Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 185/2016

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 185/2016 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 185/2016, de 3 de noviembre (BOE núm. 299, de 12 de diciembre de 2016) ECLI:ES:TC:2016:185 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 229-2016, promovido por el Gobierno Vasco, representado por el Procurador de los Tribunales don Felipe Juanas Blanco y bajo la dirección letrada de don Carlos Zabaleta Alvarez y don Zelai Nikolas Ezkurdia, Letrados de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, contra la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho. Han comparecido y formulado alegaciones la Letrada de las Cortes Generales doña Paloma Martínez Santa María, en nombre y representación del Congreso de los Diputados, y el Abogado del Estado, en representación del Gobierno. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Con fecha 15 de enero de 2016 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la representación procesal del Gobierno Vasco contra la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho (“BOE” de 17 de octubre de 2015), así como contra el artículo único apartado tres de la misma en la redacción dada a las letras

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c)del apartado 4 y al apartado 5 del artículo 92 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). 2. Tras exponer el contenido de la Ley impugnada, el escrito rector del presente proceso adelanta la tesis principal que defiende “la modificación normativa otorga una serie de mecanismos de ejecución al alto Tribunal que alteran su configuración constitucional y lo desnaturalizan, situando a la jurisdicción constitucional por encima del resto de los órganos constitucionales, que debe primar, más aun ante las situaciones excepcionales que prevé. Ello implica a nuestro juicio una vulneración de las previsiones constitucionales del título IX de la Constitución, en particular, de los artículos 161 y 164 en relación con el art. 117.3, todos de la CE, sobre atribución de jurisdicción al Tribunal Constitucional”. Además, se sostiene la vulneración de otros preceptos constitucionales: el principio de legalidad penal (art. 25 CE), el régimen de aforamientos previsto en el bloque de constitucionalidad (art. 71 y 102 CE y 32 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco -EAPV-, en relación con el art. 24 CE), el derecho fundamental de participación política (art. 23 CE), el principio de autonomía política de las Comunidades Autónomas (arts. 2 y 143 CE), así como el art. 155 CE. En suma, se trata de “una reforma sustancial del sistema político español que consideramos inconstitucional y que afecta al equilibrio entre poderes territoriales y por lo tanto al propio consenso constitucional logrado en 1978”.El recurso se interpone contra la Ley Orgánica en su conjunto, por el procedimiento legislativo seguido para su aprobación, y contra varios de sus apartados: la nueva redacción de las letras
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c)del apartado 4 y del apartado 5 del art. 92 LOTC. Diversas consideraciones se refieren a la innecesariedad de la reforma, reconociendo que ello no constituye parámetro de constitucionalidad. A este respecto se alude a la falta de reflexión y a la disponibilidad de remedios judiciales ante los incumplimientos de las resoluciones del Tribunal Constitucional (por este orden: arts. 164.1 CE y 38, 87, 92 y 95.4 LOTC; vía penal; y art. 155 CE).Los motivos de inconstitucionalidad se articulan en cinco grandes grupos, que se sintetizan a continuación:
a)Procedimiento legislativo: vulneración de los arts. 23 CE, 150.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) y 129.1 del Reglamento del Senado (RS).Tras exponer el desarrollo del procedimiento legislativo seguido, se afirma que se ha vulnerado el Reglamento del Congreso, pues no se aprecia cumplido ninguno de los dos requisitos exigidos (art. 150.1 RCD y art. 129.1 RS y STC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 10) para que pueda tramitarse el procedimiento de lectura única (que la naturaleza del texto lo aconseje o que lo permita la simplicidad de su formulación). Se considera vulnerado el primer requisito porque la reforma “incluye modificaciones con una relevancia constitucional fuera de discusión en cuanto afecta a principios y valores constitucionales de primera magnitud, a aspectos esenciales relativos a un órgano constitucional que afectan a las relaciones con el resto de los diferentes poderes públicos”. Y en cuanto al segundo requisito, “nada más alejado de la ‘simplicidad’ exigida por los artículos citados, que las modificaciones introducidas por la reforma cuya complejidad técnica exige el análisis de la propia posición institucional del Tribunal Constitucional y de la naturaleza de la jurisdicción constitucional”.Se recuerda que, según la STC 103/2008, de 11 de diciembre, el de lectura única es “un procedimiento en el cual resultan notablemente limitadas las posibilidades de participación en el proceso de elaboración de la norma”, y que, según la STC 99/1987, de 11 de junio, “la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras”. Así pues, el procedimiento de lectura única seguido para la elaboración de la Ley Orgánica 15/2015 infringe los Reglamentos de las Cámaras, que forman parte del bloque de la constitucionalidad (art. 28.1 LOTC), condicionando gravemente la formulación de la voluntad de la Cámara y vulnerando el derecho fundamental al ius in officium de los diputados y, por lo tanto, del art. 23 CE.Además, la proposición de Ley fue presentada, impulsada y aprobada con los votos de un único grupo parlamentario y con la oposición y el rechazo del resto de grupos. Dado que se elevaron protestas y denuncias de toda la oposición de las Cámaras, en el presente caso el Tribunal Constitucional estaría en situación de juzgar tales decisiones, con arreglo a su doctrina reiterada de que dicho Tribunal no debe sobreponer su juicio al de las Cámaras para depurar irregularidades de procedimientos sobre decisiones parlamentarias no enteramente regladas y que no levantaron en su momento protesta alguna en sede parlamentaria [SSTC 136/2011, FJ 10 e); 176/2011, FJ 4; 209/2012, FJ 4 c), y 120/2014, FJ 2 e)].
b)Atribución de jurisdicción al Tribunal Constitucional con vulneración de los arts. 117.3, 161 y 164 CE.Esta impugnación se dirige contra los tres apartados antes mencionados [letras
b)y
c)del apartado 4 y del apartado 5 del art. 92 LOTC]. En síntesis, se sostiene que en el diseño y posición institucional del Tribunal Constitucional previsto en el título IX de la Constitución no se atisba medida alguna parecida a las que introduce la reforma, de lo que se concluye, por una parte, que el legislador orgánico se ha colocado en el plano del constituyente excediendo de la habilitación contenida en el art. 165 CE y, por otra, que la reforma supone un cambio cualitativo en la naturaleza, posición y funciones del Tribunal Constitucional, que altera gravemente el equilibrio y el juego de contrapesos con el resto de poderes del Estado.La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no está exenta del control de constitucionalidad: el legislador orgánico del art. 165 CE tiene límites derivados tanto de los preceptos del título IX de la Constitución como del modelo de Tribunal que se deriva de una interpretación conjunta de la norma suprema y de los principios constitucionales que se proyectan sobre el mismo (STC 49/2008, de 9 de abril). Las medidas de ejecución que introduce la reforma y que son objeto del presente recurso se colocan extramuros de dicha función, al punto de alterar la posición institucional del Tribunal con grave quiebra del equilibrio de poderes (horizontal y vertical) implícito en la Constitución, vulnerando en definitiva el modelo de justicia constitucional diseñado por la Constitución. El Tribunal Constitucional viene configurado por la Constitución como un órgano constitucional y a la vez como un tribunal de justicia sui generis, siendo precisamente la articulación o la interacción entre ambos elementos lo que le otorga su nota peculiar y distintiva dentro de la estructura institucional del Estado y lo que determina su estatus y posición dentro del orden constitucional. Como órgano constitucional es la propia Constitución la que determina su composición, su estatus y su sistema de competencias. De ella recibe directamente sus atribuciones fundamentales, su condición y posición. Con los demás órganos constitucionales configura la base del modelo de Estado y en dicha configuración cobra especial valor el conjunto de relaciones establecidas entre los mismos, de tal manera que un cambio significativo en dicho sistema de relaciones supone un cambio del sistema mismo. El Tribunal es además el encargado de velar por la supremacía de la Constitución y de asegurar la vigencia de la distribución de poderes establecida en la misma, de ahí que la jurisdicción constitucional sea garantía institucional básica del Estado constitucional de Derecho. Su función esencial es contribuir a que la realización de las funciones-poderes del Estado no se desvíe de la norma constitucional y facilite el diálogo entre poderes dentro del sistema democrático. Difícilmente podrá cumplir su función si él mismo se desvía de la posición que la Constitución le atribuye.Por ello, si el sistema de distribución de poderes (principalmente el horizontal) no queda adecuadamente garantizado por la jurisdicción constitucional, porque en vez de orientarse a impedir la concentración del poder del Estado, la fomenta a través de la atribución de facultades con relación a medidas como la suspensión o la ejecución sustitutoria [arts. 92.4
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c)y 92.5 LOTC] y termina rompiéndose el delicado sistema de equilibrio. El Alto Tribunal puede incidir en la dirección política del Estado pero no condicionarla en la manera en que ahora posibilita la reforma: puede “corregir” las actuaciones y decisiones de los órganos constitucionales, pero no intervenir en la adopción de dichas actuaciones y decisiones y mucho menos sustituirles en el ejercicio de sus poderes de decisión y acción. El Tribunal no se encuentra por encima del resto de órganos constitucionales, cada uno es supremo en su orden, y desde luego el Tribunal lo es en la interpretación de la Constitución; pero la paridad entre ellos no es compatible con el predominio de uno de ellos de manera que afecte a la independencia decisora de los demás.El precepto constitucional desde el cual debe iniciarse el análisis de la Ley Orgánica 15/2015, en lo que ahora interesa, es el art. 164.1 CE: en él se establecen las características y peculiaridades de la sentencia constitucional, en particular la eficacia erga omnes de las que declaran la inconstitucionalidad de una norma de rango legal, así como los propios límites para la ejecución de sus resoluciones. Además, la decisión que adopte el Tribunal Constitucional en la ejecución de sus resoluciones dependerá de la naturaleza o tipo de proceso en que haya recaído la Sentencia y de su concreto contenido. A continuación el escrito repasa los “grandes bloques competenciales” de la jurisdicción constitucional y los tipos de sentencia:
i)En el control abstracto de normas el pronunciamiento de inconstitucionalidad es por naturaleza meramente declarativo. Consecuentemente, la sentencia resolutoria de un recurso o cuestión de inconstitucionalidad no requiere propiamente de ejecución de clase alguna, ya que alcanza efectos generales con su sola publicación oficial (art. 38.1 LOTC; ATC 309/1987, de 12 de marzo, STC 231/2015, de 5 de noviembre). Los efectos de este tipo de sentencias no pertenecen a la ejecución, sino a la aplicación de la ley a la que la sentencia afecta. Ley y aplicación que tienen vida y principios distintos de los de la ejecución jurisdiccional. La pregunta que cabe hacerse es si el legislador puede legítimamente apartarse del fallo y de la doctrina constitucional, reiterando el contenido de un precepto que ha sido declarado inconstitucional o que no se ajusta a la interpretación constitucional efectuada por el Tribunal: en qué supuestos y qué consecuencias puede tener esa reiteración respecto del control de constitucionalidad. Se aducen en este sentido los acuerdos del Pleno de la Sala de lo Penal de 25 de abril de 2006 que manifestaban: “1º.- Que el artículo 5.1 LOPJ interpretado conforme a los artículos 117.1, 161.1
b)y 164.1, no pueden impedir que el Tribunal Supremo ejerza con plena jurisdicción las facultades que directamente le confiere el artículo 123.1 CE. 2º.- Mantener la actual jurisprudencia sobre la interrupción de la prescripción pese a la Sentencia del Tribunal Constitucional 63/2005”. Y en cuanto al poder ejecutivo, se hace referencia a lo que constataba la STC 38/2012, con apelación directa al principio de lealtad institucional: “el Abogado del Estado, por su parte, no niega que la Resolución impugnada haya desconocido la doctrina contenida en las SSTC 95/2002 y 190/2002”.
ii)En las sentencias resolutorias de conflictos positivos de competencia, dado su carácter declarativo o constitutivo, pues se resuelve a quién corresponde la competencia controvertida y, en su caso, se anula la disposición, resolución o acto que está en la base del conflicto, dicha sentencia no requiere actividad ejecutiva de clase alguna y sí solo una actividad de mero diligenciamiento para la efectividad de lo resuelto, tanto dentro del proceso constitucional como fuera de él. La Sentencia podrá disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la disposición o resolución conflictiva anulada (art. 66 LOTC). “Lo procedente” no es otra cosa que lo establecido en el art. 40 LOTC para el supuesto de anulación de una norma por Sentencia declaratoria de inconstitucionalidad. En cuanto a las sentencias que se dicten en conflictos negativos de competencia, no se requiere otra actividad por parte del Tribunal que su comunicación a los órganos enfrentados, pesando sobre el declarado competente el deber de actuar [en un plazo determinado, en su caso, ex art. 72.3
a)LOTC]: su negativa o inactividad posterior no pertenece a la ejecución de la sentencia.iii) Las sentencias resolutorias de conflictos entre órganos constitucionales no ofrecen peculiaridades respecto a los conflictos positivos de competencia, y las declaraciones sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales no plantean cuestión alguna desde la perspectiva de la ejecución.
