Abogado del Estado, se refiere específicamente a cada una de las impugnaciones del recurso de inconstitucionalidad.
19. a)Respecto del art. 13 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.5 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), el Abogado del Estado cita doctrina constitucional (STC 103/2013, de 5 de abril) para sostener que, conforme al art. 149.1.18 CE, el Estado “debe establecer el modelo municipal común”; “puede optar, de entre los posibles”, por uno determinado; puede inclinarse por un “modelo minifundista” o por otro “basado en mayores exigencias de población o territorio”. El art. 148.1.3 CE se refiere a la “alteración de los términos municipales comprendidos en su territorio” como competencia autonómica, pero el ejercicio de tal competencia debe enmarcarse en los criterios básicos que fije el Estado, como resulta del juego combinado de los arts. 137, 140 y 149.1.18 CE (STC 214/1989). La previsión controvertida se refiere a la fusión, regulando sus efectos e incentivándola; suaviza la mayoría requerida para que los municipios la acuerden voluntariamente e incluye otras medidas de fomento (mejora del sistema de financiación local, dispensa de la prestación de nuevos servicios mínimos y preferencia en la asignación de planes de cooperación y subvenciones).Esta regulación no invadiría las competencias autonómicas. La Comunidad Autónoma no quedaría al margen del proceso de fusión. El apartado 1 del art. 13 LBRL, además de prever el dictamen preceptivo del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma y el informe de la Comunidad que tenga atribuida la tutela financiera del ente local, remite expresa y terminantemente el régimen de la fusión de municipios a la legislación autonómica. El apartado 3 deja a salvo la competencia autonómica en materia de incentivos a la fusión. El apartado 5 atribuye a las Comunidades Autónomas (y a las diputaciones provinciales o entes equivalentes), la supervisión y la coordinación de los servicios resultantes de la fusión.El Estado se habría movido dentro de sus márgenes competenciales al garantizar la suficiencia financiera del municipio resultante de la fusión, regular su régimen jurídico y coordinar las haciendas de todas las entidades locales. Los incentivos a la fusión en nada afectarían al otorgamiento de subvenciones. El art. 13 LBRL no regula cerrada y anticipadamente la concesión de subvenciones; se limita a establecer un criterio de preferencia que habrá de tener en cuenta la Administración competente para regular y conceder la correspondiente ayuda. Su apartado 3 deja a salvo la competencia autonómica para establecer otras medidas de fomento de las fusiones de municipios; a su vez el apartado 4 alude a incentivos de orden financiero que se enmarcan en el art. 149.1.14 CE, dejando expresamente a salvo el procedimiento establecido por las Comunidades Autónomas.
20. b)Respecto del art. 24 bis LBRL (introducido por el art. 1.7 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), el Abogado del Estado cita doctrina constitucional para defender que ni la autonomía local (STC 214/1989) ni las competencias autonómicas (STC 179/1985) impiden una regulación básica ex art. 149.1.18 CE sobre entidades locales de segundo grado, sin perjuicio de que tal regulación deba ponderar los intereses locales y tener en cuenta que la decisión concreta de creación o supresión corresponde a las Comunidades Autónomas (SSTC 121/2012, de 5 de junio; 159/2001, de 5 de julio). La previsión controvertida se movería dentro de estos contornos: no supone creación ni extinción de las entidades inframunicipales; no altera su régimen competencial; establece su regulación por remisión a la que adopten las Comunidades Autónomas; conserva todas las entidades existentes (disposiciones transitorias cuarta y quinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), imponiendo solo una carga para la conservación de su personalidad jurídica (la remisión de las cuentas al órgano competente); aunque hurta de personalidad jurídica a las de nueva creación, no impone su desaparición, teniendo en cuenta que se trata de entidades que, según la doctrina constitucional, aun con personalidad jurídica, forman parte del municipio, que actuaría en régimen de descentralización (STC 214/1999).
21. c)Respecto del art. 25 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.8 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), el Abogado del Estado señala que la Constitución incluye listados competenciales en relación con la distribución del poder entre el Estado y las Comunidades Autónomas (arts. 148 y 149 CE) sin referirse explícitamente a las competencias locales. En ausencia de una predeterminación constitucional del contenido de la autonomía local (art. 137 CE), el legislador competente dispone de un margen de configuración, sin perjuicio de que debe garantizar a los entes locales la participación efectiva en los asuntos que les atañen (STC 121/2012, de 5 de junio, FJ 5). De acuerdo con el art. 149.1.18 CE, “corresponde al Estado optar, de entre los posibles, por un determinado modelo municipal” (STC 103/2013, FJ 5). Formarían parte de ese modelo los aspectos competenciales (STC 32/1981, de 28 de junio, FJ 1). Corresponde al legislador básico establecer los mínimos que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, así como fijar los principios que deben aplicar las Comunidades Autónomas al detallar las competencias locales (STC 214/1989, de 21 de diciembre).La regulación estatal de las competencias locales formaría parte, no de los aspectos básicos secundarios o no expresivos de la garantía institucional de la autonomía local, sino de los enraizados en los arts. 137, 140 y 141 CE (STC 159/2001, FJ 4); ahora también, en el art. 135 CE, que no sería menos trascendente como canon de constitucionalidad. Cuando el Estado regula las competencias locales sin salirse del ámbito de lo básico, no podría haber más que competencias autonómicas de desarrollo, sin que haya que atender a otros títulos de las Comunidades Autónomas (STC 31/2010, FJ 59).La Ley reguladora de las bases de régimen local distingue ahora tres tipos de competencias locales: las propias, que son las determinadas por ley (art. 25.2), las delegadas por el Estado y las Comunidades Autónomas (art. 27) y las demás, que son las que, diferenciadas de las anteriores, quedan sometidas al régimen del art. 7.4. La enumeración de competencias de una u otra clase supone un abanico lo suficientemente amplio para entender respetada la garantía constitucional de la autonomía local. El art. 25.2 LBRL, en particular, indica una serie de materias que “en todo caso” el legislador competente debe atribuir a los municipios, sin que por tanto se produzca vulneración del art. 137 CE. A su vez, la indicada previsión se mantiene dentro de lo básico, sin invadir las competencias autonómicas, porque, en rigor, no atribuye competencias municipales; regula el régimen jurídico de su atribución, exigiendo la determinación legal. A su vez, da a entender implícitamente que las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias propias en materias distintas de las que enumera, con tal que la atribución se realice mediante ley.Por otra parte, los condicionamientos legales impuestos a la atribución de competencias básicas (apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL) serían expresión de la nueva legislación básica que amparan los apartados 18 y 14 del art. 149.1 CE a partir del sustrato material del art. 135 CE, además del de la garantía de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE). Se trataría de requisitos que participan de (o se hallan inspirados
22. en)los principios del art. 135 CE, constitutivos de un nuevo canon de constitucionalidad.
23. d)Respecto del art. 27 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.10 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), el Abogado del Estado insiste, con cita de doctrina constitucional y dictámenes del Consejo de Estado, en que el art. 149.1.18 CE autoriza una regulación uniforme configuradora de un modelo local común en la vertiente, no solo subjetiva o institucional, sino también objetiva o competencial. El nuevo régimen de las competencias delegadas no habría ocupado más espacio normativo que la anterior regulación; habría simplemente ofrecido una configuración diversa de la delegación encuadrada en los apartados 18 y 14 del art. 149.1 CE. Al igual que el art. 25 (apartados 3, 4, 5), el art. 27 (en especial, sus apartados 4, 6 y 7) diseñaría un nuevo sistema de atribución de competencias municipales dentro de la garantía de la autonomía local desde la específica perspectiva del art. 135 CE, que incluye poderes de control y dirección de la Administración delegante (apartado 4); la exigencia de la financiación correspondiente con el acto de delegación (apartado 6); y la configuración como causa de renuncia, que puede hacer valer el ente local delegado, el incumplimiento por parte de la Administración delegante de sus obligaciones financieras (apartado 7). Tales previsiones se hallarían inspiradas en los principios del art. 135 CE, que solo el legislador básico estatal podía traducir en este ámbito. A su vez, el legislador básico estatal no ha dispuesto de las competencias de las Comunidades Autónomas. El art. 27 ha previsto solo la posibilidad o facultad legal de proceder a la delegación en una serie de ámbitos (apartado 4); que la delegación se produzca efectivamente dependerá de la voluntad del delegante y del delegado.El art. 27 LBRL, además de hallar cobertura en las competencias que la Constitución reserva al Estado, respetaría los arts. 137, 140 y 141 CE. El Abogado del Estado precisa que, tras la reforma del art. 135 CE, la autonomía local ha pasado a tener un significado más bien dinámico o evolutivo, que admite un desarrollo o modulación de las competencias susceptibles de delegación a partir de los ámbitos funcionales que ha determinado previamente la ley. El precepto impugnado habría producido una reducción de costes, más que de competencias locales. Respondería a la autonomía local tanto la exigencia de aceptación de la delegación por parte del municipio receptor, al menos para su efectividad jurídica (apartado 5) como el amplio abanico de competencias susceptibles de delegación (apartado 3).Las competencias locales que ha garantizado el legislador básico son, no solo las propias, sino también las delegadas a que se refiere este precepto y las incluidas en la tercera categoría (art. 7.4 LBRL). Las competencias delegadas son también grosso modo competencias de los entes locales, en la medida en que la ley garantiza un margen de autonomía en su ejercicio. La cuestión de si las competencias locales deben atribuirse como propias o delegadas, respetando un contenido constitucional mínimo, pertenece a la libertad de configuración del legislador básico estatal. A su vez, a través del art. 7.4 LBRL puede ampliarse el ámbito de gestión de los entes locales con nuevas competencias que, al igual que las delegadas, habrán de ejercerse con toda autonomía. Se ha conciliado así la garantía mínima prevista en los arts. 137, 140 y 141 CE con los condicionamientos que impone el art. 135 CE. En modo alguno puede decirse que la reordenación de las competencias locales que suponen los arts. 7 y 25 a 27 así como la supresión del art. 28 LBRL vulneren la autonomía local constitucionalmente protegida.
