Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 79/2017

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 79/2017 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 79/2017, de 22 de junio (BOE núm. 171, de 19 de julio de 2017) ECLI:ES:TC:2017:79 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1397-2014, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra los siguientes preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado: el apartado segundo del artículo 14, y por conexión el apartado segundo del artículo 23; los artículos 16, 17 y 18, y por conexión el artículo 5 y la disposición final segunda; los artículos 19 y 20 y por conexión la disposición adicional décima, y asimismo, el apartado quinto del artículo 26; el artículo 27, en relación con la disposición final primera que añade los apartados primero y segundo del artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa; el apartado primero y, por conexión, el apartado segundo de la disposición final tercera que dan una nueva redacción al artículo 2 y a la disposición final décima de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios; y la disposición final cuarta. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 7 de marzo de 2014, la Letrada del Parlamento de Cataluña, actuando en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado que se señalan en el encabezamiento de esta Sentencia. La fundamentación que sustenta la impugnación se resume a continuación.

1. a)Tras enumerar los preceptos impugnados, comienza el escrito del Parlamento de Cataluña realizando una serie de consideraciones generales acerca de la virtualidad de la Ley 20/2013, como instrumento para hacer efectivo el principio de unidad de mercado recogido en el artículo 139 CE y su consonancia con el principio de lealtad institucional que exige que en el ejercicio de las respectivas competencias, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7).Una vez expuestas estas consideraciones generales, se procede en el escrito de interposición del recurso al análisis concreto de los preceptos objeto de impugnación y de los motivos que, a criterio de la recurrente, fundamentan su inconstitucionalidad.
2. b)Se impugna, en primer lugar, el artículo 14.2 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 23.2 de la Ley 20/2013, en cuanto que establecen un control ex ante, durante la fase de elaboración de las normas, que sería inconstitucional por contravenir la autonomía política e institucional de Cataluña reconocida en el artículo 2 de su Estatuto de Autonomía (en adelante EAC) y la potestad reglamentaria del Gobierno de la Generalitat reconocida en el artículo 68.1 EAC.El apartado segundo del artículo 14 de la Ley estatal 20/2013, establece el mecanismo de cooperación en la elaboración de proyectos normativos, concretamente establece un mecanismo de control ex ante articulado en la fase de elaboración de las normas, siempre que las mismas “afecten de manera relevante a la unidad de mercado”. De acuerdo con el escrito de la institución recurrente el precepto no respeta la posición del Gobierno autonómico dentro del sistema institucional de organización de la Comunidad Autónoma, al prescindir completamente del ejercicio de la potestad reglamentaria atribuido estatutariamente al mismo, mediante el artículo 68.1 EAC.Así, en el artículo 14.2 de la Ley estatal 20/2013 se limitaría de forma injustificada la potestad normativa y autoorganizativa de la Generalitat de Cataluña, toda vez que el Estado no dispone de ningún título habilitante para incidir de pleno en la regulación del procedimiento de elaboración y aprobación de normas reglamentarias de la Administración de la Generalitat de Cataluña, vulnerando el sistema de reparto competencia establecido en el bloque de la constitucionalidad y obviando las reglas básicas comunes establecidas en la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) y prescindiendo del contenido de la Ley del Parlamento de Cataluña 26/2010.De acuerdo con el escrito de interposición del recurso, la Ley estatal 20/2013 sitúa el poder político de autogobierno y administrativo autonómico en una situación de inferioridad en relación a la preeminencia de la Administración General del Estado; toda vez que ésta pasa a jugar un papel de tutela administrativa y política exorbitante que, ignorando la estructura territorial del Estado, excluye los principios de competencia y coordinación propios del Estado autonómico y prescinde del orden de distribución de competencias definido en el bloque de la constitucionalidad.
