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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 215/2016

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 215/2016 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 215/2016, de 15 de diciembre (BOE núm. 17, de 20 de enero de 2017) ECLI:ES:TC:2016:215 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 7466-2015, promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, bajo la dirección letrada de don Xavier Castrillo Gutiérrez, doña Roser Revilla Ariet y don Ramón Riu Fortuny, Abogados de la Generalitat de Cataluña, contra la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho. Han comparecido y formulado alegaciones la Letrada de las Cortes Generales doña Paloma Martínez Santa María, en nombre y representación del Congreso de los Diputados, y el Abogado del Estado, en representación del Gobierno. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 30 de diciembre de 2015, los Abogados de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho. 2. Los fundamentos de Derecho en los que se basa el recurso son, sucintamente expuestos, los que siguen:

  1. a)La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es una de las leyes cuyo objeto y contenido determina la propia Constitución, si bien diversos artículos de su título IX remiten a ulteriores concreciones y desarrollos, como de forma específica resulta del art. 165 CE. Es obvio, sin embargo, que la libertad del legislador no es absoluta, pues se halla sometido y vinculado tanto a los preceptos que integran el título IX CE y a los arts. 53.2, 95 y 163 CE, como al conjunto de los demás preceptos de la Constitución, que al tiempo que determinan los contenidos necesarios de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, conforman unos límites negativos a su regulación. El mismo Tribunal Constitucional ya se ha referido en las SSTC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 4, y 49/2008, de 9 de abril, FJ 3, al alcance de la libertad de configuración del legislador orgánico, a sus límites y al control de constitucionalidad de su propia Ley Orgánica y sus reformas. En concreto, por lo que a este último aspecto se refiere, ha declarado que el control que ha de ejercer ha de ser estrictamente de constitucionalidad, no un control de oportunidad, teniendo que limitarse a los supuestos en los que entran en conflicto el texto de la norma impugnada y el texto de la Constitución, pues es al legislador ex art. 165 CE a quien le corresponde desarrollar directamente y de forma completa el título IX CE (STC 49/2008, FJ 4).El legislador al aprobar la Ley Orgánica 15/2015 ha llevado a cabo una reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que, aunque atañe únicamente a cuatro artículos, resulta cualitativamente muy importante, porque confiere al Tribunal algunas atribuciones que exceden de los límites constitucionales para la regulación y la determinación de sus potestades. Además, algunos preceptos no contienen una regulación mínimamente precisa y completa de los instrumentos que se ponen a disposición del Tribunal, limitándose en cuestiones esenciales a enunciar conceptos indeterminados que le dejan un margen de discrecionalidad incompatible con la seguridad jurídica y la previsibilidad que la actuación de un órgano jurisdiccional exige.Tras referir los preceptos modificados por la Ley recurrida y reproducir pasajes de su preámbulo, en la demanda se afirma que no se van a cuestionar aspectos relativos a la calidad ni a la oportunidad de la reforma, ni a valorar si con ella se pretende, como se ha sostenido, una utilización espuria del Tribunal Constitucional para evitar al Gobierno y al Senado la carga política de tener que llegar a utilizar el mecanismo extraordinario previsto en el art. 155 CE. Se impugna, en primer lugar, la Ley en su integridad por haberse tramitado por un procedimiento parlamentario que ha vulnerado el Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), condicionado gravemente la formación de la voluntad de la Cámara y comportado una limitación sustancial del derecho fundamental al ius in officium de sus miembros; y se recurren, en segundo lugar, algunos preceptos concretos, cuya inconstitucionalidad resulta, en unos casos, de la propia naturaleza de las medidas previstas y, en otros, de la indeterminación de las potestades habilitadas.La Constitución, a diferencia de lo que ocurre con la ejecución de las resoluciones judiciales de los órganos jurisdiccionales ordinarios (art. 117.3 CE), no contiene mención alguna a la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional, enunciando únicamente en su artículo 164 la eficacia frente a todos de aquellas sentencias que no se limiten a la estimación objetiva de un derecho. De sus diferentes enunciados cabría haber deducido una configuración muy limitada de la capacidad del Tribunal Constitucional para adoptar por sí mismo y sin el auxilio de los juzgados y tribunales medidas en orden a dar efectividad a sus propias resoluciones. Por el contrario, la Ley Orgánica 15/2015 asigna al Tribunal unas potestades para hacer cumplir sus resoluciones no ya equivalentes, sino incluso superiores y más intrusivas que las atribuidas a los órganos del Poder Judicial.De la función jurisdiccional que le encomienda la Constitución (art. 161), así como del contenido de su art. 164.1 y de los arts. 40.2, 87.1 y 92 LOTC, el propio Tribunal ha deducido el efecto vinculante de sus resoluciones y su capacidad para adoptar las medidas necesarias para garantizar su efectividad (STC 25/2015, de 19 de febrero, FJ 7; AATC 107/2009, de 24 de marzo, FFJJ 2 y 4, y 157/2014, de 28 de mayo, FJ 2). Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en su redacción original ya incorporó algunas previsiones en orden a la posibilidad de que el Tribunal adopte medidas de ejecución de sus resoluciones, como el enunciado del deber de todos los poderes públicos de cumplir lo que el Tribunal resuelva (art. 87.1 LOTC), la posibilidad de solicitar el auxilio jurisdiccional a los Juzgados y Tribunales y el deber de éstos de prestarlo con carácter preferente y urgente (art. 87.2 LOTC), así como la habilitación para disponer en sus sentencias o resoluciones, o en actos posteriores, quien ha de ejecutarlas y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución (art. 92 LOTC). Estas previsiones fueron reforzadas con el reconocimiento al Tribunal de la facultad de declarar la nulidad de cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdicción, con ocasión de la ejecución de éstas, previa audiencia del Ministerio Fiscal y del órgano que las dictó (art. 92, párrafo segundo, de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo).La nueva redacción que la Ley Orgánica 15/2015 da al art. 92.1 LOTC cambia radicalmente el escenario anterior e impone al Tribunal con carácter general una nueva función, la de velar por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones, de modo que el Tribunal debe vigilar, manteniendo su seguimiento, por la ejecución de todas sus resoluciones y, en caso de que no se cumplan o no tengan la debida efectividad, debe adoptar las medidas precisas en orden a alcanzar esa efectividad frente a cualquier particular, autoridad o poder público. No obstante, si del enunciado constitucional de la obligación general de cumplir las sentencias del Tribunal Constitucional y de su carácter de órgano jurisdiccional, así como de los preceptos citados de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se ha deducido la potestad del Tribunal de ejecutar sus resoluciones, preciso es reconocer que esa potestad ejecutiva se halla necesariamente modulada en función del objeto propio de cada uno de los procesos de los que conoce y en los que recaen sus resoluciones. Por lo tanto, para determinar la dimensión de las potestades del Tribunal en orden a la ejecución de sus resoluciones es imprescindible atender a la naturaleza y objeto del proceso en las que recaigan.
  2. b)Los Abogados del Gobierno de la Generalitat aducen como primer motivo de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica 15/2015 que su tramitación parlamentaria directa y en lectura única ha vulnerado el art. 150 RCD y los derechos fundamentales que a los diputados reconoce el art. 23 CE.El Pleno del Congreso de los Diputados acordó la tramitación directa y en lectura única de la proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular, disponiendo además, de conformidad con lo establecido en los arts. 93 y 125.5 RCD, su tramitación por el procedimiento de urgencia, procedimiento este último que reduce a la mitad los plazos ordinarios de tramitación en la Cámara baja (arts. 93 y 94 RCD) y a un máximo de 20 días naturales el plazo para la tramitación en el Senado de la proposición o proyecto de ley (art. 90.3 CE). Así pues, en este caso la declaración de urgencia en el Congreso de los Diputados se proyectó no sobre los plazos del procedimiento legislativo ordinario, sino sobre los del procedimiento en lectura única, reduciendo a la mitad unos plazos ya de por sí abreviados.El procedimiento de tramitación directa y en lectura única ex art. 150 RCD sólo resulta apto para textos muy breves, que permitan un tratamiento de conjunto y no se avengan a cambios o modificaciones parciales, ya sea por la simplicidad de su enunciado, ya por requerir una consideración unitaria en su formulación e incorporación al ordenamiento.El sentido propio de la exigencia del art. 150 RCD relativa a “cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen” debería excluir la aplicación del procedimiento en lectura única a las regulaciones de especial relevancia constitucional, bien sea porque afectan a derechos fundamentales o valores constitucionales o a la configuración de los órganos constitucionales, sus potestades o relaciones entre ellos. A su vez, el sentido del requisito referido a “su simplicidad de formulación” debería excluir de dicho procedimiento proyectos o proposiciones de ley que no sean breves o que sean susceptibles de distintos debates parlamentarios centrados sobre preceptos concretos, en los que puedan plantearse alternativas y no únicamente la aprobación o rechazo en conjunto, y requieran, por tanto, un debate más profundo o un mayor grado de participación parlamentaria.Los Abogados de la Generalitat reconocen que la interpretación de los enunciados del art. 150 RCD ha dado lugar a que los usos parlamentarios hayan venido admitiendo ocasionalmente que la naturaleza no tan simple de un proyecto o proposición de ley no impida la utilización del procedimiento en lectura única, siempre que desde el inicio de la tramitación exista un amplio consenso entre los grupos representados en la Cámara respecto a su contenido, de forma que resulte previsible que a lo largo de su tramitación van a proponerse pocos cambios. Sin embargo, en el caso de la proposición de ley aprobada como Ley Orgánica 15/2015, el consenso fue inexistente, ya que fue presentada, impulsada y aprobada por un único grupo parlamentario y la oposición de los demás.Tras reproducir la doctrina de este Tribunal sobre el derecho de participación de los diputados en el procedimiento legislativo como elemento integrante de su ius in officium (SSTC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 5; 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, y ATC 118/199, de 10 de mayo, FJ 2), en la demanda se afirma que la reforma introducida por la Ley Orgánica 15/2015 supone un cambio profundo de las funciones del Tribunal Constitucional, que puede tener múltiples implicaciones en su cometido jurisdiccional y en su relación con otros poderes públicos. Además, la insólita naturaleza de alguna de las medidas previstas no sólo desaconsejaba abreviar el tiempo de reflexión y debate parlamentario, sino que a todas luces requería de una tramitación que facilitara la participación más plural y consensuada posible y, por tanto, impedía seguir el procedimiento en lectura única. A pesar de tratarse de un texto breve, sus prescripciones podían ser tratadas singularmente y modificadas parcialmente en distintos sentidos. De hecho, se presentaron por los distintos grupos parlamentarios numerosas enmiendas, no únicamente a la totalidad, sino también a su articulado, que tuvieron que ser abordadas conjuntamente en un único debate en el Pleno del Congreso, con la premura, el desconcierto y la confusión que quedaron reflejados en el Diario de sesiones. En estas circunstancias, la limitación del derecho de los diputados a participar en la tramitación de esta proposición de ley, por no haberse celebrado debates más pausados en ponencia y en comisión, se agravó por la reducción de plazos resultante de la tramitación por el procedimiento de urgencia.Es cierto que en ocasiones la especial relevancia de una reforma legal o incluso constitucional no ha sido óbice para que el Congreso de los Diputados siguiera en su tramitación el procedimiento en lectura única (ATC 9/2012, de 13 de enero, y STC 238/2010). Pero en estos casos se trataba de textos legales distintos, tramitados en circunstancias también muy diferentes de las que concurrían en este supuesto y que en su momento contaron con un amplio consenso entre los distintos grupos de la Cámara, lo que impide aplicar ahora las soluciones tomadas entonces.A mayor abundamiento, la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento en lectura única choca con el precedente inmediato de que la propia Cámara tramitó por el procedimiento ordinario la iniciativa legislativa aprobada como Ley Orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para el establecimiento del recurso previo de inconstitucionalidad para los proyectos de Ley Orgánica de Estatutos de Autonomía o de su modificación. Iniciativa sin duda de menor calado que la actual reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ya que únicamente se modificaron por aquélla dos preceptos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, limitándose a recuperar, con algunas modulaciones y un objeto mucho más restringido, uno de los procedimientos que había establecido la redacción original de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y que estuvo vigente hasta su derogación por la Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio. Además en aquel caso, a diferencia del que ahora nos ocupa, se contó con el informe del Consejo de Estado, que aportó a la Cámara un estudio muy útil para la deliberación parlamentaria.En consecuencia, al no concurrir los requisitos que el art. 150 RCD establece para el procedimiento en lectura única, la tramitación de la proposición de ley por este procedimiento determina su inconstitucionalidad formal y la vulneración de los derechos fundamentales que a los diputados reconoce y garantiza el art. 23 CE.
