Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 78/2017

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 78/2017 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 78/2017, de 22 de junio (BOE núm. 171, de 19 de julio de 2017) ECLI:ES:TC:2017:78 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8112-2006, promovido por el Presidente del Gobierno contra los artículos 1, letras a), d),

1. e)y f); 2, letras b), c),
2. d)y e); 17; 18; 19; 20; 21; 22; 28; 32.2; 33.5; 36; 37; 39; 40.2.b); 41; 42; 43; 44; 45; 46; 47; 48; 49; 50; 51; 52; 53; 54; 55; 56; 57; 58; 59; 60; 61; 62; 63; 64; 66; 67; 68; 69; 70; 71; 86; 87; 111; 115; 116; 119; 127.2; 128; 133 y 134 y las disposiciones transitorias segunda, cuarta y sexta de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña. Han formulado alegaciones las Letradas de la Generalitat de Cataluña y del Parlamento de Cataluña y se ha personado el Senado. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. El día 1 de agosto de 2006 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal escrito del Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, por el que se interpone recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1, letras a), d),
3. e)y f); 2, letras b), c),
4. d)y e); 17; 18; 19; 20; 21; 22; 28; 32.2; 33.5; 36; 37; 39; 40.2.b); 41; 42; 43; 44; 45; 46; 47; 48; 49; 50; 51; 52; 53; 54; 55; 56; 57; 58; 59; 60; 61; 62; 63; 64; 66; 67; 68; 69; 70; 71; 86; 87; 111; 115; 116; 119; 127.2; 128; 133 y 134 y las disposiciones transitorias segunda, cuarta y sexta de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña. La impugnación se fundamenta en los motivos que, en síntesis, se exponen a continuación:A) El Abogado del Estado examina, en primer lugar y desde un planteamiento general, la distribución constitucional de competencias en materia de telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE) y de medios de comunicación social (art. 149.1.27 CE), señalando que en la delimitación de ambos títulos competenciales incide la convergencia del sector de las telecomunicaciones y el sector del audiovisual de las tecnologías de la información, lo que contribuye a difuminar las fronteras entre ellos. A continuación, realiza una precisión terminológica: mientras en el Derecho europeo, recogido en las Directivas 2002/21/CE (Directiva marco), 2002/19/CE (Directiva acceso), 2002/20/CE (Directiva autorización) y 2002/22/CE (Directiva servicio universal), se habla de “comunicaciones electrónicas y recursos asociados”, en la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, general de telecomunicaciones, se integran en el concepto de “telecomunicaciones” ambos términos, sometiendo el régimen de las redes que son soporte de los servicios de radiodifusión y televisión al régimen general de comunicaciones electrónicas y excluyendo, por el contrario, los aspectos relativos a los contenidos de carácter audiovisual, al régimen básico de los medios de comunicación social, al control editorial de los contenidos y a los servicios de la sociedad de la información. De este modo, el título competencial definido en el artículo 149.1.21 CE ejerce una cierta vis atractiva sobre aspectos que podrían estar en la frontera con otros títulos competenciales, en especial con el recogido por el artículo 149.1.27 CE.Con apoyo en la doctrina de este Tribunal -con cita de las SSTC 26/82, de 24 de mayo; 44/1982, de 8 de julio; 248/1988, de 20 de diciembre; 108/1993, de 25 de marzo; 167/1993 y 168/1993, de 27 de mayo; 244/1993, de 15 de julio; 278/1993, de 23 de septiembre, y 127/1994, de 5 de mayo, entre otras-, recuerda el Abogado del Estado que los títulos competenciales en juego tienen un alcance distinto y se delimitan mutuamente impidiendo el vaciamiento de sus contenidos respectivos y, en este sentido, aunque no puedan desligarse totalmente, no deben llegar a solaparse para evitar el vaciamiento de las competencias autonómicas en materia de radio y televisión (STC 168/1993). En relación con la delimitación competencial y para evitar ese vaciamiento, el Abogado del Estado señala como la doctrina constitucional ha declarado que aquellos aspectos de la radiodifusión directamente conectados con el ejercicio de las libertades reconocidas en el artículo 20 CE en los que prevalece la consideración de la radio y televisión como medios de comunicación social (como el otorgamiento de concesiones) encuentran natural acomodo en la competencia reconocida en el artículo 149.1.27 CE (SSTC 168/1993 y 244/1993). En cambio, aquellos otros aspectos claramente atinentes a la regulación de los extremos técnicos del soporte del que se sirven la radio o la televisión -como las ondas electromagnéticas- se engloban en la materia de las radiocomunicaciones y, por tanto, se encuadran en la competencia estatal ex artículo 149.1.21 CE para ordenar el dominio público radioeléctrico, siendo constitucionalmente legítimo que el Estado aborde desde una concepción unitaria la ordenación conjunta de todas las variantes de telecomunicación (STC 168/1993). El empleo de uno u otro punto de conexión, como señaló la STC 244/1993, debe venir presidido por una inevitable cautela: habida cuenta de que el título reconocido en el artículo 149.1.21 CE tiene un carácter más expansivo que el definido en el artículo 149.1.27 CE, por lo que la regla de deslinde debe interpretarse restrictivamente. Así, las competencias autonómicas para el otorgamiento de concesiones de emisoras de radiodifusión en frecuencia modulada vienen condicionadas por las bases fijadas en la legislación estatal, permaneciendo en el ámbito de la regulación estatal la delimitación del espectro público radioeléctrico, la elaboración de los planes nacionales, la fijación de las condiciones técnicas y cumplimiento de normativa internacional (STC 168/1993), así como la inspección y control de las condiciones técnicas de las emisoras (STC 26/1982).El Abogado del Estado concluye, este primer apartado, realizando una apreciación de conjunto de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña; considera que ha sido redactada conforme a criterios legislativos propios, sin tener en cuenta las normas estatales de telecomunicaciones ni las básicas sobre radio y televisión. Incluso en el caso de que la armonización de las normas estatales y la Ley 22/2005 fuese posible, la aplicación conjunta de ambas legislaciones, general y territorial, resultaría problemática y confusa para los empresarios que decidan actuar en el sector audiovisual. A tales efectos, trae a colación la STC 148/2006, de 11 de mayo, en cuyo FJ 9, en la que el Tribunal utilizó el argumento de la “multiplicación por diecisiete legisladores autonómicos” para subrayar la necesidad de valorar el impacto global que un tipo de ley o medida autonómica pueda tener en el conjunto nacional si se generalizara. No es necesario describir -añade- el impacto que produciría sobre el mercado de las telecomunicaciones y el sector del audiovisual la generalización de una ley como la Ley 22/2005. Hipotético escenario en el que, a juicio del Abogado del Estado, las competencias que el artículo 149.1.27 CE atribuye al Estado quedarían reducidas prácticamente a nada, y resultarían seriamente afectadas las competencias sobre telecomunicaciones ex artículo 149.1.21 CE.B) Entrando ya en las cuestiones de orden sustantivo relativas a los preceptos de la norma autonómica impugnados, el Abogado del Estado estructura el recurso en dos bloques atendiendo al título competencial vulnerado. En un primer bloque, expone los argumentos por los que determinados preceptos de la Ley 22/2005 vulneran el artículo 149.1.21 CE que otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones.
5. a)En primer lugar, examina los preceptos de la Ley 22/2005 referidos a la regulación del espectro radioeléctrico. Análisis que empieza recordando que la Ley 32/2003, norma que regula esta materia, se dicta, según se afirma explícitamente en su disposición final segunda, al amparo de la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.21 CE en materia de telecomunicaciones, salvo lo relativo a los servicios de difusión de radio y televisión por cable (disposición adicional décima), el fomento por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de la competencia en los mercados de servicios audiovisuales (disposición transitoria octava) y el régimen de los títulos habilitantes para la prestación de los servicios de difusión de radio y televisión por cable (disposición transitoria décima) que se dictan al amparo de la competencia básica reconocida en el artículo 149.1.27 CE. La citada Ley tiene por objeto, según su artículo 1, “la regulación de las telecomunicaciones que comprende la explotación de las redes y la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas y los recursos asociados”, excluyendo de su ámbito de aplicación el régimen de los contenidos audiovisuales trasmitidos a través de las redes, el régimen básico de los medios de comunicación social y la regulación de los servicios que suministren contenidos trasmisibles mediante redes y servicios de comunicaciones electrónicas, de las actividades que consistan en el ejercicio del control editorial de esos contenidos y los servicios de la sociedad de la información regulados en la Ley 34/2002, de 11 de julio, que no consistan en su totalidad o principalmente en el transporte de señales a través de redes de comunicaciones electrónicas.Además -se recuerda-, se define el espectro radioeléctrico, en el artículo 43.1 de la Ley 32/2003, como un bien de dominio público cuya titularidad, gestión, planificación, administración y control corresponden al Estado; competencia estatal que incluye la elaboración y aprobación de los planes generales de utilización, el otorgamiento del derecho de su uso y el establecimiento de las condiciones para su ejercicio que sean precisas y la comprobación técnica de las emisiones radioeléctricas; asimismo, la inspección, detección, localización, identificación y eliminación de las interferencias perjudiciales, irregularidades y perturbaciones en los sistemas de telecomunicaciones, y la utilización del espectro radioeléctrico mediante redes de satélites.Correspondiendo al Gobierno el desarrollo reglamentario de las condiciones de gestión del dominio público radioeléctrico (ex arts. 43 y 44 de la Ley 32/2003), afirma el Abogado del Estado que no se puede pretender que corresponda únicamente al Estado fijar las determinaciones básicas de la planificación del espectro radioeléctrico y que la Comunidad Autónoma pueda regular la coordinación entre la planificación del espacio radioeléctrico estatal y el de la Generalitat. En este sentido, recuerda como se ha expresado el Tribunal en su STC 168/1993 -relativa al recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de ordenación de las telecomunicaciones-, cuando señala como “consecuencia lógica de la configuración constitucional de la radiocomunicación (art. 149.1.21 CE) en nuestro ordenamiento como una competencia exclusiva del Estado, y de las subsiguientes facultades estatales para dictar normas que delimiten la utilización del espectro radioeléctrico”, el que la implantación de los servicios públicos de radiodifusión sonora se efectúe de acuerdo con los planes técnicos nacionales aprobados por el Gobierno. Y, a sensu contrario, “la imprevisión legal de la participación autonómica, dado el carácter exclusivo de la competencia estatal, no puede merecer reproche desde la estricta óptica de las reglas de distribución competencial”.Conforme al marco legal descrito, el Abogado del Estado aduce que los arts. 17, 18, 19, 20, 21, 22, 49, 53.1 a), 54 h), 55.4 b), 57.1 a), 57.3, 70.7, 70.8, 111.2, letras c), h),
6. j)y k), 127.2 y la disposición transitoria cuarta infringen el citado título competencial.Afirma el Abogado del Estado la inconstitucionalidad de los arts. 17 a 22 de la Ley 22/2005 en cuanto persiguen degradar la competencia plena y exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones y radiocomunicación a una competencia meramente de “bases” e “instrumental” de la materia audiovisual, debiendo limitarse el legislador general de telecomunicaciones a establecer un “mínimo común normativo” subordinado, en materia de radio y televisión, a las decisiones sustantivas que el legislador autonómico pueda adoptar. El punto de partida de esta concepción es el artículo 17, según el cual “a efectos de la presente Ley, se entiende que la planificación y la gestión del espacio radioeléctrico son un elemento instrumental de los servicios de comunicación audiovisual que utiliza este espacio para su realización”. Y en el mismo sentido se expresa el preámbulo de la Ley 22/2005 cuando afirma que, el partir de esa concepción instrumental del espectro, permite diferenciar entre las competencias de telecomunicaciones y sobre medios de comunicación, añadiendo que la Generalitat, en la medida en que tiene competencias en materia audiovisual en el ámbito de todo o parte del territorio de Cataluña, también pueda gestionar el medio por el que se prestan dichos servicios, disponiendo de una capacidad gestora sobre todos los elementos que intervienen en la comunicación audiovisual, sin excluir los técnicos, cumpliendo así una intervención integral. El artículo 17 de la Ley 22/2005 es inconstitucional, según el Abogado del Estado, por carecer la Generalitat de competencias para configurar la planificación y gestión del dominio radioeléctrico como elemento sustantivo o material.Por su parte, el artículo 18 de la Ley 22/2005 al atribuir al Gobierno de Cataluña, previo informe del Consejo del Audiovisual de Cataluña, la elaboración y aprobación de los planes de radio y televisión en Cataluña -y en el mismo sentido, el artículo 111.2
7. h)en el que se concretan las competencias del Gobierno- teniendo en cuenta las disposiciones básicas del Estado sobre planificación del espectro, vulnera -a su juicio- el orden constitucional de distribución de competencias. El apartado tercero del mencionado artículo 18 y el artículo 19 de la Ley 22/2005 vulneran también la competencia exclusiva del Estado en materia de planificación del espectro radioeléctrico, al referirse al contenido de los planes técnicos de radio y televisión (previsiones completadas en los apartados séptimo y octavo del art. 70 de la Ley 22/2005) e incluir en ellos la ordenación del espectro (sistemas de difusión de señales, bandas, canales, frecuencias, potencias y emplazamientos necesarios para la prestación del servicio y delimitación de los ámbitos de cobertura). Lo mismo cabe decir, según el Abogado del Estado, con idéntico fundamento constitucional del artículo 20 de la Ley 22/2005 en cuanto atribuye a la Administración de la Generalitat la gestión de tales planes; del artículo 21 de la Ley 22/2005 que fija los principios de la planificación y gestión de los planes técnicos y del artículo 22 que regula la coordinación entre la planificación del espectro estatal y la autonómica.El artículo 22 de la Ley 22/2005 es, en opinión del Abogado del Estado, la culminación de todo el inconstitucional título II, puesto que se afirma “con total desahogo que existen dos espacios radioeléctricos, uno del Estado y otro de la Generalitat, que deben ser objeto de coordinación y en su caso regirse por instrumentos de cooperación”, cuando ni hay dos espacios sino uno (estatal), ni hay competencias catalanas. El apartado segundo del citado precepto impone un informe preceptivo del Gobierno de la Generalitat en la “habilitación de bandas, canales o frecuencias” (competencia que es estatal conforme al artículo 149.1.21 CE) tanto si afecta “al territorio de Cataluña” como “a un ámbito más amplio”. El establecimiento del carácter preceptivo del informe, subraya el Abogado del Estado, compete a la norma estatal y no a la autonómica.La configuración de una competencia autonómica de planificación del espectro radioeléctrico está también presente en otros preceptos que la presuponen y que, por ello, han sido impugnados, ya que la inconstitucionalidad del título II de la Ley 22/2005 comportará que sean también contrarios a la Constitución los artículos 49; 53.1 a); 54 h); 55.4 b); 57.1