iv)Las sentencias dictadas en recursos de amparo pueden tener contenidos muy diversos como resultado de la combinación de diversos elementos (poder al que se le imputa la lesión, pretensión ejercida, etc.) y, consecuentemente, su ejecución puede ser diversa. El mecanismo procesal constitucional se aproxima al de un tribunal contencioso-administrativo: cuando la vulneración procede de la Administración, el Tribunal Constitucional se encuentra en la misma posición que un tribunal contencioso-administrativo frente a la Administración. Las sentencias de condena son susceptibles de ejecución: su característica es que imponen una conducta al obligado y el restablecimiento del recurrente en la integridad del derecho vulnerado. Las posibilidades de ejecución del Tribunal Constitucional varían en función del acto recurrido y su autor: si el acto procede de una Administración, la ejecución se dirigirá contra la Administración productora del acto; si es una resolución judicial, se dirigirá contra el órgano jurisdiccional, entendiendo que no podrá sustituir a la autoridad judicial en el cometido de interpretar y fijar el alcance de sus propios pronunciamientos (STC 1/2009, de 12 de enero, fijando como situaciones proscritas, los pronunciamientos judiciales contrarios a la decisión del Tribunal Constitucional y los intentos de menoscabar la eficacia, jurídica o material, de lo que aquel ha resuelto y mandado).La sentencia constitucional tiene una naturaleza “triédrica”: acto procesal finalizador de un proceso; actividad dirigida a la interpretación e integración creadora del Derecho; y decisión política o acto de poder en dialéctica con los demás poderes del Estado. Por ello, el régimen jurídico de la sentencia constitucional presenta peculiaridades y dificultades para extrapolar categorías procesales aplicables a las sentencias recaídas en el proceso judicial, así como para trasvasar, adaptar o introducir los instrumentos de ejecución de las mismas. El art. 164 CE es consciente de esas peculiaridades y destaca expresamente aquellos aspectos de su régimen que presentan diferencias con las del correlativo proceso ordinario. La doctrina administrativista distingue entre cumplimiento de la sentencia (mera realización material de las actuaciones ordenadas en el fallo), llevado a cabo por quienes están obligados a cumplirla, y ejecución procesal de la misma (actividad orientada a asegurar en su caso tal cumplimiento), que solo puede corresponder al tribunal que la dictó. Esta distinción es aplicable al orden constitucional. La redacción del nuevo artículo 92.4
c)[“colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que … adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones”] es significativa de que se reformula en cierta manera el antiguo sistema administrativo de ejecución de sentencias del art. 103 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), porque “asegurar el cumplimiento” en la expresión de ese nuevo artículo no es cumplir, sino ejecutar, además a través de las “medidas necesarias”, enunciado como concepto indeterminado que deja al Tribunal un margen de discrecionalidad de dimensiones incompatibles con la seguridad jurídica y la previsibilidad de la actuación de un órgano jurisdiccional. Y resulta llamativo que dicho precepto solo prevea requerir la colaboración del Gobierno del Estado, cuando en un gran número de litigios puede ser el obligado por incumplimiento de una resolución del Tribunal Constitucional. El significado general del art. 92 LOTC es el de atribuir al Tribunal Constitucional como “señor de la ejecución de sus decisiones” la competencia general para exigir a todos los órganos del Estado y a todos los ciudadanos el cumplimiento de sus obligaciones en el caso concreto, pero sin que esa genérica atribución de competencia lleve consigo en todo caso la puesta en sus manos de un procedimiento de ejecución forzosa de sus sentencias que, equivalente al existente en los procesos ordinarios, pueda ser directamente dirigido contra los altos órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas: ello excedería de la esencia de la Constitución, pues un aparato de ejecución es concebible frente a los particulares, no frente a poderes constitucionales del más alto rango.Aceptando con naturalidad que el Tribunal Constitucional adopta decisiones en cierta medida políticas, sin perjuicio de su carácter jurisdiccional, ha de concluirse que las medidas que la reforma introduce en los arts. 92.4
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c)y 92.5 LOTC, bajo una apariencia formalmente jurídica, intentando equipararlas con medidas judiciales ordinarias, son medidas políticas, desvinculadas de la función de interpretación y aplicación de la Constitución y destinadas a ejecutar decisiones políticas, que exceden claramente de las posibilidades que al Tribunal Constitucional ofrece el título IX, por quebrantar el sistema de equilibrios entre poderes establecido por la propia Constitución, que terminan colocando al propio Tribunal en un plano y posición que no le corresponden, transformándolo de órgano de arbitraje a órgano ejecutor desvinculado del Derecho e inserto en el reino de lo estrictamente político, de “poder neutro” a poder que se superpone a los demás, abocándolo a situaciones de conflicto. Todo ello excede de las funciones que el art. 161.1 CE atribuye al Tribunal Constitucional.En cualquier caso, en la doctrina es prácticamente unánime la posición, según la cual la ejecución de las sentencias constitucionales no ha tropezado con mayores dificultades, de tal manera que el cumplimiento voluntario es la regla general, y es la auctoritas del propio Tribunal y el principio de lealtad constitucional lo que estimula a los demás órganos del Estado a aceptar sin reservas las decisiones de aquel. Es cierto que no han faltado problemas en el Derecho comparado (Alemania, Francia e Italia) de ejecución de sentencias de los tribunales constitucionales, pero el problema suscitado no pertenece al terreno de la ejecución procesal, sino al más intrincado, irregulable y político de los conflictos entre instituciones y es ahí donde debe ser solventado.Incluso la medida prevista en la letra
b)del art. 92.4 LOTC contempla unos destinatarios en abstracto, autoridades tanto de los ejecutivos como de los legislativos. Sin embargo, el principio de separación de poderes aludido impide que, excepto a través del mecanismo del art. 155 CE, pueda un órgano constitucional suspender a un cargo político de una Comunidad Autónoma o del Estado. Por tanto, la medida de la letra
b)del art. 92.4 LOTC resulta contraria al principio de división de poderes, porque intentar la sustitución en sus decisiones de determinados órganos constitucionales (incluso órganos legislativos) resulta imposible dentro del sistema constitucional democrático. Igualmente, por su indeterminación el art. 92.5 LOTC puede incluir medidas que afecten a la actividad parlamentaria. En suma, las medidas contempladas en la reforma inciden en una verdadera función legislativa.El principio democrático es un valor superior de nuestro ordenamiento reflejado en el art. 1.1 CE (STC 204/2011, de 25 de diciembre, FJ 8); y la actividad parlamentaria es inviolable (art. 63.3 CE para las Cortes Generales, y art. 25.4 EAPV para el Parlamento Vasco). La ejecución de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una ley requiere de iniciativas que solo pueden tomar los parlamentarios y de trámites que implican varios actos legislativos y que se resuelven mediante votación. Una sentencia no puede obligar a un parlamentario a proponer una reforma legislativa o a votar a favor de la misma. Se está ante un problema político cuya forma de resolución fue indicada en la STC 42/2014, de 25 de marzo.
c)Principio de legalidad penal: vulneración del art. 161 CE en relación con el art. 25 CE.La reforma contempla la posibilidad de que el Tribunal, en determinados casos, adopte “las medidas de ejecución necesarias”, entre las que se incluyen las de “acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamiento del Tribunal” [art. 92.4
b)LOTC] y “las medidas necesarias para asegurar su debido cumplimiento sin oír a las partes” con respecto a “la ejecución de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas y concurrieran circunstancias de especial trascendencia” (art. 92.5 LOTC). Tales medidas no son meras medidas coercitivas, ni simples medidas cautelares: tienen un indudable carácter punitivo, y se aplican además a poderes del Estado, alterando el equilibrio y las reglas fundamentales de funcionamiento del sistema. Y no cumplen con los principios que rigen para las medidas coercitivas: legalidad, proporcionalidad, motivación, instrumentalidad, urgencia, jurisdiccionalidad, provisionalidad, carácter rogado.La medida de suspensión no se encuentra en línea directa de continuación con la resolución que constituye el título de la ejecución: si se dirige contra las autoridades y empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, lo será porque son ellos los encargados de ejecutarla. Pero si les suspende, ya no pueden realizar actividad alguna encaminada a ejecutar la resolución. Por tanto, la suspensión de funciones, al romper la continuidad con la resolución, no es una medida dirigida a asegurar la ejecución de la resolución judicial, sino, más sencillamente, a sancionar la conducta de dicha autoridad o empleado. En consecuencia, no se cumplen las exigencias de la doctrina constitucional con respecto a la garantía material del principio de legalidad sancionadora, esto es, a la exigencia de predeterminación normativa de las conductas punibles y sus correspondientes sanciones (SSTC 38/2003, de 27 de febrero, FJ 8; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, y 196/2013, de 2 de diciembre, FJ 3).La aplicación de la doctrina constitucional reseñada conduce a concluir que los elementos de las conductas antijurídicas previstas en algunas de las disposiciones introducidas por la Ley Orgánica (“advertirse que pudiera estar siendo incumplida”, “acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento”, “medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las resoluciones”, “circunstancias de especial trascendencia constitucional”, “medidas necesarias para asegurar su debido cumplimiento”) resultan de todo punto insuficientes desde la perspectiva de la garantía material resultante del art. 25.1 CE. Estamos ante una tipificación “sin acotación material alguna ni referencia a bienes jurídicos cuya protección pudiera justificar la sanción” (STC 13/2013, de 28 de enero, FJ 4). La Ley no contiene la definición básica de los comportamientos prohibidos, ni acota materialmente el ámbito al que debe ceñirse el régimen punitivo, ni enuncia su concreta finalidad, ni identifica los sujetos responsables, ni describe suficientemente los elementos objetivos de las conductas antijurídicas. La Ley incluye una amplia serie de conceptos jurídicos indeterminados que no permiten identificar certeramente el ámbito de lo prohibido ni, por tanto, las consecuencias de sus acciones. De esta forma se vulnera el art. 25.1 CE.
d)Régimen de aforamientos: vulneración de los arts. 71 y 102 CE y 26.6 y 32 EAPV en relación con el art. 24 CE.Determinadas autoridades y empleados públicos gozan de una “prerrogativa” consistente en la garantía constitucional de predeterminación del juez legal para el conocimiento de las causas seguidas con relación a los mismos y en el ejercicio de sus funciones; garantía que se incorpora al contenido del derecho fundamental reconocido en los arts. 23.2 y 24 CE.El aforamiento está previsto para los miembros de la Familia Real, los Diputados y Senadores, los miembros del Gobierno, los Jueces y miembros del Ministerio Fiscal, los Magistrados del Tribunal Constitucional, los parlamentarios autonómicos y los miembros de los Consejos de Gobierno en las respectivas Comunidades Autónomas. Visto que el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional puede corresponder a cualquiera de esas autoridades (salvo miembros de la Familia Real), las medidas de ejecución previstas, incluida la suspensión de funciones, por incumplimientos totales o parciales, pueden afectar a cualquiera de los mismos con afectación expresa a los derechos derivados de su condición.El art. 26.6 EAPV establece que, durante su mandato, los miembros del Parlamento Vasco no podrán ser detenidos ni retenidos por los actos delictivos cometidos en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco sino en caso de flagrante delito, correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Fuera del ámbito territorial del País Vasco, la responsabilidad penal será exigible en los mismos términos ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Estas prerrogativas, similares a las previstas en el art. 71 y 102 CE para Diputados, Senadores, Presidente y demás miembros del Gobierno del Estado tienen como finalidad proteger de forma cualificada la libertad, autonomía e independencia de los órganos autonómicos (STC 22/1997, de 11 de febrero, FJ 5). El aforamiento actúa como instrumento para la salvaguarda de la independencia institucional del Gobierno y de los parlamentarios, evitando las presiones de las que en otro caso podrían ser objeto sus miembros. Por ello, tal prerrogativa parlamentaria es imprescindible e irrenunciable (STC 92/1985), es ius cogens e indisponible para sus titulares, y solo susceptible de una interpretación estricta y vinculada a los supuestos expresamente contemplados en la Constitución (STC 22/1997). Se trata de proteger la independencia del órgano y el ejercicio de las funciones del cargo constitucionalmente relevantes: independencia que queda totalmente anulada con la medida de suspensión de funciones prevista ahora en el nuevo art. 92.4
b)LOTC.El art. 24.2 CE reconoce el derecho al juez ordinario predeterminado por la ley: lo que hace el art. 102.1 CE es precisamente predeterminar el juez competente para enjuiciar causas criminales dirigidas contra los miembros del Gobierno. Ello permitiría, de manera similar a lo que acontece en el caso de los Diputados y Senadores en virtud el art. 71.3 CE, esgrimir como derecho fundamental vulnerado la pretendida instrucción y enjuiciamiento criminal de los miembros del Gobierno por un órgano jurisdiccional distinto de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.Respeto al ámbito subjetivo del aforamiento, el art. 102.1 CE no impide que mediante norma de rango inferior a la Constitución pueda disponerse, como así acontece en la práctica, el aforamiento especial para dirimir la responsabilidad penal de otras autoridades. Así, en la práctica totalidad de los Estatutos de Autonomía se dispone que corresponderá al respectivo Tribunal Superior de Justicia el conocimiento de los actos delictivos cometidos por los miembros del Consejo de Gobierno en el territorio de la Comunidad Autónoma, y a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo los cometidos fuera de dicho territorio (art. 32 EAPV). Además, el art. 102.2 CE establece un régimen peculiar para el caso de que la responsabilidad exigida al Presidente o a los demás miembros del Gobierno lo fuera en virtud de una acusación por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones: sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. El art. 169 RCD desarrolla lo previsto en el art. 102.2 CE.La reforma vulnera los mencionados preceptos constitucionales y estatutarios en cuanto establece como medida de aseguramiento de la efectividad de las sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional la consistente en que dicho Tribunal acuerde la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos. Dicha medida es real y materialmente una de las penas privativas de derechos contemplada en el art. 39
c)del Código penal (CP), la suspensión de empleo o cargo público, pena que impide o prohíbe el ejercicio de dicho empleo o cargo durante el tiempo de la condena (art. 43 CP), pasada la cual el penado vuelve a la plenitud del desempeño del cargo o empleo afectado. No es, por tanto, una sanción de naturaleza administrativa, sino una verdadera pena. Si ello es así, no puede ser sino una pena que se impone directamente por el Tribunal Constitucional como respuesta al incumplimiento de sus resoluciones y con total inobservancia del fuero que a dichas autoridades o empleados públicos les corresponde constitucionalmente. En definitiva, las medidas de los arts. 92.4
b)y 92.5 LOTC vulneran los arts. 71 y 102 CE y 26.6 y 32 EAPV.