  3. c)El primero de los motivos de inconstitucionalidad de orden sustantivo se imputa al artículo único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, en la redacción que da al art. 92.4
  4. a)LOTC, que habilita al Tribunal Constitucional para imponer y reiterar multas coercitivas de tres mil a treinta mil euros a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren sus resoluciones. El precepto, en opinión de los Abogados de la Generalitat, vulnera los principios de seguridad jurídica (art. 9.3) y de legalidad (art. 25), así como el art. 165 CE, al no establecer parámetro alguno de gradación de las multas coercitivas ni de los plazos para reiterarlas.i. El importe de las multas coercitivas que prevé el art. 92.1
  5. a)LOTC supone un gran incremento respecto al establecido por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo -de 600 a 3.000 €-, y comporta no sólo un cambio cuantitativo de la medida, sino también cualitativo, al adquirir naturaleza sancionadora, pues la cuantía fijada resulta claramente desvinculada y desproporcionada en relación con la capacidad económica de los sujetos que pueden ser sancionados y no guarda relación alguna con una actualización de las cantidades anteriormente previstas.El importe es muy superior al de las multas del art. 48.7
  6. a)de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) -de 300 a 1.200 €-, que pueden imponerse a la autoridad o empleado responsable de no atender el requerimiento del órgano judicial para remitir el expediente administrativo reclamado, así como al de las multas coercitivas del art. 112 LJCA -de 150 a 1.500 €-, que pueden ser impuestas a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del órgano jurisdiccional en orden a la ejecución del fallo judicial. Esa enorme diferencia entre los respectivos importes resulta especialmente llamativa cuando los multados por los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo y por el Tribunal Constitucional pueden ser en ambos casos las mismas autoridades o funcionarios públicos.A la vista de los salarios que actualmente perciben las autoridades y funcionarios públicos por el desempeño de sus cargos y puestos de trabajo, la cuantía de las multas del art. 92.4
  7. a)LOTC es desproporcionada y su imposición tendrá unas consecuencias muy gravosas para los sujetos pasivos, pudiendo llegar a tener un efecto devastador si esas multas llegan a reiterarse.ii. La inconstitucionalidad del precepto impugnado radica no sólo en el excesivo y desproporcionado importe de las multas, sino también y, principalmente, en la ausencia absoluta, dado el carácter sancionador que han adquirido, de criterios para la graduación de las multas y la determinación de los plazos para reiterarlas, quedando todo ello a la libre apreciación del Tribunal Constitucional. El legislador ha incumplido, por lo tanto, el deber de definir los criterios a los que tendría que atender el Tribunal para fijar la cuantía de la multa, que debe ser adecuada y proporcionada a las circunstancias del caso, y el plazo a partir del cual puede ser reiterada, de modo que la imposición de las multas coercitivas carece del imprescindible grado de certeza y previsibilidad.La imposición de estas multas no va a poder ser impugnada ni revisada por ningún órgano jurisdiccional del Estado. A lo sumo, a tenor del art. 93 LOTC, podrá interponerse recurso de súplica ante el propio Tribunal Constitucional. La inexistencia de esa posibilidad de revisión por otro órgano jurisdiccional obligaba al legislador a garantizar la taxatividad y predeterminación normativa de esas sanciones mediante la definición legal de los criterios de gradación de las cuantías y del plazo para su reiteración. De lo contrario, como sucede con el precepto recurrido, se entrega a un órgano constitucional una potestad incondicional frente a cuyo ejercicio no es posible constatar si se incurre en arbitrariedad o su adecuación al principio de igualdad.El legislador debería haber establecido unos parámetros y criterios de gradación de las multas, como, por ejemplo, el nivel de participación de cada sujeto pasivo en el incumplimiento, la mayor o menor gravedad de la conducta incumplidora, la contumacia del incumplidor, su capacidad económica, o, en fin, la urgencia o perentoriedad de la situación derivada del incumplimiento, que permitieran garantizar una mínima igualdad en el tratamiento de los sujetos pasivos ante la imposición de multas. Así viene establecido en la Ley de enjuiciamiento civil, para las multas coercitivas (art. 591, en relación con los arts. 589 y 711); o en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la que se fija el plazo en el que las multas coercitivas pueden ser reiteradas [art. 112 a)]; o, en la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), que remite a las leyes que en cada caso las prevean la definición de los supuestos, la forma y la cuantía en los que pueden imponerse o reiterarse las multas coercitivas (artículo 103). En este sentido, tampoco puede desconocerse que para la imposición de las multas coercitivas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (art. 260.2 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea: TFUE), la Comisión ha emitido diversas comunicaciones conforme a las cuales ha objetivado la determinación de sus cuantías mediante una completa regulación por la que se multiplica un tanto alzado de base uniforme, primero por un coeficiente de gravedad y un coeficiente de duración, y posteriormente por un factor fijo, que toma en cuenta la capacidad económica del Estado al que se impone la multa.iii. Se continúa argumentando en la demanda que las multas coercitivas del art. 92.4
  8. a)LOTC pueden presentar una función conminatoria y de estímulo del cumplimiento de una resolución del Tribunal y del requerimiento formulado, pero al mismo tiempo tienen también una función netamente sancionadora, que emerge con toda claridad del hecho de que el incumplimiento de aquella resolución es una conducta inconstitucional (arts. 164 CE y 87 LOTC) que viene a ser sancionada de forma inmediata con la imposición de la multa. Igualmente su función sancionadora resulta de su elevado importe y de la consiguiente penalidad que su pago va a suponer para los sujetos pasivos a quienes se impongan.Es cierto que el Tribunal Constitucional tiene declarado que las multas coercitivas que puede imponer la Administración no han de ser calificadas necesariamente de sanciones, sino que pueden constituir un medio independiente y compatible con ellas cuando sirven de modo instrumental a la ejecución forzosa de las obligaciones personalísimas y no comportan un efecto sancionador (SSTC 239/1988, de 14 de diciembre, FFJJ 2 y 3, y 164/1995, 13 de noviembre, FJ 4). Pero el Tribunal ha admitido también (SSTC 61/1990, de 29 de marzo; 276/2000, de 26 de noviembre; 291/2000, de 30 de noviembre; 132/2000, de 16 de mayo; 26/2005, de 14 de febrero, y 39/2011, de 31 de marzo) que ni la denominación legalmente conferida a una medida restrictiva de derechos individuales, ni la mera voluntad del legislador de excluir la medida del ámbito sancionador bastan para privar a la imposición de medidas restrictivas de derechos del régimen de garantías que la Constitución establece para el ejercicio de potestades sancionadoras. Es preciso partir del concepto material de sanción y atender a la verdadera naturaleza, finalidad y función punitiva de la medida, tomando en consideración si su imposición parte de la apreciación de conductas incumplidoras y de las consecuencias personales y no objetivas que tienen las medidas para los sujetos pasivos sobre los que recaen (STC 48/2003, 12 de marzo, FJ 9). Es necesario indagar en cada caso, de conformidad con esta doctrina constitucional, sobre la verdadera naturaleza de la medida concreta, resultando determinante a tales efectos la función que pretende conseguirse a través de su imposición, para lo que deben tenerse en cuenta los siguientes dos elementos: “(
  9. i)si tiene carácter general porque protege los derechos e intereses de los miembros de la comunidad y se dirige potencialmente a la población entera y (
  10. ii)si la finalidad de la pena es punitiva y disuasoria al mismo tiempo” (STC 181/2014, de 6 de noviembre, FFJJ 5 y 6).En este caso resulta innegable la concurrencia del primer requisito, puesto que la imposición de multas tendría un efecto general sobre la población entera y sobre el propio sistema constitucional, ya que coadyuvaría al cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional y con ello a la garantía del orden público procesal. Pero también concurriría el segundo requisito, dado que las multas coercitivas previstas en el art. 92.4
  11. a)LOTC tienen un componente sancionador o de castigo que responde a una previa valoración negativa de la conducta incumplidora de una resolución del Tribunal Constitucional, además del incumplimiento accesorio de no atender en plazo el requerimiento formulado. A ello se añade el efecto derivado del elevado coste que va a suponer para los multados, que más allá de perseguir el restablecimiento de la legalidad, configura materialmente a la multa impuesta como una sanción, puesto que se inflige un perjuicio añadido con el que se afecta al infractor en el círculo de sus bienes, por lo que, necesariamente, la definición legal de estas multas requiere la aplicación de las garantías sustantivas y procedimentales que los arts. 25 y 24.2 CE exigen para la imposición de sanciones.En consecuencia, la previsión de las multas coercitivas del art. 92.4
  12. a)LOTC, exenta de criterios o parámetros de gradación, contraviene las más elementales garantías que han de ofrecer a los ciudadanos y poderes públicos las normas sancionadoras, infringiendo, por tanto, los principios de legalidad en materia sancionadora (art. 25 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), así como el mandato que el art. 165 CE dirige al legislador orgánico para regular el funcionamiento del Tribunal, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.
  13. d)Como segundo motivo de inconstitucionalidad de orden sustantivo, los Abogados de la Generalitat de Cataluña sostienen que el art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, en la redacción que da al art. 92.4
  14. b)LOTC, vulnera los arts. 25 y 161.1 CE.i. La suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos, prevista en el precepto impugnado, es una medida novedosa y sin precedentes en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, extraña a la naturaleza y funciones características del Tribunal Constitucional. Es cierto que se halla contemplada en otras disposiciones legales, pero en relación con el régimen disciplinario de los empleados públicos o con el sistema penal vigente que aplican los Jueces y Tribunales del Poder Judicial o el Consejo General del Poder Judicial [arts. 33.2 e), 33.3 c), 39. c), 43 y 56.1.1 del Código penal; 90, 96 y 98 del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público, y 420 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)]. Todos estos supuestos parecen, por tanto, alejados del objeto propio de la jurisdicción del Tribunal Constitucional, quien no puede actuar como Juez penal, puesto que, entre otras razones, sus miembros no se hallan sujetos al régimen de incompatibilidades de los jueces y magistrados. En definitiva, el ordenamiento ha configurado la suspensión de autoridades o funcionarios como una sanción disciplinaria o penal o como una medida provisional previa a dichas sanciones. Asimismo, la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuya aplicación con carácter supletorio dispone el art. 80 LOTC en materia de ejecución de resoluciones, no habilita la adopción de una medida como la suspensión de funciones de autoridades o empleados públicos para la ejecución de las sentencias de este orden jurisdiccional.ii. La medida del art. 92.4
  15. b)LOTC no es idónea para la ejecución forzosa de las resoluciones dictadas por el Tribunal en los procesos que ha de conocer. En efecto, las sentencias dictadas tanto en los procesos en los que se declara la inconstitucionalidad de normas con rango de ley, como en los que resuelven conflictos positivos de competencia o en las impugnaciones del título V LOTC tienen un valor eminentemente declarativo y la consecuencia habitual de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones o actos es la de no reproducirlos ni darles efectividad alguna. Otro tanto cabe decir de la ejecución de cualesquiera resoluciones adoptadas por el Tribunal Constitucional a lo largo de dichos procedimientos. Por lo tanto, la suspensión en sus funciones de autoridades o empleados públicos no es una medida que pueda resultar idónea para garantizar la ejecución de la resolución adoptada. En caso de que por parte de las autoridades o funcionarios públicos se actuase para mantener o reproducir las disposiciones o actos anulados, la medida de ejecución que debería adoptar el Tribunal es la declaración de nulidad de cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdicción (art. 92.1, párrafo segundo, LOTC).Si las resoluciones del Tribunal determinasen obligaciones positivas de hacer, de adoptar medidas, proveer medios o aprobar disposiciones o si de ellas resultasen obligaciones personalísimas y no se estuvieran adoptando o aprobando por parte de las autoridades o empleados públicos competentes, tampoco parece que la suspensión de esas autoridades o funcionarios pueda resultar de alguna utilidad en orden a la ejecución de las resoluciones dictadas. La experiencia en otros órdenes jurisdiccionales indica más bien que las medidas adecuadas en estos casos serían la imposición de multas coercitivas o la ejecución sustitutoria.iii. La suspensión de las autoridades o empleados públicos resulta una medida no idónea, innecesaria y no vinculada estrictamente a la ejecución, dotada de un carácter materialmente sancionador ad extra, por haberse incurrido en el incumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional.Cabe afirmar también, sostienen los Abogados del Gobierno catalán, que la potestad sancionadora que podría comportar la privación del derecho fundamental al ejercicio de los cargos públicos reconocido en el art. 23 CE no puede hallar cobertura en las previsiones del título IX CE y no resulta adecuada al modelo de justicia constitucional que configura. En ningún caso se le confieren al Tribunal Constitucional facultades para enjuiciar la compatibilidad con la Constitución de conductas personales y determinar las correspondientes responsabilidades. En consecuencia, el art. 94.2
  16. b)LOTC incurre en inconstitucionalidad por exceder del ámbito de su jurisdicción definido en el art. 161.1 CE, al atribuir al Tribunal Constitucional una potestad sancionadora ad extra.La medida no cumple además las garantías mínimas que han de presidir el establecimiento de un régimen sancionador y vulnera el art. 25 CE. En efecto, el enunciado de la posibilidad de acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos carece de la precisión y determinación exigibles a una norma de esa naturaleza, vulnera los principios de seguridad jurídica y de tipicidad al no poder predecirse con suficiente grado de certidumbre las conductas susceptibles de incurrir en el supuesto de hecho que permita su adopción y la duración de la misma. Así, el enunciado del precepto admite que se suspenda en sus funciones a quien no ha sido parte en el proceso o ni siquiera haya participado directamente en el incumplimiento de la resolución del Tribunal. Lo que podía determinar la imposición de sanciones a sujetos que no han realizado la conducta constitutiva, a modo de responsabilidad objetiva, por el mero resultado y sin atender a conductas personales diligentes.En definitiva, el legislador al establecer esta medida de suspensión ha traspasado la línea divisoria entre poder constituyente y constituido (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 4), de forma que el art. 92.4
  17. b)LOTC vulnera el art. 25 CE y excede del ámbito de la jurisdicción del Tribunal Constitucional definido en el art. 161.1 CE.