8. a)y 3; 70.7 y 8; 111.2 c), h),
9. j)y k), y 127.2 y la disposición transitoria cuarta. Concretamente, continúa argumentando el Abogado del Estado, los apartados séptimo y octavo del artículo 70 de la Ley 22/2005 no pueden reconocer la competencia autonómica para determinar el contenido necesario o posible de la planificación del espectro; atribuyendo el artículo 111.2, letras h),
10. j)y
11. k)al Gobierno de Cataluña competencias que son exclusivas del Estado como la tramitación de los procedimientos de modificación de parámetros técnicos contenidos en la licencia o autorización, lo que implica el ejercicio de competencias sobre el espectro. Por su parte -se añade-, la disposición transitoria cuarta que prevé que los concesionarios de servicios de televisión digital terrestre (TDT) de ámbito autonómico o local puedan utilizar simultáneamente tecnología analógica durante el proceso de transición a la televisión digital en función de las disponibilidades del espectro, contradice lo dispuesto en el apartado cuarto de la disposición transitoria segunda de la Ley estatal 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestre -en la redacción dada por la Ley 10/2005, de 14 de junio, de medidas urgentes para el impulso de la televisión digital terrestre, la liberalización de la televisión por cable y el fomento del pluralismo-, violando la competencia exclusiva sobre telecomunicaciones en la que se enmarca el paso de una tecnología a otra.También vulneran las competencias estatales en materia de telecomunicaciones, afirma el Abogado del Estado, las previsiones de la Ley 22/2005 que atribuyen la inspección, control y sanción de los aspectos técnicos de la prestación de servicios de comunicación audiovisual al Gobierno de la Generalitat [art. 111.2
12. j)de la Ley 22/2005], obviando que la inspección no puede separarse de la competencia estatal sustantiva sobre los extremos técnicos del soporte o instrumento del que se sirve la televisión o radio, y que el artículo 50 de la Ley 32/2003 atribuye dicha función a la Agencia Estatal de Radiocomunicaciones, a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y al Ministerio de Ciencia y Tecnología. Inconstitucionalidad que también extiende al artículo 127.2 al prever que corresponde al “órgano competente dentro de la Administración de la Generalitat” la inspección de dichos aspectos técnicos; en particular, en lo que concierne a las características y al estado de las instalaciones y equipos utilizados y a las condiciones de uso del espectro radioeléctrico.Se denuncia, igualmente, la inconstitucionalidad del artículo 54
13. h)de la Ley 22/2005 al establecer como una obligación del titular de la licencia para prestar servicios de comunicación audiovisual “abonar la tasa o prestación equivalente” para realizar el servicio mediante el uso del espectro radioeléctrico. Si se trata, como parece, de una tasa por reserva del espectro, su inconstitucionalidad deriva, a juicio del representante del Gobierno, de que dicha tasa se liquida y se percibe por el Estado tal como se dispone en el artículo 49 de la Ley 32/2003, correspondiendo la infracción por impago de la tasa al Estado y no al legislador autonómico.
14. b)En segundo lugar, es objeto de impugnación un conjunto de preceptos relativos al establecimiento de obligaciones de servicio público a operadores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas -en concreto, los artículos 1 a), 2
15. b)y d), 28, 33.5, 66 a 69 y 133.l de la Ley 22/2005-, cuando la Comunidad Autónoma, a juicio del Abogado del Estado, sólo podría dirigir este tipo de obligaciones a los prestadores de servicios audiovisuales, pero no a los operadores que explotan las redes públicas para la prestación de servicios de radiodifusión.Subraya el Abogado del Estado que la distinción entre telecomunicaciones y medios de comunicación social, basada en la interactividad o bidireccionalidad de los servicios, es la cuestión capital; de este modo, se insertan en las telecomunicaciones los servicios interactivos, punto a punto, bidireccionales, que ofrecen posibilidades de configuración al usuario que elige el momento, forma y contenido del servicio; mientras que en el ámbito de los medios de comunicación social entran los servicios caracterizados por la difusión punto-multipunto, unidireccionales, sin interactividad plena y con cierto carácter pasivo de pura recepción. Si bien la Ley 22/2005 se reduce, en principio, al sector audiovisual, en opinión del Abogado del Estado, mezcla ambos sectores, al introducir el concepto de distribuidor de servicios de comunicaciones audiovisuales [art. 1 a)], e incluir en su ámbito de aplicación a: los prestadores de servicios de comunicación audiovisual que utilizan el espectro radioeléctrico [ex art. 2 b)]; y los operadores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas [ex art. 2 d)] respecto de los que, además, no se enuncia ningún criterio delimitador -como domicilio u operación en Cataluña-, y cuya regulación, se añade, es competencia exclusiva del Estado, al tratarse de operadores de telecomunicaciones. En relación con los distribuidores que pudieran actuar en toda España, no hay objeción -se afirma- a que deban cumplir las especiales “obligaciones y responsabilidades” que les impongan cada una de las leyes autonómicas.Continúa el Abogado del Estado en su exposición afirmando que el título III de la Ley 22/2005 (arts. 23 a 34) contiene una definición de “servicio público audiovisual en Cataluña” que no se ajusta a la establecida en los artículos 25 y 26 y en la disposición adicional sexta de la Ley 31/1987 de ordenación de las telecomunicaciones, preceptos con carácter básico. La imposición a los operadores de redes públicas de comunicaciones electrónicas de “otras obligaciones de servicio público” distintas a las del servicio universal se regula en la Ley 32/2003, cuyo artículo 25 establece las necesidades y razones de interés general que han de concurrir para que el Gobierno pueda decidirlo. En la misma línea, la disposición adicional séptima de la citada Ley 32/2003 remite al reglamento la regulación de las condiciones aplicables a los operadores de redes públicas de comunicaciones electrónicas en materia de acceso condicional a los servicios de televisión y radio digitales, permitiendo a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones imponer obligaciones a los operadores que dispongan de interfaces de programa de aplicaciones y guías electrónicas de programación para que faciliten el acceso a estos recursos en condiciones razonables, justas y no discriminatorias.Atendiendo al marco legal descrito, considera el Abogado del Estado que el artículo 28 de la Ley 22/2005 impone a “los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual que explotan redes públicas” la obligación de garantizar el acceso de todos los usuarios a los servicios audiovisuales de la Corporación catalana de medios audiovisuales sin coste. Al referirse a una obligación relacionada con la recepción de contenidos se enmarca en el artículo 149.1.27 CE. En el resto de artículos concurre el vicio de inconstitucionalidad que se denuncia puesto que se imponen obligaciones de servicio público a operadores de redes y comunicaciones electrónicas: así, a los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual el artículo 33.5 de la Ley 22/2005, les exige garantizar la disponibilidad del servicio público de comunicación audiovisual local a todos los usuarios; el artículo 66, la obligación de transmisión obligatoria de los canales de la Corporación Catalana de Medios Audiovisuales y de los entes locales gestores del servicio público; el artículo 67, la obligación de distribuir los canales de programadores independientes; el artículo 68, la obligación de disponibilidad de interfaces de programa de aplicaciones, guías electrónicas de programación y otros sistemas de acceso; y el artículo 69, el deber de ofrecer, en función de la tecnología, los mecanismos para limitar el acceso a determinados espacios a los menores sin coste complementario. A ellos se añade el artículo 133
16. l)de la Ley 22/2005, en el que se califica de infracción grave, el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la ley a los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual.Concluye el Abogado de Estado afirmando que la Ley 22/2005 introduce un concepto de nueva creación, el de “distribuidor de servicios de comunicación audiovisual”, y lo define de tal forma que puede englobar a los operadores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, expandiendo injustificadamente la competencia autonómica en detrimento de la exclusiva estatal en materia de telecomunicaciones.
17. c)Entiende el Abogado del Estado, en tercer lugar, que en materia de mercados conexos, recursos asociados y gestor del canal múltiple, los arts. 39, 43, 47.2 y 68 de la Ley 22/2005 vulneran también la competencia estatal ex artículo 149.1.21 CE.En relación con los sistemas de acceso condicional -entendidos como toda medida o mecanismo técnico que condicione el acceso en forma inteligible a un servicio protegido de radiodifusión sonora o televisiva al pago de una cuota u otra forma de autorización individual previa-, el Abogado del Estado recuerda que la materia fue inicialmente objeto de la Ley 17/1997, de 3 de mayo, por la que se incorporó la Directiva 95/47/CE, de 24 de octubre, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el uso de normas para la transmisión de señales de televisión y se aprueban medidas adicionales para la liberalización del sector, y la disposición transitoria sexta de la Ley 32/2003 la mantiene en vigor hasta que no se lleve a cabo el desarrollo reglamentario de los apartados 1 y 2 de su disposición séptima; regulando el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, las condiciones relativas a los sistemas de acceso condicional (art. 24).Señala el representante del Gobierno que, sobre la base del marco legal aplicable, el artículo 68 de la Ley 22/2005 resulta inconstitucional al establecer que las condiciones aplicables a los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual, en materia de acceso condicional a los servicios de televisión y radio digital, se regulen por un reglamento autonómico. Igualmente y por el mismo motivo, se consideran inconstitucionales los arts. 39
18. c)y 43.2 de la Ley 22/2005, que también son objeto de otro motivo impugnación.Resulta igualmente inconstitucional, según el Abogado del Estado por su inclusión en el ámbito de las telecomunicaciones, la regulación de las guías electrónicas de programación e interfaces de programa de aplicaciones que no se contemplaban en la Ley 17/1997, de 3 de mayo. Se trata, en términos de la Ley 32/2003, de recursos asociados de telecomunicaciones que permiten o apoyan la prestación de los servicios a través de una red de comunicaciones electrónicas, y respecto de los cuales la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones podrá establecer obligaciones a los operadores para que proporcionen acceso a los mismos de forma no discriminatoria y en condiciones razonables -disposición adicional séptima de la Ley 32/2003 y artículo 23.3
19. e)del Real Decreto 2296/2004-. El Abogado del Estado trae a colación la STC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 10, en la que, en relación a los descodificadores, se afirmaba que el Real Decreto cuestionado no contenía una ordenación de esos derechos primarios directamente garantizados por el artículo 20 CE sino “más bien una regulación de los instrumentos técnicos que permiten su ejercicio ya que, o bien se refiere a las características técnicas que han de tener los instrumentos a utilizar por los operadores o bien trata de enmarcar su actividad en el régimen de mercado y tributario previsto en nuestro ordenamiento”. Es, por ello, que el artículo 68.1 de la Ley 22/2005, y por conexión los arts. 39
20. c)y 43.2, son inconstitucionales ex artículo 149.1.21 CE al permitir al Consejo del Audiovisual de Cataluña imponer obligaciones a los operadores que dispongan de interfaces de programa de aplicaciones o de guías electrónicas de programación.El Abogado del Estado denuncia la inconstitucionalidad del artículo 47.2 de la Ley 22/2005, con la misma línea argumental, en cuanto dispone que el Consejo del Audiovisual de Cataluña deberá establecer las condiciones de relación de los titulares de la licencia con el gestor del canal múltiple digital para garantizar la prestación del servicio de comunicación objeto de la licencia. A juicio del representante del Gobierno, el gestor del canal múltiple no es un prestador de servicios de difusión, sino un operador de red que debe disponer del título habilitante correspondiente que es la inscripción en el Registro de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, tal como resulta de la disposición adicional tercera del Real Decreto 439/2004, de 12 de marzo por el que se aprueba el plan técnico nacional de televisión digital local, según el cual, “sin perjuicio de las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones arbitrará en los conflictos que puedan surgir entre la entidades que accedan al aprovechamiento de programas dentro de un mismo canal múltiple, de conformidad con lo establecido en la Ley 32/2003”.Señala el Abogado del Estado que el artículo 10 de la Ley 32/2003 atribuye a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, teniendo en cuenta las directrices de la Comisión Europea y la recomendación de mercados relevantes, la definición, mediante resolución, de los mercados de referencia relativos a redes y servicios de comunicaciones electrónicas; previsión desarrollada mediante el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento sobre mercados de comunicaciones electrónicas y acceso a las redes y numeración, en cuyo título II se regulan los mercados de referencia y las obligaciones aplicables a los operadores con un poder significativo en el mercado. Atendiendo al marco legal descrito, resultan inconstitucionales el artículo 39
21. c)de la Ley 22/2005 -que incluye, en su definición de mercados conexos a la prestación de servicios de comunicación audiovisual, los mercados vinculados “que comprende la producción, la programación, la difusión o la distribución, la tenencia de derechos de retransmisión exclusiva, las guías electrónicas de programación, los sistemas de acceso condicional, los sistemas de navegación, los sistemas operativos de los descodificadores y del equipamiento de consumo de contenidos audiovisuales, y el mercado de la publicidad”-; y el artículo 43.2 de la Ley 22/2005 -que establece la posibilidad de que el Consejo del Audiovisual de Cataluña pueda basarse en un porcentaje inferior al 25 por 100 establecido en el apartado anterior “como criterio para determinar la existencia de una posición de influencia dominante en una determinada área de difusión o en uno de los mercados conexos, extremo este que debe motivarse adecuadamente”--. La inconstitucionalidad de estos preceptos estriba, en definitiva, no sólo en que se fijen como mercados conexos del audiovisual mercados que se enmarcan dentro del ámbito de las telecomunicaciones, sino también en la inclusión de la difusión o distribución que es un mercado específico de telecomunicaciones fijado por la Unión Europea.C) En un segundo bloque de alegaciones, el Abogado del Estado expone las razones por las que determinados preceptos de la Ley 22/2005 infringen las normas básicas estatales del régimen de prensa, radio y televisión y, en general de todos los medios de comunicación social, según dispone el art. 149.1.27 CE.