e)Vulneración de los arts. 155 y 2 y 143 CE.El art. 155 CE no precisa el alcance de los incumplimientos constitucionales o legales o el grave atentado al interés general de España por parte de una Comunidad Autónoma al que hace referencia o cuáles pueden ser las medidas coactivas (“obligar … al cumplimiento forzoso”) o de protección a poner en práctica por el Gobierno del Estado. La reforma planteada por la Ley Orgánica impugnada supone una alteración del sistema de controles de las Comunidades Autónomas por el Estado proscrito por el Tribunal Constitucional desde sus comienzos (STC 4/1981, de 2 de febrero) en cuanto que no se ajusta al principio de autonomía la previsión de controles genéricos e indeterminados que implican una posición jerárquicamente subordinada de las Comunidades Autónomas a la Administración del Estado. En la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12, se analizó un precepto legal que atribuía al Gobierno un poder de vigilancia y la facultad de formular requerimientos, así como un poder de control a través del mecanismo previsto en el art. 155 CE. Esto es lo que declaró el Tribunal Constitucional: “[L]a autonomía exige en principio, a su vez, que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a través de los mecanismos constitucionalmente previstos. Por ello el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado, pues, como ha tenido ocasión de señalar este Tribunal, tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva (Sentencia 4/1981, de 2 de febrero y 6/1982, de 22 de febrero)”.Por ello, la referida Sentencia admitió la posibilidad de formular los requerimientos procedentes a fin de subsanar las deficiencias en su caso advertidas en la ejecución de la legislación del Estado por las Comunidades Autónomas, requerimientos no vinculantes. Ahora bien, el poder de control resultaba inconstitucional ya que “de no interpretarse la expresión ‘en su caso’ de forma tal que el precepto se convierta en superfluo en cuanto supondría una repetición del texto constitucional, el contenido de dicho párrafo encierra una redefinición de los supuestos a los que es aplicable el art. 155 de la Constitución. Como hemos señalado en el fundamento cuarto de esta Sentencia, no corresponde al legislador estatal fijar en abstracto el alcance de dichos supuestos, como sucede en el presente caso al incluir en ellos con carácter general aquellos en que los requerimientos sean desatendidos o las informaciones reiteradamente negadas”.Las medidas contempladas en los arts. 92.4
b)y
c)y 92.5 son, en realidad, modalidades de control distintas de las constitucionalmente previstas o admisibles, incurriendo en inconstitucionalidad y rebasando la línea divisoria entre poder constituyente y poder constituido. Concretamente, la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento y la adopción de las medidas necesarias para asegurar su debido cumplimiento a instancias del Gobierno quedan configuradas como mecanismos equivalentes al previsto en el art. 155.2 CE, según el cual “el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”, implica en definitiva una intervención directa sobre la autonomía sin sujeción alguna a las garantías de procedimiento previstas en el art. 155 CE. Los presupuestos de hecho previstos en la Ley (básicamente “caso de que se advierta” que una resolución pudiera estar siendo incumplida, incluida aquellas que acuerdan la suspensión de disposiciones, actos o “actuaciones” impugnadas, cuando concurrieran circunstancias de especial trascendencia constitucional) se convierten en realidad en presupuestos de aplicabilidad del art. 155 CE, ocupando el legislador, como ya se ha dicho, el plano del constituyente, porque dichos presupuestos no se contemplan en el art. 155 CE.Por otra parte, las medidas previstas (suspensión en sus funciones, adopción de medidas necesarias por el Gobierno de la Nación o por el propio Tribunal Constitucional) suponen una actividad subsidiaria que implica una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica, además de no prevista constitucionalmente, incompatible con el principio de autonomía (arts. 2 y 143 CE) y con la esfera competencial de ésta (STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 26). Dicho de otra manera, si ante un incumplimiento de una Comunidad Autónoma se produjese “la sustitución en la competencia de la Comunidad Autónoma”, dicha “sustitución sería inconstitucional” (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 11).No se trata de que, ante la falta de adopción de una decisión por una Comunidad Autónoma en relación con una resolución del Tribunal Constitucional, la Ley prevea la adopción de medidas de “cumplimiento forzoso”, de medidas coercitivas que pretendan “forzar la voluntad o la conducta” (diccionario de la Real Academia Española) de la Comunidad Autónoma incumplidora, sino que, directamente, ya el Tribunal ya el Gobierno del Estado llevarán a término las resoluciones, sustituyendo a la Comunidad Autónoma. Estamos ante una injerencia ilegítima, por indebida, innecesaria y desproporcionada. Las medidas que prevé la Ley son consecuencia de las previsiones de la propia Ley sobre la apreciación del propio Tribunal sobre el incumplimiento de sus resoluciones, incluida la apreciación de las “circunstancias de especial trascendencia”, y no del incumplimiento de precepto constitucional alguno. El art. 164 CE no contiene referencia alguna a los medios de ejecución de las Sentencias del Tribunal Constitucional. No es el incumplimiento de las obligaciones constitucionales previstas en el art. 164 CE ni lo previsto en el art. 117.3 CE lo que provoca la aplicación de medidas equivalentes a los contenidos en el art. 155 CE, sino el eventual desconocimiento de la eficacia (no de los efectos) de dichas resoluciones. Las medidas previstas en el art. 92 LOTC no encuentran su fundamento constitucional en el art. 164 CE ni en los arts. 117.3 o 118 CE, sino en la previsión del art. 155.1 CE. No operan como medidas encaminadas a garantizar la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional para lo que ya existían mecanismos, sino como remedios punitivos al incumplimiento de dichas resoluciones. Así lo declara el preámbulo, al admitir que la reforma responde “a la necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o soslayar la efectividad”.El recurso encubierto a la vía prevista en el art. 155 CE que lleva a una actuación sustitutoria del Estado, supone una injerencia clara en la autonomía política de las Comunidades Autónomas, injerencia no autorizada por el texto constitucional sino es a través del procedimiento previsto en el art. 155 CE. La reforma no cumple ninguno de los requisitos que el art. 155 CE exige para que sea posible adoptar las medidas allí previstas. 3. Por providencia de 2 de febrero de 2016 el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo se acordó publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se produjo el día 9 de febrero de 2016. 4. Por escrito registrado el 10 de febrero de 2016, el Presidente del Congreso de los Diputados notificó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, a los solos efectos de formular alegaciones en relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados; de encomendar la representación y defensa de la Cámara a la Letrada Jefe de la Asesoría Jurídica de la Secretaría General de la Cámara; de comunicar el acuerdo al Tribunal Constitucional y al Senado; y de remitir la documentación a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General. 5. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el 12 de febrero de 2016, se personó en el recurso en nombre del Gobierno, y solicitó una prórroga del plazo otorgado para formalizar el escrito de alegaciones, habida cuenta del número de asuntos que penden ante dicha Abogacía.Por providencia de 15 de febrero de 2016, el Pleno acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado, tenerle por personado en la representación que ostenta y otorgarle una prórroga de ocho días respecto al plazo concedido por providencia de 2 de febrero de 2016, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario. 6. Por escrito registrado el día 17 de febrero de 2016, el Presidente del Senado notificó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y de ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 7. La Letrada de las Cortes Generales, en nombre y representación del Congreso de los Diputados, formuló mediante escrito de 26 de febrero las siguientes alegaciones, tras resumir el iter legislativo efectuado.
a)La jurisprudencia constitucional ha reconocido un principio de disponibilidad de la Cámara sobre lo que denomina los trámites del procedimiento y su cronología y una libertad de ordenación, que incluye la competencia no solo para decidir el procedimiento aplicable, sino también para resolver las cuestiones incidentales que puedan producirse (STC 136/2011, FJ 6). El art. 150 RCD establece dos presupuestos alternativos para la aplicación de la tramitación en lectura única: que la naturaleza de la iniciativa legislativa lo aconseje o que su simplicidad de formulación lo permita.
b)El primer presupuesto no se identifica exclusivamente con el segundo. Con independencia de la simplicidad de la formulación, pueden entrar en juego otros factores de índole diversa que aconsejen la aplicación de dicho procedimiento. Este tipo de procedimientos más rápidos y abreviados constituyen un instrumento legítimo en manos del legislador y los puede utilizar en función de sus prioridades legislativas, que especialmente se acentúan cuando era inminente el fin de la legislatura y era más reducido el margen de tiempo hábil disponible para legislar. La apreciación de la inmediata necesidad legislativa que justifica la aplicación del procedimiento de lectura única, al depender de la interpretación de una cláusula muy abierta, lleva a que sea la valoración política la que domine su aplicación: dicha valoración política, por las reglas del juego democrático, coincidirá con la valoración de la mayoría de la Cámara, primero en la Mesa que realiza la propuesta de aplicación de este procedimiento, y luego en el Pleno, que lo aprueba (STC 238/2012, FJ 4). El de la naturaleza del proyecto es un concepto abierto, que permite un margen de interpretación mucho más amplio que otros conceptos jurídicos. Al no poderse esclarecer con precisión suficiente lo que significa la naturaleza de un proyecto de ley, pues los proyectos de ley se clasifican con arreglo a otros criterios, el término se convierte en un elemento de aplicación discrecional y, por tanto, de pura valoración política.La Letrada parlamentaria rechaza la interpretación que realiza el recurrente de que la especial relevancia de la reforma impedía su tramitación a través del procedimiento de lectura única, pues dicho criterio no está previsto en el art. 150 RCD. En la práctica la lectura única ha estado disociada de la relevancia y no se ha considerado que la aplicación de dicho procedimiento suponga rebajar el valor o la importancia de una norma en el conjunto del ordenamiento jurídico: es el caso de la reforma de la propia Constitución o del proyecto de ley orgánica por la que se hace efectiva la abdicación de su Majestad el Rey don Juan Carlos I de Borbón. El único requisito es que la tramitación de la materia a regular no esté reservada a un determinado procedimiento, en cuyo caso la lectura única no resulta posible (ATC 9/2012): pero ni la Constitución ni el Reglamento (arts. 150 y 130 a 132) excluyen que las leyes orgánicas, ni específicamente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, puedan ser tramitadas por el procedimiento de lectura única.
c)Por lo que respecta al segundo presupuesto, se discrepa de la interpretación del concepto de simplicidad que realiza el recurrente. La simplicidad debe ir referida al análisis de la estructura interna del texto, si este es comprensible e inteligible, y estructuralmente sencillo de redacción. El texto solo sería complejo si para su entendimiento fuera necesario un proceso intelectivo de segundo nivel que requiriese un esfuerzo por encima de la media. Las referencias del demandante respecto a la vaguedad, la indeterminación o la ambigüedad de la nueva regulación podrían revelar en todo caso un problema de seguridad jurídica, pero ello no implica una supuesta complejidad de los apartados impugnados.