  18. e)Por su parte, el art. 92.4
  19. c)LOTC, en la redacción dada por el art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, infringe los arts. 153, 161.1 y 165 CE, al prever que el Tribunal pueda requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de asegurar el cumplimiento de sus resoluciones.i. La regulación de la ejecución sustitutoria contenida en este precepto se aparta de las previsiones de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que no distingue entre la ejecución de resoluciones del Tribunal Constitucional que obliguen a hacer o a no hacer, ni entre aquellas en las que la actuación a llevar a cabo es perfectamente reglada y aquellas otras en las que existe un amplio margen de discrecionalidad, ni tampoco qué tipo de medidas podrán adoptarse en orden a esa ejecución sustitutoria.El precepto únicamente contempla la posibilidad de que el Tribunal pueda requerir la colaboración del Gobierno del Estado y no la de otros órganos o Administraciones. Su enunciado parece ignorar que el Gobierno del Estado puede llegar a ser también el sujeto obligado por una resolución del Tribunal, y que la incumpla. Es más, siendo el Gobierno del Estado parte en tantos litigios ante el Tribunal, la previsión de que podrá encargarse de hacer cumplir las resoluciones del Tribunal a la otra u otras partes con él enfrentadas se contrapone a los principios de imparcialidad del juzgador y de igualdad de las partes, por los que debe regirse todo proceso constitucional moderno. En consecuencia, en la medida en que el precepto habilita actuaciones del Gobierno del Estado sobre sus contrapartes en el proceso comporta una vulneración de los más elementales principios que definen el concepto de jurisdicción, ínsitos en la caracterización del Tribunal Constitucional como órgano jurisdiccional.ii. El párrafo segundo del art. 92.4
  20. c)LOTC es susceptible de dos interpretaciones. Según la primera, al facultar expresamente al Gobierno del Estado para adoptar las medidas necesarias para hacer efectiva la ejecución, se le estaría atribuyendo en realidad la íntegra potestad de ejecución subsidiaria, con carácter general y excluyente. En cambio, cabe también una segunda interpretación, conforme a la cual es el propio Tribunal Constitucional quien adopta, en sustitución del órgano o la Administración incumplidora, las actuaciones para dar cumplimiento a la resolución dictada, limitándose en estos casos la función del Gobierno del Estado a ser un mero ejecutor de lo dispuesto por el Tribunal.En el primer caso, la atribución íntegra de la potestad de ejecución sustitutoria al Gobierno del Estado comportaría un trasvase o cesión a éste de las potestades jurisdiccionales del Tribunal Constitucional no previsto por la Constitución y contrario a los arts. 161.1 y 165 CE.Pero en cualquiera de las dos interpretaciones, el precepto incurre en inconstitucionalidad puesto que si se aplicase en sustitución de la actividad de las Cámaras legislativas o de los juzgados y tribunales comportaría una vulneración flagrante de los principios de autonomía parlamentaria (art. 72 CE) y de independencia judicial (art. 117.1 CE), ya que el Gobierno estaría ejerciendo potestades atribuidas constitucionalmente a otros órganos y poderes del Estado, por una vía no prevista en la Constitución. Resulta palmario que el Tribunal Constitucional en el ejercicio de la función jurisdiccional puede corregir, pero no puede suplantar, a los otros poderes del Estado en sus respectivos ámbitos de decisión, ni siquiera por la vía de la ejecución subsidiaria.Si se aplicase en sustitución de las Comunidades Autónomas, el art. 92.4
  21. c)LOTC resultaría claramente contradictorio con la autonomía reconocida por el art. 137 y concordantes de la Constitución y con el sistema constitucional de distribución de competencias, ya que, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional iniciada con la STC 76/1983, FJ 13, el Estado no puede sustituir a las Comunidades Autónomas en sus funciones ejecutivas [doctrina que reiteran SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 d); 54/1990, de 28 de marzo, FJ 3; 118/1995, de 17 de julio, FJ 18, y 36/2005, de 17 de febrero, FJ 2]. Así pues, por la vía de la ejecución sustitutoria se estaría habilitando una intervención del Estado sobre las Comunidades Autónomas ajena a las previsiones de los arts. 137, 150, 153 y 155 CE.
  22. f)Por último, los Abogados del Gobierno de la Generalitat impugnan el art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, en la redacción que da al art. 92.5 LOTC, por vulnerar los arts. 9.3, 25, 137, 153, 161.1 y 2 y 165 CE.i. El precepto habilita al Tribunal a adoptar medidas cautelares para asegurar el cumplimiento de sus resoluciones en las que disponga la suspensión de disposiciones, actos o actuaciones que hayan sido impugnadas cuando concurran “circunstancias de especial trascendencia constitucional”. Se trata, por lo tanto, de la posibilidad de adoptar medidas cautelarísimas.El art. 92.5 LOTC únicamente reconoce al Gobierno de la Nación la facultad de instar del Tribunal la adopción de dichas medidas, quedando así excluida la legitimación de las Comunidades Autónomas para solicitarlas cuando el objeto de la impugnación sean disposiciones, actuaciones o actos del Estado o de otra Comunidad Autónoma (art. 64.3 LOTC). Esta exclusión, a juicio del recurrente, atenta al principio de igualdad de partes, situando al Gobierno del Estado en una posición de ventaja o preeminencia procesal sobre las Comunidades Autónomas, que no tiene reconocimiento ni cobertura en la Constitución y que menoscaba la legitimación reconocida a las Comunidades Autónomas en el art. 161.1
  23. c)CE y su autonomía política (art. 137 CE).ii. El precepto permite también que el Tribunal incremente la efectividad de la suspensión producida ex constitutione por la aplicación del art. 161.2 CE. De esta forma el legislador modifica los efectos del control constitucional reconocido y fijado en el citado precepto constitucional, redefiniendo el alcance de este control suspensivo. En efecto, a tenor del art. 161.2 CE, el Tribunal no dispone de un margen de decisión ante la puesta en marcha de este mecanismo de control suspensivo debiendo acordar la suspensión de la disposición impugnada. Sólo, una vez transcurrido el plazo de cinco meses, el Tribunal ha de pronunciarse sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión inicialmente acordada. Es decir, en estos casos, el efecto suspensivo inicial se produce no como consecuencia de una medida cautelar adoptada por el Tribunal, sino de forma automática, como una consecuencia necesaria de la invocación de dicho precepto constitucional. Nada puede disponer la resolución o providencia que acuerde la admisión a trámite de la impugnación respecto de la suspensión, ni el Tribunal puede impedir o ampliar su efecto.Las medidas cautelares las podrá adoptar el Tribunal únicamente cuando constate que por parte de los órganos, autoridades o Administraciones autonómicos no se observe el adecuado cumplimiento de la suspensión resultante del art. 161.2 CE y después de requerir que informen al respecto, de conformidad con lo dispuesto en el primer párrafo del vigente art. 92.4 LOTC. Pero de ningún modo cabe conferir al Tribunal la potestad de redefinir su intervención en el mecanismo suspensivo establecido en el art. 161.2 CE, puesto que el respeto a la Constitución impone que los procedimientos constitucionalmente previstos se sustancien abierta y directamente por la vía que en ella se ha establecido, sin que quepan actuaciones por otros cauces ni del legislador, ni de cualquier órgano del Estado (STC 103/2008, FJ 4).En consecuencia, el art. 92.5 LOTC incurre en inconstitucionalidad al atribuir al Tribunal potestades que el art. 161.2 CE no le confiere, habilitándole a modificar el efecto suspensivo de ese control constitucional.iii. Por otra parte, el art. 92.5 LOTC no precisa cuales son las “circunstancias de especial trascendencia constitucional” que habilitan al Tribunal a adoptar estas medidas. A juicio del recurrente, la especial relevancia constitucional debe inferirse del objeto de aquellos procedimientos que sobresalen de forma extraordinaria respecto de los demás por poner directamente en cuestión alguno de los elementos clave de la estructura del sistema constitucional. Debe tratarse, en suma, de procesos en los que estén en juego determinaciones de extraordinaria importancia para el sistema constitucional. Pero sí así fuese, carece de toda lógica que el legislador ignore el mandato del art. 165 CE y abandone a la discrecionalidad del Tribunal no únicamente la apreciación de cuales sean esas “circunstancias de especial relevancia constitucional”, sino también la determinación de las medidas que puede adoptar. Es evidente que cabe definir unos parámetros para la evaluación de la especial trascendencia constitucional como revela el art. 50.1
  24. b)LOTC en relación con el recurso de amparo. En consecuencia, no resulta únicamente ilógico e injustificado, sino inconstitucional que el art. 92.5 LOTC habilite incondicionada e ilimitadamente al Tribunal para acordar cualquier tipo de medidas para asegurar la suspensión de disposiciones, actos o actuaciones impugnadas y para decidir cuándo concurren las circunstancias extraordinarias en las que puede arrogarse estas potestades ilimitadas.Por consiguiente, el art. 92.5 LOTC incurre en inconstitucionalidad por conferir al Tribunal un ámbito de jurisdicción que excede de los límites del art. 161.1 CE e incumple el mandato del art. 165 CE.Los Abogados del Gobierno de la Generalitat de Cataluña concluyen la demanda solicitando de este Tribunal la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad y que, previa tramitación, dicte sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y la nulidad de los preceptos impugnados. Mediante un primer otrosí interesan, asimismo, que el Tribunal resuelva este recurso de inconstitucionalidad con carácter prioritario respecto de la aplicación en cualesquiera de los procedimientos o incidentes procesales que pudieran encontrarse pendientes de resolución, o que en el futuro pudieran plantearse, de cualesquiera de las medidas previstas en los artículos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que son objeto de impugnación. 3. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 2 de febrero de 2016, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo se acordó publicar la incoación del procedimiento en el “Boletín Oficial del Estado”. 4. El Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el 10 de febrero de 2016, notificó el acuerdo de la Mesa de personarse en el procedimiento, a los solos efectos de formular alegaciones en relación con los vicios en el procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta a dicha Cámara; de encomendar su representación y defensa a la Letrada Jefe de la Asesoría Jurídica de la Secretaría General; de comunicar el acuerdo al Tribunal Constitucional y al Senado; y, en fin, de remitir la documentación a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General. 5. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el 12 de febrero de 2016, se personó en el recurso en nombre del Gobierno y solicitó una prórroga del plazo otorgado para formalizar el escrito de alegaciones, habida cuenta del número de asuntos que penden ante dicha Abogacía.El Pleno de este Tribunal, por providencia de 15 de febrero de 2016, acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado, tenerle por personado en la representación que ostenta y otorgarle una prórroga de ocho días respecto al plazo inicialmente concedido por providencia de 2 de febrero de 2016, a contar desde el siguiente al de la expiración de dicho plazo. 6. El Presidente del Senado, por escrito registrado el 17 de febrero de 2016, notificó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y de ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 7. La Letrada de las Cortes Generales, en nombre y representación del Congreso de los Diputados, evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 26 de febrero de 2016, que, en lo sustancial, a continuación se resume.