3. c)Se impugnan a continuación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 5 y la disposición final segunda de la misma Ley, reguladores de las garantías de libre establecimiento y circulación por cuestionar el reparto de competencias establecido en el bloque de la Constitucionalidad en materia de concesión de las autorizaciones, relacionadas con las actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV del Estatuto de Autonomía de Cataluña.De la lectura del artículo 16 de la Ley 20/2013 se desprende que el legislador estatal entiende que sólo mediante una ley estatal y de conformidad con la normativa europea o la derivada de los convenios o tratados internacionales puede regularse y, en su caso, limitarse el acceso a las actividades económicas y su ejercicio, prescindiendo en este punto, de la existencia de la normativa autonómica existente sobre la materias en las cuales la Generalitat de Cataluña tiene asumidas estatutariamente competencias de forma exclusiva.El artículo 17 de la Ley estatal 20/2013, determina cuales son los instrumentos de intervención administrativa que deben exigir las administraciones públicas y en qué supuestos se deben establecer en función del mayor o menor grado de intensidad sobre la necesidad de preservar el principio de necesidad y proporcionalidad.El recurso establece una estrecha relación entre el contenido del artículo 17 y el del artículo 5 de la Ley estatal 20/2013, toda vez que a tenor de este artículo las autoridades competentes, además de tener en cuenta lo establecido en el referido artículo 17 a los efectos de determinar, sin margen alguno, si deben exigir una autorización, una declaración responsable o una mera comunicación, deberán motivar (por imperativo de lo que establece el apartado 1 del referido artículo 5) la necesidad de la misma, en base a alguna “razón imperiosa de interés general”, que son las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley estatal 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libro acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.El artículo 17 impide cualquier capacidad decisoria de la Generalitat, toda vez que al establecer un numerus clausus de supuestos en los que puede basarse la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad [artículo 17.1, letras
4. a)a
5. d)ambas inclusive], excluye otros posibles supuestos de análoga significación que sean legítimos para exigir la autorización correspondiente y sobre los cuales la Generalitat tenga atribuida la titularidad de su competencia como la referida a la competencia en materia de consumo.Lo mismo sucede con el artículo 18 de la Ley estatal 20/2013, que describe con el máximo nivel de detalle posible, propio de una disposición reglamentaría, qué clase de actuaciones deben ser consideradas como limitadoras del libre establecimiento y la libertad de circulación.Además, el recurso pone en relación los artículos 17 y 18 con la disposición final segunda de la Ley 20/2013, que modifica la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, pues alega que su apartado primero modifica la definición de la “necesidad” como una de las condiciones imprescindibles y esenciales que deben concurrir, a los efectos de que la autoridad competente pueda imponer a los operadores una autorización sobre el acceso o el ejercicio de la actividad solicitada. Esta modificación, contrariamente a lo que se disponía en la versión legislativa derogada (que sólo establecía una relación entre necesidad y razones imperiosas de interés general dejando margen suficiente a las autoridades autonómicas vara valorar su concurrencia), define y concreta cuáles son los supuestos que fundamentan las referidas razones de interés general, como lo son las “razones de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente, o cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de operadores económicos del mercado”. Finalmente, el apartado segundo de la disposición final segunda, con un nivel de detalle propio de una disposición reglamentaria, establece el régimen sobre el otorgamiento de una autorización, y el régimen de exigencia de una comunicación o de una declaración responsable estrechamente vinculados con los establecimientos físicos.De acuerdo con el escrito de interposición del recurso, la regulación de los artículos 17 y 18, puestos en relación con el articulo 5 y la disposición final segunda suponen una limitación injustificada de los medios de intervención administrativa de que dispone la Generalitat de Cataluña y que afecta a los artículos 110, 111 y 112 EAC, a los efectos de que ésta pueda decidir la