24. e)Respecto del art. 57 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.16 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), el Abogado del Estado insiste en que, conforme a la doctrina constitucional, las bases alcanzan también a aspectos de organización interna y de funcionamiento, por más que su alcance deba ser menor que las relativas a la actividad externa (STC 50/1999, FJ 3). La determinación de las formas asociativas de las entidades locales constituye un aspecto de su régimen jurídico básico; el Estado tiene competencia para modular, encauzar, acotar y perfilar el asociacionismo municipal.La nueva regulación sobre el consorcio incluida en el art. 57 (y completada con la disposición final segunda de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, sobre estatutos, adscripción, presupuestación, contabilidad, control y personal) se situaría dentro de aquellas coordenadas. Responde al objetivo, enunciado en la exposición de motivos, de remodelar un sistema que es excesivamente complejo; produce situaciones de concurrencia competencial, de duplicidad de servicios y de servicios prestados por los Ayuntamientos sin título habilitante específico y sin recursos adecuados. El art. 57 da preferencia al convenio con la intención de reducir el elevado número de consorcios constituidos en los últimos años, cuya composición y régimen jurídico y financiero no están netamente determinados. También por ello impone requisitos al establecimiento de consorcios que responden a las exigencias del art. 135 CE desarrollado por la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (con cita del Dictamen 338/2014 del Consejo de Estado). El consorcio pasa a compartir el régimen de presupuesto, contabilidad y control de la Administración de dependencia. El personal del consorcio procede de las Administraciones participantes con sujeción a los límites retributivos de los puestos equivalentes de esas Administraciones. Se pretende así que no impliquen incremento de los costes de personal y poner coto a una situación de dispersión, falta de información y utilización abusiva de la figura como forma de externalización de recursos y controles propios de las entidades locales que la conforman.El precepto impugnado no vulneraría el derecho de las entidades locales a cooperar y asociarse con otras para la realización de tareas de interés común “en el ámbito de la ley” (art. 10.1 de la Carta europea de la autonomía local). Tal derecho no es ilimitado; debe ejercerse en los términos y en los límites que establezca en cada caso el legislador nacional, que en este caso es el básico estatal. La regulación impugnada no condicionaría de modo determinante e irreversible ese derecho. Establecería más bien una racional y necesaria clarificación de un genérico e impreciso régimen jurídico que condujo a una situación de proliferación descontrolada de consorcios incompatible con un elemental entendimiento de las exigencias del art. 135 CE. Con cita del Dictamen 338/2014 del Consejo de Estado, se afirma que la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, al establecer la eficiencia en la asignación de recursos obliga a los entes locales a elegir la alternativa que suponga, no el menor gasto en términos absolutos, sino la mejor relación entre costes previstos y beneficios esperados. La previsión de que la constitución de consorcios debe justificarse entronca con la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y, en particular, con el deber de motivación que incumbe a todas las Administraciones públicas en la toma de decisiones que afectan al interés general.
25. f)El art. 57 bis LBRL (introducido por el art. 1.17 Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) no vulneraría la reserva de ley orgánica (art. 157 CE) ni los principios de autonomía financiera, suficiencia financiera y cooperación. El Abogado del Estado pone de relieve que hay ya una previsión del mismo tenor que no ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad (disposición adicional septuagésima segunda de la Ley general de presupuestos para 2012, citada en el art. 57 bis LBRL). Respecto de la ausencia de infracción de la reserva de ley orgánica, el Abogado del Estado afirma que basta la remisión a los argumentos empleados por el Tribunal Constitucional a la hora de justificar que el Estado puede “incidir sobre la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas sobre la base de títulos competenciales concretos que requieren la coordinación entre ellos y el art. 157 CE”.La denunciada vulneración de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas no se produciría porque el art. 57 bis responde a un principio de voluntariedad. La Comunidad Autónoma es quien, en el marco de sus competencias, decide qué gastos quiere hacer y cómo quiere emplearlos. Ella es la que decide voluntariamente, en particular, si quiere delegar competencias a los entes locales o celebrar convenios con ellos. De modo que se respeta en todo momento la autonomía financiera entendida como libertad para fijar el destino y la orientación del gasto público. Ello no cambia por la circunstancia de que, para asegurar que los entes locales puedan cumplir los principios de estabilidad presupuestaria y suficiencia económica, la previsión impugnada prevea que los convenios que se suscriban voluntariamente deben incluir la cláusula de garantía. La retención impuesta funciona en último término como garantía de la autonomía local, sin vulnerar la de las Comunidades Autónomas, al operar sobre compromisos de gastos que éstas ya han efectuado voluntariamente. No afectaría tampoco a la suficiencia financiera porque no reduce los ingresos que corresponden a las Comunidades Autónomas con cargo a los sistemas de financiación; supone simplemente que una parte de ellos se destina al pago de obligaciones voluntariamente suscritas por las Comunidades Autónomas, pero insatisfechas en el plazo fijado en la delegación o en el convenio.
26. g)Respecto del art. 85.2 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local), se afirma que el Estado ha ejercido su competencia sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.18 CE) y hacienda general (art. 149.1.14 CE) para garantizar que los entes locales elijan la forma de prestación de los servicios dentro de unos criterios de eficiencia, eficacia y sostenibilidad en el manejo de los fondos públicos; criterios que son lógicos, elementales y acordes con el art. 135 CE. En consonancia con la doctrina constitucional (STC 143/2013, de 5 de abril, FJ 7), el precepto no coartaría la libertad de organización de la entidad local, limitándose a imponer dos requisitos a la opción favorable a formas prestacionales de carácter empresarial. Uno es material (mayor eficiencia y sostenibilidad de la prestación) y trasunto de los principios de eficacia administrativa (art. 103 CE) y eficiencia (art. 7.2 de la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera). El otro requisito es formal; la justificación de esa opción en una memoria. Se afirma -con cita del Dictamen 338/2014 del Consejo de Estado- que la autonomía local no puede amparar la elección de modalidades de gestión directa de los servicios públicos locales menos eficientes o sostenibles; no se advierte qué ventajas aportaría la constitución de una entidad pública empresarial o sociedad mercantil local que resultara menos eficiente que la prestación del servicio por la propia entidad.