22. a)Con carácter general, el Abogado del Estado acoge la doctrina de este Tribunal sobre las normas básicas. Recuerda que las normas básicas deben cumplir unos requisitos formales (SSTC 109/2003, de 5 de junio, FJ 4, y 194/2004, de 10 de noviembre, FJ 5) -que en este caso no plantea ningún problema puesto que las bases se recogen en una Ley y además se califican expresamente de básicas- y materiales -en el sentido de que la regulación básica “no puede llegar … a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias” (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8, y 101/2005, de 20 de abril, FJ 5) cumpliendo “una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso”-. Lo que cabe calificar como básico es el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (STC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 3); esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional [STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4 C)] dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases se atiende más a criterios estructurales que coyunturales (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1)- a partir del cual, cada Comunidad Autónoma, en defensa de su propio interés pueda introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en esa materia le asigne su Estatuto.
23. b)En primer lugar, el Abogado de Estado cuestiona la definición de servicios de radio y de televisión contenida en las letras
24. e)y
25. f)del artículo 1 de la Ley 22/2005, al considerar que no se ajusta al artículo 25 de la Ley 31/1987 de ordenación de las telecomunicaciones que tiene carácter básico, tal como se señala en su preámbulo. La definición contenida en la norma catalana resulta más amplia al incluir el servicio de comunicación audiovisual basado tanto en la emisión de sonidos no permanentes y organizados secuencialmente en el tiempo, como en la emisión de imágenes en movimiento y sonidos asociados organizados secuencialmente en el tiempo. En cambio, el artículo 25 de la Ley 31/1987, tras calificar a los servicios de radiodifusión sonora y televisión por ondas terrestres como servicios públicos en los que “la comunicación se realiza en un solo sentido a varios puntos de recepción simultáneamente”, entiende por televisión “la forma de telecomunicación que permite la emisión o transmisión de imágenes no permanentes, por medio de ondas electromagnéticas propagadas por cable, por satélite, por el espacio sin guía artificial o por cualquier otro medio”. Y añade que, en el marco de la Ley 32/2003, resulta fundamental que la programación se difunda de un punto a múltiples puntos de recepción, sin posibilidad de interactuar con el servicio.
26. c)En segundo lugar, en relación con el ámbito de aplicación, se impugnan los arts. 1
27. d)y 2 c),
28. d)y
29. e)de la Ley 22/2005. El artículo 1
30. d)al definir los servicios de comunicación audiovisual incluye los servicios no lineales que la legislación de telecomunicaciones considera servicios de telecomunicaciones o de la sociedad de la información, por lo que, en opinión del representante del Gobierno, se vulnera la legislación básica estatal.En relación con el artículo 2 de la Ley 22/2005, el Abogado del Estado parte del reconocimiento de la competencia del legislador autonómico para fijar el ámbito subjetivo de aplicación de la ley, lo que puede y debe realizar respetando el orden constitucional de competencias. Y señala que la concreción de puntos de conexión para hacer posible el ejercicio simultáneo de competencias autonómicas y estatales es un contenido típico de las normas básicas en las materias en las que el Estado tiene este tipo de competencias -en este caso, “el principio de territorialidad de las competencias autonómicas materializando la vinculación directa entre la actividad sobre la que se ejercen y el territorio autonómico” (SSTC 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 6, y 173/2005, de 23 de junio, FJ 11)-. Sobre la base de este argumento, el Abogado del Estado alega que las letras c),
31. d)y
32. e)del artículo 2 de la Ley 22/2005 contravienen la legislación básica estatal.La letra
33. c)del artículo 2 declara la aplicación de la Ley 22/2005 a los prestadores del servicio de comunicación audiovisual que “tienen su domicilio en Cataluña o bien ejercen principalmente sus actividades en ella”. Este criterio difiere del utilizado por el artículo 19.2 de la Ley 25/1994, de 12 de julio -en virtud de la cual se incorpora la Directiva 89/552/CE sobre coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva-, que establece que las Comunidades Autónomas ejercerán el control y la inspección para garantizar el cumplimiento de la ley en relación con los servicios de televisión cuyos ámbitos de cobertura, cualquiera que sea el medio de transmisión empleado, no sobrepasen sus respectivos límites territoriales, siendo también competentes respecto de los servicios de televisión cuya prestación se realice directamente por ellas o por entidades a las que hayan conferido un título habilitante dentro del correspondiente ámbito autonómico. Afirma el Abogado del Estado que los criterios utilizados por la Ley catalana no se requieren cumulativamente sino que puede bastar con que los prestadores de servicios tengan su domicilio en Cataluña aun cuando su ámbito de cobertura sea estatal, lo que supone incidir en el núcleo normativo propio de la competencia del Estado.La letra
34. d)del artículo 2 de la Ley 22/2005 determina su aplicabilidad a los operadores de redes y servicios de comunicación electrónica y a los distribuidores de contenidos audiovisuales que se dirigen al público de Cataluña, en cuanto a las obligaciones y las responsabilidades determinadas por la Ley. En este caso, además de prever su aplicación a los operadores de telecomunicaciones, utiliza, según el representante del Gobierno, un criterio -“dirigirse al público de Cataluña”- que puede implicar la extensión de su ámbito a todos los operadores estatales.La letra
35. e)del artículo 2 de la Ley 22/2005 extiende la aplicación de la ley catalana a los sujetos no incluidos en las anteriores letras que “difunden contenidos específicamente dirigidos al público de todo o parte del territorio de Cataluña, en cuanto al cumplimiento de las obligaciones establecidas por los títulos V y VI”, lo que parece suponer la extensión de su aplicación a los operadores de ámbito estatal que realizan desconexiones territoriales en el ámbito autonómico, cuya competencia corresponde al Estado. Manifiesta el Abogado del Estado que el criterio delimitador utilizado no resulta suficiente para establecer la sujeción a la regulación autonómica, al afectar de modo directo a operadores de ámbito nacional. Recuerda, en este punto, con cita de las SSTC 329/1993, de 12 de noviembre; 102/1995, de 26 de junio; 175/1999, de 30 de septiembre; 235/1999, de 16 de diciembre; 223/2000, de 21 de septiembre, y 175/2005, de 23 de junio, entre otras, que el ejercicio de las competencias autonómicas debe tener como límite y presupuesto el territorio en el que esa Comunidad ejerce sus potestades. Trae a colación, asimismo, la STC 127/1994, de 5 de mayo, en la que el Tribunal, frente a la alegación de falta de participación autonómica en una competencia de ejecución como el otorgamiento de las concesiones de cobertura nacional, declaró que en el ámbito de la televisión privada corresponde al Gobierno la adjudicación de un número escaso de concesiones de cobertura nacional, “ámbito territorial que supone, además, una razonable limitación al ejercicio de competencias autonómicas”. En definitiva, concluye el Abogado del Estado afirmando que el límite de la competencia autonómica para la sujeción a un régimen normativo propio habrá de ser el ámbito de cobertura supraautonómico del prestador de servicios de difusión de que se trate.
36. d)En tercer lugar y en relación con el servicio público audiovisual de ámbito local, se impugna el artículo 32.2 de la Ley 22/2005 por presentar desajustes con la regulación básica estatal, al prever que la prestación del citado servicio público “ha de ser llevada a cabo en forma de gestión directa por parte de los municipios, las modalidades asociativas de entes locales establecidas por la ley y los consorcios integrados por entes locales”, pudiendo formar parte de ellos “los entes de la misma área geográfica que los representen u otras entidades públicas, en la forma y con las condiciones que los municipios de pleno derecho del consorcio decidan, con una participación no superior al 25 por ciento”. Se adopta, por tanto, a juicio del Abogado del Estado, una fórmula más amplia que la dispuesta en la ya citada Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres -modificada por la Ley 10/2005, de 14 de junio-, normas en las que no se prevé la participación de entidades públicas diferentes a las municipales.
37. e)En cuarto lugar, las alegaciones del Abogado del Estado se dirigen contra una serie de preceptos que, a su juicio, vulneran la normativa básica estatal al prever la liberalización de los servicios de comunicación audiovisual y la desaparición del concepto de concesión y de servicio público salvo para los gestionados directamente por la Generalitat o por los ayuntamientos. En concreto, los artículos 2 b), 37, 45 a 59, y las menciones a la licencia contenidas en los arts. 86, 87, 111, 115, 116, 119, 128, 133, 134 y la disposición transitoria segunda; y además la disposición transitoria sexta, por hacer inaplicable el régimen jurídico de la concesión, y el artículo 36 por no aludir a la normativa básica en la materia. Se impugnan, igualmente, los artículos 60 a 64 en los que se requiere únicamente una comunicación previa para la prestación de servicios de comunicación audiovisual mediante tecnologías diferentes al espectro radioeléctrico, en lugar de la autorización administrativa que establece la Ley 37/1995, de 12 de diciembre, de telecomunicaciones por satélite y la disposición adicional décima de la Ley 32/2003.El título IV de la Ley 22/2005, relativo a la ordenación de la prestación de servicios de comunicación audiovisual por parte de sujetos privados, articula su regulación, como pone de manifiesto el Abogado del Estado, conforme a un régimen de licencia, cuando se trata de servicios prestados mediante el uso del espectro radioeléctrico, y conforme a un régimen de comunicación previa, cuando se trata de servicios prestados a través de otras tecnologías (art. 37 de la Ley 22/2005). Los requisitos de la licencia (objeto, finalidad, condiciones, convocatoria de concursos, procedimiento y criterios de adjudicación, contenido, obligaciones de los titulares, vigencia y renovación, intransmisibilidad, revisión, extinción e ineficacia sobrevenida) se regulan en los arts. 46 a 59 de la Ley 22/2005; mientras que los arts. 60 a 64 de la Ley 22/2005 tienen por objeto la comunicación previa al Consejo del Audiovisual de Cataluña: finalidad, procedimiento y contenido. La regulación encuentra su justificación en el preámbulo de la propia ley catalana en el que se subraya que el nuevo marco jurídico del audiovisual debe fundarse en la reconsideración de la noción de servicio público, en su doble vertiente de monopolio y titularidad, reconociendo la libertad de comunicación con la consiguiente modificación del régimen de títulos habilitantes (sustituyendo la concesión por una licencia y dando un mayor protagonismo a la Generalitat). La ordenación de la actividad audiovisual privada, se dice en la Ley catalana, requiere de un nuevo modelo de intervención en un entorno de muchos canales, basado en la neutralidad tecnológica y en el que la escasez solo se plantea en el espacio radioeléctrico.Tras realizar un repaso por la legislación básica estatal, desde la primera disposición dictada bajo la vigencia del texto constitucional, la Ley 4/1980, de 10 de enero, que declaró la radiodifusión y la televisión como servicios públicos esenciales cuya titularidad corresponde al Estado, hasta la Ley 32/2003, el Abogado del Estado concluye que la Ley 22/2005 establece un régimen propio al margen de lo dispuesto en la normativa básica estatal vigente que, salvo en el caso de la comunicación por cable y por satélite liberalizados, mantiene la consideración de servicios públicos cuya gestión se realiza en régimen de concesión administrativa. Afirma el representante del Gobierno que lo que se persigue con la legislación impugnada es la despublificación de los servicios de difusión de titularidad estatal, siendo patentes las diferencias de régimen pues, en un caso se otorgan derechos para el ejercicio de una actividad reservada al sector público, y en otro, se autoriza una actividad privada sujetando a control su ejercicio. El cambio de un régimen de concesión a uno de autorización; y de uno de autorización a uno de comunicación previa, son inconstitucionales por vulneración del artículo 149.1.27 CE.Según el Abogado del Estado, el legislador catalán intenta encubrir el apartamiento de la norma estatal básica mediante un inútil artificio plasmado en las disposiciones transitorias segunda y sexta de la Ley 22/2005. La primera establece el régimen de transformación de las concesiones en licencias, cuya vigencia será la de la concesión originariamente otorgada, debiéndose ajustar en cuanto a derechos y obligaciones a ese contrato concesional en todo aquello que no se oponga a la Ley 22/2005, y facultándose al Consejo del Audiovisual de Cataluña “para incorporar nuevas obligaciones y condiciones a la correspondiente licencia”. La disposición transitoria sexta establece que las licencias “adoptarán la forma de concesión administrativa mientras no se produzca la modificación del régimen concesional vigente establecido por la norma básica estatal” sin perjuicio del régimen jurídico establecido en la disposición transitoria anterior. Sin embargo, la concesión no es una mera forma, sino un contrato al que le resulta aplicable, en defecto de normas especiales, la legislación general de contratos de las Administraciones Públicas, estableciéndose una peculiar relación entre la Administración concedente y el concesionario en el ámbito de la gestión del servicio (STC 108/1993, de 25 de marzo, FJ 3), mientras que la licencia es un simple acto administrativo de intervención sobre una actividad privada. La disposición transitoria sexta degrada, a juicio del Abogado del Estado, la concesión de servicio público a un puro nomen o etiqueta vulnerando no sólo lo dispuesto en el artículo 149.1.27 CE sino también la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18 CE), por cuanto pretende que se considere concesión lo que no lo es. Además, la alusión a “la modificación del régimen concesional vigente establecido por la normativa básica estatal” evidencia una forma inaceptable de entender el desarrollo legislativo de las bases, pues se “anticipa” a una futura (e imaginaria, en palabras del Abogado del Estado) reforma de la legislación básica.La consecuencia natural del apartamiento de la figura concesional es, como afirma el representante del Gobierno, la de la inconstitucionalidad del artículo 37.2 de la Ley 22/2005 y de todo el capítulo III del título IV de la Ley 22/2005 y por conexión o consecuencia, ex artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la de todos los preceptos que presupongan o partan del régimen de licencia (así, arts. 86, 87, 111, 115, 119, 128, 133 y 134 y las disposiciones transitorias segunda y sexta).