técnica más apropiada para encontrar el máximo equilibrio y poder garantizar el acceso a las actividades económicas y su ejercicio, y también garantizar los intereses públicos afectados.Para la recurrente los títulos competenciales invocados en la disposición final cuarta de la ley impugnada, concretamente, los artículos 149.1.1 y 149.1.13 CE no constituyen títulos competenciales suficientes para regular al detalle y mediante una técnica normativa propia de un reglamento, cuándo concurren las razones de interés general (necesidad y proporcionalidad) para que la Administración pueda exigir o no, la autorización correspondiente a la actividad solicitada. Así, se señala que las competencias del Estado para aprobar la legislación básica no pueden impedir la propia regulación autonómica reconocida estatutariamente. Afirma la demanda que de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional la validez de la intervención del Estado en el ámbito de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas ex artículo 149.1.13
6. a)CE debe interpretarse restrictivamente evitando una vis expansiva de la legislación estatal y debe justificarse siempre que se trate de una medida de carácter objetivamente económico con relevancia para la economía general, ya que de lo contrario “se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico” (SSTC 225/1993 FJ 4 y 124/2003 FJ 3).A modo de recapitulación, sostiene la demanda que los artículos 16 a 18 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 5 y la disposición final segunda de la misma, constituyen una imposición a la Generalitat de Cataluña por cuanto que establecen un marco regulador que le impide elegir el nivel de intervención administrativa (o en su caso, la prohibición) de las actividades económicas o el ejercicio de las mismas, las cuales están directamente relacionadas con competencias de las cuales la Generalitat tiene la titularidad. Además, se obliga a la Administración de la Generalitat a circunscribir la exigencia de autorización en base a las cuatro razones imperiosas de interés general que constan en el artículo 17.1 de la Ley estatal 20/2013, de modo que quedan fuera del ámbito de la intervención pública de la administración autonómica por la vía de la autorización, un número importante de ámbitos materiales sobre los cuales la Generalitat de Cataluña puede tener interés en intervenir a los efectos de poder preservar determinados ámbitos sobre los cuales ostente sus competencias.Por tanto, subraya el recurso que, la Generalitat de Cataluña no podrá adoptar decisiones que afecten las políticas propias en los sectores más diversos en los que tiene reconocidas competencias exclusivas [por ejemplo, competencias sobre agricultura, ganadería y aprovechamientos forestales (art. 119 EAC); cooperativas y economía social (art. 124 EAC); cultura (art. 127 EAC); propiedad intelectual e industrial (art. 155 EAC); turismo (art 171 EAC); energía y minas (art. 133 EAC); comercio y ferias (art. 121 EAC)], y que están relacionadas con las actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV del Estatuto de Autonomía de Cataluña, debiendo de limitar su actividad de intervención en el ámbito de la declaración responsable o de la comunicación.
7. d)Se impugnan, asimismo, los artículos 19 y 20 de la Ley 20/2013, y por conexión la disposición adicional décima de la misma norma, en tanto que establecen el principio de eficacia en todo el territorio del Estado de la normativa del lugar de origen, por lo que son inconstitucionales por suponer el vaciamiento y cercenamiento de las competencias de la Generalitat de Cataluña relacionadas con las actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV del Estatuto de Autonomía de Cataluña y por contravenir el principio de territorialidad de las competencias reconocido en el artículo 115 del mismo.En relación con el primero de los efectos, es decir con la inactivación de las competencias autonómicas exclusivas que la Generalitat de Cataluña tiene asumidas estatutariamente en el capítulo II del título IV del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se afirma que el Estado ha convertido el artículo 149.1.13 CE en una auténtica cláusula general de atribución de competencias, en un título exageradamente transversal cuyo alcance está definido por la finalidad que persigue, prescindiendo de las materias afectadas y sobre las cuales dicho título actúa.El principio de eficacia de las actuaciones administrativas relativas al acceso a las actividades económicas y su ejercicio “en todo el territorio nacional” y, como consecuencia, sus efectos