  25. a)Tras dejar constancia del iter legislativo de la proposición de ley que ha dado lugar a la Ley recurrida, manifiesta que la jurisprudencia constitucional ha reconocido un principio de disponibilidad de la Cámara sobre lo que denomina los trámites del procedimiento y su cronología, y una libertad de ordenación, que incluye la competencia no solo para decidir el procedimiento aplicable, sino también para resolver las cuestiones incidentales que puedan producirse (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 6). El art. 150 RCD establece dos presupuestos alternativos para la aplicación de la tramitación en lectura única: que la naturaleza de la iniciativa legislativa lo aconseje o que la simplicidad de su formulación lo permita.El primer presupuesto no se identifica exclusivamente con el segundo. Con independencia de la simplicidad de la formulación, pueden entrar en juego otros factores de índole diversa que aconsejen la aplicación de dicho procedimiento. Este tipo de procedimientos más rápidos y abreviados constituye un instrumento legítimo en manos del legislador y los puede utilizar en función de sus prioridades legislativas, que especialmente se acentúan cuando es inminente el fin de la legislatura y es más reducido el margen de tiempo hábil disponible para legislar. La apreciación de la inmediata necesidad legislativa que justifica la aplicación del procedimiento en lectura única, al depender de la interpretación de una cláusula muy abierta, lleva a que sea la valoración política la que domine su aplicación: dicha valoración política, por las reglas del juego democrático, coincidirá con la valoración de la mayoría de la Cámara, primero en la Mesa, que realiza la propuesta de aplicación de este procedimiento, y luego en el Pleno, que lo aprueba (STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4). El de la naturaleza del proyecto o proposición de ley es un concepto abierto, que permite un margen de interpretación mucho más amplio que otros conceptos jurídicos. Al no poderse esclarecer con precisión suficiente lo que significa su naturaleza, pues los proyectos o proposiciones de ley se clasifican con arreglo a otros criterios, el término se convierte en un elemento de aplicación discrecional y, por tanto, de pura valoración política.La representante del Congreso de los Diputados rechaza la interpretación que realiza el recurrente que asocia el concepto de la naturaleza del proyecto o la proposición de ley con su importancia o trascendencia para tramitarlo por el procedimiento en lectura única, pues dicho criterio no está previsto en el art. 150 RCD. En la práctica la lectura única ha estado disociada de la relevancia y no se ha considerado que la aplicación de dicho procedimiento suponga rebajar el valor o la importancia de una norma en el conjunto del ordenamiento jurídico: es el caso de la reforma de la propia Constitución o del proyecto de ley orgánica por la que se hizo efectiva la abdicación de su Majestad el Rey Don Juan Carlos I de Borbón. El único requisito es que la tramitación de la materia a regular no esté reservada a un determinado procedimiento, en cuyo caso la lectura única no resulta posible (ATC 9/2012, de 13 de enero). Pero ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso de los Diputados (arts. 150 y 130 a 132) excluyen que las leyes orgánicas, ni específicamente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, puedan ser tramitadas por el procedimiento en lectura única.Tampoco se establece en ningún lugar que la misma ley tenga que ser tramitada siempre por idéntico tipo de procedimiento, de forma vinculante pro futuro, como parece pretender el recurrente. Cada proyecto o proposición de ley constituye una iniciativa independiente de las anteriores o posteriores y cada una de ellas puede seguir un diferente iter legislativo como consecuencia del abanico de posibilidades que brinda el Reglamento del Congreso de los Diputados.Por lo que respecta al segundo presupuesto para la aplicación del art. 150 RCD, discrepa de la interpretación del concepto de simplicidad que se realiza en la demanda. La simplicidad debe ir referida al análisis de la estructura interna del texto, si este es comprensible e inteligible y de redacción sencilla. El texto solo sería complejo si para su entendimiento fuera necesario un proceso intelectivo de segundo nivel que requiriese un esfuerzo por encima de la media. Las referencias del demandante respecto a la vaguedad, la indeterminación o la ambigüedad de la nueva regulación podrían revelar en todo caso un problema de seguridad jurídica, pero ello no implica una supuesta complejidad de los apartados impugnados.Hay que insistir al analizar el presupuesto de la simplicidad que no puede identificarse con que el texto de que se trate sea extenso, conciso o breve, pues puede existir un texto corto y a la vez incomprensible. Tampoco es correcta la interpretación del recurrente de que el procedimiento en lectura única sólo se puede utilizar para casos de iniciativas no susceptibles de modificación, en los que únicamente quepa una aprobación o rechazo del texto en su conjunto, sin posibilidad de que se pueda aplicar a iniciativas sobre preceptos concretos que pudieran ser susceptibles de modificación parcial. A diferencia de los reglamentos de otras Cámaras (STC 27/2000, de 31 de enero), el Reglamento del Congreso de los Diputados permite en el procedimiento en lectura única la posibilidad de presentación de enmiendas, lo que es incompatible con la afirmación de que este procedimiento no puede ser utilizado para realizar modificaciones legislativas parciales. Y, en fin, el requisito de la aprobación final de conjunto del art. 150.3 RCD implica que este tipo de votación, ya sea con el contenido original o con las modificaciones que previamente se han introducido, se efectúa, después de las votaciones de las enmiendas si las hubiera, sobre el conjunto del texto resultante.
  26. b)La Letrada de las Cortes Generales también rechaza la vinculación que efectúa el recurrente entre la falta de consenso manifestada durante la tramitación de la norma y la posibilidad de intervención del Tribunal Constitucional para examinar la inconstitucionalidad del procedimiento (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 10). El consenso no tiene nada que ver con la constitucionalidad del procedimiento seguido para tramitar una norma, ni constituye un requisito para su aplicación. Tampoco existe exigencia alguna de mayoría especial para la tramitación de una iniciativa por el procedimiento en lectura única (STC 238/2012). Por lo demás, el control que realiza el Tribunal Constitucional es un control estrictamente jurídico y no político, de modo que no puede entrar a valorar si se ha producido o no consenso en la tramitación y aprobación de una ley.
  27. c)En el recurso no se cuestiona la declaración de urgencia por la Mesa de la Cámara, pues no se citan como infringidos los arts. 93 y 94 RCD, sino que esta declaración sólo se trae a colación como argumento complementario a la tramitación de la iniciativa legislativa por el procedimiento en lectura única para resaltar e insistir en la reducción de los plazos del procedimiento legislativo.En todo caso, la Letrada de las Cortes Generales alega al respecto que debe diferenciarse que una cosa es que a priori la tramitación más deseable pueda ser la más pausada y otra que la urgencia per se dé lugar a un vicio de inconstitucionalidad. Se trata de una opción procedimental válida (STC 119/2011, de 5 de julio, FJ 11) y contemplada como tal en el art. 93 RCD.
  28. d)Ni la aplicación del procedimiento en lectura única ni la urgencia han impedido la posibilidad de debate y de participación de los diputados con todas las garantías debidas. Cada procedimiento tiene su singularidad, de lo contrario no se entendería la existencia de procedimientos diferentes, ordinarios y especiales: el ius in officium no tiene por qué tener el mismo contenido en cada uno, sino que se modela de forma diferente, en función de las características de cada procedimiento. Ello no equivale a que la Cámara haya impedido o coartado el desempeño de los derechos y facultades que acompañan al núcleo de la función representativa parlamentaria (ATC 118/1999, de 10 de mayo). El análisis de la tramitación de la proposición de ley orgánica demuestra lo contrario y no hace sino corroborar que los diputados pudieron ejercer de forma adecuada su ius in officium: en el procedimiento se celebraron hasta dos debates plenarios, primero con ocasión de la toma en consideración y luego en el momento de su aprobación; y los diputados pudieron presentar las enmiendas que consideraron convenientes, en total tres enmiendas a la totalidad de texto alternativo y treinta y cuatro al articulado, que fueron defendidas y votadas en la sesión plenaria. La voluntad de la Cámara quedó conformada de forma adecuada y en momento alguno se aprecia que su resultado quedase alterado de modo sustancial, que es el elemento clave que, según el Tribunal Constitucional, debería quedar acreditado para apreciar vicio de inconstitucionalidad (STC 136/2011, FJ 10), ni que se haya visto afectado el principio democrático (art. 1 CE).La Letrada de las Cortes Generales concluye su escrito de alegaciones interesando de este Tribunal que dicte Sentencia desestimando el recurso de inconstitucionalidad. 8. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en este Tribunal en fecha 9 de marzo de 2016, que, en lo sustancial, a continuación se resume.
  29. a)Comienza por hacer una serie de consideraciones sobre la naturaleza del Tribunal Constitucional, la necesidad de garantizar el cumplimiento de sus resoluciones para la efectividad de su función como supremo intérprete de la Constitución y los mecanismos que a tal fin prevé el texto constitucional y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En este sentido, afirma que el Tribunal es un órgano de carácter jurisdiccional, el único en su orden, no un órgano político. Otra cosa es que sus decisiones tengan consecuencias políticas, pero tales consecuencias no son exclusivas de las decisiones del Tribunal Constitucional. Esto es precisamente lo que confunde el recurrente, esas consecuencias políticas de las resoluciones judiciales con los conflictos puramente políticos no sujetos a control por parámetros de constitucionalidad siempre que los actores actúen por los cauces procedimentales adecuados. Cuestión distinta es que el conflicto político exceda de ese ámbito e incida en la regulación constitucional por vulneración de la misma, ya que en este momento se transforma en un conflicto jurídico con consecuencias políticas, ámbito éste de los órganos jurisdiccionales y, en concreto, de este Tribunal como supremo intérprete de la Constitución y garante de su efectividad.La Constitución no excluye que la potestad de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional pueda ser llevada a efecto por el propio Tribunal. En otros sistemas si se ha excluido, pero esta no ha sido la opción del constituyente. De modo que la Constitución lo ha dejado abierto a lo que determine su Ley reguladora (art. 165 CE), adoptando un modelo semejante al previsto en Alemania.La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha recogido en nuestro sistema también supuestos de ejecución concretos por parte del Tribunal Constitucional, aparte de la previsión general del art. 92.1 LOTC. Ya desde su redacción originaria, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contempla la posibilidad de usar un típico mecanismo de ejecución forzosa, como es la imposición de multas coercitivas (art. 95.4 LOTC), así como la imposición de plazos para ejecutar sus resoluciones dictadas en conflictos negativos de competencia (art. 72.3 LOTC).Podemos concluir, por tanto, afirma el Abogado del Estado, que la Constitución no excluye que el Tribunal Constitucional pueda ejercitar la potestad de ejecutar sus resoluciones, remitiéndose a su ley reguladora, la cual ha recogido como principio general desde su promulgación que es el propio Tribunal quien ha de determinar la forma de ejecutarlas y resolver las incidencias de la ejecución, así como los supuestos de ejecución forzosa a cargo del mismo Tribunal, sin perjuicio de poder solicitar el auxilio de otros poderes públicos.Se refiere a continuación a la modificación que la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, ha llevado a cabo en el sistema de ejecución previsto inicialmente en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, para sostener que la reforma actual no pretende sino avanzar en esta senda para preservar la efectividad de la Constitución y garantizar la eficacia de las resoluciones del Tribunal Constitucional ante los nuevos retos a los que nos enfrentamos (STC 198/2012, de 6 de noviembre, FJ 8). Es un principio general la necesidad de dotar de efectividad a las resoluciones judiciales como garantía del art. 24 CE, que abarca en este punto las resoluciones del Tribunal Constitucional (ATC 1/2009, de 12 de enero, FJ 2). Por tanto, lo que se pretende defender con la actual reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es el derecho al cumplimiento y efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional, que no puede quedar abocado exclusivamente a una reprensión de carácter penal.De otra parte, en nuestro sistema constitucional las medidas de suspensión o sustitución de órganos autonómicos no son exclusivas del mecanismo del art. 155 CE. Así, por ejemplo, la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, al regular los estados de anormalidad constitucional en desarrollo del art. 116 CE, ya prevé en el caso del estado de alarma que el Gobierno suspenda y sustituya a autoridades y empleados autonómicos (artículo 10). Es evidente que los supuestos de hecho de aplicación de los arts. 116 y 155 CE son distintos, lo que no es óbice para que puedan ser idénticas las actuaciones de sustitución o suspensión de autoridades o empleados públicos, estando en ambos casos legitimado el Gobierno de la Nación para activarlos. Según la tesis del recurrente, habría que admitir que la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional cuando requiera medidas de suspensión o sustitución de autoridades o empleados públicos quedará a la exclusiva apreciación del Gobierno de la Nación, como único legitimado para activar los mecanismos constitucionales que permitirían esas actuaciones. Conclusión que resulta inconstitucional, a juicio del Abogado del Estado, por no estar prevista en la Constitución y chocar frontalmente con los principios de autonomía e independencia del Tribunal Constitucional frente a los demás órganos constitucionales (arts. 1.1 y 73 LOTC).En definitiva, lo relevante es determinar cuál es el título legitimador que permite adoptar y aplicar las medidas de ejecución puestas a disposición del Tribunal Constitucional. Y éste no es otro que la garantía de la efectividad de sus resoluciones, que es lo mismo que decir de su función como garante de la Constitución, por lo que dicha regulación encuentra cobertura en los arts. 161 y 165 CE y 1.1 LOTC.