38. f)En quinto lugar, al abordar la regulación de los servicios de comunicación audiovisual sin ánimo de lucro que ofrecen contenidos destinados a dar respuesta a necesidades sociales, culturales y de comunicación específicas de las comunidades y grupos sociales a que dan cobertura, los arts. 70 y 71 de la Ley 22/2005 prevén que se beneficiarán de una reserva de espacio público de comunicación, atendiendo a su contribución a la realización de finalidades de interés general, y que corresponderá fijar a los planes técnicos -si las disponibilidades del espectro radioeléctrico lo permiten- y a los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual -que deben reservar un 5 por 100 de su oferta a este tipo de servicios-, sin que dichas reservas puedan comportar una contraprestación económica, e imponiéndose ciertas obligaciones a los poderes públicos para el fomento de tales fines. En la misma línea, el artículo 111.2
39. f)de la Ley 22/2005, que se considera inconstitucional por conexión, reconoce la competencia del Gobierno de la Generalitat para establecer las medidas de fomento, protección y promoción de la actividad de comunicación sin ánimo de lucro. En tanto en cuanto tal tipo de servicios no está regulado en la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres, la regulación de los citados preceptos es, según el Abogado del Estado, inconstitucional. A ello -añade- que las formas de prestación de los servicios de comunicación audiovisual forman parte de las bases del Estado, máxime cuando se requiere la reserva del espacio radioeléctrico.
40. g)En último lugar, se impugnan varios preceptos sobre la ordenación de la prestación de servicios de comunicación audiovisual por parte de sujetos privados: en concreto, se trata de los artículos 39, 40.2 b), 41 a 44, 55 y 56, así como las disposiciones transitorias cuarta y sexta de la Ley 22/2005.El Abogado del Estado inicia su alegato impugnando los arts. 39, 40.2
41. b)y 41 a 44 de la Ley 22/2005 que regulan la garantía del pluralismo y el control de las comunicaciones en el sector del audiovisual, al considerar que no se ajustan a la legislación básica estatal. Recuerda que la STC 248/1988, de 20 de diciembre, FJ 6, consideró que la regulación de las limitaciones de concentración son condiciones o requisitos esenciales de la concesión que podrían formar parte de la legislación básica estatal (y en el mismo sentido, la STC 108/1993, de 25 de marzo, FJ 3).Conforme a los artículos 42 y 43 de la Ley 22/2005, existe posición de influencia dominante cuando un prestador de servicios de comunicación audiovisual controla un servicio de radio o televisión, o más de uno, que totaliza más de un 25 por 100 de la oferta en el área de difusión en que sus servicios son accesibles al público, aunque el Consejo del Audiovisual de Cataluña puede basarse en un porcentaje inferior. Por su parte, el artículo 44 de la Ley 22/2005 define los mercados de relevancia cuyas características pueden justificar la imposibilidad de iniciar la prestación de servicios de comunicación audiovisual o, si procede, la adopción de condiciones para su otorgamiento o de medidas correctoras, debiendo cada dos años adecuar el Consejo del Audiovisual de Cataluña los límites y los criterios establecidos por el artículo 43 a la evolución económica y tecnológica del sector de la comunicación. A juicio del Abogado del Estado, respecto de la radio, la Ley 22/2005 puede ser más restrictiva que la estatal -al fijar ésta el porcentaje de emisoras controladas en el 50 por 100, si bien con el límite de cinco concesiones- y en el caso de la televisión, más permisiva -puesto que la legislación básica prohíbe la mera presencia en más de una concesionaria a partir de una participación superior al 5 por 100- mientras que en la ley catalana la referencia es, en ambos casos, el límite del 25 por 100. Y considera que, en ningún caso, la referencia que contiene el artículo 40.3 de la Ley 22/2005 a los demás criterios que determine la legislación básica estatal permite una interpretación integradora, puesto que la legislación estatal establece límites al acceso y prohibiciones, no meros criterios.Por otra parte, el sometimiento a autorización previa del Consejo del Audiovisual de Cataluña de cualquier modificación de la estructura accionarial o empresarial de los prestadores de los servicios de comunicación audiovisual, impidiendo al titular realizar modificaciones accionariales significativas en los primeros tres años, que prevé el artículo 41 de la Ley 22/2005 se contrapone a lo previsto en la legislación básica estatal que somete a información previa, y no a autorización, estas modificaciones, sin limitación temporal alguna para llevarlo a cabo (artículo 21 de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de televisión privada).A continuación el Abogado del Estado impugna lo dispuesto en el artículo 55.2 de la Ley 22/2005 en relación con la renovación de la licencia por divergencias con lo previsto en la disposición adicional sexta de la Ley 31/1987 de ordenación de las telecomunicaciones -en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre-, que permite la renovación sucesiva por periodos iguales sin establecer las limitaciones temporales que introduce la legislación catalana (uno o dos periodos iguales al de su duración, que es de diez años), excepto para el caso de incumplimientos de la concesión o de condena por vulneración de derecho fundamental.La declaración de intransmisibilidad de la licencia para prestar servicios de comunicación audiovisual que contiene el artículo 56 de la Ley 22/2005 infringe, a juicio del Abogado del Estado, el artículo 2
42. b)de la Ley 31/1987, de ordenación de las telecomunicaciones, que prevé, en cambio, la transmisibilidad de la concesión de radiodifusión previa autorización administrativa.Finalmente, el Abogado del Estado impugna la disposición transitoria cuarta de la Ley 22/2005 que permite a los titulares de las concesiones de TDT de ámbito autonómico y local, otorgadas con anterioridad a la promulgación de la Ley, simultanear la tecnología analógica y la digital, de acuerdo con las disponibilidades y planificación del espectro radioeléctrico. Esta regulación resulta contraria a la establecida por el legislador estatal en la disposición transitoria segunda, apartado cinco, de la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres -en la redacción dada por la Ley 10/2005, de 14 de junio-. La ley estatal prevé que los adjudicatarios de las concesiones para la prestación del servicio público de TDT que hubieran efectuado emisiones al amparo de la disposición transitoria primera de la Ley 41/1995, podrán seguir utilizando tecnología analógica para la difusión de sus emisiones cuando el ámbito territorial de dichas emisiones sea coincidente o esté incluido en el ámbito territorial correspondiente a la concesión adjudicada, durante un tiempo determinado y siempre que las disponibilidades del espectro así lo permitan; debiendo presentar los concesionarios ante el organismo competente las soluciones técnicas que permitan la emisión con tecnología analógica. A ello se añade que la Ley 10/2005, de 14 de junio, en su disposición final primera, autoriza al Gobierno, sin perjuicio de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas, a dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de la ley, lo que se realizó mediante la aprobación del Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el plan técnico nacional de televisión digital terrestre, en cuya disposición adicional primera se prescribe el cese progresivo de emisiones en analógico de acuerdo con el plan que elabore la Administración general del Estado con el sector.La Ley 22/2005 reitera, sólo en parte, lo dispuesto en la norma estatal, ya que no alude a la coincidencia de ámbito territorial, ni precisa el periodo durante el cual podrá seguirse utilizando la tecnología analógica. Se produce, por tanto, según afirma el Abogado del Estado, una inconstitucionalidad por omisión, en cuanto su redacción implica modificar lo preceptuado en la legislación estatal. Se trata, por tanto, de una contradicción no por exceso, sino por defecto, con la normativa estatal (STC 73/1997, de 11 de abril, FJ 4), omisión que adquiere significado constitucional cuando lo eliminado tiene carácter básico y de ahí se infiere una contradicción con la norma básica (STC 172/1996, de 31 de octubre, FJ 2). 2. Por providencia de 26 de septiembre de 2006, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de 15 días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Acordó, así mismo, tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, desde la fecha de interposición del recurso -1 de agosto de 2006- para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, lo que se comunicará a los Presidentes del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”. 3. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 6 de octubre de 2006, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado no personarse en este procedimiento ni formular alegaciones, si bien pone a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar, y remitir a la Dirección de Estudios y Documentación y al Departamento de Asesoría Jurídica de la Secretaría General. A su vez, el Presidente del Senado interesó, el día 11 de octubre de 2006, que se tuviera por personada a dicha Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 4. Por escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 13 de octubre de 2006, la Letrada del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación del mismo, solicita se tenga por personado al Parlamento de Cataluña y se conceda una prórroga para formular alegaciones dada la complejidad del asunto. La Sección Segunda acuerda, mediante providencia de 16 de octubre de 2006, dar por personada a la Letrada en nombre del Parlamento de Cataluña y prorrogarle en ocho días el plazo concedido por providencia de 26 de septiembre de 2006. 5. El escrito de alegaciones de la Abogada de la Generalitat de Cataluña tuvo su entrada en el registro general del Tribunal el 25 de octubre de 2006. En él se postula la desestimación del recurso de inconstitucionalidad por las razones que seguidamente se exponen de manera resumida.La Abogada de la Generalitat de Cataluña estructura sus alegaciones en tres bloques distintos: un primer bloque de consideraciones generales (A); un segundo bloque relativo a las impugnaciones basadas en una presunta infracción del régimen de telecomunicaciones (B), y un tercer bloque que comprende sus alegaciones frente a las impugnaciones por vulneración del sistema de distribución de competencias en materia de medios de comunicación audiovisual (C).A) La representación procesal de la Generalitat inicia sus alegaciones con una valoración general del recurso interpuesto contra la Ley 22/2005. A su juicio, la impugnación incurre en un cierto grado de imprecisión y generalidad, careciendo en muchos casos de la precisión y claridad que, de acuerdo con el artículo 85 LOTC, debería exigirse al escrito de iniciación de un proceso constitucional, a lo que debe añadirse que en algunos supuestos la imputación carece de justificación.En relación a la delimitación de los títulos competenciales de telecomunicaciones y medios de comunicación social, la Abogada de la Generalitat pone de manifiesto que los cambios tecnológicos producidos en las últimas décadas en materia de telecomunicaciones obligan a replantear la doctrina constitucional hasta ahora establecida sobre la relación entre ambos títulos. Subraya, asimismo, la existencia de un nuevo marco estatutario derivado de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) -omitido por el Abogado del Estado-, que ha de ser el referente en el análisis de la ley catalana, puesto que, conforme a la doctrina constitucional al respecto, la valoración de una ley objeto de un recurso de inconstitucionalidad habrá de estar a la configuración del bloque de constitucionalidad en el momento en que el Tribunal dicte Sentencia. En este caso, señala la Abogada, el canon o parámetro de constitucionalidad que debe presidir la valoración de este recurso es el conformado por las previsiones del artículo 149.1.27 CE y del artículo 146 EAC en materia audiovisual, sin olvidar la incidencia de la competencia estatal en materia de telecomunicaciones y las competencias que el nuevo Estatuto reconoce a la Generalitat en el ámbito de las comunicaciones electrónicas (art. 140.7 EAC).Por último, antes de entrar en el análisis de los preceptos objeto de impugnación, la Abogada de la Generalitat resume la doctrina constitucional relativa a la delimitación de los dos títulos competenciales establecidos en los arts. 149.1.21 y 149.1.27 CE. En este sentido, hace especial mención de la STC 278/1993, de 23 de septiembre, FJ 2, según la cual, pertenecen a la materia de “medios de comunicación social” las actividades con una conexión directa con el derecho fundamental a la información reconocido en el artículo 20 CE que supone, como derecho instrumental, el derecho a crear medios de comunicación; quedando la regulación de los aspectos técnicos o soporte, dentro de la competencia del Estado para la ordenación del dominio público radioeléctrico, y por tanto de las “telecomunicaciones”.Sin embargo y según sostiene la representación procesal de la Generalitat, no puede dejar de tenerse en cuenta, como declara el propio preámbulo de la ley catalana, que el espectro radioeléctrico se configura como un elemento instrumental de la actividad de comunicación, por lo que la Generalitat podrá ejercer determinadas potestades en relación con su uso. La reserva competencial a favor del Estado de la determinación de los aspectos técnicos relativos al dominio público radioeléctrico (STC 168/1993, de 27 de mayo, FJ 2) se justificaba en gran parte por limitaciones técnicas que hacían necesaria una gestión unitaria del dominio público radioeléctrico. Sin embargo, dichas limitaciones han sido en gran parte superadas por los avances tecnológicos iniciados desde los años 80 con la aparición de distintos soportes al del espectro radioeléctrico (cable, medios ópticos, otros medios electromagnéticos…); evolución que culminará, señala la Letrada, con la aprobación por el Estado de la Ley general de comunicación audiovisual, en fase de anteproyecto de ley, que abandona la lógica del servicio público y configura los servicios de radio y televisión como servicios que se prestan en régimen de libre competencia, si bien, sometidos a determinadas limitaciones y a la imposición de obligaciones de interés general.Concluye la Abogada de la Generalitat afirmando que siendo la escasez del espectro radioeléctrico el fundamento de la reserva competencial a favor del Estado efectuada por el artículo 149.1.21 CE para establecer una gestión unitaria, la superación de dichas limitaciones y la aparición de otros soportes de transmisión imponen dotar de un nuevo contenido al título competencial del Estado, de forma que determinados aspectos en materia de comunicaciones electrónicas, directamente relacionados con los servicios de comunicación audiovisual, se vinculen e integren en el contenido no de la materia de telecomunicaciones, sino de la correspondiente a los medios de comunicación audiovisual.B) La representación procesal de la Generalitat analiza, en el segundo bloque de alegaciones, las impugnaciones que consideran que la regulación efectuada por la Ley 22/2005 afecta a las competencias del Estado ex artículo 149.1.21 CE, y lo hace sistematizándolas conforme a los tres grandes grupos de preceptos impugnados en el recurso:
43. a)planificación del espectro radioeléctrico;
44. b)determinación de obligaciones del servicio; y
45. c)regulación de mercados conexos, recursos asociados y gestión del canal múltiple.