extraterritoriales por encima de la normativa del lugar de destino inactivará o vaciará el ejercicio de las competencias de la Generalitat de Cataluña sobre las materias afectadas. Para ejemplificar tal vaciamiento, el escrito de la institución recurrente se refiere a las consecuencias de la norma impugnada sobre materias de competencia autonómica como son el turismo, la energía; el comercio interior, el consumo y la defensa de los consumidores; las cooperativas; la sanidad, la salud pública y la ordenación farmacéutica.Por otro lado, señala el recurrente como mediante la incorporación en el artículo 19 y concordantes de la Ley 20/2013 del principio de preeminencia de la normativa de la autoridad de origen, se va a producir un verdadero caos normativo que puede conllevar una gran inseguridad jurídica cuyo origen se encuentra en la agresión del ámbito competencial propio. Además, al entrar en juego para los operadores, las distintas opciones normativas en el momento de acceder al ejercicio de la actividad económica en cuestión, se producirá un fenómeno de competencia “a la baja” entre Comunidades Autónomas en lo concerniente a la desregulación o flexibilización de las condiciones normativas exigidas en la Ley 20/2013 para el ejercicio de la actividad, de modo que se producirá una rebaja de estándares o requisitos que favorecerá la decisión de los operadores económicos que elegirán establecerse allí donde se requiera la concurrencia de nuevos requisitos, regulación que puede conllevar la rebaja de los estándares normativos en ámbitos como la seguridad, la salud, el medio ambiente o los derechos de los consumidores y usuarios.Por otro lado, el deber de aceptación de la aplicación de la normativa de origen respecto de los operadores que actúen en Cataluña contraviene el principio de territorialidad de competencias proclamado en el artículo 115 EAC. En efecto, el principio de prevalencia de la normativa de origen que será la que determinará los requisitos de acceso a una actividad económica, va a comportar la sustitución del reparto competencial existente entre el Estado y las comunidades autónomas, toda vez que conllevará un vaciamiento competencial de aquellas competencias asumidas estatutariamente como exclusivas por parte de la Generalitat de Cataluña con alguna vinculación con la actividad económica en concreto. Además, en un mismo territorio van a coexistir distintos operadores sometidos a regulaciones jurídicas y con niveles de protección distintos.
8. e)Se impugna, asimismo, el apartado quinto del artículo 26 por no encontrar acomodo en los títulos competenciales recogidos en las reglas 13
9. a)y 18
10. a)del artículo 149.1 CE, por vulnerar las competencias relacionadas con las actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV del Estatuto de Autonomía de Cataluña y por infringir lo dispuesto en el artículo 115 EAC relativo al alcance territorial de las competencias de la Generalitat de Cataluña. Asimismo, se impugna el artículo 27 de la Ley 20/2013, en relación con la disposición final primera de la misma (que añade los apartados primero y segundo del artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa) por comportar una vulneración por menoscabo de las referidas competencias.El artículo 26 de la Ley estatal 20/2013 regula de modo muy exhaustivo un nuevo procedimiento alternativo a la reclamación en vía administrativa o jurisdiccional para que, aquellos operadores económicos que entiendan que “se han vulnerado sus derechos o intereses legítimos por alguna disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación” formalicen una reclamación ante la secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, como órgano de cooperación administrativa en donde están representados los órganos correspondientes de la Administración general del Estado, de las Administraciones autonómicas, así como de la Administración local.Más concretamente el apartado quinto del artículo 26 de la Ley estatal 20/2013, atribuye a la secretaría del Consejo unas funciones consultivas de carácter preceptivo y a la vez, vinculantes, que la sitúa en un plano jurídico superior, ya que comporta una fuerte injerencia en la función ejecutiva de aquellas Comunidades Autónomas que como la Generalitat de Cataluña la tienen estatutariamente asumida.El recurrente examina el iter que ha de seguir la reclamación formulada en los términos descritos en el artículo 26 de la Ley estatal 20/2013, y concretamente en el apartado quinto del mismo, y subraya que en la articulación del mismo, hay una fuerte incidencia de las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña. En