d)La Letrada de las Cortes Generales también rechaza la vinculación que efectúa el recurrente entre la falta de consenso manifestada durante la tramitación de la norma y la posibilidad de intervención del Tribunal Constitucional para examinar la inconstitucionalidad del procedimiento, invocando la STC 129/2013, FJ 10. El consenso no tiene nada que ver con la constitucionalidad del procedimiento seguido para tramitar una norma, ni constituye un requisito para su aplicación. Tampoco existe exigencia alguna de mayoría especial para la tramitación de una iniciativa por el procedimiento de lectura única (STC 238/2012). Por lo demás, el control que realiza el Tribunal Constitucional es un control estrictamente jurídico y no político, y no puede entrar a valorar si se ha producido o no consenso en la tramitación y aprobación de una ley.
e)Ni la aplicación del procedimiento de lectura única ni la urgencia han impedido la posibilidad de debate y de participación de los diputados con todas las garantías debidas. Cada procedimiento tiene su singularidad, de lo contrario no se entendería la existencia de procedimientos diferentes, ordinarios y especiales: el ius in officium no tiene por qué tener el mismo contenido en cada procedimiento, sino que se modela de forma diferente, en función de las características de cada procedimiento. Ello no equivale a que la Cámara haya impedido o coartado el desempeño de los derechos y facultades que acompañan al núcleo de la función representativa parlamentaria (ATC 118/1999). El análisis de la tramitación de la proposición de Ley Orgánica demuestra lo contrario y no hace sino corroborar que los diputados pudieron ejercer de forma adecuada su ius in officium: en el procedimiento se celebraron hasta dos debates plenarios, primero con ocasión de la toma en consideración y luego en el momento de su aprobación; y los diputados pudieron presentar las enmiendas que consideraron convenientes, en total tres enmiendas a la totalidad de texto alternativo y treinta y cuatro al articulado, que fueron defendidas y votadas en la sesión plenaria del 1 de octubre de 2015. La voluntad de la Cámara quedó conformada de forma adecuada y en momento alguno se aprecia que su resultado quedase alterado de modo sustancial, que es el elemento clave que, según el Tribunal Constitucional, debería quedar acreditado para apreciar vicio de inconstitucionalidad (STC 136/2011, FJ 10), ni que se haya visto afectado el principio democrático (art. 1 CE). 8. Por escrito registrado el 9 de marzo de 2016 el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, formuló las siguientes alegaciones:
a)El escrito de alegaciones comienza con un planteamiento general sobre la naturaleza del Tribunal Constitucional, la necesaria garantía en el cumplimiento de sus resoluciones para la efectividad de su función de garante así como del art. 24 CE y los mecanismos que para tal fin prevé la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.El Tribunal Constitucional es un órgano de carácter jurisdiccional, no un órgano político. Sus decisiones pueden tener consecuencias políticas, pero ello también es propio de las decisiones del Poder Judicial. El recurrente confunde las consecuencias políticas de las resoluciones judiciales con los conflictos puramente políticos no sujetos a control por parámetros de constitucionalidad. Cuando el conflicto político excede de los cauces procedimentales constitucionales e incide en la regulación constitucional, en ese momento se transforma en un conflicto jurídico: ese es el ámbito de los órganos jurisdiccionales y en concreto del Tribunal Constitucional como supremo intérprete de la Constitución y garante de su efectividad.La Constitución no excluye en ningún momento que la potestad de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional pueda ser llevada a efecto por el propio Tribunal Constitucional. A diferencia de la Constitución austriaca, que atribuye dicha potestad de forma expresa y exclusiva, según el tipo de resolución, a los tribunales ordinarios o al Presidente Federal, la Constitución española deja abierta la cuestión, sin excluirlo, a lo que determine la Ley reguladora del Tribunal Constitucional (art. 165 CE). El sistema es semejante al previsto en Alemania. La Constitución alemana prevé dentro del título dedicado a los órganos jurisdiccionales un órgano como el Tribunal Constitucional (art. 93) y remite a una ley posterior en cuanto a su composición y funcionamiento (art. 94), como hace el art. 165 CE. La Ley reguladora del Tribunal Constitucional Federal alemán contiene, como la española, una cláusula general en materia de ejecución: “el Tribunal Constitucional Federal podrá determinar en su decisión, quién la ejecutará; en algunos casos en particular podrá establecer el modo y la forma de la ejecución” (art. 35).Al igual que en Alemania, en España se han recogido también supuestos de ejecución concreta, junto al principio general del art. 92.1 LOTC. Desde la redacción originaria de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se preveía la posibilidad de imponer multas coercitivas (art. 95.4 LOTC), como se regula en otros órdenes jurisdiccionales (arts. 112 LJCA y 591, 701 y concordantes de la Ley de enjuiciamiento civil: LEC). También se preveía y se prevé la posibilidad de imponer plazos para ejecutar sus resoluciones, por ejemplo en los conflictos negativos de competencias (art. 72.3 LOTC).En suma, la Constitución no excluye la posibilidad de atribuir al Tribunal Constitucional la potestad de ejecución de sus resoluciones, pues se remite a su Ley reguladora. Esta Ley recoge desde su promulgación como principio general que será el Tribunal Constitucional quien determine la forma de ejecutar sus disposiciones y resolver las incidencias de la ejecución, así como supuestos concretos de ejecución forzosa a cargo del Tribunal, sin perjuicio de poder solicitar el auxilio de otros poderes para dar efectividad a sus resoluciones. Pero la complejidad jurídica y la necesidad de adaptarse ante nuevas situaciones y retos determinaron la modificación de las funciones de ejecución del Tribunal Constitucional con la finalidad última de asegurar la efectividad de la propia Constitución, asegurando la efectividad de las resoluciones de su garante. La primera modificación del sistema de ejecución previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se produjo mediante la Ley Orgánica 6/2007, que introdujo una especificación en el art. 92.1 LOTC y un supuesto concreto de ejecución para habilitar la adopción de medidas específicas de protección del art. 18.4 CE (art. 86.3 LOTC). La reforma actual avanza en la misma senda, para evitar que la Constitución se convierta en letra muerta (STC 198/2012, FJ 8).Por lo que respecta al argumento del recurrente de la falta de necesidad de la reforma, por contar el sistema constitucional con otros mecanismos de reacción (la vía penal y el art. 155 CE), se aduce, por un lado, la necesidad de dotar de efectividad a las resoluciones judiciales como garantía del art. 24 CE, que abarca también a las resoluciones del Tribunal Constitucional (por todos, ATC 1/2009, FJ 2). El derecho al cumplimiento y la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional no puede quedar abocado exclusivamente a una reprensión de carácter penal. Por otro lado, se rechaza que las medidas de suspensión o sustitución de órganos autonómicos solo puedan articularse sobre la base del art. 155 CE. La Ley Orgánica 4/1981, reguladora de los estados de anormalidad constitucional en desarrollo del art. 116 CE, ya prevé en el supuesto menos riguroso -el estado de alarma- que el Gobierno de la Nación suspenda y sustituya a autoridades y empleados autonómicos (artículo 10). El estado de alarma se declara exclusivamente por el Gobierno, sin perjuicio de su comunicación al Congreso. La misma actuación puede producirse como consecuencia de la activación del art. 155 CE, también de acuerdo con la apreciación del Gobierno. Siguiendo la argumentación del recurrente habría que admitir que la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional que requirieran medidas de sustitución o suspensión de autoridades y empleados públicos debería quedar a la exclusiva apreciación del Gobierno como único legitimado para activar los mecanismos constitucionales correspondientes. Esto sería admitir en nuestro ordenamiento constitucional la existencia implícita de una cláusula semejante a la austriaca, según la cual la efectividad de las sentencias del Tribunal Constitucional queda en manos del Presidente Federal. Tal conclusión choca frontalmente con los principios de autonomía e independencia del Tribunal Constitucional frente al resto de órganos constitucionales, entre ellos el Gobierno (arts. 1.1 y 73 LOTC). Lo relevante es el título legitimador que permita adoptar las medidas: en el caso de la jurisdicción constitucional las medidas de suspensión y sustitución se articulan como medios de ejecución, y el título legitimador es la garantía de la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional, por tanto los arts. 161 y 165 CE y 1.1 LOTC.Finalmente, en cuanto al ámbito de control de constitucionalidad de las normas reguladoras del Tribunal Constitucional, el Abogado del Estado señala que la doctrina se contiene principalmente en las SSTC 66/1985 y 49/2008: debe ser un control abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica, de los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de control; un control limitado a supuestos de conflicto evidente e insalvable con la Constitución; un control que no puede tener en cuenta las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último. En cambio, a juicio del Abogado del Estado, el recurrente no realiza una crítica en abstracto de la reforma, sino de los supuestos en los que considera que no podrían aplicarse las medidas de suspensión y sustitución: respecto a las resoluciones de determinados procesos constitucionales y a un concreto sujeto obligado al cumplimiento. Este no es el ámbito del control abstracto de constitucionalidad de una reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Lo que debe enjuiciarse es si, en abstracto, al margen de su posible aplicación práctica, las medidas de ejecución puestas a disposición del Tribunal Constitucional por parte del legislador orgánico representan una opción constitucional válida, con independencia de que pueda haber otras opciones también constitucionales y válidas y de si su aplicación es apta a todos o a parte de los procesos constitucionales. Será a la hora de valorar su aplicación concreta cuando le corresponderá al Tribunal Constitucional apreciar si es posible o no adoptar una medida de ejecución, teniendo en cuenta la naturaleza del proceso constitucional y el sujeto obligado. Pero esta valoración singularizada no es objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
b)Un segundo bloque de alegaciones se dirigen a rechazar la vulneración de los arts. 23.1 CE, 150.1 RCD y 129.1 RS, por razón del procedimiento adoptado para la tramitación legislativa.Por un lado, se señala que el Reglamento del Congreso en modo alguno prohíbe o veda la utilización del procedimiento de lectura única o el de urgencia para tramitar una determinada clase de proposiciones o proyectos de ley, ni previene en relación con determinados o concretos ámbitos materiales de regulación. Ni siquiera la reforma constitucional está vedada al procedimiento de lectura única (STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4). Además, el concepto de “simplicidad de la formulación” del texto a tramitar en lectura única es un concepto jurídico indeterminado ajeno al consenso político que pudiera suscitar el proyecto de ley, a su repercusión pública o a la complejidad material intrínseca que suponga la función administrativa de aplicación (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 10). En todo caso, el de la reforma aprobada por Ley Orgánica 15/2015 es un texto breve, claro y conciso.Por otro lado, se expone en detalle la tramitación seguida y se concluye que, en la medida en que se observó el procedimiento legalmente previsto, los grupos políticos en el Congreso y en el Senado han tenido la oportunidad de intervenir en la fase plenaria durante el trámite de toma en consideración y de oponerse mediante el oportuno voto a la misma, luego también en la tramitación de la proposición y, ulteriormente, en la propia aprobación de la iniciativa legislativa de reforma de la Ley Orgánica. Si se ha observado el procedimiento, no puede aducirse que haya habido un “abuso de la mayoría parlamentaria”, sino el propio funcionamiento de la democracia parlamentaria. Y si no acontece infracción de la legalidad del procedimiento, no cabe hablar de vulneración del ius in officium de los parlamentarios por el hecho de que por mayoría se adopte la decisión correspondiente.