46. a)En lo que a la planificación del espacio radioeléctrico se refiere, la Ley 22/2005 parte, como subraya la Letrada, del reconocimiento de la competencia exclusiva del Estado en esta materia, pero ello no debe impedir cualquier actuación de la Generalitat que, con menor o mayor alcance, afecte a la gestión de un medio específico de transporte de contenidos de carácter audiovisual. Y ello es así, como señala la representación procesal, por dos razones: la desaparición de las limitaciones técnicas que justificaban una gestión unitaria del espacio radioeléctrico y la imposibilidad de la Generalitat para ejercer sus competencias sobre los medios de comunicación audiovisual si no dispone de un cierto margen de gestión de los instrumentos técnicos a través de los que se produce la comunicación. Y por estas razones, la Ley catalana prevé mecanismos de participación de la Generalitat en la planificación estatal con el objeto, asimismo, de asegurar la coherencia de la gestión del espectro.En la medida en que la planificación del espacio radioeléctrico incide en el ejercicio de la libertad de expresión, el artículo 18.2 de la Ley 22/2005 reconoce la capacidad del Gobierno de la Generalitat para, a través del procedimiento y con los instrumentos que el legislador estatal establezca, participar en dicha planificación.El artículo 22 de la Ley 22/2005 concreta la participación autonómica en la emisión de un informe previo a la habilitación de bandas, canales y frecuencias para la prestación de servicios de comunicación que afecten al territorio de Cataluña, vinculándola con tres ámbitos: la preservación del pluralismo lingüístico y cultural, la competencia en la prestación de servicios audiovisuales y la industria audiovisual catalana.La competencia para la elaboración y aprobación de planes generales de utilización del espectro que ostenta el Estado no puede entenderse afectada por lo previsto en los arts. 19 y 20 de la Ley 22/2005 en relación a la delimitación del contenido y gestión de los planes técnicos -que no generales-. Considera la Letrada de la Generalitat que, en el marco del cuadro nacional de atribución de frecuencias y los planes técnicos generales de ámbito estatal, corresponde a la Comunidad Autónoma la gestión del espectro radioeléctrico asignado al territorio de Cataluña; e insiste, en este extremo, en la necesidad de adaptar el contenido del título competencial del Estado ex artículo 149.1.21 CE a la nueva realidad tecnológica. Por ello, sin negar la validez del título competencial y en la medida en que la gestión del dominio público radioeléctrico se configura como un elemento instrumental de la competencia autonómica en medios de comunicación audiovisual, corresponderá a la administración autonómica la concreción de esos planes nacionales -arts. 17 a 22, 111.2
47. h)y 70.7 y 8 de la Ley 22/2005-; la determinación en la licencia para la prestación de servicios de comunicación de las frecuencias otorgadas, la potencia autorizada y el ámbito de cobertura o la denegación de dicha licencia basada en una modificación o revisión de la planificación -arts. 53.1 a), 55.4
48. a)y 57.1
49. a)de la Ley 22/2005-; así como la regulación de la percepción de la correspondiente tasa para la prestación del servicio de comunicación audiovisual [art. 54
50. h)de la Ley 22/2005].Las mismas razones justifican, a juicio de la Letrada, que sea la Generalitat la que regule el régimen de transición de la tecnología analógica a la digital en el ámbito de Cataluña (disposición adicional cuarta de la Ley 22/2005), sin que la ausencia de determinadas previsiones -que sí se encuentran en la normativa básica- pueda ser considerada como una contradicción con las bases aprobadas por el Estado.La capacidad inspectora, de control y sanción que, sobre los aspectos técnicos de la prestación de servicios de comunicación audiovisual, se atribuyen al Gobierno catalán por los arts. 111.2
51. j)y 127.2 de la Ley 22/2005, tampoco vulnera la competencia estatal en materia de telecomunicaciones, puesto que el ejercicio de dichas potestades tiene por objeto comprobar que las emisiones realizadas por los prestadores de servicios de comunicación audiovisual sometidos a la Ley 22/2005 se efectúan de acuerdo con las condiciones técnicas para las que fue otorgada la licencia, y con la continuidad y la calidad adecuadas. Puesto que se trata de ejercer un control sobre una actividad cuya licencia o título habilitante ha sido otorgado por la Generalitat de Cataluña, también a ella le corresponden las facultades de inspección y, en su caso, de imposición de sanciones (STC 108/1993, de 25 de marzo, FFJJ 2 y 3).En conclusión, sostiene la Abogada de la Generalitat que no parece razonable que las competencias del Gobierno catalán en materia de medios de comunicación social se vean sensiblemente limitadas en función del medio utilizado para efectuar la transmisión de los contenidos audiovisuales, de forma tal que se admita claramente la plena competencia para la autorización de los servicios de difusión de televisión y radio a través del cable y no se reconozca ninguna posibilidad de intervención cuando dichos contenidos se prestan a través del satélite o del espectro radioeléctrico. Concluye afirmando que no puede retrasarse por más tiempo la plena incorporación, en nuestro ordenamiento jurídico, del concepto de neutralidad tecnológica en un ámbito, el de los medios de comunicación social, en el que entra en juego el derecho a la libertad de expresión.
52. b)En segundo lugar, la representación procesal de la Generalitat aborda el análisis de la impugnación de los preceptos de la Ley 22/2005 que imponen determinadas obligaciones de servicio público a los operadores y distribuidores de redes de comunicaciones electrónicas. En relación con los operadores de redes, la Letrada pone de relieve que la única obligación es la establecida en el artículo 136.2 de la Ley 22/2005, -relativa al deber de colaboración en la ejecución de sanciones que suponen un cese definitivo de la prestación del servicio audiovisual-; precepto que no ha sido impugnado y que, por tanto, no es objeto de controversia competencial. Por otra parte, las obligaciones impuestas por la Ley 22/2005 a los distribuidores -transmisión obligatoria de los canales de servicio público, garantía de presencia de programadores independientes, uso de lenguas oficiales, sistemas de filtro para proteger a la infancia- no tienen ninguna incidencia sobre aspectos técnicos y, por tanto, su ámbito material no se corresponde con el título relativo a las telecomunicaciones, sino con el correspondiente a los medios de comunicación audiovisual tal como se prevé en el artículo 146 EAC. Desde esta perspectiva -de obligaciones relativas a contenidos- nada cabe objetar a la delimitación del ámbito subjetivo que efectúan los artículos 1
53. a)de la Ley 22/2005 -que define lo que deba entenderse por distribuidor de servicios de comunicación audiovisual- y 2
54. b)y
55. d)de la Ley 22/2005 -que declara sujetos al ámbito de la ley a los prestadores de servicios de comunicación audiovisual que utilicen el espectro radioeléctrico, a los operadores de redes y servicios de comunicación electrónica y a los distribuidores de dichos servicios-.La Abogada de la Generalitat afirma la constitucionalidad de los artículos 28 y 66 de la Ley 22/2005 (y art. 33.5 de la Ley 22/2005, en el ámbito local) que imponen a los operadores de redes públicas de servicios de radiodifusión el acceso a los servicios -entendidos como contenidos- prestados por la corporación catalana sin coste alguno para el usuario, garantizando así el acceso al servicio público audiovisual de todos los ciudadanos. La Letrada reconoce la imposición, respecto de los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual, de obligaciones con un alcance mayor que la mera transmisión de contenidos de servicio público -la reserva de espacio para programadores independientes (art. artículo 67 de la Ley 22/2005); las garantías de acceso universal a la oferta de servicios como guías de programación o interfaces de programa de aplicación (artículo 68 de la Ley 22/2005); o la disponibilidad de tecnologías de limitación de acceso (artículo 69 de la Ley 22/2005)-, pero las justifica en la necesidad de garantizar, en un entorno liberalizado, la formación de una opinión pública plural y los derechos de los usuarios. Y concluye afirmando que se tratan, en todo caso, de obligaciones de contenido que no conciernen al título competencial de telecomunicaciones y no contradicen lo dispuesto en el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, por el que se incorporan al ordenamiento las Directivas relativas a comunicaciones electrónicas. De hecho, se trata de previsiones que se sitúan en la misma línea que las dispuestas en la regulación estatal para los operadores de difusión por cable (obligaciones que, según la disposición adicional décima de la Ley 32/2003, se enmarcan en el ámbito material de los medios de comunicación social).