  30. b)El Abogado del Estado se refiere seguidamente al ámbito de control de constitucionalidad de las normas reguladoras del Tribunal Constitucional ante las muy concretas argumentaciones del recurrente sobre supuestos de hecho en los que se podrían aplicar las medidas de ejecución, con base en las cuales sostiene su inconstitucionalidad completa.Tras reproducir la doctrina de las SSTC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 4, y 49/2008, de 9 de abril, FFJJ 3 y 4, resalta que en la demanda no se realiza una crítica en abstracto de la reforma, sino que se intentan delimitar supuestos en los que el recurrente considera que serían de imposible aplicación las medidas de suspensión y sustitución respecto de las resoluciones de determinados procesos constitucionales y por el sujeto obligado a su cumplimiento. Sin embargo, advierte el Abogado del Estado, este no es el ámbito del control abstracto de constitucionalidad de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (ATC 309/1987, de 12 de marzo, FJ 2). Lo que se enjuicia aquí es si en abstracto, “al margen de su posible aplicación práctica”, las medidas de ejecución puestas a disposición del Tribunal Constitucional por parte del legislador representan una opción constitucionalmente válida, con independencia de que pueda haber otras opciones también constitucionales y válidas y de si su aplicación es apta a todos o parte de los procesos constitucionales. Será a la hora de valorar su aplicación concreta en cada proceso constitucional, cuando este Tribunal deberá apreciar si es posible o no la adopción de una medida de ejecución u otra, teniendo en cuenta la naturaleza de dicho proceso y el sujeto obligado. Pero esta valoración singularizada no es objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
  31. c)El Abogado del Estado descarta la denunciada lesión del art. 23.1 CE como consecuencia del procedimiento seguido en la tramitación legislativa de la proposición de ley.Se ha observado el procedimiento parlamentario elegido por el órgano competente, de modo que no puede decirse que haya habido, como se afirma en la demanda, “abuso de mayorías”. El juego -y no el abuso- de mayorías conforma en esencia el funcionamiento democrático, máxime en los órganos de representación popular, como es el caso del Congreso de los Diputados y del Senado. Es la propia Cámara la que decide seguir un determinado procedimiento de acuerdo con las previsiones de su Reglamento, efectuando, en definitiva, la elección entre las alternativas que la normativa parlamentaria le ofrece (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 10). Así pues, el hecho de que la mayoría parlamentaria imponga sus decisiones a la minoría, dentro de la misma Cámara legislativa, siguiendo los trámites y quórums legalmente previstos, no es ni puede consistir en un “abuso de mayorías”.En este caso no ha habido infracción reglamentaria en la tramitación de la proposición de ley que ha dado lugar a la Ley Orgánica 15/2015. El art. 150 RCD, al establecer como condición para la tramitación por el procedimiento en lectura única que “la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen”, no está vedando materia alguna a la utilización de este procedimiento, del que ni siquiera está excluida la reforma constitucional (STC 238/2012, de 13 de diciembre, ATC 9/2012, de 13 de enero).De otra parte, el requisito de la “simplicidad de formulación” del proyecto o de la proposición de ley hace referencia a una clase de textos normativos que por su redacción no resulten técnicamente complejos, extensos o muy interrelacionados o imbricados en cuanto a la regulación material que contengan. Es decir, que no se trate de textos que puedan incluso llegar a exigir la asistencia de especialistas para asegurar la total comprensión, desde el punto de vista técnico, del alcance de la regulación que contienen (STC 247/2000, de 15 de noviembre, FJ 5). En este caso, los pocos apartados de los cuatro artículos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional modificados por la Ley Orgánica 15/2015 son breves, claros y perfectamente comprensibles, tanto en su redacción como en la intención legislativa que persiguen. Esta circunstancia, unida al juicio de discrecionalidad, de oportunidad política, en definitiva, del que legítimamente dispone la Cámara para adoptar el procedimiento, y salvado también en todo caso el hecho de que se hayan observado las normas establecidas, permite concluir que el procedimiento previsto en el art. 150 RCD estuvo desde la perspectiva del derecho material perfectamente justificado.No es acertada tampoco la objeción del recurrente en cuanto a que no se podía utilizar el procedimiento en lectura única porque se trataba de un texto de profunda trascendencia jurídica y social, y sobre el que existía una variedad de criterios técnicos y políticos y no un consenso generalizado. Estas circunstancias no pueden constituir motivo o razón que impidan la aplicación del art. 150 RCD (SSTC 238/2012 y 219/2013, de 19 de diciembre). El concepto de “simplicidad de formulación” que cabe predicar del proyecto o de la proposición de ley a tramitar en cada caso por el procedimiento en lectura única hay que referirlo en definitiva a la sencillez y claridad del texto. Es esta característica la que conduce a un análisis y a una valoración más fácil de su contenido y, por lo tanto, es también la que puede servir para agilizar la tramitación de los procedimientos legislativos, con independencia de la trascendencia política o social que la eventual ley pueda tener o de la controversia que pueda suscitar. En suma, la circunstancia de hallarnos ante un texto breve, claro y conciso, como fue el que contenía la reforma aprobada por la Ley Orgánica 15/2015, ofrece fundamento suficiente para que dicho texto pudiera tramitarse por este procedimiento. No ha habido, por lo tanto, alteración alguna del proceso de la formación de la voluntad de la Cámara y, por consiguiente, no cabe deducir tampoco la existencia de una lesión del derecho a la participación política de los grupos parlamentarios que el art. 23 CE garantiza.En relación con la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento de urgencia, el Abogado del Estado afirma, con base en la doctrina del ATC 9/2012, que el art. 93 RCD otorga al órgano rector de la Cámara un margen de discrecionalidad u oportunidad política dentro del cual puede moverse al acordar, en un momento dado, en función de las circunstancias, la tramitación por dicho procedimiento de un determinado proyecto o proposición de ley. De este modo, la Mesa de la Cámara se hallaba legitimada para acordar la tramitación de urgencia, con independencia de que la alternativa escogida en este caso se compartiera o no desde otros puntos de vista jurídicos o políticos. Tal declaración no impide a los grupos parlamentarios ni a sus miembros el ejercicio de las facultades que les corresponden en el procedimiento legislativo.Por otra parte, el hecho de que la iniciativa legislativa que ha dado lugar a la Ley Orgánica 12/2015, también de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se hubiera tramitado por el procedimiento legislativo ordinario solo muestra el margen de apreciación que subyace al ejercicio de una potestad discrecional para acordar la tramitación de un proyecto o proposición de ley por un determinado procedimiento parlamentario, lo que, en definitiva, queda confiado a la valoración del órgano al que corresponde tal decisión, en tanto no vulnere otras normas aplicables. El Reglamento de la Cámara, salvo en supuestos específicos, no impone que haya de seguirse en todo caso de manera reglada un mismo procedimiento, ni menos aún que la Cámara quede jurídicamente vinculada al precedente, en el sentido de que si en una ocasión u ocasiones anteriores se ha acordado la tramitación parlamentaria conforme a un determinado procedimiento, dentro de las alternativas posibles que ofrece la norma, quede en lo sucesivo constreñida a la utilización de ese procedimiento.Puesto que el procedimiento de urgencia en sí mismo no se halla vedado en relación con ningún ámbito material objeto de regulación, ni se ha constatado en este caso alguna infracción reglamentaria en su adopción ni tramitación, no cabe apreciar la lesión del art. 23.1 CE como consecuencia de la tramitación por dicho procedimiento de la proposición de ley.
  32. d)Respecto a las tachas de inconstitucionalidad que se dirigen contra la previsión de las multas coercitivas del art. 92.4
  33. a)LOTC, en la redacción dada por el art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, el Abogado del Estado inicia sus alegaciones trayendo a colación el informe del Consejo de Garantías Estatutarias, en el que no se aconsejó al Gobierno de la Generalitat la impugnación del referido precepto.i. La imposición de multas coercitivas para posibilitar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal estaba ya recogida en la redacción original del art. 95.4 LOTC, diferenciándose de las sanciones pecuniarias (art. 95.3 LOTC). El incremento del importe de las multas coercitivas fijado en el art. 92.4
  34. a)LOTC no modifica la naturaleza de la medida, pues su finalidad sigue siendo la misma, sin que en ningún caso su imposición pueda equipararse al ejercicio de la potestad punitiva del Estado. El Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado en este sentido, estableciendo con claridad la diferencia entre sanciones administrativas y las multas coercitivas, así como la no aplicación del principio de legalidad en relación con estas últimas (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2).Además, en comparación con la redacción original de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, cabe apreciar en la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 15/2015 mayores garantías tanto en la configuración como en la imposición de las multas coercitivas, siendo la vigente regulación más detallada y, por ello, más garantista que la anterior.La imposición de multas coercitivas se prevé en el contexto claramente expresado del deber de cumplir las resoluciones del Tribunal y del deber de velar por su cumplimiento efectivo. El apartado 4 del art. 92 LOTC regula un procedimiento ad hoc previo a su imposición, conforme al cual en caso de advertirse que una resolución dictada en el ejercicio de su función jurisdiccional pudiera estar siendo incumplida, el Tribunal requerirá (trámite de audiencia) a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento para que en el plazo que se fije informen al respecto. Sólo después, si el Tribunal apreciase el incumplimiento total o parcial de la resolución, podrá adoptar la medida impugnada de imponer multa coercitiva de 3.000 a 30.000 € a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado. Así pues, frente a lo que se afirma en la demanda, no se imponen sin procedimiento alguno. Además no se imponen de manera indefinida o reiterada en el tiempo, sino que se paraliza en el momento mismo en el que se produce el cumplimiento íntegro de lo mandado.Queda meridianamente claro que la multa coercitiva no es una sanción porque su finalidad no es imponer una pena por el incumplimiento de una norma, sino la de obtener el cumplimiento de una resolución del Tribunal. Se trata de evitar con esta medida que se produzca el incumplimiento de una resolución del Tribunal, modificando la conducta de la persona que se resiste a aquel cumplimiento.ii. Es cierto que se ha producido un incremento de la cuantía de las multas coercitivas. Pero ello en sí mismo no puede considerarse inconstitucional, pues es una opción legítima del legislador justificada en la importancia que atribuye al cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. En efecto, no se trata del incumplimiento de cualquier tipo de resolución administrativa, ni incluso judicial, sino de resoluciones del Tribunal Constitucional que, por su propia entidad, se refieren al incumplimiento de la Constitución que es la norma fundamental de nuestro Estado y sistema democrático. La resistencia al cumplimiento de la Constitución exige que se arbitren medios para asegurar con efectividad su cumplimiento, y ello justifica que las cuantías económicas de las multas coercitivas conviertan esta medida en realmente disuasoria, en garantía de su eficacia.Es un prejuicio considerar que el Tribunal va a imponer las cuantías de estas multas de manera desproporcionada con la finalidad de perjudicar el patrimonio de las personas. No puede hablarse de falta de proporcionalidad cuando la imposición de la multa coercitiva depende enteramente de la decisión libre de la persona destinataria de la medida que puede evitar la multa solo con la adecuación de su conducta a lo ordenado por el Tribunal.Con la finalidad de reforzar la argumentación de que la multa coercitiva no tiene carácter sancionador, el Abogado del Estado trae a colación la doctrina constitucional de las SSTC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9, y 132/2001, de 8 de junio, FJ 3, en las que se descarta, respectivamente, el carácter sancionador de la medida legal de disolución de partidos políticos ilegales y de la suspensión temporal de una licencia de taxi.No puede considerarse, por lo demás, ajena la previsión de la imposición de multas coercitivas a las funciones jurisdiccionales del Tribunal, ya que constituye, como sucede en los diferentes órdenes de la jurisdicción ordinaria, un medio adecuado para asegurar el cumplimiento de sus resoluciones.iii. La alegada vulneración del principio de arbitrariedad o proporcionalidad la encuentra el Abogado del Estado insuficientemente desarrollada en la demanda, que no contiene una argumentación suficiente en la que sustentar tal conclusión. No obstante, en este extremo se remite a las consideraciones que realizará a continuación en relación con la proporcionalidad de la medida de suspensión en sus funciones de autoridades y empleados públicos.