27. h)El art. 116 bis LBRL (introducido por el art. 1.30 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) sería un desarrollo singularizado -que atiende a la especificidad de los entes locales- del art. 21 de la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que regula el contenido mínimo del plan económico-financiero de toda Administración incumplidora de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto. La Ley reguladora de las bases de régimen local incluiría así el desarrollo de un precepto que admite incluso el complemento reglamentario, a tenor de la disposición final primera de la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. No incurriría por ello en vulneración de la reserva de ley orgánica prevista en el art. 135.5 CE. La reserva de ley orgánica admite un cierto grado de colaboración internormativa (STC 137/1986, de 6 de noviembre). Se trae a colación la doctrina constitucional sobre el art. 122.1 CE (SSTC 38/1982, de 22 de junio; 60/1986, de 20 de mayo; 108/1986, de 26 de julio; 56/1990, de 29 de marzo; 224/1993, de 1 de julio). Se reserva a un texto unitario -la Ley Orgánica del Poder Judicial- la configuración de los distintos órdenes jurisdiccionales, la definición genérica de su ámbito de conocimiento litigioso, los tipos genéricos de órgano judicial y las divisiones territoriales en que se organiza el Estado a efectos judiciales. No obstante, la reserva no alcanza a la creación en concreto de órganos judiciales, la planta ni la demarcación.El apartado 1 del art. 116 bis incluye una regulación más pormenorizada del plan regulado por la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que no lesiona la autonomía local. Refiriéndose al citado Dictamen del Consejo de Estado, el Abogado del Estado razona que el contenido mínimo de los planes económico-financieros de los entes locales se explica en el contexto de una situación de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto. Corresponde al propio ente local incumplidor concretar las competencias que deben suprimirse que, en todo caso, no podrán ser las ejercidas como propias o por delegación [letra a)]. La gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios es una elemental medida de reducción de costes ante el incumplimiento de los parámetros de estabilidad presupuestaria o sostenibilidad financiera [letra b)]. Aparece enunciada con amplitud suficiente para que los entes locales puedan decidir las formas de gestión más apropiadas en cada caso. Las entidades locales siguen teniendo capacidad para determinar las fuentes y la cuantía del “incremento de ingresos” necesario para financiar los servicios obligatorios [letra c)]. También permanece intacta su capacidad de decisión para la adopción de medidas de “racionalización organizativa” [letra d)], sin perjuicio de la necesidad de contemplar la supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio [letra e)] o la fusión con municipios colindantes [letra f)].El Abogado del Estado se refiere a las funciones atribuidas a la diputación provincial (o entidad equivalente) de asistencia a los entes locales y colaboración con la Administración encargada de la tutela financiera, en la elaboración y en el seguimiento de las medidas del plan económico-financiero (apartado 3 del art. 116 bis LBRL). No se incumpliría la competencia de la Comunidad Autónoma para ejercer la tutela financiera (art. 23.4 de la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera). La Ley reguladora de las bases de régimen local coloca a la diputación provincial en una posición de mera colaboración, que se funda en las nuevas tareas asignadas a estos entes locales (art. 36). Su colaboración en la confección y seguimiento de estos planes, que pueden implicar fusión de municipios, es imprescindible. Se afirma que tal colaboración debería producirse en todo caso, aunque no estuviera específicamente prevista en la Ley, por virtud de las funciones que corresponden a la diputación provincial con carácter general.
28. i)La disposición adicional octava de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, prevé la figura de la retención, pero su efectividad requiere estar a lo que disponga la normativa de financiación autonómica correspondiente. Por ello no vulnera la reserva de ley orgánica ni la autonomía de las Comunidades Autónomas.
29. j)La disposición adicional undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local no vulneraría la reserva de ley orgánica ni la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas por las mismas razones que no lo hace la previsión anterior.
30. k)La disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local no suprime las entidades inframunicipales existentes; impone solo una carga: la remisión de las cuentas al órgano competente. El art. 149.1.14 CE habilita esta regulación, habida cuenta de que permite al Estado disciplinar las instituciones comunes a las distintas haciendas y las medidas para su coordinación y para subvenir a su suficiencia (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 4). El incumplimiento de aquella carga acarrea la disolución de la entidad. Ello supone que el mantenimiento de su personalidad jurídica depende de la voluntad de la propia entidad. A su vez, corresponde a la Comunidad Autónoma acordar la disolución; sus efectos están “atenuados” o “aliviados”. No suponen la desaparición de la entidad porque la Comunidad Autónoma puede optar por conservarla como ente desconcentrado, asimilándola a las de nueva creación conforme al régimen diseñado en el art. 24 bis LBRL.
31. l)Respecto de la disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, se parte del reconocimiento del derecho de los municipios a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución común de obras y servicios determinados de su competencia (art. 44 LBRL). La indicada disposición transitoria regula las consecuencias del incumplimiento de las características y el régimen jurídico de las mancomunidades. Establece, en particular, que tal incumplimiento es causa de disolución con la finalidad de poner coto a la proliferación de mancomunidades cuyo objeto no está claramente determinado, no se corresponde con los servicios propios de los municipios asociados o se superpone a la competencia propia de otra Administración (p. ej., protección del medio ambiente, asistencia social, asistencia sanitaria, educación, obras). El Estado habría ejercido su competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas para exigir, simplemente, la adaptación de esta peculiar entidad local a los fines para los que se concibe; requisito por otra parte común a la atribución de personalidad jurídica a todas las personas jurídicas públicas y privadas. La previsión impugnada no supone la disolución automática ni predetermina su destino, régimen, libertad de los municipios para mancomunarse o autonomía para elegir la fórmula organizativa supramunicipal. Simplemente pretende reconducir las mancomunidades a su verdadera naturaleza, lo que redunda en su reforzamiento. Al establecer esta causa de disolución, el Estado no ha establecido un control de oportunidad; no se opone a la Constitución que la Administración de tutela retenga la facultad de aprobación en la medida en que con ello se ejercita un control de legalidad (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 14). La disposición impugnada remite a las Comunidades Autónomas la regulación, iniciación y resolución del procedimiento de disolución, limitándose a prever la incorporación del personal a las entidades que hubieran estado mancomunadas y la subrogación de estas en todos los derechos y obligaciones de la mancomunidad. Tales aspectos se refieren, no al procedimiento administrativo de disolución, sino al régimen jurídico de las Administraciones públicas.
32. m)Las disposiciones adicional decimoquinta y transitorias primera a tercera son consecuencia de la nueva ordenación de las competencias propias de los entes locales. El legislador básico, por razones de racionalización y sostenibilidad financiera, estima que los entes locales no deben ejercer determinadas competencias. Tales disposiciones se limitan a suprimir de las competencias propias de los entes locales funciones en materias que estaban configuradas como tales en la anterior redacción del art. 25.2 LBRL. Esto no significa que el Estado haya atribuido la titularidad de estas funciones a las Comunidades Autónomas. Tales funciones (sobre servicios sociales, educación, asistencia sanitaria e inspección de sanidad) están ya estatutariamente atribuidas a las Comunidades Autónomas. Éstas están llamadas a ejercer las funciones que les corresponden, que hasta ahora la legislación básica estatal había atribuido a las entidades locales. La ley se limita a aplicar el régimen constitucional de distribución de competencias sin innovación alguna. La alternativa de que el Estado asumiera tales competencias sí sería inconstitucional. Por otra parte, la atribución de estas funciones se halla supeditada claramente en cada caso a lo que prevean las normas de financiación autonómica y local. Ello es especialmente aplicable a la disposición adicional decimoquinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, que es la única que suprime funciones que siguen siendo competencias propias en el nuevo art. 25.2 LBRL. Al remitirse a normas futuras, la previsión tiene un contenido programático. 