c)Un tercer bloque de alegaciones se dirigen a descartar inconstitucionalidad alguna en los arts. 92.4, letras
b)y
c)y 92.5 LOTC.En relación con el art. 92.4
b)LOTC se examinan dos tachas de inconstitucionalidad. La primera es la pretendida vulneración del principio de legalidad sancionadora (art. 25 CE). Se rechaza que la medida de suspensión de funciones prevista en el art. 92.4
b)LOTC tenga carácter sancionador, invocando la doctrina sentada en, entre otras, la STC 48/2003, de 12 de marzo, en relación con la medida de disolución de partidos políticos ilegales. La medida de suspensión no está diseñada para sancionar un comportamiento, con carácter represivo, sino para evitar la persistencia en el incumplimiento de una resolución. La prueba es que se impone “durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal” y está condicionada a este hecho, que depende de la voluntad del responsable. Se trata de una suspensión evitable, puesto que el Tribunal no puede imponerla sino tras la constatación, con la tramitación del incidente en el que se da audiencia a las personas afectadas, de la voluntad incumplidora de su destinatario. Solo puede imponerse a la autoridad o empleado público responsable del incumplimiento. Y es una medida con una finalidad muy determinada, que se levanta tan pronto como cese la voluntad incumplidora de la persona responsable. Por tanto, la ausencia de carácter sancionador excluye la aplicación del principio de legalidad recogido en el art. 25 CE. Lo cual, no obstante, no significa que la suspensión no esté dotada de garantías. El escrito desarrolla a este respecto el respeto de los principios de proporcionalidad y de no arbitrariedad, aunque se trata de un argumento no desarrollado en la demanda.Además, rechaza el argumento de que la suspensión de funciones excede de las funciones atribuidas al Tribunal Constitucional. No es irrazonable considerar la hipótesis en que la anulación por el Tribunal Constitucional de una resolución que contraríe lo ordenado por el Tribunal no sea suficiente para su eficacia si la autoridad o el empleado público que debe privar de efectos a la resolución anulada no lo hace y mantiene su eficacia y hace caso omiso a la declaración de nulidad; o el supuesto en que se impone a una autoridad o empleado público una actuación positiva para remediar el orden jurídico alterado y no lo hace.La segunda tacha de inconstitucionalidad examinada en relación con el art. 92.4
b)LOTC es la pretendida vulneración de la normativa sobre aforamientos. El Abogado del Estado no ve la relación que existe entre el aforamiento y las medidas previstas en el art. 92.4 b). La medida de suspensión no tiene carácter penal, por lo que no supone el enjuiciamiento penal (ni de otro tipo) de las personas destinatarias de la medida, respecto a las cuales solo se prevé la suspensión en sus cargos y empleos hasta tanto se allanan al cumplimiento de la resolución del Tribunal. No concurre, pues, el presupuesto de hecho para la aplicación del régimen de aforamiento.En cuanto al art. 92.4
c)LOTC, se remite a los argumentos generales antes realizados y a otros posteriores desde la perspectiva del art. 155 CE. En todo caso, se subraya que las normas relativas a la ejecución se contienen en el título de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dedicado a las normas comunes sobre procedimiento, por lo que su aplicación a cada uno de los procesos constitucionales dependerá de la naturaleza y efectos de cada proceso, así como del sujeto obligado al cumplimiento (STC 309/1987). En segundo lugar, se afirma que en los procesos ante el Tribunal Constitucional la posición del Gobierno es distinta, con mayores atribuciones dada su carácter de órgano constitucional, lo que no implica, dada la naturaleza de los procesos y el fin último de garantía del sistema constitucional, que la diferenciación consagrada tanto en la Constitución (arts. 161 y 162 CE) como en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en desarrollo de la habilitación del art. 164 CE implique una vulneración del principio de igualdad, pues la posición constitucional del Gobierno en orden a la salvaguarda del sistema constitucional es prevalente (arts. 116, 155, 153 CE, etc.). Por ello, dada la naturaleza de la ejecución sustitutoria, el legislador orgánico ha querido limitar su aplicación al Gobierno de la Nación. En tercer lugar, respecto a la inexistencia de título competencial para el ejercicio de competencias autonómicas por sustitución, se señala que el título legitimador no es un título competencial sino la garantía de las resoluciones del Tribunal Constitucional, y que no es el Gobierno quien decide discrecionalmente sustituir al obligado, sino el Tribunal Constitucional quien pide a aquel su colaboración (art. 87.1 LOTC) para dar efectividad a sus resoluciones [art. 92.4
c)LOTC].Por lo que respecta al art. 92.5 LOTC, además de reiterar las alegaciones relativas a la infracción del principio de legalidad y de las normas sobre aforamientos realizadas a propósito del art. 92.4
b)LOTC, se subraya el carácter de norma procesal de la reforma introducida por la Ley Orgánica 15/2015. Se trata de una categoría de decisión cautelar (las llamadas “cautelarísimas”), adaptada por el legislador al proceso constitucional, que en modo alguno pugna con la esencia de un Derecho procesal ajustado a los principios que informan la Constitución. Esta clase de medidas o similares están reconocidas en las normas reguladoras de los procesos en el orden contencioso-administrativo, jurisdicción que tiene por objetivo enjuiciar actuaciones del poder público (art. 135 LJCA).La concurrencia de “circunstancias de especial trascendencia constitucional” es un elemento a valorar en cada caso por el Tribunal; también las concretas medidas que habrá de decidir “de oficio o a instancia del Gobierno”. El Gobierno actúa en el incidente solo como parte procesal.Las “circunstancias de especial trascendencia constitucional” hacen referencia implícita también al alcance o dimensión que para la integridad del régimen constitucional y para la aplicación de la Constitución pueda suponer el que una Comunidad Autónoma, cuyas normas o disposiciones hayan sido suspendidas cautelarmente en su vigencia, todavía desacate o infrinja esa obligatoriedad de respeto al efecto suspensivo del auto o providencia judicial que lo hubiere decretado. La finalidad que anima al art. 92.5 CE consiste simplemente en que la Constitución se cumpla. La naturaleza procesal se refleja en el trámite preceptivo subsiguiente a la adopción de las medidas cautelares inaudita parte, consistente en el otorgamiento de un trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, para confirmar, revocar o modificar las medidas adoptadas. Se trata, por lo tanto, de una actuación judicial, en fase de ejecución, no de una prerrogativa extraordinaria o excepcional atribuida al Gobierno.El mismo Tribunal Constitucional ha elaborado una doctrina en relación con las circunstancias de especial trascendencia constitucional (ATC 156/2013, de 11 de julio, que mantuvo la suspensión inicial de la Resolución 5/X, de 23 de enero de 2013, del Parlamento de Cataluña). Esta doctrina expeditiva y favorable a calificar las situaciones que afectan a la unidad de España como circunstancias de gran relevancia constitucional tuvo su continuidad en los AATC 182/2015 y 186/2015, ambos de 3 de noviembre. Por lo tanto, el nuevo art. 92.5 LOTC no supone una vulneración de la Constitución creando una prerrogativa a favor del Gobierno, ni se amplía el art. 161.2 CE ampliando la prerrogativa de solicitud de la suspensión cautelar de la norma autonómica impugnada, ni hay alteración de la separación de poderes. En definitiva, el principio de la obligatoriedad del cumplimiento de las sentencias y resoluciones judiciales en general, garantizado por el art. 118 CE es la sola aspiración que se encuentra en la base de la reforma legislativa introducida por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, también en lo que concierne al artículo 92.5.
d)El último bloque de alegaciones rechaza la vulneración de los arts. 155 y 143 CE. El Abogado del Estado señala que el recurrente parte de una confusión en cuanto al título legitimador de las medidas de ejecución de sentencias introducidas por la Ley Orgánica 15/2015 y de las medidas previstas en el art. 155 CE: aunque las medidas puedan ser coincidentes, el título que legitima unas y otras es muy diferente. Las medidas para asegurar la ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional previstas en los arts. 92.4
b)y
c)y 92.5 LOTC -únicos recurridos- son medidas cuyo título legitimador es el cumplimiento de las sentencias dictadas por nuestro más alto Tribunal para garantizar el cumplimiento de la Constitución y como garantía del Estado de Derecho. Para que se apliquen esas medidas existe un requisito previo, el incumplimiento de una resolución emanada del Tribunal Constitucional, y es este órgano jurisdiccional el que está legitimado para actuar porque la propia Constitución y la Ley Orgánica que regula su funcionamiento así lo establecen. En cambio, en las medidas previstas en el art. 155 CE no hay necesariamente un incumplimiento de una sentencia del Tribunal Constitucional, sino un incumplimiento por una Comunidad Autónoma de las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o una actuación que atente gravemente al interés general de España. Ante dichos incumplimientos es el Gobierno de la Nación el que está legitimado para adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.En suma, las medidas introducidas por la Ley Orgánica 15/2015 no son controles que el Estado realiza sobre las Comunidades Autónomas con vulneración del principio de autonomía (art. 143 CE), sino medidas que el Tribunal Constitucional adopta ante un incumplimiento de las sentencias que dicta, con el objetivo de cumplir el mandato constitucional de sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y a las leyes (art. 9.1 CE). No existe subordinación jerárquica entre el Estado y las Comunidades Autónomas por la adopción de dichas medidas, pues el Tribunal Constitucional también puede adoptarlas en relación con el Estado.Es cierto que, en los casos de ejecución sustitutoria de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales, el Tribunal solo podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación [art. 92.4
c)LOTC], y que, en el caso de las medidas previstas en el art. 92.5 LOTC, solo pueden adoptarse de oficio o a instancia del Gobierno de la Nación. En estos casos el Gobierno tiene una posición procesal distinta a la de las Comunidades Autónomas, pero dicha circunstancia no supone ningún control del Gobierno de la Nación sobre las Comunidades Autónomas, ni ninguna subordinación jerárquica, ya que la colaboración con la ejecución sustitutoria se hará “en los términos fijados por el Tribunal” y la situación previa a las medidas previstas en el artículo 92.5 debe ser valorada por el Tribunal, no por el Gobierno, que solo actúa en el incidente promoviéndolo, solo como parte procesal. La posición procesal del Gobierno es, de todas formas, distinta a la de las Comunidades Autónomas, ya que goza de mayores atribuciones al ser órgano constitucional: la posición del Estado es prevalente a la de las Comunidades Autónomas a la hora de salvaguardar el sistema constitucional, tal como se desprende de los artículos 116, 155, 153, etc.A continuación el Abogado del Estado examina las sentencias invocadas por el Gobierno Vasco (SSTC 4/1981, 6/1982 y 76/1983) para argumentar que las medidas de ejecución introducidas por la Ley Orgánica 15/2015 suponen una injerencia en la autonomía política de las Comunidades Autónomas, y obtiene una conclusión contraria atendiendo al criterio del título legitimador de las medidas. A diferencia del precepto enjuiciado en la STC 76/1983 (art. 7.2 del proyecto de la Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico), ninguno de los preceptos aquí impugnados se remite al art. 155 CE. Por otra parte, alega la STC 215/2014, de 18 de diciembre, en la que, ante la cuestión de si es constitucionalmente legítimo que el Gobierno pueda proponer a la Administración incumplidora la adopción de una serie de medidas, el Tribunal Constitucional concluyó con una respuesta “necesariamente positiva”, ya que el cumplimiento de los objetivos de déficit y endeudamiento “representa una cuestión de interés general de extraordinaria importancia, respecto de cuya consecución el Estado es garante último”. Y con respecto al recurso al art. 155 CE previsto en la norma entonces enjuiciada, el Tribunal afirmó que “supone una injerencia clara” en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, pero se trata de una intervención “autorizada por el propio texto constitucional, como reacción última a un incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente impuestas”. Así pues, el Tribunal Constitucional ya ha respaldado la utilización de medidas coercitivas adoptadas por el Gobierno para conseguir el cumplimiento por las Comunidades Autónomas en materia de estabilidad presupuestaria (art. 135 CE) y la utilización de los mecanismos del art. 155 CE con dicho objetivo. 9. El Presidente del Tribunal Constitucional, en ejercicio de las competencias del art. 15 de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, del Tribunal Constitucional acordó, con fecha 27 de octubre de 2016, designar al Excmo. Sr. González-Trevijano Sánchez, Magistrado Ponente del recurso de inconstitucionalidad 229-2016, en sustitución de la Excma. Sra. Asua Batarrita, quien con esa fecha declinó la ponencia. 10. Mediante providencia de 2 de noviembre de 2016 se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 3 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. El Gobierno Vasco impugna, mediante este recurso, la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho, por considerar que incurre en vicios de inconstitucionalidad de orden procedimental y sustantivo. La inconstitucionalidad procedimental traería causa de la inadecuación del procedimiento legislativo seguido en la elaboración de la Ley recurrida, al no concurrir los requisitos establecidos en los arts. 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) y 129 del Reglamento del Senado (RS) por haberla tramitado por el procedimiento en lectura única, condicionando gravemente la formación de la voluntad de ambas Cámaras, con la consiguiente vulneración del derecho de sus miembros al ius in officium que les reconoce el art. 23.2 CE. Los motivos de inconstitucionalidad de orden sustantivo se imputan al artículo único, apartado tres, en la nueva redacción que da al art. 92.4
b)y
c)y 92.5 LOTC, cuyas previsiones, a juicio del recurrente, infringen los arts. 117.3, 161, 164 y 165 CE, en cuanto desnaturalizan el modelo de jurisdicción constitucional diseñado por la Constitución; vulneran el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), al no satisfacer las exigencias que la garantía material de este principio impone, así como el régimen constitucional y estatutario de los aforamientos (arts. 24, 71 y 72 CE y 26.2 y 32 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco -EAPV-); y, finalmente, contravienen los arts. 143 y 155 CE, al establecer mecanismos de control por parte del Estado a las Comunidades Autónomas, que atentan al principio de autonomía.La Letrada de las Cortes Generales, por las razones de las que sucintamente se ha dejado constancia en los antecedentes de esta resolución, interesa la desestimación del recurso en el extremo referido a la inconstitucionalidad procedimental denunciada, motivo al que circunscribe sus alegaciones. Entiende que la tramitación parlamentaria de la Ley impugnada se ha ajustado a las previsiones reglamentarias del procedimiento en lectura única, sin que los diputados hayan visto mermadas o restringidas sus facultades de participación en el procedimiento legislativo, debiendo descartarse, por consiguiente, la vulneración del art. 23.2 CE.Por su parte, el Abogado del Estado, en los términos que también se han resumido en los antecedentes de esta Sentencia, comparte la opinión de la Letrada de las Cortes Generales en cuanto al vicio de inconstitucionalidad procedimental alegado en la demanda, interesando la desestimación del recurso respecto a los motivos de inconstitucionalidad de orden sustantivo que se imputan a la nueva redacción que el art. único, apartado tres, de la Ley Orgánica 15/2015 da al art. 92.4