efecto, por un lado, en el primer párrafo del artículo 26.5 de la referida Ley se establece un procedimiento que faculta a la secretaría del Consejo para que, una vez el operador económico haya presentado la reclamación ante la secretaría del Consejo, ésta lleva a cabo una revisión preliminar y de fondo a los efectos determinar si la disposición de carácter general o, en su caso, la actuación acordada por la administración competente, puede ser “incompatible con la libertad de establecimiento o circulación” y en consecuencia, valorar si puede ser o no, admitida a trámite. En segundo lugar, y tal como se desprende del segundo párrafo, una vez acordada su admisión a trámite, la secretaría del Consejo acordará la remisión de la reclamación a la Administración competente, así como también a todos los puntos de contacto para éstas realicen en el plazo improrrogable de cinco días todas las observaciones y aportaciones que se consideren oportunas de elevar al Consejo. Posteriormente, y una vez recibidas las reclamaciones, la secretaría del Consejo “deberá elaborar informe de valoración sobre la reclamación recibida en un plazo de diez días, que deberá ser tenido en cuenta por la autoridad competente a la hora de decidir.”Es decir, y en relación al primero de los aspectos afirma el recurrente que la secretaría del Consejo dispone de plena capacidad para decidir de forma unilateral y sin ningún tipo de contraste, si considera que la disposición de carácter general o, en su caso, la actuación que ha motivado la reclamación es o no compatible con la libertad de establecimiento y, en consecuencia, decidir su admisión o no a trámite. Ello es así por cuanto que el Consejo para la Unidad de Mercado (en donde habría la participación de la Comunidad Autónoma afectada), no va a intervenir en esta decisión toda vez que a tenor del artículo 10.4 letra
11. e)de la Ley estatal 20/2013, al pleno del referido Consejo sólo le corresponde una mera función de seguimiento semestral de los mecanismos de protección previstos en la Ley.Además, y en relación con la segunda de las cuestiones sobre la cual también se plantean las dudas de constitucionalidad, se refiere a que el informe emitido por la secretaría del Consejo tiene a todas luces el carácter de vinculante, ya que éste deberá ser tenido en cuenta cuando la administración afectada comunique a la secretaría del Consejo la resolución adoptada a los efectos de resolver la reclamación y comunicar las medidas acordadas dirigidas a satisfacer la referida reclamación.Señala el recurrente que la secretaría del Consejo, que no deja de ser un mero órgano administrativo de la Administración general del Estado, va a decidir unilateralmente, y al margen del legislador autonómico, la eficacia de una ley del Parlamento de Cataluña y la va a poner en cuestión, y ello al margen de los procedimientos constitucionales de control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas previsto en el artículo 153 CE.Según el escrito de interposición el artículo 26.5 de la Ley estatal 20/2013, afecta directamente el principio de autotulela administrativa que le corresponde ejercer a la Generalitat de Cataluña, de modo que en virtud de este principio no es posible que otra Administración pueda intervenir en su ámbito competencial de decisión de la propia Generalitat.A continuación procede el recurrente a examinar el segundo de los preceptos impugnados el artículo 27 de la Ley estatal 20/2013, que bajo la rúbrica “Legitimación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia” establece su legitimación para interponer de oficio o a instancia de los operadores económicos el recurso contencioso-administrativo frente a cualquier disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho procedente de cualquier autoridad competente, que se considere contraria a la libertad de establecimiento o de circulación.Este precepto que atribuye la legitimación a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) a los efectos de interponer un recurso contencioso-administrativo, debe ponerse en estrecha relación con lo establecido en la Disposición final primera, tres, de la Ley 20/2013 por cuanto que establece un nuevo procedimiento judicial para la garantía de la unidad de mercado dentro de la Ley 29/1998, de 13 de diciembre, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), añadiendo a la misma un nuevo capítulo IV título V (art.127 bis a 127 quater).Mientras que el artículo 127 bis regula la legitimación y plazo de interposición del recurso y el artículo 127 ter establece el procedimiento y tramitación, el artículo 127 