  35. e)Para el Abogado del Estado la medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, contemplada en la nueva redacción que el art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015 da al art. 92.4
  36. b)LOTC, no tiene carácter sancionador.i. Tras remitirse a la argumentación expuesta sobre dicho carácter en relación con las multas coercitivas del art. 92.4
  37. a)LOTC y la jurisprudencia constitucional allí invocada, con especial referencia a la STC 48/2003, entiende que la medida ahora impugnada no tiene aquel carácter porque está diseñada no para sancionar un comportamiento, con finalidad represiva, sino para evitar la persistencia en el incumplimiento de una resolución. Prueba de ello es el plazo de eficacia de la medida, pues se impone “durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal”, resultando, además, evitable, ya que sólo puede imponerse tras la constatación, previa tramitación del incidente en el que se da audiencia a las personas afectadas, de la voluntad incumplidora de su destinatario. Únicamente puede acordarse contra la autoridad o empleado público responsable del incumplimiento, de manera que no puede imponerse a personas ajenas a la resolución incumplida y, en fin, señala el Abogado del Estado, la medida ha de levantarse tan pronto como cesa la voluntad incumplidora de la persona responsable. La ausencia del carácter sancionador de la medida excluye la consiguiente aplicación del principio de legalidad recogido en el art. 25 CE.Por otra parte, la medida sí que forma parte del ámbito jurisdiccional del Tribunal, puesto que está directamente ordenada a la salvaguarda de la función que le encomienda el art. 161.1 CE, en cuanto instrumento que puede resultar necesario para lograr el cumplimiento de las sentencias del Tribunal sobre los procedimientos que constituyen el objeto de su competencia.ii. El Abogado del Estado afirma, tras reconocer que se trata de un argumento que no se desarrolla en la demanda, al que sólo se hace una sucinta mención, que tanto las multas coercitivas [art. 92.4
  38. a)LOTC] como la medida de suspensión en sus funciones de autoridades o empleados públicos [art. 92.4
  39. b)LOTC] respetan el principio de proporcionalidad y no son arbitrarias.Es cierto que la medida de suspensión puede suponer una injerencia en los derechos del art. 23 CE respecto de las autoridades o empleados públicos que ostentan el derecho al cargo, pero se trata de una injerencia legítima y por lo tanto constitucional. Se refiere a continuación el Abogado del Estado a las exigencias del principio de proporcionalidad frente a actuaciones que pueden producir una injerencia en un derecho fundamental, con reproducción de la doctrina de la STC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7, y cita de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, para afirmar que conforme a la aludida doctrina constitucional el denominado test de proporcionalidad implica “un control de adecuación o idoneidad de la medida objeto de examen (relación medio-fin), un examen de la necesidad de la misma (inexistencia de una alternativa menos gravosa) y un control de proporcionalidad en sentido estricto atendidas sus consecuencias (se calibran los intereses afectados y en conflicto para comprobar si las ventajas superan o al menos compensan los inconvenientes)”.Tras advertir que en este caso, en el que se lleva a cabo un control abstracto de la ley, la labor fiscalizadora de este Tribunal debe respetar el legítimo ámbito de libertad de configuración del legislador (STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 7), el Abogado del Estado considera que la medida de suspensión en sus funciones de autoridades o empleados públicos ha sido adoptada en una ley orgánica y es susceptible de cumplir el fin propuesto, esto es, el debido cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. En efecto, dicha medida permite evitar el obstáculo que supone la voluntad resistente al cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Constitucional, pues la remoción provisional en el ejercicio de sus funciones de la persona que, integrada en una organización, impide con su voluntad el cumplimiento de una resolución jurisdiccional permite la ejecución debida de la resolución. Además la medida es necesaria para aquellos casos en que por razones de tipo jurídico o material la oposición al cumplimiento de una resolución del Tribunal por una autoridad o empleado público, que pueden ocupar diversas posiciones en el seno de una organización, imposibilita que se actúe de acuerdo con lo resuelto. Y es también proporcionada en sentido estricto frente a otras alternativas más limitadoras de derechos, como podría ser la suspensión permanente de funciones o la aplicación de medidas de carácter penal, que, sin duda, suponen una injerencia mucho mayor que la suspensión de funciones.En cuanto a la idoneidad de la medida, no es irrazonable, argumenta el Abogado del Estado, considerar la hipótesis en que la anulación por el Tribunal Constitucional de una resolución que contraríe lo ordenado por él no sea suficiente para garantizar la eficacia de lo decidido, si la autoridad o empleado público que debe privar de efectos a la resolución anulada no lo hace y mantiene su eficacia. O el supuesto en que se imponga a una autoridad o empleado público una actuación positiva en orden a remediar el orden jurídico alterado y no la cumple. Pues bien, todos esos casos se sitúan dentro del ámbito de la función del Tribunal de velar por el cumplimiento de sus resoluciones en los diversos procesos constitucionales.iii. El análisis de la medida de suspensión desde la perspectiva de la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), lleva al Abogado del Estado a sostener que en este caso no se produce “un patente derroche inútil de coacción que conviert[a] la norma en arbitraria y que socav[e] los principios elementales de justicia inherentes a la dignidad de la persona y al Estado de Derecho” (STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 8) o una “actividad pública arbitraria y no respetuosa con la dignidad de la persona” (STC 55/1996, FJ 9) y, con ello, de los derechos y libertades fundamentales de la misma. En la demanda no se satisface la exigencia de una reiterada doctrina constitucional, por todas STC 197/2014, de 4 de diciembre, según la cual quien formula una censura de arbitrariedad al legislador ha de razonarla en detalle, ofreciendo una justificación en principio convincente para destruir la presunción de constitucionalidad de la ley impugnada, pues la afirmación apodíctica de que la ley es “inidónea” o innecesaria no constituye argumento alguno.
  40. f)En relación con la medida de ejecución sustitutoria del art. 92.4
  41. c)LOTC, en la redacción que le da el art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, el Abogado del Estado comienza por resaltar que el recurrente no considera inconstitucional su previsión como medida de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional, sino que únicamente cuestiona la atribución de esta posibilidad de sustitución al Gobierno de la Nación.También advierte, antes de analizar los distintos motivos impugnatorios, que las medidas de ejecución de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional son comunes a todos los procedimientos, por lo que el Tribunal para su concreta aplicación habrá de tener en cuenta la naturaleza y efectos de cada proceso constitucional, así como al sujeto obligado al cumplimiento. En otras palabras, lo que se realiza ahora es un control abstracto de la constitucionalidad de la reforma, no un análisis pormenorizado de cada uno de los procesos y supuestos en los que puede o no aplicarse, cuestión ajena a este recurso.i. Frente a la denunciada vulneración de los principios de imparcialidad e igualdad procesal de las partes, el Abogado del Estado afirma que el recurrente no desarrolla argumentación alguna al respecto. En cualquier caso sostiene que la posición del Gobierno de la Nación en los procesos constitucionales no es equiparable, en determinados puntos, a la de las restantes partes, como lo evidencia su condición de órgano constitucional, que no es predicable de las Comunidades Autónomas ni de sus órganos de gobierno; que en tal condición nombra a parte de los miembros del Tribunal Constitucional; su legitimación para iniciar determinados procesos constitucionales, que no se atribuye a las Comunidades Autónomas (control previo de constitucionalidad de los tratados internaciones; impugnaciones del art. 161.2 CE; planteamiento de conflictos negativos de competencia; planteamiento de conflictos entre órganos constitucionales del Estado); y, en fin, la facultad de instar la suspensión automática de las disposiciones legales o de rango inferior. Esta distinta posición del Gobierno, consagrada tanto en la Constitución (arts. 161 y 162) como en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no implica una vulneración del principio de igualdad procesal. Además su posición constitucional es prevalente en general a la de las Comunidades Autónomas en orden a la salvaguarda del sistema constitucional, como se desprende de los arts. 116, 153 y 155 CE. Por todo ello, dada la naturaleza de la medida de ejecución sustitutoria, el legislador ha querido limitar su aplicación a la figura del Gobierno de la Nación.ii. Por otra parte, el Gobierno no es quien decide discrecionalmente sustituir al obligado en la adopción de medidas necesarias, sino que es el Tribunal Constitucional quien pide la colaboración del Gobierno para dar efectividad a sus resoluciones. El título legitimador de la medida no es un título competencial del Estado, sino la garantía de la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional; esto es, el Gobierno actuará si le requiere el Tribunal Constitucional, y en la forma en que éste determine, para dar efectividad a sus resoluciones. El titulo legitimador de la medida encuentra cobertura, por consiguiente, en los arts. 161 y 165 CE y 1.1 LOTC.En idéntico error se incurre en la demanda al confundir la medida de ejecución sustitutoria con un mecanismo de control de las Comunidades Autónomas no previsto en los arts. 150, 153 y 155 CE. Esta medida de ejecución, como ya se ha señalado, se ampara en los arts. 161 y 165 CE y en la determinación realizada por el legislador para la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional. No constituye, en modo alguno, un mecanismo de control del Gobierno sobre las Comunidades Autónomas, sino una medida de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional. El Gobierno no tiene potestad para controlar, pues este control de ejecución lo realizará el Tribunal Constitucional del que el Gobierno es mero colaborador. Es el Tribunal, en fin, quien fija la forma en la que el Gobierno debe ejercer la sustitución. Cualquiera otra interpretación sería contraria a la independencia del Tribunal Constitucional respecto del resto de los órganos constitucionales.
  42. g)Por último, en relación con la impugnación del art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015, en la redacción que da al art. 92.5 LOTC, el Abogado del Estado se refiere, en primer término, a la naturaleza procesal de la medida.i. Argumenta al respecto que, atendiendo a su finalidad, sólo puede calificarse como una medida que incide en el ámbito procesal y que despliega su eficacia en el seno de una jurisdicción especial como es la jurisdicción constitucional. Es el Tribunal quien ha de apreciar la concurrencia o no de “circunstancias de especial trascendencia constitucional”, así como quien ha de decidir las concretas medidas a adoptar. Así pues, la situación previa ha de valorarla el Tribunal y sólo él como órgano jurisdiccional es el que debe tomar las medidas que considere pertinentes, rechazando o no las que en su caso pudieran proponerse. Es una labor de enjuiciamiento que el Tribunal realiza en fase de ejecución de sus decisiones. El Gobierno únicamente puede promover el incidente.Se trata de una categoría de decisión cautelar que no pugna con la esencia de un derecho procesal ajustado a los principios que informan la Constitución. De hecho la eventualidad de esta clase de medida o similar aparece reconocida en otros órdenes jurisdiccionales (art. 135 LJCA). Así pues, la configuración que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional realiza de esta clase de medidas cautelares consiste en adecuar al proceso constitucional la posibilidad de que el Tribunal adopte medidas cautelarísimas para garantizar a su vez la eficacia vinculante de sus propias resoluciones ya tomadas, en aquellos supuestos en los que el legislador ha considerado como particularmente urgentes o necesarios de especial protección jurisdiccional.Las “circunstancias de especial trascendencia constitucional” hacen referencia implícita al alcance o dimensión que para la integridad del régimen constitucional y para la aplicación de la Constitución pueda suponer que una Comunidad Autónoma, cuyas normas o disposiciones hayan sido suspendidas cautelarmente en su vigencia, desacate e infrinja esta obligatoriedad de respeto al efecto suspensivo del auto o providencia judicial que la hubiere decretado. De modo que la finalidad del art. 92.5 LOTC consiste simplemente en una aspiración a que la Constitución se cumpla y en evitar que las resoluciones del órgano jurisdiccional que tiene como misión su salvaguarda queden al albur de quien, desacatando abiertamente como poder público su deber general de cumplir las sentencias y resoluciones del Tribunal Constitucional (art. 164 CE), actúe todavía con manifiesto desprecio a las mismas, en claro perjuicio de la eficacia y unidad del ordenamiento.Aun pudiendo adoptarse de oficio por el Tribunal, es cierto también que el Gobierno, y sólo él, como órgano de la Administración central al que la Constitución le otorga directamente el beneficio de la suspensión automática de la norma impugnada, se halla legitimado, como parte procesal interesada, para solicitar la adopción de medidas de ejecución a través de la vía del art. 92.5 LOTC cuando se den circunstancias de especial trascendencia constitucional. Ahora bien, estas circunstancias habrán de ser objeto en todo caso de previa valoración por el Tribunal, determinando o no su concurrencia, al que corresponde además decidir si las medidas solicitadas son adecuadas o no y, en su caso, adoptarlas con el alcance y mediatización que decida y que habrá de seguir controlando durante todo el tiempo de su ejecución, pudiendo revocarlas si lo considera pertinente atendidas las circunstancias de cada momento.La naturaleza procesal de la medida del art. 92.5 