b)y
c)y 92.5 LOTC, al no infringir, a su juicio, ninguno de los preceptos constitucionales y estatutarios invocados por el recurrente. 2. La Ley Orgánica 15/2015 define en su preámbulo como uno de los principales componentes de cualquier función jurisdiccional “la existencia de instrumentos suficientes para garantizar la efectividad de las resoluciones dictadas en el ejercicio de dicha función”, lo que constituye además “un elemento esencial para la existencia de un Estado de Derecho”. La finalidad que persigue la reforma es la de introducir “en sede constitucional, instrumentos de ejecución que dot[e]n al Tribunal”, que tiene encomendada la función de supremo intérprete y garante de la Constitución mediante el ejercicio de su función jurisdiccional, “de un haz de potestades para garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones”. El legislador deja constancia en el preámbulo de la ley de la conveniencia de completar los principios generales en materia de ejecución contenidos hasta ahora en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de desarrollar “los instrumentos necesarios” para que la garantía de la efectividad de aquellas resoluciones sea real, por “la necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o soslayar tal efectividad”.Entre las novedades que introduce la Ley Orgánica 15/2015 cabe destacar la aplicación supletoria de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de ejecución de resoluciones constitucionales (art. 80 LOTC); la posibilidad de que el Tribunal pueda acordar su notificación personal a cualquier autoridad o empleado público que considere necesario (art. 87.1 LOTC); la atribución a las mismas del carácter de título ejecutivo (art. 87.2 LOTC); el mandato de que el Tribunal ha de velar por su cumplimiento efectivo, pudiendo disponer en ellas de las medidas de ejecución necesarias (art. 92.1 LOTC), así como recabar el auxilio de cualesquiera de las administraciones y poderes públicos para garantizar su efectividad (art. 92.2 LOTC).A los efectos que a este proceso constitucional interesan, la Ley recurrida en la nueva redacción que da al art. 92.4 LOTC, cuyos apartados
b)y
c)han sido impugnados, establece un régimen específico para los supuestos de incumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. En estos casos prevé que, de “advertirse que una resolución dictada en el ejercicio de su jurisdicción pudiera estar siendo incumplida, el Tribunal, de oficio o a instancia de alguna de las partes del proceso en que hubiera recaído, requerirá a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento para que en el plazo que se le fije informen al respecto”. Una vez recibido el informe o transcurrido el plazo conferido, “si el Tribunal apreciase el incumplimiento total o parcial de su resolución, podrá adoptar cualesquiera de las medidas siguientes:
a)Imponer multa coercitiva de tres mil a treinta mil euros a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado;
b)Acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal;
c)La ejecución sustitutoria de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales. En este caso, el Tribunal podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de sus resoluciones;
d)Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder”.Y, en fin, el nuevo apartado 5 del art. 92 LOTC, también impugnado en este proceso, dispone que “[s]i se tratara de la ejecución de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas y concurrieran circunstancias de especial trascendencia constitucional, el Tribunal, de oficio o a instancia del Gobierno, adoptará las medidas necesarias para asegurar su debido cumplimiento, sin oír a las partes. En la misma resolución dará audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo común de tres días, tras el cual el Tribunal dictará resolución levantando, confirmando o modificando las medidas previamente adoptadas”. 3. Antes de proceder al enjuiciamiento de las cuestiones suscitadas en este recurso, es necesario destacar la singularidad que presenta al impugnarse preceptos que reforman la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, lo que nos sitúa, al igual que en los procesos en los que recayeron las SSTC 49/2008, de 9 de abril, y 118/2016, de 23 de junio, en el terreno de controlar la única ley a la que estamos íntegramente sometidos (art. 1.1 LOTC). En la citada STC 49/2008, cuya doctrina se reitera en la STC 118/2016, nos referimos a las peculiaridades que reviste el control de constitucionalidad de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que ahora, siquiera sucintamente, conviene traer a colación.
a)Dijimos entonces que el legislador orgánico del Tribunal Constitucional “goza de una libertad de configuración que no sólo se deriva del principio democrático, sino que también está protegida a través de las diversas reservas de ley orgánica previstas en el texto constitucional respecto a esta institución [arts. 161.1.d), 162.2 y 165 CE]”, cuyo contenido, como señalamos en la STC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 4, es disponible para el legislador. Lógicamente, esta libertad, por exigencias del principio de supremacía constitucional (art. 9.1 CE), “no es absoluta, sino que tiene límites materiales y formales que tienen su origen no sólo en dichas reservas y en los restantes preceptos que integran el título IX de la Constitución, sino en una interpretación sistemática de todo el texto constitucional”. En otras palabras, aquellos límites constitucionales que se imponen al legislador “no proceden únicamente de una interpretación literal del precepto aducido en cada caso, sino del modelo de Tribunal Constitucional que se deriva de una interpretación conjunta de nuestra Norma Suprema y de los principios constitucionales que se proyectan sobre el mismo”. En consecuencia, “dentro del respeto a las normas constitucionales y a la independencia y función del Tribunal, [el legislador] puede introducir en ella los cambios o modificaciones que entienda oportunos, sin que haya de limitarse a aquellos indispensables para evitar la inconstitucionalidad o asegurar el cumplimiento de los objetivos constitucionales” [FJ 3; en el mismo sentido, STC 118/2016, FJ 3 a)].
b)Al legislador le corresponde respetar los límites materiales y formales del texto constitucional, y a este Tribunal controlar, en su función de intérprete supremo, el cumplimiento de estos límites. Lo contrario supondría, como declaramos en la citada STC 49/2008, “no sólo admitir una zona inmune al control de constitucionalidad, sino también hacer dejación de nuestra función en el ámbito tan decisivo para la propia supremacía de la Constitución como la jurisdicción de este Tribunal”. De modo que “[d]ejar en manos del legislador orgánico la concreción [del modelo constitucional de nuestra jurisdicción] y renunciar a controlarla no se correspondería, en efecto, con la pretensión del constituyente de crear un órgano de control de constitucionalidad con amplias competencias y de garantizar su eficacia”. La doble vinculación del Tribunal Constitucional al texto constitucional y a su Ley Orgánica no “puede interpretarse en el sentido de impedir el control de constitucionalidad de nuestra ley reguladora, puesto que ello supondría rechazar la vigencia del principio de supremacía constitucional en la fase creativa del Derecho, es decir, frente al legislador” (FJ 3).
c)No obstante, el alcance del control de constitucionalidad sobre nuestra Ley Orgánica presenta ciertas especificidades. Así, al margen de los límites del concreto proceso utilizado, hemos de “extremar las consideraciones institucionales y funcionales que siempre acompañan al control del legislador democrático”, siendo evidente, en primer lugar, “que nuestro enjuiciamiento es exclusivamente de constitucionalidad y no político, de oportunidad o de calidad técnica”, debiendo limitarnos a contrastar “con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de control”. En segundo lugar, tratándose del legislador democrático, “no podemos perder de vista que la presunción de constitucionalidad ocupa un lugar destacado en el desarrollo de dicho control, correspondiendo al recurrente no sólo ponerlo en marcha mediante el ejercicio de su legitimación, sino concretar los motivos de la pretendida inconstitucionalidad y colaborar con la jurisdicción constitucional”. En tercer lugar, hemos de tener presente, como cuestión de principio, “que el legislador no debe limitarse a ejecutar la Constitución, sino que está constitucionalmente legitimado para tomar todas aquellas medidas que, en el marco caracterizado del pluralismo político, no vulneren los límites que se derivan de la Norma fundamental” (FJ 4; en el mismo sentido, STC 118/2016, FJ 1).Y, en fin, en cuanto al posible resultado de este control de constitucionalidad, hemos tenido ocasión de poner de manifiesto que en la medida que la vinculación de este Tribunal a su Ley Orgánica se proyecta sobre la propia legitimidad de este órgano, “el control de la Ley Orgánica del Tribunal debe limitarse a los supuestos en que existe un conflicto evidente e insalvable entre la misma y el texto constitucional”. Llevar a cabo “un control más intenso -hemos de reiterar ahora- no sólo supondría debilitar la presunción de constitucionalidad de cualquier norma aprobada por el legislador democrático, sino que situaría al Tribunal en una posición que no se corresponde con el papel que cumple la reserva contenida en el art. 165 CE para que sea el legislador quien, a través de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, desarrolle directamente y con vocación de complitud el título IX CE, el desarrollo legal al que este Tribunal está íntegramente vinculado” (FJ 4). 4. Sentado cuanto antecede, nuestro enjuiciamiento ha de comenzar por el denunciado motivo de inconstitucionalidad procedimental, al imputarse y, en consecuencia, afectar a la totalidad de la Ley Orgánica 15/2015.Los Letrados del Gobierno Vasco, tras relatar la cronología de elaboración de la ley, desde su presentación como proposición de ley hasta su aprobación, consideran que al haberse tramitado por el procedimiento en lectura única se han infringido los Reglamentos del Congreso de los Diputados (art. 150 RCD) y del Senado (art. 129 RS), condicionado gravemente la formación de la voluntad de las Cámaras y vulnerado el derecho fundamental de los Diputados y Senadores al ius in officium que garantiza el art. 23 CE. De conformidad con los citados preceptos de ambos reglamentos parlamentarios, el procedimiento en lectura única puede utilizarse sólo para la tramitación de textos legislativos “[c]uando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita”. Pues bien, en este caso no concurría, en su opinión, ninguno de los dos requisitos señalados, ya que la reforma que la Ley Orgánica 15/2015 lleva a cabo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional presenta una indudable relevancia constitucional, en cuanto afecta a principios y valores constitucionales de primera magnitud y a aspectos esenciales relativos a un órgano constitucional que repercuten en las relaciones con otros órganos constitucionales. Es evidente, asimismo, que nada resulta más alejado de la simplicidad exigida por aquellos preceptos reglamentarios que las modificaciones introducidas en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley recurrida, cuya complejidad técnica exige el análisis de la posición institucional del Tribunal Constitucional y de la naturaleza de la jurisdicción constitucional. Concluyen sus alegaciones poniendo de manifiesto la falta de consenso entre los grupos parlamentarios en la tramitación de la proposición de ley, que fue presentada, impulsada y aprobada con los votos de un único grupo, y con la oposición y el rechazo de todos los demás.La Letrada de las Cortes Generales estima, por el contrario, que la decisión de utilizar el procedimiento en lectura única ha sido válidamente adoptada por los órganos competentes y de conformidad con las previsiones del Reglamento de la Cámara. Los requisitos exigidos por el art. 150 RCD son requisitos alternativos y no acumulativos; basta, por lo tanto, con la concurrencia de uno de ellos. La apreciación de “la naturaleza” del proyecto o de la proposición de ley es un concepto abierto, que concede a los órganos de la Cámara un amplio margen de interpretación, pero que en ningún caso excluye el procedimiento en lectura única en razón de la relevancia especial del texto legislativo, como lo acredita el hecho de que se hayan tramitado por este procedimiento una iniciativa de reforma constitucional y el proyecto de ley orgánica por el que se hizo efectiva la abdicación de su Majestad el Rey Juan Carlos I de Borbón. Por su parte, el concepto de “simplicidad en su formulación” está referido al análisis de la estructura interna del texto, si éste es comprensible e inteligible y estructuralmente sencillo, no teniendo nada que ver con su trascendencia jurídica. En este caso, las reformas que se introducen en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no son especialmente complejas, ni incurren en infracciones sintácticas, ni utilizan un lenguaje incomprensible, sino que, por el contrario, los artículos modificados precisan de una simple lectura para conocer su alcance. Y la ausencia de consenso no invalida una decisión que ha sido adoptada por quienes reglamentariamente están legitimados para ello y contaban con la mayoría suficiente. En definitiva, concluye la Letrada de las Cortes Generales, los diputados no han visto limitadas ni restringidas sus posibilidades de participación en el proceso de elaboración de la norma, cuyo desarrollo se atuvo a las previsiones reglamentarias, por lo que no puede entenderse vulnerado el art. 23.2 CE.El Abogado del Estado interesa también la desestimación de este motivo de inconstitucionalidad porque no aprecia en la tramitación y aprobación de la Ley recurrida infracción alguna de los reglamentos parlamentarios. No existe materia vedada a la tramitación por el procedimiento en lectura única, hasta el punto que ni siquiera lo está una iniciativa de reforma constitucional (ATC 9/2012, de 13 de enero). De otra parte, el requisito de la “simplicidad de la formulación” del texto legislativo del art. 150 RCD hace referencia a textos normativos que en su redacción no resulten técnicamente complejos, extensos o muy interrelaciones o imbricados en cuanto a su regulación material. En este caso, la brevedad, concisión y claridad del texto de la Ley recurrida justifican su tramitación por el procedimiento en lectura única, sin que se haya constatado en su desarrollo ninguna infracción ni la inobservancia de algún trámite, por lo que no cabe deducir la existencia de una lesión del derecho de participación política de los grupos parlamentarios que el art. 23 CE reconoce. 5. El examen de este motivo de inconstitucionalidad requiere sendas precisiones para determinar en sus exactos términos su verdadero alcance.