9. Por providencia de 1 de marzo de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 3 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. Tres diputados de la Asamblea de Extremadura, comisionados al efecto por el Pleno de la Cámara, interponen recurso de inconstitucionalidad contra los apartados 3, 5, 7, 8, 10, 16, 17, 21 y 30 del art. 1 y las disposiciones adicionales octava, novena, undécima y decimoquinta y transitorias primera a cuarta y undécima de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. Aducen vulneración de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura (arts. 9.3 y 53 a 60 de su Estatuto de Autonomía) y otros preceptos constitucionales [arts. 103.1, 137, 148.1, apartados 1 y 2, 149.1, apartados 14 y 18, 149.3, en conexión con los arts. 147.2 d), 150, apartados 1 y 2, 156 y 157.3]. El Abogado del Estado se opone al recurso, razonando que las previsiones impugnadas se ajustan a la Constitución.Tras la interposición del recurso de inconstitucionalidad, la Ley 18/2015, de 9 de julio, ha modificado la disposición transitoria séptima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, que no ha sido impugnada en este proceso constitucional. En consecuencia, la reforma no ha afectado al objeto del presente recurso. 2. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local pretende la eficiencia en el uso de los recursos públicos locales y racionalizar la Administración local para asegurar su sostenibilidad y el cumplimiento de las exigencias de estabilidad presupuestaria. Conecta con el principio constitucional de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) y su desarrollo en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Según su exposición de motivos, el art. 135 CE y la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera exigen “nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local”; “la política presupuestaria de todos los poderes públicos, incluidos los locales, deberá adecuarse a los principios rectores de la Ley Orgánica 2/2012”.Aquel propósito general se resuelve en cuatro objetivos básicos que identifica el Preámbulo:
33. a)racionalizar la estructura de la Administración local;
34. b)clarificar las competencias locales, conforme al principio “una Administración, una competencia”;
35. c)reforzar el control financiero y presupuestario; y
36. d)favorecer la iniciativa económica privada, evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. La Ley persigue estos objetivos, fundamentalmente, mediante la modificación de dos normas estatales. De la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL) se ocupa el art. 1 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. Al texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales (LHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, se refiere el art. 2 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. La nueva regulación se incorpora así a una legislación preexistente, con la que conforma un cuerpo normativo único que como tal debe ser interpretado.Las previsiones impugnadas pueden agruparse en cuatro bloques temáticos. Por una parte, el mapa local en relación con los municipios (art. 13 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.5 Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) y entidades tanto inframunicipales (art. 24 bis LBRL, introducido por el art. 1.7 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, y disposición transitoria cuarta Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) como asociativas o instrumentales (art. 57 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.16 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, y disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). Por otra, las competencias locales (arts. 7.4, 25, 27 y 85.2 LBRL, en la redacción dada por los apartados 3, 8, 10 y 21, respectivamente, del art. 1 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, así como las disposiciones adicionales novena, undécima y decimoquinta y transitorias primera, segunda y tercera de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). El plan económico-financiero que deben ejecutar los entes locales cuando incumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria o de deuda pública o la regla de gasto (art. 116 bis LBRL, introducido por el art. 1.30 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). Por último, la retención de cantidades adeudadas por las Comunidades Autónomas con cargo al sistema de financiación autonómica (57 bis LBRL, introducido por el art. 1.17 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, y disposiciones adicional octava y undécima y transitorias primera.5 y segunda.5 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local). 3. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local invoca en su disposición final quinta los apartados 18 (“bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”) y 14 (“hacienda general”) del art. 149.1 CE. Su preámbulo razona el alcance de esta invocación. Señala que la “estrecha vinculación entre la disfuncionalidad del modelo competencial y las haciendas locales” determina “que resulte justificada, de acuerdo con la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, STC 233/1999, la cita conjunta” de ambos títulos competenciales. No obstante, el art. 149.1.18 CE sería el título que da específica cobertura a la mayor parte de los preceptos, pues la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local realiza fundamentalmente “nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local”.La Asamblea legislativa recurrente no discute este encuadramiento competencial, pero considera que la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local lo desborda, vulnerando las atribuciones estatutarias de la Comunidad Autónoma de Extremadura, además de otros preceptos constitucionales. Tampoco lo cuestiona el Abogado del Estado, si bien añade la invocación del art. 149.1.13 CE (“bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”).
37. a)El régimen jurídico de los entes locales no es “intracomunitario” ni “extracomunitario”, sino “bifronte”, en consonancia con la estructura territorial de España (art. 137 CE), que “concibe a municipios y provincias como elementos de división y organización del territorio del Estado” (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4). El Estado y las Comunidades Autónomas comparten la regulación del régimen local, sin perjuicio del espacio que uno y otras deben asegurar en todo caso a las normas locales en virtud de la garantía constitucional de la autonomía municipal (art. 140 CE), provincial (art. 141.2 CE) e insular (art. 141.4 CE).El art. 149.1.18 CE permite al Estado regular parte del régimen local mediante normas de carácter básico (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1). A través de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas han asumido la competencia para completar esa regulación. El Estatuto de Autonomía habilita, no una especie de complemento reglamentario, sino la configuración autonómica de políticas propias dentro de las coordenadas básicas que establezca el Estado [SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5, y 130/2013, de 25 de abril, FJ 5 E)]. A su vez, el propio Estatuto, en tanto que “norma institucional básica” (art. 147.1 CE), puede contener las “líneas fundamentales o la regulación esencial” del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma, pero solo con el fin de “vincular al legislador autonómico” y respetando “en todo caso la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión ‘bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas’ engloba a las Administraciones locales” (SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 36; 103/2013, FJ 4).Las bases del régimen local responden esencialmente a dos cometidos. El primero es “concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución” (SSTC 103/2013, FJ 4, y 143/2013, de 11 de julio, FJ 3). A la vista de la controversia que aquí se plantea, importa destacar que el legislador básico, cuando desarrolla la garantía constitucional de la autonomía local, puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración, siempre que deje espacio a las Comunidades Autónomas y respete el derecho de la entidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración [STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 5
38. a)y las que allí se citan]. Por eso una legislación estatal que, respetando aquellos límites, pretendiera reducir la autonomía local al mínimo constitucionalmente garantizado podría ser tan básica y legítima como la que tratara de ensancharla al máximo. Ambas soluciones se corresponden con los polos dentro de los que puede moverse el legislador básico del régimen local en el marco de un sistema constitucional basado en el principio democrático (art. 1 CE).La doctrina constitucional a este respecto se ha edificado sobre normas básicas habitualmente destinadas a consolidar o incrementar la autonomía de los entes locales. No obstante, de esta doctrina se desprende que para valorar si se está ante bases del régimen local que cumplen aquel primer cometido, resulta determinante que el precepto enjuiciado afecte a la autonomía de entes locales con relieve constitucional, no estrictamente su sentido ampliador o reductor de esa autonomía. A este criterio responden claramente las SSTC 103/2013, FJ 3, letras e),