56. c)En lo relativo a la regulación de mercados conexos, recursos asociados y gestión del canal múltiple, la Abogada de la Generalitat empieza su alegato cuestionando su inclusión en el ámbito material de las telecomunicaciones, sin otro argumento -expresado por el Abogado del Estado- que la regulación por el Estado se ha efectuado desde su competencia ex artículo 149.1.21 CE.Continúa la Letrada afirmando que difícilmente puede sostenerse que la definición de mercados conexos a la prestación de servicios de comunicación audiovisual que establece el artículo 39 de la Ley 22/2005, como criterio para poder determinar la existencia de una posición de dominio en el mercado (art. 43 de la Ley 22/2005), suponga la regulación de aspectos relativos a las redes de comunicaciones que invadan la competencia del Estado ex artículo 149.1.21 CE. La garantía del pluralismo en los medios de comunicación es un ámbito relativo al ejercicio del derecho y no a aspectos técnicos relacionados con los medios de comunicación.El artículo 68.2 de la Ley 22/2005 al prever la posibilidad de que un reglamento autonómico fije las condiciones aplicables a los distribuidores en materia de acceso condicional a los servicios de radio y televisión digitales no se está refiriendo, a juicio de la Letrada, a obligaciones dirigidas a las relaciones entre los operadores y distribuidores de estos servicios y los proveedores de servicios de radio y televisión -cuestión ésta regulada por el Estado, al amparo del artículo 149.1.21 CE, en el artículo 24 del Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre-, sino a las garantías de acceso universal de los usuarios a la oferta de servicios de comunicación audiovisual. Es decir, la norma autonómica no pretende desplazar a la estatal, sino que establece obligaciones referidas a los mismos sujetos -los distribuidores de servicios de acceso condicional- pero desde dos ámbitos competenciales claramente diferenciados. El hecho de que en la STC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 10, dictada en relación a los descodificadores y citada como argumento por el Abogado del Estado, se señalase que la regulación del Real Decreto-ley 1/1997 -que incorporaba a nuestro ordenamiento las especificaciones técnicas de la Directiva comunitaria 95/47/CE sobre el uso de las normas para la transmisión de señales de televisión- referida a obligaciones de carácter técnico no suponía “una regulación general de los derechos contenidos en el artículo 20.1 CE, en concreto, del derecho … a comunicar y recibir libremente información por cualquier medio”, no puede comportar que la regulación de la Ley 22/2005, en la medida en que afecta a las relaciones de los distribuidores con los usuarios finales, quede excluida del ámbito material de medios de comunicación social.En relación con la pretendida inconstitucionalidad de la determinación, por parte del Consejo del Audiovisual de Cataluña, de las condiciones de relación de los titulares de la licencia con el gestor del canal múltiple que prevé el artículo 47.2 de la Ley 22/2005, recuerda la Letrada que el artículo 140 EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia ejecutiva en materia de comunicaciones electrónicas, por lo que las previsiones del citado precepto no pueden considerarse inconstitucionales -especialmente cuando esas condiciones de relación deben estar directamente dirigidas a garantizar la prestación del servicio de comunicación-; concepto el de comunicaciones electrónicas que ha sido incorporado a nuestro ordenamiento jurídico desde el derecho comunitario y, en concreto, a partir de la Directiva 2002/77/CE, de la Comisión, de 16 de septiembre, relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electrónicas.C) La Abogada de la Generalitat se centra, en el tercer bloque de alegaciones, en las impugnaciones que consideran que la regulación efectuada por la Ley 22/2005 vulnera las bases estatales ex artículo 149.1.27 CE. Inicia la Letrada su argumento afirmando que, dentro del respeto a las normas básicas estatales, corresponde a la Generalitat de Cataluña, ex artículo 146 EAC, la competencia exclusiva para la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat y de los servicios públicos de ámbito local, y la competencia compartida para la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual dirigidos al público de Cataluña. Y a mayor abundamiento, dado que se ha eliminado toda referencia al estatuto jurídico de radio y televisión de 1980, ya no existe posibilidad de que el legislador estatal delimite negativamente los casos sobre los que se proyecte la competencia autonómica o se reserve facultades de ejecución (tal como podía ocurrir antes, STC 168/1993, de 27 de mayo, FJ 5). Del nuevo marco estatutario resulta que la Generalitat puede configurar la forma en que debe organizarse la prestación de los servicios públicos de comunicación audiovisual propios y locales, sin necesidad de acogerse a las bases estatales. A ello se añade que el artículo 111 EAC prescribe, desde un punto de vista material, que las bases deben limitarse a establecer “unos principios o mínimo común normativo en normas con rango de Ley” por lo que las relaciones entre bases estatales y normas de desarrollo han sufrido un cambio, dándose a las primeras un contenido normativo más restringido.La representación procesal de la Generalitat sistematiza sus alegaciones en seis apartados:
57. a)definición de los servicios de radio y televisión;
58. b)determinación del ámbito subjetivo de la ley;
59. c)configuración de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual en el ámbito local;
60. d)regularización de la liberalización;
61. e)regulación de los servicios públicos de comunicación audiovisual sin ánimo de lucro;
62. f)establecimiento de garantías al pluralismo y de control de las concentraciones.
63. a)En primer lugar, a juicio de la Abogada de la Generalitat, el hecho de que la definición de servicios de radio y televisión contenida en el artículo 1 letras
64. e)y
65. f)de la Ley 22/2005 no recoja de forma expresa la exigencia de que la comunicación se realice en un solo sentido a varios puntos de recepción simultánea, no significa que se estén contrariando las bases estatales. La no reproducción de la definición contenida en la Ley 31/1987 de ordenación de las telecomunicaciones se debe a los avances técnicos que, desde esa fecha, se han experimentado en este ámbito -con la introducción de la radio y la televisión digital- lo que supone un cambio en el concepto de difusión de señales de radio y televisión que ha sido destacado, incluso, por la propia Administración Estatal -“en la televisión digital junto a la transmisión de imagen y sonidos se transmitan otros servicios de carácter interactivo o de acceso a la sociedad de información”-. Sin embargo, el elemento central de la definición de estos servicios -que sea el operador quien decida la secuencia de programas, y no el destinatario- se mantiene en la legislación autonómica por lo que la impugnación no puede prosperar.
66. b)En segundo lugar, por lo que atañe a la determinación del ámbito de aplicación subjetivo de la Ley 22/2005 y al entender de la Abogada de la Generalitat, ninguno de los criterios previstos en el artículo 2 c),
67. d)y
68. e)-referidos a que el prestador del servicio tenga su domicilio en Cataluña o ejerza principalmente en esta Comunidad Autónoma su actividad; a los operadores de redes y servicios de comunicación y distribuidores de comunicación audiovisual que se dirigen al público de Cataluña o a aquéllos que difunden contenidos específicamente dirigidos al público de todo o parte de Cataluña- incurre en una extralimitación territorial del ejercicio de las competencias de la Generalitat de Cataluña. La regulación contenida en la Ley 25/1994, de 12 de julio -por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/CEE-, reconoce al Estado amplias facultades ejecutivas en aquellos casos en que los ámbitos de cobertura del servicio sobrepasan el ámbito de una Comunidad Autónoma y en los que por razones técnicas de la configuración del espectro radioeléctrico o de aplicación de la normativa internacional se justificaba un desplazamiento de la competencia autonómica. Tales previsiones, según la Letrada, no pueden limitar la potestad del Parlamento de Cataluña para que, en el ejercicio de sus competencias en materia de medios de comunicación ex artículo 146 EAC, regule y ejerza el control, en el marco de las bases estatales, sobre los servicios de comunicación audiovisual que se dirigen al público de Cataluña y las ofertas de comunicación audiovisual que se distribuyen en el territorio de Cataluña. No cabe oponer a la delimitación efectuada por el Estatuto de Autonomía la prevista en una norma estatal. Y concluye, afirmando que el hecho de que estos criterios puedan suponer la aplicación de las disposiciones de la Ley 22/2005 a operadores estatales en relación con los contenidos que son objeto de difusión en las desconexiones para el territorio de Cataluña, no resulta contrario a la delimitación de competencias en esta materia, ni a la definición de ámbito territorial contenida en el artículo 115 EAC.
69. c)En tercer lugar, por lo que respecta a la configuración del servicio público de comunicación audiovisual en el ámbito local, la Abogada de la Generalitat subraya que el artículo 32.2 de la Ley 22/2005 se limita a definir el mencionado servicio público de ámbito local como aquel que se presta directamente por los entes locales, permitiendo, en función del principio de autonomía local, que sean las propias entidades locales las que elijan la forma concreta de organización y funcionamiento del servicio. La posibilidad de que la gestión del servicio público local pueda ser realizada por entidades distintas a las municipales -consorcios u otras modalidades asociativas de entes locales- no infringe las previsiones del artículo 5 de la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres, puesto que el precepto estatal prevé, junto a la gestión directa municipal, la realizada por personas naturales o jurídicas, con o sin ánimo de lucro, formulándolo en unos términos tan genéricos que podrán incluirse las distintas modalidades asociativas de los entes locales. A ello se añade que el artículo 146.1
70. a)EAC califica como competencia exclusiva de la Generalitat la organización de los servicios públicos de comunicación audiovisual de carácter local.
71. d)En cuarto lugar, la representación procesal de la Generalitat aborda la cuestión relativa a la liberalización de la prestación del servicio de radio y televisión que opera la Ley 22/2005 al distinguir entre el servicio público audiovisual que se presta directamente por la Generalitat o por los entes locales y los servicios de comunicación audiovisual prestados por operadores privados. Reconoce la Letrada de la Generalitat que esta regulación no se ajusta a las previsiones de la normativa básica estatal vigente por lo que el legislador catalán ha establecido un régimen de transitoriedad que difiere los efectos de esta necesaria liberalización hasta que ésta no quede plasmada en la regulación estatal.La opción del legislador catalán de adelantarse al legislador estatal puede parecer extraña pero, en ningún caso, contraria al régimen constitucional de distribución de competencias, puesto que se encuentra justificada por distintas razones: la inadecuación de la normativa estatal a los avances técnicos producidos en el sector audiovisual, la dispersión de la regulación básica y la falta de adecuación a la normativa europea. La evolución hacia la despublificación de los medios de comunicación se encuentra ya presente en las leyes estatales reguladoras de la televisión por satélite -Ley 37/1995- y por cable -Ley 42/1995, modificada por la disposición adicional décima de la Ley 32/2003-, y culminará, posiblemente, cuando sea aprobado por las Cortes el anteproyecto de la Ley General de Comunicación Audiovisual, cuyo preámbulo parte de la liberalización de estos servicios que se prestarán por los particulares en régimen de libre competencia, si bien con las limitaciones que procedan por motivos técnicos.La jurisprudencia del Tribunal Constitucional tampoco resulta ajena a esta tendencia liberalizadora, como señala la Letrada, pues desde la STC 31/1994, de 31 de enero, se ha matizado la posición respecto de la calificación de la televisión como servicio público, la cual no puede ser un pretexto para impedir la intervención de los particulares cuando los avances tecnológicos ya no suponen un límite técnico, máxime hallándonos en un ámbito que afecta a derechos y libertades fundamentales. Ello ha de suponer, argumenta la Letrada, que la configuración de servicio público ha de reservarse a los medios de comunicación de titularidad pública tal como se prevé en la Ley 22/2005 y en el anteproyecto de la Ley general de la comunicación audiovisual estatal.Esta nueva configuración del sector audiovisual es la que se recoge, manifiesta la Abogada de la Generalitat, en los artículos 2 b), 37, 45, 46 a 59 de la Ley 22/2005 y en las menciones a los títulos habilitantes que se encuentran en los artículos 86, 87, 111, 115, 116, 119, 128, 133, 134 y disposición transitoria segunda de la ley; estableciéndose el régimen transitorio mencionado (disposición transitoria sexta) según el cual las licencias para la prestación de servicios audiovisuales tendrán consideración de concesión administrativa hasta que produzca la modificación de las bases estatales. El régimen de la Ley 22/2005 queda, por tanto, desplazado hasta que las Cortes Generales aprueben las nuevas bases. La transformación de concesión a licencia que impone la disposición transitoria segunda no comporta una modificación del régimen concesional pues, según la citada disposición transitoria sexta, su régimen jurídico será el establecido en la norma básica hasta que se proceda a su modificación. En definitiva, el régimen transitorio expuesto permite avanzar en esta nueva configuración de los servicios audiovisuales y evitar el vicio de inconstitucionalidad que comportaría la aplicación de una normativa con un régimen distinto al previsto en las bases estatales.
72. e)Se analiza, en quinto lugar, la impugnación de los artículos 70 y 71 de la Ley 22/2005 que prevén la reserva de un espacio público de comunicación para las entidades sin ánimo de lucro con el objetivo de realizar finalidades de interés general y el fomento de la actividad audiovisual de dichas entidades. Señala la Letrada que este tipo de obligaciones de contenido no pueden subsumirse en la competencia de telecomunicaciones del Estado, sino en la materia de medios de comunicación social. Y, desde la óptica del 149.1.27 CE, el hecho de que la legislación básica estatal no prevea una reserva de este tipo no implica per se que la norma catalana contraríe dichas bases; puesto que, según la propia doctrina constitucional relativa a la relación entre las bases y su desarrollo, este último no es sólo un complemento más detallado de lo que sea genérico sino también de lo específico, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada sector o cada Administración.