a)Pese a que los Letrados de Gobierno Vasco hacen referencia en su alegaciones a la infracción tanto de los preceptos del Reglamento del Congreso de los Diputados como del Reglamento del Senado que regulan el procedimiento en lectura única, lo cierto es que la proposición de ley orgánica que ha dado lugar a la Ley Orgánica 15/2015 sólo se tramitó por este procedimiento en el Congreso de los Diputados, no en el Senado. Ello así, el motivo de inconstitucionalidad ha de quedar limitado a la posible vulneración del ius in officium de los diputados ex art. 23.2 CE por haberse tramitado la proposición de ley en la Cámara baja por dicho procedimiento, pues ningún reproche se efectúa en la demanda, ni se contiene en ella razonamiento alguno al respecto, en relación con su tramitación por el procedimiento de urgencia en ambas Cámaras.La segunda precisión viene determinada porque los Letrados del Gobierno Vasco no cuestionan que aquella tramitación por el procedimiento en lectura única en el Congreso de los Diputados fuese propuesta y decidida por los órganos competentes, como así ha sido, ni que en el transcurso del procedimiento se hubiese prescindido de alguno de sus trámites o se hubiera privado a los Diputados o a los grupos parlamentarios de las facultades reglamentariamente previstas, lo que no ha acontecido. El motivo de inconstitucionalidad se funda exclusivamente en que a su juicio no concurría, por las razones que se han dejado expuestas, ninguno de los requisitos exigidos por el art. 150 RCD para la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento en lectura única; esto es, cuando “su naturaleza … lo aconsej[e] o la simplicidad de formulación lo permita”. A este concreto extremo se ciñe el motivo de inconstitucionalidad que por razones procedimentales se aduce en la demanda y estrictamente a él hemos de circunscribir nuestro enjuiciamiento.
b)Según doctrina reiterada de este Tribunal, aunque el art. 28.1 LOTC no menciona a los reglamentos parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede acarrear la inconstitucionalidad de la ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la acción del legislador como, sobre todo, por el carácter instrumental que tienen respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el pluralismo político (art. 1.1 CE), la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley, cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras [STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1 a); doctrina que reitera, entre otras, STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 5].Doctrina que se ha de cohonestar con la jurisprudencia constitucional, según la cual, “la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal también obligan a otorgar a los Parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este Tribunal no puede desconocer”. Y, específicamente, en relación con las decisiones parlamentarias referidas al acortamiento de los trámites y plazos del procedimiento legislativo -bien derivadas de la declaración de la tramitación por la vía de urgencia, bien por el procedimiento en lectura única, bien por la concurrencia de causas excepcionales, o por el mero incumplimiento de los plazos establecidos reglamentariamente- este Tribunal tiene declarado que: “(
i)no está constitucionalizado ningún procedimiento legislativo abreviado para la tramitación de proyectos normativos caracterizados por la urgencia, salvo una regla temporal para la tramitación en el Senado de los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados (art. 90.3 CE), por lo que dicha regulación queda, entonces, encomendada a los reglamentos de las Cámaras [STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10 e)]; (
ii)que una reducción del tiempo de tramitación no priva a las Cámaras del ejercicio de su función legislativa, ya que incide sólo sobre su cronología, ni tiene por qué traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de voluntad del órgano (STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 13); (iii) que una decisión de estas características debe tener una aplicación tal que afecte por igual a todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en evitación de que se ocasione un tratamiento desigual o discriminatorio (ATC 35/2001, de 23 de febrero, FJ 5); y (
iv)que tal reducción del tiempo de tramitación sólo podrá llegar a tener relevancia constitucional cuando su alcance sea de tal magnitud que haya alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10 e); y 44/2015, de 5 de marzo, FJ 2]” (STC 143/2016, de 19 de septiembre, FJ 3).
c)Descendiendo de lo general a lo particular, el art. 150 RCD establece como requisitos para la tramitación de un proyecto o de una proposición de ley por el procedimiento en lectura única que su “naturaleza” lo aconseje o que la “simplicidad de su formulación” lo permita. Requisitos ambos definidos, como la Letrada de las Cortes Generales señala, mediante cláusulas o conceptos abiertos que confieren a los órganos de la Cámara un amplio margen de apreciación o de interpretación en su aplicación. De modo que la valoración sobre la oportunidad de acudir a este tipo de procedimiento, así como sobre la concurrencia de los elementos de simplicidad del texto normativo o de una naturaleza que justifique la tramitación parlamentaria de un proyecto o de una proposición de ley por el procedimiento en lectura única corresponde al Pleno del Congreso de los Diputados, a propuesta de la Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces (STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4). En este caso, el Pleno del Congreso de los Diputados ha adoptado por mayoría la decisión de tramitar la proposición de ley por el procedimiento en lectura única, manifestando así su criterio de que concurría al menos alguno de los presupuestos a los que el Reglamento de la Cámara supedita la utilización de este procedimiento parlamentario.Desde la perspectiva de control que nos corresponde de tales decisiones parlamentarias hemos de desestimar la denunciada infracción del art. 150 RCD, pues no le es dado a este Tribunal, por respeto a la autonomía de las Cámaras sobre los procedimientos que se desarrollan en su seno (STC 49/2008, FJ 15), reemplazar la voluntad y el criterio de oportunidad de la Mesa del Congreso de los Diputados al proponer la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento en lectura única, ni la del Pleno de adoptar dicha decisión. En efecto, la especial relevancia o la trascendencia constitucional de un texto normativo, a la luz del citado precepto reglamentario, no es incompatible con su tramitación por el procedimiento en lectura única, ni suficiente por sí misma, como pretenden los Letrados del Gobierno Vasco, para excluir la utilización de este procedimiento parlamentario, al que no le está vedada materia alguna, incluida la reforma constitucional (STC 238/2012, FJ 4, que reproduce la doctrina del ATC 9/2012, de 13 de enero).A mayor abundamiento, como la Letrada de las Cortes Generales y el Abogado del Estado ponen de manifiesto en sus alegaciones, no resulta arbitraria la consideración de que la simplicidad de la formulación de la proposición de ley, que tampoco puede confundirse con su relevancia material o trascendencia constitucional, pudiera justificar en este caso su tramitación por el procedimiento en lectura única, atendiendo a su estructura, contenido y lenguaje. Ciertamente, como permite apreciar su lectura, la proposición de ley consta de un único artículo, con cuatro apartados, y una disposición final que modifican o dan nueva redacción parcial a cuatro artículos LOTC, con una estructura y un lenguaje, desde la perspectiva de cualquier observador razonable (ATC 141/2016, de 19 de julio, FJ 6), comprensibles, sencillos e inteligibles, sin perjuicio de su incidencia en una materia de indudable calado constitucional.En fin, la falta de consenso entre los grupos parlamentarios en orden a la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento en lectura única tampoco afecta a la constitucionalidad de dicha tramitación, pues la decisión ha sido adoptada, lo que los Letrados del Gobierno Vasco no cuestionan en momento alguno, por el órgano competente, a propuesta de los órganos facultados para ello, y por la mayoría reglamentariamente establecida. El consenso político que pudiera suscitar el proyecto o la proposición de ley es algo totalmente ajeno a la concurrencia de los requisitos de simplicidad de formulación o naturaleza del texto normativo que permitan o aconsejen su tramitación por el procedimiento en lectura única (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 9). En otras palabras, la decisión de recurrir a este procedimiento parlamentario ha de adoptarse por mayoría simple y no por unanimidad o mayoría cualificada alguna, tal y como se deduce de lo dispuesto en el art. 79 CE y de la interpretación realizada por este Tribunal del juego de las mayorías descrito por la norma fundamental, al reconocer que la norma generalmente seguida en los procedimientos parlamentarios es el recurso a la mayoría simple, siendo la excepción la previsión de mayorías cualificadas en aras de obtener un mayor consenso para proteger más eficazmente los derechos e intereses de las minorías o con otro objetivo razonable (SSTC 179/1989, de 2 de noviembre, FJ 7, y 238/2012, FJ 4).Por cuanto antecede, ha de desestimarse la denunciada vulneración del art. 23 CE y, por consiguiente, el vicio de inconstitucionalidad procedimental que se imputa a la Ley recurrida. 6. El primero de los motivos de orden sustantivo en los que el Gobierno Vasco funda la inconstitucionalidad del artículo único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, en la nueva redacción que da al art. 92. 4
b)y
c)y 5 LOTC, radica en la vulneración de los arts. 161, 164 y 165, en relación con el art. 117.3 CE.En una extensa alegación, en la que abundan consideraciones de índole genérica, los Letrados del Gobierno Vasco impugnan de manera conjunta el art. 92.4
b)y
c)y 92. 5 LOTC al estimar, por una parte, que el legislador orgánico se ha excedido de la habilitación que le confiere el art. 165 CE, y, por otra, que las medidas que introduce aquel precepto suponen un cambio cualitativo en la naturaleza, posición y funciones del Tribunal Constitucional, que altera gravemente el equilibrio de poderes del Estado, lo que implica, más que la infracción de uno o varios preceptos de la Constitución, la negación de cláusulas esenciales de la misma y la instauración de un sistema de justicia constitucional en contradicción con el diseñado en el título IX CE. Así pues, lo que se cuestiona en este caso -argumentan- es la atribución de determinadas facultades de ejecución al Tribunal Constitucional en cuanto viene a alterar su posición y funciones, pues deja de ser “un órgano de participación en la dirección política del Estado”, para ocupar una posición prevalente a la que quedan subordinados los demás órganos constitucionales, de manera que el Tribunal interfiere en sus actuaciones y les puede llegar a sustituir en el ejercicio de sus poderes de decisión.Los Letrados del Gobierno Vasco prosiguen su alegación afirmando que el significado del art. 92 LOTC es el de atribuir al Tribunal Constitucional, como “señor de la ejecución de sus decisiones”, la competencia general para exigir a todos los órganos del Estado y a todos los ciudadanos el cumplimiento de las mismas. Sin embargo, en su opinión, esta genérica atribución de competencia no puede llevar consigo la puesta a disposición del Tribunal de un procedimiento de ejecución forzosa que pueda dirigirse contra los altos órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas, porque ello excede de “la esencia de la Constitución”, en cuanto tal aparato de ejecución únicamente es pensable frente a los particulares. Así pues, bajo una apariencia formalmente jurídica, el art. 92.4
b)y
c)y 92.5 LOTC introduce “medidas políticas destinadas a ejecutar decisiones políticas”, que exceden claramente de las posibilidades que al Tribunal Constitucional le confiere el título IX CE. El Tribunal puede adoptar en los conflictos constitucionales la decisión que corresponda y de esta forma culmina su función como máximo intérprete de la Constitución, de modo que la realización, la aplicación y la consumación de dicha decisión no pueden depender y quedar sometidas al ejercicio por el propio Tribunal de las medidas que introduce la Ley recurrida. En definitiva, la previsión de las medidas contempladas en el art. 92.4
b)y
c)y 92.5 LOTC excede de las funciones que el art. 161.1 CE reserva al Tribunal, no resultando, además, idóneas para alcanzar la finalidad que se afirma perseguir.Los Letrados del Gobierno Vasco concluyen su extensa alegación respecto a este motivo de inconstitucionalidad con un reproche, no menos genérico, dirigido singularmente a cada una de las medidas del art. 92.4
b)y
c)y 92.5 LOTC. Así, respecto a la suspensión en sus funciones de autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento [art. 92.4
b)LOTC], sostienen que es una medida que puede afectar tanto a autoridades de órganos ejecutivos como legislativos y que el principio de división de poderes impide que, excepto a través del mecanismo del art. 155 CE, pueda un órgano constitucional suspender a un cargo político de una Comunidad Autónoma o del propio Estado. También resultan contrarias al principio de división de poderes las medidas contempladas en el art. 92.4
c)[ejecución sustitutoria, pudiendo requerir la colaboración del Gobierno de la Nación] y 5 LOTC [adopción de las medidas necesarias para asegurar la ejecución de resoluciones que acuerden la suspensión de disposiciones, actos o actuaciones impugnados], toda vez que la sustitución en sus decisiones de determinados órganos constitucionales resulta imposible dentro del sistema constitucional democrático, pudiendo llegar a afectar a la actividad parlamentaria desarrollada en el seno de las Cámaras, protegida por la prerrogativa de la inviolabilidad.El Abogado del Estado, ante las consideraciones que se hacen en la demanda, comienza sus alegaciones resaltando que el Tribunal Constitucional es un órgano de carácter jurisdiccional, el único del orden jurisdiccional constitucional en España, no un órgano político. A continuación, afirma que la Constitución no excluye que la potestad de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional pueda ser encomendada al propio Tribunal, tratándose de una cuestión que el constituyente ha dejado abierta a lo que determine la ley orgánica prevista en el art. 165 CE. Tras referirse a la evolución legislativa de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en materia de ejecución de resoluciones constitucionales, el Abogado del Estado entiende que el título que se pretende defender con la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 15/2015 es el principio general de dotar de efectividad a las resoluciones judiciales como garantía del art. 24 CE, que abarca, en este punto, también a las resoluciones del Tribunal Constitucional (ATC 1/2009, de 12 de enero, FJ2). Por lo tanto, lo que se persigue es la defensa del derecho al cumplimiento y efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional, que no pueden quedar abocados exclusivamente a una represión de carácter penal. En concreto, el título legitimador de las medidas del art. 92.4
b)y
c)y 5 LOTC es su articulación y regulación como medios de ejecución y aplicación en garantía de la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional, que es lo mismo que decir de su función como garante de la Constitución y, por consiguiente, los arts. 161 y 165 CE son los que legitiman su previsión. 7. Lo expuesto en la demanda respecto a este primer motivo de inconstitucionalidad de orden sustantivo y en las alegaciones frente a ella, requiere, para fijar con corrección el objeto y alcance de nuestro enjuiciamiento, las siguientes puntualizaciones.