39. f)y g), y 143/2013, FJ 5. Abordaron el régimen orgánico de los denominados “municipios de gran población” introducido en la Ley reguladora de las bases de régimen local por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que prevé la creación preceptiva de los “órganos de gestión desconcentrada” (art. 128 LBRL), la “comisión especial de sugerencias y reclamaciones” (arts. 20 y 132 LBRL) y el “consejo social de la ciudad” (art. 131 LBRL). Este Tribunal consideró que ese régimen es constitucionalmente legítimo y básico por referencia a la directa afectación de los intereses de un ente local con autonomía constitucionalmente garantizada con independencia de que los llamados “municipios de gran población” perdieran parte de su capacidad decisoria en un ámbito típicamente local (organización interna).Interpretar que la competencia normativa estatal empieza allí donde la legislación básica pretende incrementar esa autonomía local conduciría a concebir los arts. 149.1.18, 137, 140 y 141 CE como una suerte de garantía de irreversibilidad de las cotas de autonomía local alcanzadas mediante la ley; con ello el Estado carecería de competencia para derogar o modificar las normas previamente dictadas por él que ampliaban la autonomía local.El segundo cometido de la legislación básica en esta materia es “concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas” (SSTC 103/2013, FJ 4, y 143/2013, FJ 3). El art. 149.1.18 CE habilita al Estado para regular aspectos distintos de los “enraizados de forma directa en los arts. 137, 140 y 141 CE” (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4). Por eso “los límites que para el legislador autonómico se deriven eventualmente del art. 149.1.18 CE pueden tanto venir impuestos en cuanto concreción de la garantía de la autonomía local, como pueden no estarlo”; “los imperativos constitucionales derivados del art. 137 CE, por un lado, y del art. 149.1.18 CE, por otro, no son coextensos” (STC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2). El legislador básico puede establecer, en particular, la serie de “elementos comunes o uniformes” que requiera la satisfacción de “los intereses generales a los que sirve el Estado” [STC 103/2013, FJ 5 e)]. Tales bases incluyen solo “los aspectos que sean necesarios, sin que quepa agotar todo el espacio normativo que debe corresponder al legislador autonómico, en especial en las cuestiones relacionadas con la organización y funcionamiento interno de los órganos” [STC 103/2013, FJ 5 e)].Identificados los dos cometidos que la doctrina constitucional viene atribuyendo a las bases del régimen local, corresponde realizar una serie de consideraciones sobre la incidencia que ha de tener la reforma de la Constitución de 27 de septiembre de 2011. El art. 135 CE impone la estabilidad presupuestaria a la conducta financiera de todas las Administraciones públicas, incluidas las entidades locales, mencionadas específicamente en el apartado 2. Ello obliga al Estado, a las Comunidades Autónomas y a los entes locales, cada cual en el marco de sus competencias, a adoptar las medidas de racionalización de estructuras administrativas y manejo de sus recursos materiales y personales que permitan realizar los principios de eficiencia (art. 31.2 CE) y eficacia (art. 103.1 CE) y alcanzar la situación presupuestaria de equilibrio o superávit que impone la Constitución (art. 135).El Estado, en particular, tiene la responsabilidad de promover la eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), la eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) del conjunto de las Administraciones públicas mediante el ejercicio de las competencias que le atribuye el art. 149 CE [SSTC 157/2011, de 18 de octubre, FJ 3, y 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a)]. A estos efectos, cobran singular relevancia las competencias de que dispone con diverso alcance respecto de las organizaciones, los procedimientos, los empleados, los bienes y las haciendas públicos. Una de tales competencias es, precisamente, la relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, en general, y de los entes locales, en particular (art. 149.1.18 CE). La doctrina constitucional, antes incluso de la reforma constitucional, destacó que el art. 149.1.18 CE es uno de los títulos competenciales que asiste al Estado en el desarrollo de exigencias de estabilidad presupuestaria (STC 134/2011, de 20 de junio, FJ 13).Cabe pues afirmar que el art. 149.1.18 CE ampara sin lugar a dudas normas básicas tendentes a introducir criterios de racionalidad económica en el modelo local español con el fin de realizar los imperativos de los arts. 31.2 y 103.1 CE y la estabilidad presupuestaria como norma de conducta a la que están sujetas las entidades locales (art. 135.2 CE). A este respecto corresponde realizar dos precisiones.Hay que tener en cuenta, en primer lugar, que el desarrollo en sentido estricto de los principios establecidos en el art. 135 CE ha quedado reservado a la ley orgánica (apartado 5). La Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera ha dado cumplimiento a esta previsión constitucional, desarrollando la exigencia de estabilidad financiera mediante principios y reglas de carácter eminentemente presupuestario, además de técnicas de seguimiento y control relativas a su cumplimiento. La STC 215/2014, de 18 de diciembre, al resolver el recurso de inconstitucionalidad dirigido por el Gobierno de Canarias contra esta Ley, ha definido el sentido y alcance de la reserva de ley orgánica prevista en el art. 135 CE.En lo que ahora importa, la indicada Sentencia subrayó “la necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo”, partiendo de la doctrina constitucional relativa al contenido material de este tipo normativo [SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A); 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; 129/1999, de 1 de julio, FJ 2; 53/2002, de 27 de febrero, FJ 2; 184/2012, de 17 de octubre, FJ 9; 212/2012, de 4 de noviembre, FJ 1, y 151/2014, de 24 de septiembre, FJ 4 a)]. No cabe un entendimiento expansivo en cuya virtud cualesquiera medidas destinadas al ahorro en el gasto público, al manejo eficiente de los recursos públicos o a la racionalización de las estructuras administrativas queden reservadas a la ley orgánica por el solo dato de que sirvan en última instancia a fines de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El sistema constitucional obliga a interpretar que todos los niveles de gobierno deben adoptar medidas de ese tipo en el marco de sus competencias respectivas, en general, y que el Estado puede utilizar al efecto la legislación ordinaria, en particular.La segunda precisión se refiere a que el Estado ha de hacer compatible su competencia para establecer legislación básica encaminada a introducir criterios de racionalidad y eficiencia en materia de régimen local con la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas y a las propias entidades locales. Tal autonomía debe traducirse en todo caso en espacios para que ellas puedan establecer instrumentos con que dar cumplimiento a las exigencias de eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE). Estos mandatos constitucionales se proyectan directamente también sobre las Comunidades Autónomas y los entes locales. El Estado no es su único destinatario ni una instancia que pueda monopolizar o establecer todas las medidas de racionalización y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
40. b)La disposición final quinta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local invoca asimismo el art. 149.1.14 CE, que habilita al Estado para regular en exclusiva la materia “hacienda general y deuda de Estado”. En lo que afecta a los entes locales, este Tribunal ha declarado que el indicado título competencial tiene un alcance limitado porque, en rigor, debe encuadrarse dentro del art. 149.1.18 CE toda regulación estatal de las haciendas locales destinada a desarrollar la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) en el sentido expuesto o a introducir modificaciones de alcance general en el régimen jurídico de la Administración local. El título “hacienda general” (art. 149.1.14 CE) ampara solo la regulación de instituciones comunes a las distintas haciendas, así como las medidas de coordinación entre la hacienda estatal y las locales o las que tengan por fin salvaguardar la suficiencia financiera de las haciendas locales (art. 142 CE), como presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente garantizada. A esta competencia deben reconducirse, en particular, las normas atinentes al “sistema tributario local y a las participaciones en los tributos del Estado” [STC 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4
41. b)y 5].Este Tribunal ha declarado también que el art. 149.1.14 CE ampara normas estatales relativas a la hacienda pública desde la perspectiva del gasto. En particular: “las normas y principios comunes de la actividad financiera de las distintas haciendas que tiendan a asegurar los principios constitucionales que, conforme a nuestra Constitución, han de regir el gasto público: legalidad (art. 133.4 CE); eficiencia y economía (art. 31.2 CE), asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2 CE); subordinación de la riqueza nacional al interés general (art. 128.1), estabilidad presupuestaria (art. 135 CE; STC 134/2011, de 20 de julio) y control (art. 136 CE)” [SSTC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5, 135/2013, de 5 de junio, FJ 3 b)]. Ello “en modo alguno resulta contrario a la autonomía consagrada a favor de las Comunidades Autónomas pues éstas ‘gozarán de autonomía financiera (de gasto) en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos’, es decir, en que puedan decidir a qué objetivos destinan sus recursos sin condicionamientos indebidos” [SSTC 130/2013, FJ 5, y 135/2013, FJ 3 b), citando la STC 192/2000, FJ 6].A este respecto, este Tribunal ha advertido que, “dado que la actividad de gasto la desarrollan las Administraciones públicas, no resulta fácil deslindar las normas de simple régimen jurídico de las Administraciones públicas que el Estado puede establecer ex art. 149.1.18 CE de las normas comunes sobre el gasto público subvencional que el Estado puede dictar al amparo del art. 149.1.14 CE, por lo que para proceder a una calificación competencial correcta deberá estarse tanto al sentido o finalidad de los títulos competenciales en juego, como al carácter, sentido y finalidad de los preceptos impugnados, es decir, al contenido del propio precepto controvertido (por todas, STC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 5). A estos efectos, tendremos en cuenta como criterio interpretativo que, cuando se esté abordando la regulación de los derechos y obligaciones de contenido económico de las Administraciones públicas o cuando el objeto de la regulación sea la protección o preservación de los recursos públicos que integran las haciendas, nos encontraremos ante preceptos que tienen su anclaje en el art. 149.1.14 CE” [SSTC 130/2013, FJ 5, y 135/2013, FJ 3 c)].