73. f)En sexto y último lugar, en lo que se refiere a las garantías del pluralismo y del control de concentraciones previsto en los artículos 39 y 40 a 44 de la Ley 22/2005, recuerda, en primer lugar, la Abogada de la Generalitat, que este Tribunal ha declarado que las regulaciones que imponen limitaciones a las personas físicas y jurídicas para ser titulares de concesiones, así como en el plazo de las concesiones, tienen consideración de normativa básica (STC 248/1988, de 20 de diciembre). Sin embargo, ello no quiere decir que el legislador catalán haya superado el marco de sus competencias al delimitar los casos en que las concentraciones de los medios de comunicación afectan al pluralismo. La Ley 22/2005 es plenamente respetuosa con la normativa básica estatal y no sólo por la expresa remisión que contiene el artículo 40 de la Ley 22/2005 a los criterios establecidos en aquélla sino porque no incurre en ninguna contradicción. La Ley 31/1987 de ordenación de las telecomunicaciones se limita a establecer que, en ningún caso, una misma persona física o jurídica podrá controlar, directa o indirectamente, más del 50 por cien de las concesiones administrativas que coincidan sustancialmente en su ámbito de cobertura y que, en todo caso, no podrá controlar más de cinco concesiones. Por su parte, el artículo 39 de la Ley 22/2005 se limita a definir qué debe entenderse por control directo o indirecto para establecer, después, unos criterios de garantía del pluralismo que en nada se oponen ni, por supuesto, excluyen a los previstos en la normativa básica.En el ámbito de los servicios públicos de televisión, la Ley 22/2005 recoge los principios previstos en la normativa básica como criterios para valorar la existencia de una concentración de medios de comunicación y, partiendo de esos principios, establece como criterios de valoración el número de ofertas en una determinada demarcación y la audiencia potencial, previendo la posibilidad de que la normativa básica contemple otros que deberán condicionar, en todo caso, ese proceso de valoración. Por todo ello, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 111 EAC, corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña la regulación de los aspectos concretos referidos a los límites de la participación accionarial en las sociedades concesionarias, lo que no resulta contrario a las bases estatales.Concluye la representante procesal de la Generalitat que los aspectos referidos al régimen de vigencia, renovación y transmisión de títulos habilitantes se fundamentan también en la garantía del pluralismo que requiere de una pluralidad de oferta informativa y, por ello, el legislador catalán impone medidas más restrictivas para su renovación (art. 55 de la Ley 22/2005) o su transmisión (art. 56 de la Ley 22/2005). Se trata de medidas que no sólo no contradicen la normativa básica estatal, en tanto en cuanto tienen el mismo fundamento de dotar de efectividad el derecho constitucional de acceso a los medios sino que, además, según lo dispuesto en la disposición transitoria sexta, no serán de aplicación hasta que no se modifique la legislación básica en esta materia -que en su anteproyecto establece un régimen de renovación y transmisibilidad de licencias análogo al establecido por la Ley 22/2005-.El escrito de alegaciones de la Abogada de la Generalitat finaliza solicitando el levantamiento de la suspensión de las disposiciones impugnadas en el recurso de inconstitucionalidad del Abogado del Estado. 6. El escrito de alegaciones formuladas por la Letrada del Parlamento de Cataluña tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el 14 de noviembre de 2006, solicitando la desestimación íntegra del recurso. El escrito se estructura en cuatro bloques de alegaciones que, resumidamente, se exponen a continuación.A) En el primer bloque de alegaciones y a modo de consideraciones preliminares, la Letrada del Parlamento señala que la Ley 22/2005 pretende ordenar la regulación del sector de la comunicación audiovisual en Cataluña, adaptándola a las nuevas tecnologías, previendo nuevas formas de gestión que se adapten a los nuevos tiempos y respeten tanto el contenido del derecho a la libertad de expresión e información como los límites constitucionalmente impuestos al mismo. La ley se postula, además, como norma de cabecera o norma de regulación global e íntegra del sector para acabar con la dispersión existente en esta materia, en cumplimiento de la resolución 3/VI, sobre medios audiovisuales en Cataluña, aprobada por el Parlamento catalán el 15 de diciembre de 1999 en la que, además, consciente la Cámara catalana de que el contenido de las reformas legislativas que se proponía emprender podían violentar la legislación básica vigente, se la invitaba a instar la modificación de la legislación estatal. En ese contexto el Parlamento de Cataluña decidió redactar un texto normativo, en vez de paralizar sus trabajos, partiendo de una determinada interpretación del bloque de constitucionalidad que regulara la comunicación audiovisual de forma íntegra y de acuerdo con el modelo implantado en los países de nuestro entorno y en las instituciones de la Unión Europea, una vez superada la “escasez técnica” que impone reinterpretar el alcance de la competencia exclusiva en materia de telecomunicaciones del Estado y la correlativa modificación del alcance de los derechos reconocidos en el artículo 20 CE.Esta opción, manifiesta la Letrada del Parlamento, permitía acometer la urgente adaptación del sector audiovisual catalán a las nuevas tecnologías, a la convergencia de los medios y a la globalización económica, garantizando a los ciudadanos un marco claro y estable, a la vez que se aseguraba su validez incluso después del inminente cambio del marco regulador español. Considera la Letrada que la regulación contenida en la Ley 22/2005 puede y deber ser interpretada de forma que resulte compatible con la distribución de competencias en esta materia, adoptando el principio de interpretación más favorable, conforme a la doctrina constitucional (por todas, la STC 176/1999, de 30 de septiembre). A juicio de la representación procesal del Parlamento catalán, la valoración hecha por el Abogado del Estado en el recurso interpuesto adolece, por una parte, de un mínimo esfuerzo interpretativo para conciliar los preceptos contenidos en la misma con la legislación básica estatal y con el marco constitucional y estatutario vigente, y, por otra parte, parece partir de la desconfianza ante la actuación del legislador autonómico realizando una formulación tendencialmente expansiva de las competencias del Estado y una interpretación anacrónica de la legislación estatal en materia audiovisual.Concluye este primer bloque la Letrada del Parlamento señalando que es cierto que la aplicación conjunta de la vigente legislación estatal en materia de comunicación audiovisual y de la establecida en la ley catalana puede resultar en algunos casos problemática y confusa para los operadores y prestadores de servicios audiovisuales. Sin embargo, a su juicio, no es menos cierto que tal dificultad y confusión no es imputable a la inconstitucionalidad de la ley catalana, sino a la falta de sistemática, de armonía y de modelo de la actual regulación estatal que, en los últimos 25 años, ha aprobado y derogado normas aisladas y dispersas que difícilmente constituyen un corpus mínimamente estructurado que permita deducir las bases mínimas sobre las que ejercer la potestad legislativa de desarrollo autonómica.B) En el segundo bloque de alegaciones se aborda la cuestión de la distribución competencial en materia audiovisual, iniciando su análisis la Letrada del Parlamento por el nuevo marco estatutario. El artículo 146.1 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña de 19 de julio de 2006, bajo la rúbrica “Medios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual”, atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia exclusiva sobre la organización de la prestación del servicio público autonómico y local -apartado a)- y la competencia compartida sobre la regulación y el contenido de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y de las tecnologías disponibles dirigidos al público de Cataluña, y sobre las ofertas de comunicación audiovisual si se distribuyen en el territorio de Cataluña -apartado b)-; así como, en el artículo 146.2, la competencia compartida en materia de medios de comunicación social en general.Señala la Letrada del Parlamento que este Tribunal Constitucional ha ido creando un “corpus doctrinal”, desde la STC 10/1982, de 23 de marzo, hasta la más reciente STC 329/2005, de 15 de diciembre, sobre la delimitación de los títulos competenciales de “telecomunicaciones” (art. 149.1.21 CE) y “medios de comunicación social” (art. 149.1.27 CE), pero a los efectos del presente recurso, focaliza su atención en las SSTC 244/1993, de 15 de julio, y 278/1993, de 23 de septiembre. Conforme a la doctrina constitucional sobre los criterios de deslinde de ambos títulos competenciales, “sólo los aspectos técnicos de radiocomunicación” podían ampararse en la competencia exclusiva que se recoge en la regla 21 del artículo 149.1 CE; mientras que el resto de aspectos relacionados con el ejercicio de los derechos reconocidos en el artículo 20 CE, incluidos los relativos al derecho de antena, deben reputarse en la materia de “medios de comunicación social”, objeto de regulación compartida estatal y autonómica.A continuación, la representación procesal del Parlamento se ocupa de precisar el contenido y alcance de cada uno de ellos siguiendo la doctrina constitucional. La materia de las telecomunicaciones, competencia exclusiva del Estado que abarca la totalidad de la potestad legislativa y también las funciones ejecutivas, es la que, a juicio de la Letrada, ha experimentado un mayor cambio por la evolución tecnológica, económica y jurídica. En el momento en el que se aprobó la Constitución, la reserva estatal se justificó por la escasez del espacio radioeléctrico y la necesidad de regular su uso teniendo en cuenta la incidencia de la normativa internacional, configurándolo como dominio público de titularidad estatal. Sin embargo, como pone de manifiesto la Letrada, en la actualidad el espacio radioeléctrico es soporte para la prestación de diversos servicios, siendo la radiodifusión solamente uno de ellos, y la aparición de plataformas como el cable y el satélite diluye la justificación de la limitación del espectro, al permitir la prestación simultánea de servicios de radiodifusión y de otros servicios de voz, datos o acceso a internet. Se debe añadir, además, la introducción del principio de libre competencia en el sector de las telecomunicaciones para favorecer la aparición de nuevos operadores y tecnologías, lo que plantea la necesidad de reconsiderar la interpretación del actual marco competencial. Desaparecida la tradicional vinculación restrictiva entre telecomunicaciones y espectro radioeléctrico, la reserva estatal en la materia encuentra apoyo en otros títulos tales como las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE); la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos (art. 149.1.1 CE); las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y el fomento de la investigación técnica y científica en este campo (art. 149.1.15 CE).La Letrada del Parlamento subraya cómo en el derecho de la Unión Europea el término de telecomunicaciones ha sido sustituido por el de “comunicaciones electrónicas”, más acorde con el nuevo entorno de la sociedad de la información y la convergencia entre telecomunicaciones, audiovisual y sistemas de información; término que permite agrupar, en una sola definición, todos los servicios y redes de comunicaciones electrónicas relacionados con el transporte de señales mediante cables, ondas hertzianas, medios ópticos u otros medios electromagnéticos con independencia de la información transportada (Directiva 2002/77/CE, considerando séptimo). De este modo, el concepto de comunicación electrónica se desvincula del de radiocomunicación e incluye cualquier sistema de transmisión de señales.Ante esta nueva situación, la representante procesal del Parlamento catalán afirma que la exclusividad de la competencia del Estado en materia de telecomunicaciones no excluye la intervención de las Comunidades Autónomas y de los entes locales en base a las competencias que detentan en virtud de otros títulos competenciales específicos como pueden ser la ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y urbanismo (art. 149 EAC), comercio (art. 121 EAC), industria (art. 139 EAC), medio ambiente (art. 144 EAC), obras públicas (art. 148 EAC), planificación, ordenación y promoción de la actividad económica (art. 152 EAC) o investigación, desarrollo e innovación tecnológica (art. 158 EAC), por poner algunos ejemplos. Es, por ello, continúa la Letrada, que la regulación de ciertos aspectos relativos a las comunicaciones electrónicas, directa e indisolublemente vinculados a la prestación de servicios de comunicación audiovisual -como determinados aspectos de la planificación y gestión del espectro, del derecho de acceso, las garantías del pluralismo o las obligaciones de servicio- no deben calificarse como telecomunicaciones, sino que forman parte de la regulación del servicio o contenido que utiliza este soporte de transmisión y, por tanto, entra claramente dentro de la competencia autonómica de desarrollo legislativo ex arts. 149.1.27 CE y 146 EAC. De lo contrario, se estaría dando al artículo 149.1.21 CE una amplitud ilegítima, contraria a la doctrina constitucional sobre la interpretación restrictiva de su alcance, virtualmente más expansivo que el artículo 149.1.27 CE, que conduciría a una injustificable exclusión de las competencias autonómicas (STC 244/1993). En este sentido, recuerda la letrada, que no puede dejar de tenerse en cuenta que el espacio radioeléctrico es un elemento instrumental para la prestación de la actividad de comunicación audiovisual.En lo que a la distribución de competencias en materia de medios de comunicación social se refiere, señala la Letrada del Parlamento, el profundo cambio que ha supuesto la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña que, desde un plano genérico, atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de medios de comunicación social, y una competencia exclusiva respecto de la prestación del servicio público autonómico y local; eliminándose la remisión que el antiguo art. 16 EAC realizaba al estatuto de radio y televisión de 1980 que se convertía así en norma estatal delimitadora de competencias. De acuerdo con este nuevo marco competencial, cuando ejerza su competencia exclusiva la Generalitat no tendrá que sujetarse a las bases estatales, mientras que, para el resto de la materia de comunicación audiovisual, podrá ejercer su competencia de desarrollo teniendo en cuenta lo que dispone el artículo 111 EAC respecto al contenido material de las bases estatales que se circunscriben, ahora, a un mínimo común normativo que ha de contenerse en normas con rango de ley.C) En el tercer bloque de alegaciones, la Letrada del Parlamento analiza la supuesta vulneración del título competencial recogido en el artículo 149.1.21 CE y lo hace en cada uno de los tres ámbitos a los que alude el recurso del Abogado del Estado:
74. a)planificación del espectro,
75. b)determinación de obligaciones de servicio y
76. c)regulación de mercados conexos, recursos asociados y gestión del canal múltiple.