LOTC, respetuosa con el derecho fundamental del art. 24 CE, se refleja también en el trámite preceptivo subsiguiente a la adopción de las medidas cautelares inaudita parte, en el que se da audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, para confirmar o, en su caso, revocar, o, incluso, modificar las medidas adoptadas.Se trata, por lo tanto, de una actuación judicial en fase de ejecución, que en modo alguno cabe confundir con una hipotética prerrogativa extraordinaria o excepcional del Gobierno. Una medida de carácter procesal que se adecua a los postulados de la Constitución en cuanto es al órgano jurisdiccional al que se le dota de atribuciones decisorias para garantizar la ejecución de sus propias resoluciones.ii. Para el Abogado del Estado, el art. 92.5 LOTC no modifica la Constitución, como de contrario se afirma en la demanda. A su juicio, es una medida de refuerzo que se establece precisamente en garantía del efecto suspensivo que prevé el art. 161.2 CE. Se trata de asegurar la eficacia jurídica ejecutiva y vinculante de las resoluciones de suspensión cautelar de las leyes y disposiciones autonómicas. Como ya se ha señalado, al Tribunal le corresponde valorar decisivamente la concurrencia o no de “circunstancias de especial trascendencia constitucional”, que ha de considerar teniendo en cuenta aspectos tales como la incidencia de la norma autonómica en el sistema constitucional, el grado o alcance de la confrontación o desafío a la Constitución, el posible desdén respecto de valores y principios que sustentan de manera especial el ordenamiento constitucional, como, por ejemplo, la democracia, la forma de Estado o de Gobierno, los derechos fundamentales, etc. En este sentido, el Abogado del Estado invoca la doctrina constitucional contenida en los AATC 156/2013, de 11 de julio, 182/2015, y 186/2015, de 3 de noviembre.La medida del art. 92.5 LOTC no supone, por lo tanto, una vulneración del art. 161.2 CE, sino, antes al contrario, el refuerzo de su eficacia en el plano procesal. No se produce con ella una “modificación” de la Constitución, ampliando la prerrogativa que sólo al Gobierno se le reconoce de solicitar la suspensión cautelar de la norma autonómica impugnada. Aquel precepto legal prevé simplemente un posible incidente de ejecución para cuando la resolución judicial incumplida fuese precisamente alguna de las que hubiera declarado ya formalmente, al amparo del art. 161.2 CE, la suspensión o el mantenimiento de la suspensión de la norma en su día impugnada. Es decir, no se trata de una norma que haya modificado el régimen jurídico del art. 161.2 CE, sino que la modificación legislativa ha sido arbitrada con el fin de dotar de mayores garantías de cumplimiento a la ejecutividad y eficacia de las resoluciones judiciales de suspensión cautelar de disposiciones en el seno siempre del proceso constitucional y presupuesta la apreciación previa por el Tribunal Constitucional, de oficio o a instancia del Gobierno, de circunstancias de especial trascendencia constitucional.El Abogado del Estado concluye su escrito de alegaciones interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. 9. El Presidente del Tribunal Constitucional, en ejercicio de las competencias del art. 15 LOTC, acordó, con fecha 5 de diciembre de 2016, designar al Excmo. Sr. González-Trevijano Sánchez, Magistrado Ponente del recurso de inconstitucionalidad núm. 7466-2015, en sustitución del Excmo. Sr. Valdés Dal-Ré, quien declinó la ponencia. 10. Por providencia de 13 de diciembre de 2016, se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 15 de diciembre de 2016. II. Fundamentos jurídicos 1. El Gobierno de la Generalitat de Cataluña impugna, mediante este recurso, la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho, por considerar que incurre en vicios de inconstitucionalidad de orden procedimental y sustantivo. La inconstitucionalidad procedimental traería causa de la inadecuación del procedimiento legislativo seguido en la elaboración de la Ley recurrida, al no concurrir los requisitos establecidos en el art. 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) por haberla tramitado por el procedimiento en lectura única, cuyos plazos se han reducido además a la mitad como consecuencia de la declaración de urgencia, lo que ha condicionado gravemente la formación de la voluntad de la Cámara, con la consiguiente vulneración del derecho de sus miembros al ius in officium que les reconoce el art. 23 CE.Los vicios de inconstitucionalidad de orden sustantivo se dirigen contra el art. único, apartado Tres, en la nueva redacción que da al art. 92.4 a),
  43. b)y
  44. c)y 92.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). A juicio del recurrente, por las razones de las que se han dejado constancia en los antecedentes de esta Sentencia y a las que nos referiremos más detalladamente al enjuiciar cada precepto, el art. 92.4
  45. a)LOTC, que faculta al Tribunal para imponer multas coercitivas, vulnera los arts. 9.3, 25 y 165 CE, al no establecer parámetro alguno de gradación de las multas ni de los plazos para reiterarlas. Por su parte, la medida de suspensión en sus funciones de autoridades o empleados públicos recogida en el art. 92.4
  46. b)LOTC resulta contraria a los arts. 25 y 161.1 CE, por no satisfacer las exigencias del principio de legalidad penal y exceder del ámbito de la jurisdicción constitucional. El art. 92.4
  47. c)LOTC, que prevé que el Tribunal pueda requerir la colaboración del Gobierno de la Nación para la ejecución sustitutoria de sus resoluciones, infringe los arts. 137, 153, 161 y 165 CE, al posibilitar el ejercicio de potestades que corresponden constitucionalmente a otros órganos. Y, en fin, el art. 92.5 LOTC, que atribuye al Tribunal la facultad de adoptar las medidas necesarias para asegurar el debido cumplimiento de las resoluciones que acuerden la suspensión de disposiciones, actos o actuaciones impugnados, contraviene los arts. 161 y 165 CE, por conferirle funciones jurisdiccionales que exceden de los límites proscritos por los citados preceptos constitucionales.La Letrada de las Cortes Generales, con base en la argumentación que ha quedado reflejada también en los antecedentes de esta resolución, interesa la desestimación del recurso en el extremo referido a la inconstitucionalidad procedimental denunciada, motivo al que circunscribe sus alegaciones. Entiende que la tramitación parlamentaria de la Ley impugnada se ha ajustado a las previsiones reglamentarias que regulan los procedimientos en lectura única y de urgencia, sin que los diputados hayan visto mermadas o restringidas sus facultades de participación en el procedimiento legislativo, debiendo descartarse, por consiguiente, la vulneración del art. 23 CE.Por su parte, el Abogado del Estado, en los términos que asimismo se han resumido en los antecedentes de esta Sentencia, comparte la opinión de la Letrada de las Cortes Generales en cuanto al vicio de inconstitucionalidad procedimental alegado en la demanda, interesando la desestimación del recurso respecto a los motivos de inconstitucionalidad de orden sustantivo que se imputan a la nueva redacción que el art. único, apartado 3, de la Ley Orgánica 15/2015 da al art. 92.4. a),
  48. b)y
  49. c)y 92.5 LOTC, al no infringir, a su juicio, ninguno de los preceptos constitucionales invocados por el recurrente. 2. Delimitado en los términos expuestos el objeto de este recurso de inconstitucionalidad, son palmarias las similitudes que presenta con el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Ley Orgánica 15/2015, en el que se dictó la STC 185/2016, de 3 de noviembre, -aunque en este caso se impugna además el art. 92.4
  50. a)LOTC-, por lo que van a ser inevitables y frecuentes las remisiones y reproducciones que en esta resolución haremos a la doctrina y pronunciamientos de dicha Sentencia. Similitudes que ya fueron constatadas en su momento en el trámite de admisión por este Tribunal, que, a propuesta de los Magistrados designados ponentes por turno de reparto en uno y otro recurso, consideró oportuno, como criterio de ordenación de las deliberaciones, que la resolución del recurso el Gobierno Vasco, pese a haber sido interpuesto en fecha posterior, precediera a la del promovido por el Gobierno de la Generalitat, ya que en aquél se denunciaba como primer y determinante motivo de inconstitucionalidad, con base en una consideración conjunta de los preceptos impugnados, una desnaturalización del modelo de jurisdicción constitucional diseñado por el constituyente, en tanto que el recurso del Gobierno de Cataluña no se articula en torno a tan genérico planteamiento, centrándose, por el contrario, en una más concreta impugnación de cada uno de los preceptos recurridos.Con la finalidad de contextualizar la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional llevada a cabo por la Ley Orgánica 15/2015, así como los concretos preceptos recurridos, hemos de recordar que ésta define en su preámbulo como uno de los principales componentes de cualquier función jurisdiccional “la existencia de instrumentos suficientes para garantizar la efectividad de las resoluciones dictadas en el ejercicio de dicha función”, lo que constituye además “un elemento esencial para la existencia de un Estado de Derecho”. La finalidad que persigue la reforma es la de introducir “en sede constitucional, instrumentos de ejecución que dot[e]n al Tribunal”, que tiene encomendada la función de supremo intérprete y garante de la Constitución mediante el ejercicio de su función jurisdiccional, “de un haz de potestades para garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones”. El legislador deja constancia en el preámbulo de la Ley, de la conveniencia de completar los principios generales en materia de ejecución contenidos hasta ahora en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y de desarrollar “los instrumentos necesarios” para que la garantía de la efectividad de aquellas resoluciones sea real, por “la necesidad de adaptarse a las nuevas situaciones que pretenden evitar o soslayar tal efectividad”.A los efectos que a este proceso constitucional interesan, la Ley recurrida en la nueva redacción que da al art. 92.4 LOTC, cuyos apartados
  51. a)
  52. b)y
  53. c)han sido impugnados, establece un régimen específico para los supuestos de incumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. En estos casos prevé que, de “advertirse que una resolución dictada en el ejercicio de su jurisdicción pudiera estar siendo incumplida, el Tribunal, de oficio o a instancia de alguna de las partes del proceso en que hubiera recaído, requerirá a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento para que en el plazo que se le fije informen al respecto”. Una vez recibido el informe o transcurrido el plazo conferido, “si el Tribunal apreciase el incumplimiento total o parcial de su resolución, podrá adoptar cualesquiera de las medidas siguientes:
  54. a)Imponer multa coercitiva de tres mil a treinta mil euros a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado;
  55. b)Acordar la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento, durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal;
  56. c)La ejecución sustitutoria de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales. En este caso, el Tribunal podrá requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por el Tribunal, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de sus resoluciones;
  57. d)Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder”.Y, en fin, el nuevo apartado 5 del art. 92 LOTC, también impugnado en este proceso, dispone que “[s]i se tratara de la ejecución de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas y concurrieran circunstancias de especial trascendencia constitucional, el Tribunal, de oficio o a instancia del Gobierno, adoptará las medidas necesarias para asegurar su debido cumplimiento, sin oír a las partes. En la misma resolución dará audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo común de tres días, tras el cual el Tribunal dictará resolución levantando, confirmando o modificando las medidas previamente adoptadas”. 3. Antes de proceder al enjuiciamiento de las cuestiones suscitadas en este recurso, es necesario referirnos, como también hicimos en la STC 185/2016, FJ 3, con reproducción de la doctrina de las SSTC 49/2008, de 9 de abril, FFJJ 3 y 4, y 118/2016, de 23 de junio, FFJJ 1 y 3, al alcance del control de constitucionalidad de la Ley Orgánica reguladora de este Tribunal.
  58. a)El legislador orgánico del Tribunal Constitucional “goza de una libertad de configuración que no sólo se deriva del principio democrático, sino que también está protegida a través de las diversas reservas de ley orgánica previstas en el texto constitucional respecto a esta institución [arts. 161.1.d), 162.2 y 165 CE]”, cuyo contenido, como señalamos en la STC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 4, es disponible para el legislador. Lógicamente, esta libertad, por exigencias del principio de supremacía constitucional (art. 9.1 CE), “no es absoluta, sino que tiene límites materiales y formales que tienen su origen no sólo en dichas reservas y en los restantes preceptos que integran el título IX de la Constitución, sino en una interpretación sistemática de todo el texto constitucional”. En consecuencia, “dentro del respeto a las normas constitucionales y a la independencia y función del Tribunal, [el legislador] puede introducir en ella los cambios o modificaciones que entienda oportunos, sin que haya de limitarse a aquellos indispensables para evitar la inconstitucionalidad o asegurar el cumplimiento de los objetivos constitucionales” [STC 49/2008, FJ 3; en el mismo sentido, STC 118/2016, FJ 3 a)].No resulta ocioso traer ahora a colación que el Tribunal ha aludido a la libertad de configuración del legislador también en relación con otros órganos constitucionales, como recientemente ha acontecido con el Consejo General del Poder Judicial (STC 191/2016, de 15 de noviembre), respecto del que dijimos, en el contexto del reconocimiento de aquélla libertad, que la Constitución en su art. 122 “ha regulado fragmentariamente este órgano constitucional, de modo tal que no todos sus rasgos o elementos pueden deducirse de aquella ordenación parcial de la norma fundamental” [FJ 3 B)]. En fin, como con carácter más general se declara en esta Sentencia, “en modo alguno cabe postular que la ordenación por la norma fundamental de los órganos constitucionales sea siempre, en todos sus extremos, exhaustiva y, en cuanto tal, excluyente de todo margen de configuración e integración por reglas de rango inferior” [FJ 8 D)].