42. c)El Abogado del Estado invoca además el art. 149.1.13 CE. Razona que este título es “fundamental”, no porque excluya el juego del art. 149.1.18 CE, sino porque -dado el nuevo contexto constitucional (art. 135 CE)- justificaría una mayor extensión de las bases del régimen local. El anteproyecto de la Ley controvertida también mencionaba el art. 149.1.13 CE como título habilitante porque, según su preámbulo, una de las principales finalidades perseguidas es garantizar la sostenibilidad financiera de los servicios de las entidades locales. No obstante, tras las consideraciones críticas del Consejo de Estado (Dictamen 567/2013, de 26 de junio), el texto definitivo suprimió la invocación del art. 149.1.13 CE. No aparece ni en la disposición final quinta ni en la exposición de motivos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.Ciertamente, este título es uno de los que puede utilizar el Estado para aprobar la ley orgánica prevista en el art. 135.5 CE. Así lo ha aclarado la STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a), citando también los apartados 18 y 14 del art. 149.1 CE y precisando que esa reserva “no puede considerarse como atributiva de una competencia material del Estado, aunque sí ‘corrobora’ su competencia en esta materia”. Del mismo modo, el art. 149.1.13 CE permite al Estado adoptar ciertas medidas de ahorro, como son los “topes máximos a los incrementos retributivos de los funcionarios autonómicos” y “la congelación salarial en un ejercicio concreto” (por todas, STC 94/2015, de 14 de mayo, FJ 3).Ahora bien, el art. 149.1.13 CE, respecto del que hay que evitar “una lectura excesivamente amplia” que pudiera “constreñir de contenido o incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas” [por todas, STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 2 c)], tiene como objeto característico la actividad económica privada, más que la racionalización de las estructuras administrativas. El art. 149.1.13 CE autoriza al Estado a fijar las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector [STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4 b)]. La eficiencia en el uso de los recursos públicos es primariamente una exigencia constitucional que deben tener en cuenta las propias entidades locales en el ejercicio de su poder de autoorganización (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 6) así como las Comunidades Autónomas y el Estado en el ejercicio de sus respectivas competencias sobre organizaciones, procedimientos, empleados, bienes y haciendas públicos.Así resulta de las SSTC 130/2013, FFJJ 5 a 8, y 135/2013, FJ 3, que descartaron encuadrar la controversia competencial suscitada por la Ley general de subvenciones en el apartado 13 del art. 149.1 CE; la enmarcaron en los apartados 18 y 14, precisando que para delimitar el título “hacienda general” cobran relevancia los criterios de eficiencia y economía en el gasto público (art. 31.2 CE), entre otros. Lo hemos declarado recientemente también al abordar algunos preceptos sobre vacaciones, licencias y permisos de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 8). Tal regulación “responde a la necesidad de hacer frente a las circunstancias económicas de crisis que padece nuestro país, adoptando medidas que tiendan a la racionalización del gasto de personal de las Administraciones públicas y a un mejor aprovechamiento de los recursos humanos y de personal de que disponen”. Sin embargo, “tal justificación de alcance general no llega hasta el extremo de que el concreto precepto de referencia que ahora enjuiciamos pueda encontrar amparo en la competencia del Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE)”. 4. El razonamiento expuesto conduce a confirmar el encuadramiento competencial establecido (disposición final quinta) y razonado (preámbulo) en la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. La controversia competencial que plantea el recurso de inconstitucionalidad se inscribe, por tanto, en el art. 149.1.18 CE, sin perjuicio de que algunos preceptos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local deban enmarcarse en el art. 149.1.14 CE.No cabe traer a colación el art. 149.1.13 CE, por el simple hecho de que la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local tenga cierta trascendencia en la economía o se oriente a establecer medidas que favorezcan la efectiva aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el ámbito de la Administración local. La Ley controvertida regula el régimen jurídico de las entidades locales mediante la reforma parcial de leyes esencialmente amparadas en los apartados 18 y 14 del art. 149.1 CE [STC 214/1989, FJ 1, en relación con la LBRL; y STC 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 a 9, en relación con la Ley reguladora de haciendas locales (LHL)]. Ciertamente, incluye múltiples referencias a la estabilidad presupuestaria y a la sostenibilidad financiera y prevé medidas cuyo fin último es el ahorro en el gasto público. Sin embargo, tal como puso de relieve el precitado Dictamen del Consejo de Estado (refiriéndose al anteproyecto), no tiene por objeto disciplinar un sector concreto de la economía ni ordenar la actividad de los agentes que en ella intervienen. Los preceptos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local regulan la materias “régimen local” y “haciendas locales”, solo que, en este caso, se orientan muchas veces a fines de eficiencia y estabilidad presupuestaria.La atribución al Estado de competencias normativas (art. 149 CE) -en lo que aquí interesa, las bases del régimen local (apartado 1.18) y el régimen completo de las haciendas locales (apartado 1.14)- significa, principalmente, el reconocimiento de su capacidad para decidir políticamente fines y orientar hacia ellos la regulación de una materia. Cuando el Estado decide orientar una regulación hacia fines de racionalización de los recursos públicos y estabilidad presupuestaria, está elaborando políticas y, con ello, desarrollando el genuino sentido de que la Constitución le haya atribuido competencias en el ámbito regulado. El Estado llena así de contenido político la competencia que tiene formalmente habilitada en la materia correspondiente, sin que esas finalidades puedan por sí justificar la consideración de que la materia regulada es otra o la entrada en juego de un diverso título competencial.Ahora bien, tal como sugiere el Abogado del Estado, la directa conexión de aquellas finalidades con mandatos constitucionales (arts. 31.2, 103.1, 135, 137, 140, 141 CE) habrá de tenerse en cuenta en el trance de valorar si una regulación dictada al amparo del art. 149.1.18 CE permanece dentro de los márgenes de lo básico. Ello no significa que queden reconducidas al art. 149.1.13 CE normas evidentemente referidas al régimen local solo porque respondan a fines de eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE). 5. El primer bloque de impugnaciones se refiere a regulaciones relativas al mapa local en relación con los municipios (art. 13 LBRL) y entidades tanto inframunicipales (art. 24 bis LBRL y disposición transitoria cuarta de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) como asociativas o instrumentales (art. 57 LBRL y disposición transitoria undécima de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.).Según se ha razonado ya, el art. 137 CE establece una estructura territorial compuesta conforme a la que los entes locales no están exclusivamente integrados en el nivel autonómico (STC 84/1982, FJ 4). En consonancia con ella, el sistema constitucional adjudica al Estado un relevante papel en la configuración del mapa local, además de a las Comunidades Autónomas y, en alguna medida también, a las propias entidades locales.Por de pronto, la propia Constitución asume la existencia de provincias como entes locales con autonomía garantizada (art. 141.1) y atribuye al Estado “cualquier alteración de los límites provinciales” (SSTC 32/1981, FJ 3, y 31/2010, FJ 40). El art. 141.1 CE exige a tal efecto una decisión de “las Cortes Generales mediante ley orgánica”.En ejercicio de su competencia para establecer las bases del régimen local (art. 149.1.18 CE), el Estado debe regular asimismo “los elementos que permiten definir el modelo municipal común entre los que se encuentran el territorio, la población y la organización, como recoge el art. 11.2 LBRL” y, con ello, “las bases del procedimiento de alteración de los términos municipales”. Así lo ha declarado la STC 103/2013, FJ 5, que añade: “corresponde al Estado optar, de entre los posibles, por un determinado modelo municipal. Así, el Estado podía haberse inclinado por un modelo minifundista, basado en la existencia de núcleos de población sin exigencia alguna de un mínimo territorial, o por un modelo basado en mayores exigencias de población y territorio, si es que lo hubiera considerado necesario para garantizar la viabilidad del ejercicio de las competencias que se atribuyen a los municipios y con ello su autonomía, o por una combinación de ambos en función de la realidad existente o, finalmente, por un modelo que dejase un amplio margen de decisión a las Comunidades Autónomas para configurar el elemento territorial de los municipios. Pues bien, esta última es la opción por la que se inclinó el legislador estatal en 1985 y ha confirmado la Ley de medidas para la modernización del gobierno local”.Los entes locales forman parte también de la específica estructura territorial autonómica. Por eso las Comunidades Autónomas, respetando las bases estatales, pueden ejercer la competencia sobre “alteración de los términos municipales comprendidos en su territorio” prevista en el art. 148.1.2 CE y efectivamente recogida en el art. 54.2 del Estatuto de Autonomía de Extremadura. Tal competencia es de carácter tanto normativo como ejecutivo. El Estado no puede por sí, directamente, fusionar municipios (STC 214/1989, FJ 9). No obstante, entra dentro de lo básico, sin que invada las competencias autonómicas de ejecución, la “acción estatal de fomento a fin de favorecer las fusiones de municipios, buscando con ello una mayor capacidad de gestión en las entidades locales” (STC 214/1989, FJ 9).El legislador básico puede ocuparse asimismo en alguna medida de las “entidades locales no necesarias o contingentes”, en general, y las de segundo grado (p. ej., comarcas), en particular. No obstante, estas entidades están dotadas de “un fuerte grado de interiorización autonómica”, sin que les alcance directamente la garantía constitucional de la autonomía municipal (art. 140 CE), provincial (art. 141.2 CE) e insular (art. 141.4 CE) [STC 214/1989, FFJJ 4
43. b)y 15 a)]. Estos entes “entran en cuanto a su propia existencia en el ámbito de disponibilidad de las Comunidades Autónomas que dispongan de la correspondiente competencia” [STC 214/1989, FJ 4 b)]. Por eso queda excluida “la posibilidad de que el Estado las cree o mantenga en existencia, por decisión propia” (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 2).La creación y regulación de entidades inframunicipales encierra decisiones organizativas. La organización de los Ayuntamientos afecta claramente a su autonomía, que está constitucionalmente garantizada (arts. 137 y 140 CE). La legislación sobre régimen local debe asegurar espacios a la autoorganización local. Tal legislación ha de ser, en principio, autonómica. No obstante, la normativa básica puede “identificar aquel núcleo del ordenamiento que requiere de elementos comunes o uniformes en función de los intereses generales a los que sirve el Estado”, incluyendo únicamente “aquellos aspectos que sean necesarios, sin quepa agotar todo el espacio normativo que debe corresponder al legislador autonómico, en especial en las cuestiones relacionadas con la organización y funcionamiento interno de los órganos” [STC 103/2013, FJ 5 e), que sintetiza la doctrina de las SSTC 32/1981, FJ 5; 214/1989, FJ 6, y 50/1999, FJ 3].En aplicación de esta doctrina, este Tribunal ha considerado ajustado a la autonomía local (art. 137 CE) y al art. 149.1.18 CE el régimen orgánico de los municipios de gran población introducido en la Ley reguladora de las bases de régimen local por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local [SSTC 103/2013, FJ 3, letras e),
44. f)y g); 143/2013, FJ 5]. Tal régimen no se limita a los órganos de gobierno (pleno, alcalde y junta de gobierno); prevé también la creación preceptiva de los “órganos de gestión desconcentrada” (art. 128 LBRL), la “comisión especial de sugerencias y reclamaciones” (arts. 20 y 132 LBRL) y el “consejo social de la ciudad” (art. 131 LBRL).En lo que ahora interesa específicamente, se ha precisado que las entidades locales menores, al involucrar intereses municipales, cobran relevancia bajo la óptica de la garantía constitucional de la autonomía local (art. 137 CE). Si bien la constitución y determinación del régimen jurídico de estas entidades, de carácter puramente contingente o voluntario, depende de la normativa local y de la legislación de las Comunidades Autónomas, caben reglas básicas que atiendan a “intereses generales de alcance supraautonómico” [STC 214/1989, FJ 15 letras
45. a)y b)]. En esa medida el Estado puede “establecer algunas reglas o previsiones al respecto” [SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 6; 214/1989, FJ 15 a)].La doctrina constitucional es similar respecto de las entidades instrumentales o asociativas (p. ej., mancomunidades y consorcios). La STC 103/2014, FJ 3 a), tras referirse al derecho de los municipios a asociarse entre sí, previsto en la Carta europea de la autonomía local (art. 19) y en la Ley reguladora de las bases de régimen local (art. 44.1), señala que las mancomunidades, si bien no son “entidades locales constitucionales consagradas”, están directamente relacionadas con los intereses de los municipios mancomunados y, con ello, con la garantía de la autonomía local (art. 137 CE). Por eso “solo podría concluirse que la regulación estatal impugnada excede del ámbito material de lo básico, si no fuera necesaria para garantizar la autonomía de los municipios mancomunados” (en igual sentido, STC 143/2013, FJ 4). A ello cabe añadir que el carácter bifronte del régimen local permite al Estado regular fórmulas cooperativas, por cuanto que el nivel local forma parte de la organización territorial del Estado [STC 214/1989, FJ 20 e)]. 6. Se está ya en condiciones de proyectar la doctrina constitucional expuesta sobre las impugnaciones relacionadas con el mapa local. Empezaremos con la dirigida contra el art. 13 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.5 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.