77. a)La Letrada del Parlamento inicia el análisis de los preceptos relativos a la regulación del espectro radioeléctrico, afirmando que sorprende la impugnación del artículo 17 de la Ley 22/2005, ya que no solo es plenamente constitucional, sino que hace referencia a una realidad incontrovertible. Afirmar la instrumentalidad de la planificación y la gestión del espacio radioeléctrico respecto de los servicios de comunicación no comporta degradación alguna de la materia o de la competencia relativa a las comunicaciones, al contrario, reconoce su carácter imprescindible para la prestación de dichos servicios, para acceder a un determinado modo de ejercicio del derecho activo de expresión o información, para garantizar el pluralismo del sistema de comunicación audiovisual.En relación con los artículos 18, 19, 20 y 21 de la Ley 22/2005, la representación del Parlamento afirma que ni la cámara, ni la Ley catalana, ponen en duda ni cuestionan, dada la literalidad del artículo 149.1. 21 CE y la de la Ley 32/2003, la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones, ni la titularidad estatal del dominio público radioeléctrico, aunque sí se sostiene que deben reconocerse a la Comunidad Autónoma ciertas facultades de planificación y gestión del espacio radioeléctrico en aquellos aspectos que estén “conectados con las libertades y derechos fundamentales recogidos en el artículo 20 CE, en los que prevalece la consideración de la radio y la televisión como medio de comunicación social” y que “encuentran un natural acomodo en el artículo 149.1.27 CE” (SSTC 243/1993 y 278/1993). Así, el artículo 18 de la Ley 22/2005 sólo reconoce a la Generalitat la capacidad para aprobar unos planes técnicos de radio y televisión que respeten lo dispuesto por la planificación estatal; la gestión autonómica se situaría, por tanto, en el seno de las frecuencias asignadas por la Administración estatal al territorio de Cataluña. La regulación contenida en los artículos 18, 19, 20 y 21 de la Ley 22/2005 parte de la premisa de la neutralidad tecnológica lo que supone que la regulación de la comunicación audiovisual por ondas hertzianas tenga que hacer alguna referencia a aspectos técnicos relacionados con la transmisión; referencia que es necesaria si se quiere regular de forma idéntica la televisión por satélite o cable, la televisión por ondas o la televisión por internet. Esta es la concepción presente en las Directivas comunitarias relativas a las comunicaciones electrónicas y a la televisión que pueden utilizarse como elemento interpretativo útil para encuadrar materialmente una competencia según la STC 35/2005, de 17 de febrero. Así las cosas, subraya la Letrada, los preceptos impugnados no suponen una injerencia ilegítima del legislador autonómico en materia de telecomunicaciones.Por otra parte, la Letrada niega que el artículo 22 de la Ley 22/2005, relativo a la participación de la Generalitat en la planificación estatal -emisión de un informe previo a la habilitación de bandas, canales y frecuencias para la prestación de servicios de comunicación audiovisual cuando afecten al territorio de Cataluña-, pretenda plantear la existencia diferenciada de dos espacios radioeléctricos. El espacio radioeléctrico es único y su titularidad corresponde, en el caso del Reino de España, al Gobierno central, lo que no es obstáculo para que sobre el mismo los diferentes entes públicos de derecho interno puedan ejercer sus competencias en virtud de los diversos títulos que el ordenamiento les reconozca.Concluye este apartado la Letrada del Parlamento afirmando que la capacidad inspectora que los arts. 111.2
78. j)y 127.2 de la Ley 22/2005 reconocen a la Generalitat tiene por objeto comprobar que las condiciones de emisión de los que prestan servicios de comunicación social se realice de conformidad con las condiciones técnicas en las que fue otorgado y con la continuidad y la calidad adecuadas. Es, por ello, que en modo alguno suponen una injerencia en materia de telecomunicaciones pues se trata del control de una de las obligaciones derivadas del otorgamiento del título habilitante por la Generalitat en el marco de sus competencias en materia de medios de comunicación social (STC 108/1993).
79. b)En relación con las obligaciones de servicio y habiendo impugnado el Abogado del Estado los arts. 1 a), 2
80. b)y d), 28, 33.5, 66 a 69 y 133.
81. l)de la Ley 22/2005 al considerar que la Generalitat sólo puede imponer obligaciones a los prestadores de servicios audiovisuales pero no a los operadores que explotan redes de públicas para la prestación de servicios de radiodifusión, comienza la Letrada del Parlamento subrayando que el artículo 136.2 de la Ley 22/2005 es el único que impone obligaciones para los operadores de red -estableciendo una obligación de colaboración en la ejecución de sanciones que supongan un cese definitivo de la actividad- y que no ha sido impugnado, por lo que no existe controversia competencial.Las letras
82. b)y
83. d)del artículo 2 de la Ley 22/2005 se limitan a incluir en el ámbito subjetivo de la Ley, como afirma la Letrada, a los prestadores de servicios de comunicación audiovisual que utilicen el espectro radioeléctrico al amparo de una licencia otorgada por el Consejo del Audiovisual de Cataluña, así como a los operadores de redes y servicios de comunicación electrónica y distribuidores de servicios que se dirijan al público de Cataluña sólo por lo que respecta a las obligaciones y responsabilidades establecidas en la ley. La regulación no puede ser inconstitucional si la imposición de estos deberes y obligaciones no se considera en sí misma inconstitucional. Además, las obligaciones impuestas a los distribuidores de red no inciden en aspectos técnicos sino que se refieren a aspectos relativos a la regulación del acceso a los servicios de comunicación audiovisual que, por tanto, no se encuadran en la materia de “telecomunicaciones”: así, la necesidad de identificar al responsable editorial del contenido, o la obligación de transmisión obligatoria de los canales de servicio públicos (arts. 28, 33.5 y 66 de la Ley 22/2005); garantizar la presencia de programadores independientes (art. 67 de la Ley 22/2005); suspensión de la transmisión del canal objeto de sanción por incumplimiento de la normativa sobre contenidos (art. 65 y 133.5 de la Ley 22/2005); o disponibilidad de sistemas de filtraje de contenidos que puedan afectar al desarrollo físico y psíquico del menor (art. 69 de la Ley 22/2005).La liberalización del sector que opera la Ley 22/2005 comporta, en palabras de la Letrada del Parlamento, la imposición a los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual de una serie de obligaciones que afectan a los contenidos audiovisuales para garantizar la formación de una opinión pública libre y plural y los derechos de los usuarios; de la misma manera que lo hace la disposición adicional décima de la Ley 32/2003 respecto a los distribuidores de servicios de difusión por cable, o la Ley catalana 8/1996, de 15 de julio, reguladora de la programación audiovisual distribuida por cable o las obligaciones específicas de política lingüística de la ley catalana 1/1998, de 7 de enero. En definitiva, no se puede pretender la inconstitucionalidad de medidas tendentes a promover el pluralismo en el ámbito de los medios de comunicación o garantizar el acceso universal a los contenidos que forman parte del servicio público de comunicación audiovisual. Estas disposiciones, por otra parte, resultan armónicas con lo dispuesto en las Directivas comunitarias relativas a las comunicaciones electrónicas y con el Real Decreto 2296/2004, de 10 de diciembre, por el que se trasponen tales Directivas al ordenamiento español.
84. c)En cuanto a la regulación de los mercados conexos, recursos asociados y gestión del canal múltiple, subraya la Letrada del Parlamento que el artículo 39 de la Ley 22/2005, primero de los preceptos impugnados, se limita a definir los mercados conexos a la prestación de servicios de comunicación audiovisual con el objeto de poder analizar la posición del prestador en el conjunto del mercado y determinar si ostenta una posición de dominio en el mercado (según las reglas del art. 43). Dicha previsión difícilmente puede considerarse que sea reguladora de aspectos relativos a las redes de comunicaciones, puesto que la garantía del pluralismo de los medios de comunicación afecta al ejercicio de los derechos del artículo 20 CE.La misma interpretación ha de hacerse del artículo 68.2 de la Ley 22/2005 cuando permite que un reglamento autonómico fije las condiciones aplicables a los distribuidores en materia de acceso condicional en los servicios de radio y televisión digital, al tratarse de condiciones dirigidas a garantizar el acceso universal de los usuarios a la oferta de servicios y, por tanto, recae en el ámbito material de medios de comunicación. La Ley 22/2005, afirma la representante del Parlamento, no pretende desplazar la normativa estatal cuando establece obligaciones relativas a los sistemas y servicios de acceso condicional que se dirigen a los operadores y distribuidores de servicios y a los proveedores de servicios de radio y televisión y sus relaciones. Ambas regulaciones, la autonómica y la estatal, ni se excluyen ni se contradicen sino que establecen obligaciones referidas a unos mismos sujetos pero desde dos ámbitos competenciales distintos.Finalmente, en relación con la determinación por el Consejo del Audiovisual de Cataluña de las condiciones en que los titulares de la licencia se relacionan con el gestor del canal múltiplex ex artículo 47.2 de la Ley 22/2005, la Letrada del Parlamento considera que la previsión debe ubicarse en la competencia ejecutiva que el artículo 140 EAC atribuye a la Generalitat en materia de comunicaciones electrónicas, lo que incluye aspectos relativos a la gestión del canal múltiplex tratándose, además, de condiciones de relación directamente dirigidas a garantizar la prestación del servicio de comunicación audiovisual.D) En el cuarto y último bloque de alegaciones, la Letrada del Parlamento defiende la constitucionalidad y, por tanto, la plena adecuación al artículo 149.1.27 CE del resto de los preceptos impugnados, si bien la dispersión y fragmentación de la normativa estatal añade un importante elemento de complejidad a la hora de determinar cuáles sean las bases que haya de respetar la Comunidad Autónoma de Cataluña en su desarrollo. En cualquier caso, continúa argumentando, la aprobación de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal permite afirmar que dicha norma va a insertarse en un nuevo modelo de comunicación audiovisual que se dibuja ya en el proyecto de Ley General de Comunicación Audiovisual estatal, en proceso de aprobación, que sienta unas bases de regulación absolutamente compatibles con el modelo establecido en la Ley 22/2005.En relación con la definición de los servicios de radio y televisión que recogen las letras
85. e)y
86. f)del artículo 1 de la Ley 22/2005, la Letrada del Parlamento, aun reconociendo que es más amplia que la establecida en la Ley 31/1987 de ordenación de las telecomunicaciones, considera que esta mayor amplitud de la ley catalana no se opone a la legislación básica sino que la complementa o moderniza al tener en cuenta los avances técnicos operados. La omisión de la referencia, por el legislador catalán, a que en estos servicios la comunicación sea punto-multipunto (referencia recogida en la citada Ley 31/1987 como elemento de la definición pero que ha sido también suprimida en el ámbito de la Unión Europea), sí exige expresamente que la comunicación se dirija al público en general o a una categoría del público que es lo que diferencia un medio de comunicación social capaz de influir en la formación de opinión pública del resto de comunicaciones electrónicas.Las letras c),
87. d)y
88. e)del artículo 2 de la Ley 22/2005, también impugnados, delimitan el ámbito subjetivo de la Ley partiendo de distintos criterios que respetan la territorialidad del ejercicio de las competencias de la Generalitat de Cataluña: prestadores de servicios con domicilio o ejercicio de su actividad principal en Cataluña; los operadores de redes o los distribuidores de comunicación audiovisual que se dirijan al público de Cataluña; y, por último, aquellos que difunden contenidos específicamente dirigidos al público de todo o parte del territorio de Cataluña. Sostiene la Letrada del Parlamento que mantener el criterio expresado en el artículo 24 de la Ley 25/1994, de 12 de julio, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/CEE -limitar la competencia autonómica a los servicios de televisión cuyos ámbitos de cobertura no sobrepasen sus respectivos límites territoriales-, significa desconocer el nuevo marco competencial derivado del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, contraviniendo lo dispuesto sus artículos 146 y 111, pues no puede oponerse a la definición competencial contenida en el Estatuto la contenida en una ley ordinaria estatal, aunque tenga carácter básico.La posibilidad de que el servicio público audiovisual local pueda ser gestionado por entidades distintas a las municipales, como los consorcios u otras fórmulas asociativas que prevé el artículo 32.2 de la Ley 22/2005, en opinión de la Letrada, no sólo no contradice lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres -que admite la gestión por diversas personas naturales o jurídicas, con o sin ánimo de lucro, del servicio de televisión local en unos términos tan genéricos que podrían incluirse las distintas modalidades asociativas de los entes locales-, sino que se trata de una materia de competencia exclusiva de la Generalitat de Cataluña ex artículo 146.1
89. a)EAC.El cambio de modelo operado por la Ley 22/2005, en tanto que liberaliza la prestación de servicios audiovisuales y cambia el régimen de intervención administrativa de concesión administrativa a licencia (o la comunicación previa, en caso de utilizarse tecnologías distintas al espectro radioeléctrico), comporta la impugnación de toda una serie de preceptos de la Ley catalana que reflejan dicho modelo. Considera la Letrada del Parlamento que es posible encajar la regulación catalana con las bases estatales vigentes, subrayando que, en todo caso, la constitucionalidad de la regulación impugnada vendría garantizada por la disposición transitoria sexta que difiere los efectos de la liberalización hasta que ésta se vea plasmada de forma clara en las bases estatales.En este punto, se recoge en las alegaciones un resumen de la doctrina constitucional y su evolución sobre la declaración de la actividad audiovisual como servicio público, recordando que no se trata de una mera etiqueta que permita cualquier regulación y teniendo en cuenta que “los cambios en los condicionamientos técni