a)Hemos de recordar, una vez más, que nuestro control es exclusivamente de constitucionalidad, de carácter jurídico, no político, ni de oportunidad, ni de calidad técnica, ni de idoneidad. De modo que las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último no constituyen, como es evidente, objeto de nuestro enjuiciamiento, que ha de circunscribirse a contrastar los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de control, sin que pueda convertirse la legítima crítica o discrepancia política en argumento de constitucionalidad [SSTC 49/2008, FF JJ 4 y 5; 197/2014, de 4 de diciembre, FJ 1; 118/2016, FJ 4 a), y 128/2016, de 7 de julio, FJ 5 A) a)].
b)En segundo lugar, es preciso advertir, asimismo, que el Tribunal en un recurso de inconstitucionalidad, procedimiento a través del cual se ha articulado la impugnación del precepto recurrido de la Ley Orgánica 15/2015 que ahora nos ocupa, “garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados” (art. 27.1 LOTC). El control que lleva a cabo el Tribunal Constitucional en este tipo de procedimiento es un control de carácter abstracto de la norma impugnada, desvinculado de cualquier consideración concreta sobre su aplicación a un específico supuesto de hecho. En otras palabras, en el presente caso, el control de constitucionalidad de nuestra Ley se ha promovido a través de un recurso de inconstitucionalidad, por lo que nuestro pronunciamiento debe estar al margen de cualquier posible o hipotético acto de aplicación de dicho precepto, debiendo limitarnos a contrastar de manera abstracta el precepto recurrido y las normas y principios constitucionales que se estiman infringidos [SSTC 49/2008, FF JJ 3 y 4, y 128/2016, de 7 de julio, FJ 5 A) a)].Es preciso este recordatorio sobre el tipo de control que es propio de un recurso de inconstitucionalidad ante las extensas consideraciones que se efectúan en la demanda respecto del alcance de una hipotética actividad de ejecución del Tribunal en relación con los posibles pronunciamientos que pudieran recaer en los diferentes procesos constitucionales. De lo que se trata aquí, y ahora, es de enjuiciar la existencia o no de contradicción de las medidas o instrumentos impugnados, que el legislador ha puesto a disposición del Tribunal para garantizar el cumplimiento y efectividad de sus resoluciones, con los preceptos constitucionales alegados en el recurso, al margen, por lo tanto, de su aplicación a casos concretos y de la viabilidad de su adopción en los distintos procesos constitucionales. Será con ocasión de las específicas medidas que se pretendan o se soliciten tomar en un determinado proceso constitucional para la ejecución de las resoluciones recaídas en el mismo, cuando procederá examinar su viabilidad y, en su caso, la constitucionalidad de su aplicación en dicho proceso constitucional, pues es evidente que las potestades de ejecución del Tribunal Constitucional habrán de modularse, dentro de los instrumentos o medidas que para ello ha dispuesto el legislador, según el tipo de procedimiento y el contenido del fallo.
c)En fin, ante la generalidad de las alegaciones en las que se sustenta el primero de los motivos de inconstitucionalidad de orden sustantivo en los que se funda la demanda, hemos de insistir en que no basta para cuestionar la constitucionalidad de una disposición legal con imputarle una u otra vulneración, sino que es imprescindible argumentar sobre la efectividad de la vulneración cuya concurrencia se denuncia. Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar de una carga del recurrente y en los casos en que ésta no se atienda, de una falta de diligencia procesalmente exigible, como es la de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar [SSTC 44/2015, de 5 de marzo, FJ 4, y 118/2016, FJ 3 g)]. En suma, la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente, no siendo admisibles impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente [STC 101/2013, de 23 de abril, FJ 11; en el mismo sentido SSTC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2 b), y 100/2013, de 23 de abril, FJ 2 c)]. 8. La Constitución de 1978 configura al Tribunal Constitucional, al que precisamente bajo esta rúbrica le dedica su título IX, como un órgano jurisdiccional al que le confiere en exclusiva el ejercicio de la jurisdicción constitucional. Los preceptos que integran este título, junto con otros preceptos que lo complementan, diseñan los elementos nucleares de un modelo de jurisdicción constitucional que “el constituyente no quiso [que fuera] un modelo cerrado … petrificado y congelado en el tiempo e incompatible con el carácter evolutivo del Derecho, sino que dejó al legislador orgánico su determinación última”. En ese sentido, hemos afirmado que “[b]asta con acudir a los arts. 161.1 d), 162.2 y 165 CE, para constatar la existencia de una amplia habilitación al legislador orgánico para su ulterior configuración” [STC 118/2016, FJ 4 d)].El carácter no cerrado del modelo de jurisdicción constitucional diseñado principalmente en el título IX CE se constata prácticamente respecto a cada uno de sus elementos definidores. Así, en relación con la designación de los Magistrados que componen el Tribunal, hemos declarado que “la regulación detallada de la elección de los miembros del Tribunal Constitucional” que se contiene en el art. 159.1 CE “no cierra las puertas de modo absoluto a que otras normas puedan desarrollar una regulación constitucional que, entre otras cosas, guarda silencio sobre el procedimiento a seguir en dicha elección”. De modo que “no existe impedimento constitucional para que la regulación constitucional sea desarrollada y concretada siguiendo los requisitos formales y materiales que se derivan del texto constitucional” [STC 49/2008, FJ 7 a)].No ha sido distinta la conclusión alcanzada en relación con la regulación de la figura del Presidente del Tribunal Constitucional contenida en el art. 160 CE. Dijimos en la citada Sentencia que desde “una perspectiva comparada se trata de una regulación más extensa que la de la mayor parte de países de nuestro entorno, de la que se deriva un modelo de Presidencia y de Tribunal Constitucional que otorga a su autonomía orgánica una papel ciertamente relevante, puesto que la Presidencia no sólo debe corresponder necesariamente a uno de sus miembros, sino que la única voluntad que concurre en su elección es la del conjunto de Magistrados”. Sin embargo, continuaba nuestro razonamiento, “ni del art. 160 CE ni de dicho modelo organizativo se colige una regulación constitucional exhaustiva de la figura de la Presidencia del Tribunal Constitucional”, pues, sin ir más lejos, “no se definen constitucionalmente ni sus funciones, ni sus concretas competencias, ni el modo de ejercerlas, aspectos todos ellos que están desarrollados en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y en las normas que la desarrollan” (STC 49/2008, FJ 18).Tampoco desde la consideración de los procesos a través de los cuales el Tribunal ejerce la jurisdicción constitucional puede hablarse de un modelo cerrado de ésta. Así los arts. 53.2, 95.2, 161 y 163 CE no “acogen una lista exhaustiva de los procesos constitucionales de los que puede conocer este Tribunal Constitucional”, sino que, antes al contrario, los arts. 161.1.
d)y 165 CE “legitiman al legislador orgánico para delimitar qué otras ‘materias’” pueden ser del conocimiento y jurisdicción de este Tribunal, de lo que es buena prueba la atribución hasta la fecha de procesos constitucionales no contemplados expresamente por la Constitución [STC 118/2016, FJ 4 d)].También en virtud de las reservas de ley orgánica de los arts. 162.2 y 165 CE, el legislador llamado a cumplirlas se encuentra habilitado para determinar, más allá de las específicas legitimaciones reconocidas en los citados preceptos constitucionales, las personas y órganos legitimados para acudir al Tribunal Constitucional en los diferentes procesos constitucionales.Tras ordenar el art. 164 CE la publicación de las Sentencias del Tribunal y, en su caso, la de los votos particulares, declarar el valor de cosa juzgada de aquellas y determinar sus efectos, previsiones que también han sido desarrolladas por el legislador orgánico del Tribunal Constitucional (arts. 38 a 40 y 86 LOTC), el artículo 165 cierra el título IX CE disponiendo que “[u]na ley orgánica regulará el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones”.Esta reserva de ley orgánica, resulta expresiva, sin duda, del carácter no cerrado o petrificado del modelo de jurisdicción constitucional diseñado por el constituyente, cuya amplitud y vocación de plenitud hemos destacado como manifestación de la estrecha relación que existe entre la Norma Suprema y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En este sentido, este Tribunal tiene declarado que “los términos en que se formula esta reserva específica (‘una ley orgánica…’), la amplitud de las materias (‘el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones’), su posición de cierre del título IX y el hecho de proyectarse sobre un órgano como el Tribunal Constitucional le otorgan una vocación de complitud que debe llevarnos a rechazar una interpretación restrictiva de tales materias”. Aunque no hemos excluido que otras leyes orgánicas incidan en el alcance de la jurisdicción constitucional atribuyéndole nuevas competencias [art. 161.1
d)CE], sí hemos descartado la traslación a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de la doctrina sobre el carácter estricto de las reservas de ley orgánica, pues se trata de un supuesto enteramente diferente, dado que “[a]quellas reservas pueden ser interpretadas estricta o incluso restrictivamente porque el ordenamiento tiene a su disposición otro instrumento (la ley ordinaria) para regular aquello que se le veda a la ley orgánica”, lo que no sucede “con la reserva prevista en el art. 165 CE, ya que únicamente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y no cualquier otra ley puede desarrollar la institución del Tribunal Constitucional en todos los ámbitos en que quepa tal desarrollo, bien por requerirlo la Constitución, bien porque no esté constitucionalmente impedido” [STC 49/2008, FF JJ 3 y 16, en el mismo sentido, STC 118/2016, FJ 4 d)]. 9. La Constitución no contiene previsión alguna en materia de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Sin embargo, es obvio, que esta falta de previsión no puede interpretarse, en el modelo de jurisdicción constitucional diseñado por el constituyente en los términos antes indicados, como un desapoderamiento al Tribunal Constitucional de la potestad de ejecutar y velar por el cumplimiento de sus resoluciones. El Tribunal Constitucional ha sido configurado en el texto constitucional como un verdadero órgano jurisdiccional que tiene conferido en exclusiva el ejercicio de la jurisdicción constitucional, de modo que, en cuanto cualidad inherente a la función de administrar justicia, también de la

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