46. a)La nueva redacción del art. 13 LBRL sigue confiando el régimen de creación, supresión y alteración de los términos municipales a la “legislación de las comunidades autónomas sobre régimen local” (apartado 1). Sin embargo, las coordenadas dentro de las que esa legislación ha de moverse son algo más intensas. El precepto controvertido, por un lado, endurece el régimen de creación de nuevos municipios mediante dos requisitos añadidos: el núcleo poblacional ha de contar con al menos 5.000 habitantes y el municipio resultante ha de ser financieramente sostenible (apartado 2). Por otro, incluye un nuevo régimen jurídico sobre fusiones voluntarias de municipios y medidas concretas para incentivarla (apartados 4 a 6). Ese régimen y esas medidas van más allá de la genérica previsión que incluía la redacción anterior, mantenida en el apartado 3 del precepto impugnado.La exposición de motivos de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local ha subrayado esta novedad, vinculándola a los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y considerándola amparada en la doctrina constitucional sobre bases del régimen local: “por primera vez se introducen medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios de forma que se potencie a los municipios que se fusionan ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal…Estas medidas de fusiones municipales incentivadas, que encuentran respaldo en la más reciente jurisprudencia constitucional, STC 103/2013, de 25 de abril, supondrán, en definitiva, que los municipios fusionados percibirán un aumento de la financiación en la medida en que los municipios de menor población recibirán menos financiación”.
47. b)Según el recurso, el nuevo art. 13 LBRL habría desbordado los límites del art. 149.1.18 CE al establecer un régimen cerrado de creación de nuevos municipios sin posibilidad de excepción (apartado 2). También por permitir que los propios municipios acuerden su fusión a través de un convenio aprobado por mayoría simple de sus respectivos plenos, sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica (apartados 4, primer párrafo, y 6). Habría sustraído a las Comunidades Autónomas una competencia de ejecución que tienen atribuida en sus Estatutos de Autonomía.El art. 13 LBRL no impide que la Comunidad Autónoma desarrolle una política propia sobre fusión de los municipios situados en su ámbito territorial ni, en general, que intervenga de diferentes modos sobre el mapa municipal. Contiene solo límites a la creación de nuevos municipios, incentivos a la fusión voluntaria y un régimen sobre los efectos de la fusión que dejan amplio espacio al desarrollo autonómico de políticas propias. Nada dice, en particular, sobre las fusiones imperativas. Solo el art. 116 bis LBRL (introducido por el art. 1.30 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local) prevé la fusión de municipios como respuesta al incumplimiento de los objetivos de déficit, deuda y regla de gasto, aunque únicamente como propuesta del propio municipio incumplidor en su plan económico-financiero. La legislación básica sigue optando en este punto por no establecer las directrices fundamentales de un plan general de reestructuración del mapa municipal español. Por tanto, “la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local” podrá regular, planificar y acordar estas fusiones imperativas con los escasos límites que resultan del primer apartado del art. 13 LBRL.La exigencia de que se creen nuevos municipios solo cuando resulten financieramente sostenibles (apartado 2), si no deriva directamente de los arts. 31.2, 103.1 y 135 CE, entra dentro, sin lugar a dudas, de la competencia estatal para diseñar el modelo municipal español; exactamente igual la fijación de mínimos poblacionales: el Estado puede desarrollar un modelo municipal al amparo del art. 149.1.18 CE “basado en mayores exigencias de población y territorio”, si lo considera “necesario para garantizar la viabilidad del ejercicio de las competencias que se atribuyen a los municipios y con ello su autonomía” (STC 103/2013, FJ 5).Los apartados 4 y 6 del art. 13 LBRL encomiendan a los Ayuntamientos afectados la adopción de los acuerdos de fusión, aprobados por mayoría simple de sus respectivos plenos, “sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica”. Más allá de la virtualidad real de esta previsión (y de la valoración de oportunidad que merezca que una decisión evidentemente trascendental para la vida municipal no esté sujeta a un régimen de mayoría cualificada), es claro que dinamiza el principio constitucional de autonomía local (art. 137 CE) y facilita las fusiones voluntarias con el fin de lograr una reducción del mapa municipal instrumental de los principios de eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE). Se sitúa, por tanto, en el terreno de las bases del régimen local (art. 149.1.18 CE).Al desestimar la impugnación dirigida contra la redacción originaria del art. 13 LBRL, la STC 214/1989 declaró que “al órgano autonómico competente corresponderá decretar [las alteraciones de términos municipales], de acuerdo con la regulación propia de la Comunidad que solo se encuentra limitada por las previsiones de orden procedimental y sustantivo que, respectivamente, prevén los párrafos 1.º y 2.º del mismo art. 13” (FJ 9). Para calibrar adecuadamente el alcance de esta declaración en el contexto del presente proceso, es preciso tener en cuenta que la Sentencia describía la regulación entonces controvertida, que nada disponía en torno a quién formaliza en concreto el acuerdo de fusión voluntaria. Admitía que cada Comunidad Autónoma regulase este aspecto y, por tanto, que se atribuyese la decisión final con grados variables de discrecionalidad y, en última instancia, que la Administración autonómica pudiese oponer resistencia a la voluntad de fusión de los municipios de su ámbito territorial. El art. 13 LBRL contiene ahora otra regulación conforme a la que los órganos representativos de los Ayuntamientos afectados son quienes adoptan el 'convenio de fusión', "sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica”.A su vez, esa misma Sentencia resolvió una impugnación sobre el régimen jurídico de las mancomunidades muy similar a la aquí planteada. La Junta de Galicia razonaba entonces que la Ley reguladora de las bases de régimen local invadía las competencias autonómicas por entregar a los municipios el poder decisorio en lo concerniente tanto a la creación de las mancomunidades, como a la elaboración de sus estatutos. La STC 214/1989 desestimó la impugnación. Además de destacar la remisión contenida en el art. 44.3 LBRL a favor de la legislación autonómica, declaró: “El legislador estatal, en el ejercicio de la competencia que le reconoce el art. 149.1.18. de la Constitución, ha optado aquí, como en otros supuestos, por ampliar el alcance y contenido de la autonomía municipal, sin que a ello pueda imputarse exceso competencial de ningún tipo, al ser simple concreción de una legítima opción política que, cualquiera que sea la valoración que pueda suscitar, constitucionalmente no permite juicio alguno de este Tribunal” (FJ 14). Según hemos declarado recientemente, la “concepción” que desarrolla la STC 214/1989 parte de que las mancomunidades, “en la medida en que no son titulares de otros intereses que los de los municipios encomendantes, participan de la autonomía que constitucionalmente se predica de los entes locales que las forman”. Por eso “solo podría concluirse que la regulación estatal impugnada excede del ámbito material de lo básico, si no fuera necesaria para garantizar la autonomía de los municipios mancomunados” (STC 103/2013, FJ 3).Por lo demás, la Comunidad Autónoma no ha quedado al margen del proceso de fusión voluntaria. El apartado 1 del art. 13, además de prever el dictamen preceptivo del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma y el informe de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera del ente local, remite el régimen de la fusión de municipios a la legislación autonómica. El apartado 3 deja a salvo la competencia autonómica en materia de incentivos a la fusión; el apartado 4 señala que los municipios adoptan el convenio de fusión “sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica”; el apartado 5 atribuye a las Comunidades Autónomas la colaboración con las diputaciones provinciales o entes equivalentes en la supervisión y la coordinación de los servicios resultantes de la fusión.Consecuentemente, debemos desestimar la impugnación de los apartados 2, 4 (primer párrafo) y 6 del art. 13 LBRL, en la redacción dada por el art. 1.5 de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.