  59. b)Al legislador le corresponde respetar los límites materiales y formales del texto constitucional y a este Tribunal controlar, en su función de intérprete supremo de la Constitución, el cumplimiento de estos límites. Lo contrario supondría “no sólo admitir una zona inmune al control de constitucionalidad, sino también hacer dejación de nuestra función en el ámbito tan decisivo para la propia supremacía de la Constitución como la jurisdicción de este Tribunal”. De modo que “[d]ejar en manos del legislador orgánico la concreción [del modelo constitucional de nuestra jurisdicción] y renunciar a controlarla no se correspondería, en efecto, con la pretensión del constituyente de crear un órgano de control de constitucionalidad con amplias competencias y de garantizar su eficacia”. La doble vinculación del Tribunal Constitucional al texto constitucional y a su Ley Orgánica no “puede interpretarse en el sentido de impedir el control de constitucionalidad de nuestra ley reguladora, puesto que ello supondría rechazar la vigencia del principio de supremacía constitucional en la fase creativa del Derecho, es decir, frente al legislador” [STC 49/2008, FJ 3; doctrina que reproduce la STC 185 /2016, FJ 3 b)].
  60. c)En cuanto al alcance de este control, hemos de “extremar las consideraciones institucionales y funcionales que siempre acompañan al control del legislador democrático”, siendo evidente, en primer lugar, “que nuestro enjuiciamiento es exclusivamente de constitucionalidad y no político, de oportunidad o de calidad técnica”, debiendo limitarnos a contrastar “con carácter abstracto y, por lo tanto, al margen de su posible aplicación práctica los concretos preceptos impugnados y las normas y principios constitucionales que integran en cada caso el parámetro de control”. En segundo lugar, “no podemos perder de vista que la presunción de constitucionalidad ocupa un lugar destacado en el desarrollo de dicho control, correspondiendo al recurrente no sólo ponerlo en marcha mediante el ejercicio de su legitimación, sino concretar los motivos de la pretendida inconstitucionalidad y colaborar con la jurisdicción constitucional”. En tercer lugar, hemos de tener presente, como cuestión de principio, “que el legislador no debe limitarse a ejecutar la Constitución, sino que está constitucionalmente legitimado para tomar todas aquellas medidas que, en el marco caracterizado del pluralismo político, no vulneren los límites que se derivan de la Norma fundamental” [SSTC 49/2008, FJ 4; 118/2016, FJ 1, y 185/2016, FJ 3 b)].Y, en fin, en relación con el enjuiciamiento que hemos de llevar a cabo en este proceso, es relevante señalar, como hicimos en la STC 191/2016, que “el control sobre la constitucionalidad de las leyes que a este Tribunal cumple no puede realizarse sin reconocer y respetar el muy amplio margen o libertad de configuración que le corresponde al legislador para dar curso a sus opciones políticas, opciones que … no están previamente programadas en la Constitución de una vez por todas, como si lo único que cupiera hacer en lo sucesivo fuera desarrollar tal programa previo (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7)”. Continuamos afirmando en esta Sentencia, como principio básico para la interpretación constitucional, “que el legislador no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del marco que ésta ofrece … siendo su corolario evidente que, en el juicio a la ley, este Tribunal no ha de hacer las veces de propio legislador … constriñendo su libertad de disposición allí donde la Constitución no lo haga de manera inequívoca”. Sobre el legislador no pesan más límites que los que resulten del texto constitucional, de modo que, concluimos entonces y hemos de reiterar ahora, “bien puede decirse que la vinculación de la ley a la Constitución es, aquí también, de carácter negativo, excluyente de toda trasgresión constitucional, pero no impositiva de una sola configuración del órgano, acabada en todos sus extremos” [FJ 3 B)].Este y no otro es -y ha sido- el sentido de nuestra jurisprudencia en relación con el alcance del control de constitucionalidad que cumple llevar a cabo a este Tribunal sobre su Ley Orgánica. De modo que, en su función de intérprete supremo de la Constitución, el Tribunal ha de controlar que el legislador orgánico respeta los límites constitucionales que, en los términos expuestos, condicionan su cometido y se imponen a su labor. 4. Nuestro enjuiciamiento ha de comenzar por el denunciado motivo de inconstitucionalidad procedimental, al imputarse y, en consecuencia, afectar a la totalidad de la Ley Orgánica 15/2015.Los Abogados del Gobierno de Cataluña consideran que, al no concurrir los requisitos que el art. 150 RCD establece para la utilización del procedimiento en lectura única, la tramitación de la proposición de ley por este procedimiento es determinante de su inconstitucionalidad formal, así como de la vulneración del derecho fundamental de los diputados al ius in officium que garantiza el art. 23 CE. De este procedimiento parlamentario habrían de quedar excluidos, características que en este caso revestía la iniciativa legislativa, tanto las regulaciones de especial relevancia constitucional como aquellos textos, en los que puedan plantearse alternativas y no únicamente su aprobación o rechazo en conjunto. Además, la limitación del derecho de participación de los diputados se ha visto agravada por la declaración de urgencia, habiéndose reducido a la mitad unos plazos ya de por sí cortos. Tras poner de manifiesto la inexistencia de consenso entre los Grupos parlamentarios, los Abogados del Gobierno de la Generalitat apelan, como precedente inmediato frente a la utilización del procedimiento en lectura única, a la tramitación por el procedimiento ordinario de la iniciativa legislativa aprobada como Ley Orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, de modificación también de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, habiendo contado entonces los diputados, lo que no ha ocurrido en el supuesto que nos ocupa, con un informe del Consejo de Estado.La Letrada de las Cortes Generales estima, por el contrario, que la decisión de utilizar el procedimiento en lectura única ha sido válidamente adoptada por los órganos competentes y de conformidad con las previsiones del Reglamento de la Cámara. La apreciación de “la naturaleza” del proyecto o de la proposición de ley es un concepto abierto, que concede a los órganos de la Cámara un amplio margen de interpretación, pero que en ningún caso excluye el procedimiento en lectura única en razón de la relevancia especial del texto legislativo. Por su parte, el concepto de “simplicidad en su formulación” está referido al análisis de la estructura interna del texto, si éste es comprensible e inteligible y estructuralmente sencillo, como ocurren en este caso, no teniendo nada que ver con su trascendencia jurídica. La Letrada de las Cortes Generales descarta también que la declaración de urgencia, respecto de la que no se denuncia la infracción de ningún precepto del Reglamento del Congreso de los Diputados, haya dado lugar a un vicio de inconstitucionalidad, tratándose de una opción procedimental válida. En definitiva, concluye, los diputados no han visto limitadas ni restringidas sus posibilidades de participación en el proceso de elaboración de la norma, cuyo desarrollo se atuvo a las previsiones reglamentarias, por lo que no puede entenderse vulnerado el art. 23.2 CE.El Abogado del Estado interesa asimismo la desestimación de este motivo de inconstitucionalidad porque no aprecia en la tramitación y aprobación de la Ley recurrida infracción reglamentaria alguna. No existe materia vedada a la tramitación por el procedimiento en lectura única. De otra parte, el requisito de la “simplicidad de la formulación” del texto legislativo del art. 150 RCD hace referencia, como acontece en este caso, a textos normativos que en su redacción no resulten técnicamente complejos, extensos o muy interrelaciones o imbricados en cuanto a su regulación material. Por lo que se refiere a la declaración de urgencia, la Mesa de la Cámara está legitimada para adoptar esta decisión, la cual no impide a los grupos parlamentarios ni a sus miembros el ejercicio de las facultades que les corresponden en el procedimiento legislativo. En definitiva, el Abogado del Estado entiende que, no habiéndose constatado infracción reglamentaria alguna en la tramitación de la proposición de ley, no es posible apreciar la denunciada lesión del art. 23 CE. 5. Este primer motivo de inconstitucionalidad presenta evidentes similitudes con el vicio procedimental que a la Ley recurrida se le imputó en el recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 185/2016, de 3 de noviembre, FFJJ 4 y 5, cuya fundamentación y pronunciamientos por resultar de aplicación es preciso traer a colación.
  61. a)Es necesario puntualizar, para determinar en sus exactos términos el verdadero alcance de este motivo de inconstitucionalidad, que los Abogados de la Generalitat de Cataluña no cuestionan que la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento en lectura única, así como la declaración de urgencia fuesen propuestas y decididas por los sujetos y órganos competentes, como así ha sido, ni que en el transcurso del procedimiento legislativo se hubiese prescindido de algunos de sus trámites o se hubiera privado a los diputados o a los grupos parlamentarios de las facultades reglamentariamente previstas. El motivo de inconstitucionalidad se funda en que, a su juicio, no concurría, por las razones que se han dejado expuestas, ninguno de los requisitos exigidos por el art. 150 RCD para la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento en lectura única.
  62. b)Recordamos en la citada STC 185/2016, reiterando precedente doctrina constitucional, que “aunque el art. 28.1 LOTC no menciona a los reglamentos parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede acarrear la inconstitucionalidad de la ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la acción del legislador como, sobre todo, por el carácter instrumental que tienen respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el pluralismo político (art. 1.1 CE), la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley, cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras” [FJ 5 b); con cita de las SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1 a), y 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 5].No obstante, advertíamos que esta doctrina se ha de cohonestar con la jurisprudencia constitucional, según la cual “la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal también obligan a otorgar a los Parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este Tribunal no puede desconocer”. Y, específicamente, en relación con las decisiones parlamentarias referidas al acortamiento de los trámites y plazos del procedimiento legislativo -bien derivadas de la declaración de la tramitación por la vía de urgencia, bien por el procedimiento en lectura única, bien por la concurrencia de causas excepcionales, o por el mero incumplimiento de los plazos establecidos reglamentariamente- dijimos que este Tribunal tiene declarado que: “(
  63. i)no está constitucionalizado ningún procedimiento legislativo abreviado para la tramitación de proyectos normativos caracterizados por la urgencia, salvo una regla temporal para la tramitación en el Senado de los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados (art. 90.3 CE), por lo que dicha regulación queda, entonces, encomendada a los reglamentos de las Cámaras [STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10 e)]; (
  64. ii)que una reducción del tiempo de tramitación no priva a las Cámaras del ejercicio de su función legislativa, ya que incide sólo sobre su cronología, ni tiene por qué traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de voluntad del órgano (STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 13); (iii) que una decisión de estas características debe tener una aplicación tal que afecte por igual a todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en evitación de que se ocasione un tratamiento desigual o discriminatorio (ATC 35/2001, de 23 de febrero, FJ 5); y (
  65. iv)que tal reducción del tiempo de tramitación sólo podrá llegar a tener relevancia constitucional cuando su alcance sea de tal magnitud que haya alterado, no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10 e), y 44/2015, de 5 de marzo, FJ 2]” (ibídem; con cita de la STC 143/2016, de 19 de septiembre, FJ 3).
  66. c)El art. 150 RCD establece como requisitos para la tramitación de un proyecto o de una proposición de ley por el procedimiento en lectura única que su “naturaleza” lo aconseje o que la “simplicidad de su formulación” lo permita. Requisitos ambos definidos “mediante cláusulas o conceptos abiertos que confieren a los órganos de la Cámara un amplio margen de apreciación o de interpretación en su aplicación. De modo que la valoración sobre la oportunidad de acudir a este tipo de procedimiento, así como sobre la concurrencia de los elementos de simplicidad del texto normativo o de una naturaleza que justifique la tramitación parlamentaria de un proyecto o de una proposición de ley por el procedimiento en lectura única corresponde al Pleno del Congreso de los Diputados, a propuesta de la Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces (STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 4). En este caso, el Pleno del Congreso de los Diputados ha adoptado por mayoría la decisión de tramitar la proposición de ley por el procedimiento en lectura única, manifestando así su criterio de que concurría al menos alguno de los presupuestos a los que el Reglamento de la Cámara supedita la utilización de este procedimiento parlamentario” [STC 185/2016, FJ 5 d)].Desde la perspectiva de control que nos corresponde de tales decisiones parlamentarias hemos de desestimar, al igual que hicimos, y por las mismas razones, en la citada STC 185/2016, la denunciada infracción del art. 150 RCD, “pues no le es dado a este Tribunal, por respeto a la autonomía de las Cámaras sobre los procedimientos que se desarrollan en su seno (STC 49/2008, FJ 15), reemplazar la voluntad y el criterio de oportunidad de la Mesa del Congreso de los Diputados al proponer la tramitación de la proposición de ley por el procedimiento en lectura única, ni la del Pleno de adoptar dicha decisión. En efecto, la especial relevancia constitucional de un texto normativo, a la luz del citado precepto reglamentario, no es incompatible con su tramitación por el procedimiento en lectura única, ni suficiente por sí misma … para excluir la utilización de este procedimiento parlamentario, al que no le está vedada materia alguna, incluida la reforma constitucional (STC 238/2012, FJ 4, que reproduce la doctrina del ATC 9/2012, de 13 de enero)” [ibídem].A mayor abundamiento, no resulta arbitraria la consideración de que la simplicidad de la formulación de la proposición de ley, a la que tampoco puede oponerse su relevancia material o trascendencia constitucional ni la existencia de una variedad de criterios técnicos y políticos sobre la misma, “pudiera justificar en este caso -como añadimos a la precedente argumentación en la STC 185/2016-, su tramitación por el procedimiento en lectura única, atendiendo a su estructura, contenid

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