48. c)Según la Asamblea legislativa recurrente, el art. 13.4, segundo y tercer párrafo, de la Ley reguladora de las bases de régimen local encarna una política estatal de fomento de las fusiones voluntarias de municipios contraria a la doctrina constitucional sobre gestión de subvenciones. El Estado no estaría autorizado a dar preferencia a los municipios fusionados en la asignación de “planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia” durante un plazo de cinco años prorrogable por la ley de presupuestos generales del Estado [segundo párrafo, letra g)]. Carecería igualmente de cobertura para dispensar, al nuevo municipio resultante, de la obligación de prestar los servicios mínimos aparejados al incremento poblacional [segundo párrafo, letra f)]. A su vez, incurriría en inconstitucionalidad la previsión de que un órgano estatal (el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a propuesta de la Intervención General del Estado) elaborará las normas de contabilidad a que se refiere la letra
49. e)del párrafo tercero.La legislación básica del régimen local puede establecer diversas medidas de fomento “a fin de favorecer las fusiones de municipios” (STC 214/1989, FJ 9). Entre los múltiples incentivos que admiten una regulación básica ex art. 149.1.18 CE, se hallan las ayudas de carácter económico a los entes locales -con exclusión de recursos- que, como los procedentes del sistema tributario local y las participaciones en los tributos estatales, deben encuadrarse en la materia “hacienda general” (art. 149.1.14 CE), donde el Estado tiene una competencia normativa completa [STC 233/1999, FJ 4 b)].El Estado puede, en particular, apoyarse en el art. 149.1.18 CE, para consignar subvenciones destinadas a favorecer las fusiones municipales así como regular las condiciones esenciales del otorgamiento, de acuerdo con los criterios de la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8 b). Comoquiera que respecto de la planta local dispone de una competencia básica, puede “consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permite su competencia”, dejando “un margen a las comunidades autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y completar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas”.Así resulta específicamente de la STC 159/2011, de 19 de octubre, que abordó los mecanismos de cooperación económica del Estado con los entes locales previstos en el Real Decreto 835/2003 (planes provinciales de obras y servicios y proyectos locales de desarrollo local y urbano). Tras encuadrar estas subvenciones en “la materia de régimen local” y “en el segundo de los supuestos recogidos en el fundamento jurídico 8 de la STC 13/1992”, declaró: “la competencia del Estado para establecer las normas básicas en materia de régimen local (art. 149.1.18 CE), le posibilita el establecimiento de líneas de apoyo económico a los entes beneficiarios de la subvención (art. 3.3) para que alcancen determinados objetivos” (FJ 7).El art. 13 LBRL establece un régimen destinado a incentivar las fusiones de municipios, pero, a la vista de su contenido, cabe concluir que no regula subvenciones que deban examinarse a la luz de la STC 13/1992, salvo en un punto específico: la previsión de que durante un plazo quinquenal, prorrogable mediante ley de presupuestos generales del Estado, los municipios fusionados tendrán “preferencia en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia” [art. 13.4, segundo párrafo, letra g), de la Ley reguladora de las bases de régimen local].Esta regulación es poco específica, pero puede interpretarse sin dificultad que el indicado criterio de preferencia se aplica a la distribución de ayudas económicas a las que puedan optar los municipios fusionados en régimen de concurrencia con otras entidades, siempre que el Estado haya hecho valer respecto de cada concreto programa o instrumento, bien su competencia básica respecto de la planta local con la finalidad de incentivar las fusiones municipales, bien otros títulos de intervención que le permitan establecer, al menos, las condiciones esenciales del otorgamiento de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 150/2012, de 5 de julio, FJ 6, que parte de la STC 13/1992, FJ 8).El tenor literal del precepto, aunque impreciso, no da pie a interpretar que el legislador estatal haya pretendido vulnerar la doctrina constitucional condicionando todas las políticas subvencionales de las Comunidades Autónomas relacionadas con los municipios o, más precisamente, extendiendo la aplicación del indicado criterio de preferencia a ayudas cuya regulación corresponde en exclusiva a las Comunidades Autónomas por referirse a materias en que no entra en juego título estatal alguno. Consecuentemente, la medida examinada, en la medida en que se aplica sólo a subvenciones que el Estado puede consignar en sus presupuestos generales y respecto de las que puede regular, al menos, las condiciones esenciales del otorgamiento por disponer de algún título de intervención, no vulnera el sistema constitucional de distribución competencial.El art. 13.4, párrafo segundo, establece, por un lado, la suma de la financiación mínima que tenía cada municipio por separado como financiación mínima del nuevo municipio [letra c)]. Por otro, una serie de incentivos en forma de participaciones en tributos del Estado: mayor financiación correspondiente a la variable de población (el coeficiente de ponderación que resulta del art. 124.1 del texto refundido de la Ley de haciendas locales se incrementa en 0,10) [letra a)]; consideración de los mayores valores de las variables de esfuerzo fiscal y de inverso de capacidad tributaria (en ningún caso podrán ser inferiores al más elevado de los valores previos que tuvieran cada municipio por separado antes de la fusión de acuerdo con el art. 124.1 del texto refundido de la Ley de haciendas locales) [letra b)]; agregación de las compensaciones derivadas de la reforma del impuesto sobre actividades económicas [letra e)]. Tales previsiones se inscriben en el régimen general de financiación de las entidades locales. Estando directamente encaminadas a garantizar la suficiencia financiera del municipio fusionado (art. 142 CE), están amparadas por el art. 149.1.14 CE. Así resulta de la STC 233/1999, FJ 4 b), que se refiere específicamente a las normas que “desarrollan las participaciones en los tributos del Estado” como contenido típico de este título competencial.La fijación de un régimen de servicios municipales obligatorios [letra
50. f)del párrafo segundo del art. 13.4 LBRL] entra dentro de las bases del régimen local (art. 149.1.18 CE) [STC 214/1989, FFJJ 2
51. a)y 13 c)]. Para delimitar el alcance de esta obligación, el legislador básico ha utilizado tradicionalmente una variedad de criterios: la modalidad de entidad local, el tipo de servicio, el número de habitantes, las “características peculiares” del municipio o la imposibilidad y dificultad en el cumplimiento (art. 26 LBRL). La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local se ha limitado a introducir un nuevo criterio al amparo del art. 149.1.18 CE. Delimita el alcance de los servicios obligatorios a partir de las especiales circunstancias del tipo de municipio resultante de una fusión. En particular, evita los efectos disuasorios que un aumento de los servicios obligatorios produciría sobre los Ayuntamientos que podrían querer fusionarse.El párrafo tercero del art. 13.4 LBRL incluye una regulación sobre los efectos de la fusión que debe reputarse básica ex art. 149.1.18 CE. Regula los órganos de gobierno del nuevo municipio [letra b)], que son elementos que forman parte de las bases del régimen local (SSTC 103/2013, FJ 3). A su vez, desarrolla la autonomía local constitucionalmente garantizada al confiar al convenio de fusión la posibilidad de que los municipios fusionados funcionen como organizaciones desconcentradas [letra c)] y al pleno de cada corporación, las medidas de redimensionamiento con la única condición de que no supongan incrementos de la masa salarial [letra a)]. Asimismo, tra