quater prevé una particularidad relativa a la solicitud de una medida cautelar consistente en que la CNMC podrá solicitar en el escrito de interposición del recurso, la suspensión inmediata de la disposición, acto o resolución impugnados, medida que se produce de forma automática y sin que se exija ningún tipo de fianza; impidiendo que el órgano jurisdiccional competente, antes de adoptar la decisión de la adopción, pueda conocer las aportaciones y justificaciones de la Administración afectada a los efectos de poder ponderar todos los elementos del juego afectados.El problema del nuevo artículo 127 quater LJCA consiste en que éste otorga una situación exorbitante de privilegio procesal a la CNMC, en relación con la otra parte implicada, es decir, respecto de la Administración de la que dimana el acto o disposición, con unos efectos que van mucho más allá de la “salvaguarda de la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales” y que se proyectan en detrimento del ejercicio de las competencias de la administración de la Generalitat de Cataluña, incluyendo un fuerte ataque a las instituciones de su autogobierno concretamente, la potestad legislativa del Parlamento de Cataluña del artículo 55 EAC.Es evidente que a este procedimiento especial que con el carácter de urgente y preferente incorpora la Ley 20/2013, se le otorgan las prerrogativas propias de un recurso de inconstitucionalidad que la Constitución española sólo reserva al Gobierno del Estado ex artículo 161.2 [cuyo ejercicio la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) solo reserva al Presidente del Gobierno en el artículo 34], pues se establece la posibilidad de suspensión de “cualquier disposición de carácter general”.La previsión ex novo del Consejo para la Unidad de Mercado con unas funciones exorbitantes, así como las nuevas funciones de la CNMC, alteran de facto la distribución competencial de los artículos 148 y 149 CE, y el sistema de resolución de conflictos de competencias definido en los artículos 153 CE y 76 y 77 y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.Un organismo de control como es la CNMC no puede controlar ni suspender las disposiciones generales de la Generalitat de Cataluña por suponer una clara vulneración del artículo 153 CE, de modo que la regulación del artículo 27 y el apartado tres de la disposición final primera, que añade un nuevo artículo 124 quater en la LJCA, supone un control que va mucho más allá de lo previsto en el artículo 153 CE que establece quienes están constitucionalmente legitimados para ejercer el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas, toda vez que se atribuye a la CNMC una función de control sobre los actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas sin amparo constitucional alguno.Por tanto, mediante la incorporación del nuevo artículo 127 quater en la Ley 29/1998, se posibilita que la CNMC, que es un organismo público, proyecte su actuación sobre cualquier Administración pública, sea ésta autonómica o local, es decir, un organismo público dependiente del Gobierno del Estado va a decidir unilateralmente la imposición de una medida cautelar sin que la administración afectada pueda decir nada al respecto, lo que supone un menoscabo sin justificación alguna de la competencia de la Generalitat de Cataluña.En consecuencia, considera el recurrente que las atribuciones otorgadas a la secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado sobre las reclamaciones presentadas por los operadores económicos en defensa de los derechos e intereses de los mismos, a que se refiere el apartado quinto del artículo 26, no encuentran acomodo en el título habilitante invocado por el legislador estatal [reglas 13
12. a)y 18
13. a)del artículo 149.1 CE] y vulneran las competencias relacionas con las actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC, así como el artículo 115 EAC relativo al alcance territorial de competencias.
14. f)Se impugna a continuación el apartado primero, y por conexión el apartado segundo, de la disposición final tercera de la Ley 20/2013, que modifica el artículo 2.1 y la disposición final décima de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas vigentes de liberalización del comercio y determinados servicios por vulneración de las competencias de la Generalitat de Cataluña reconocidas en el artículo 121 EAC en materia de comercio.De acuerdo con el recurrente, la aplicación de la referida disposición va a comportar que la Generalitat no tenga ningún margen material para poder desarrollar una política propia y singularizada en materia de ordenación del comercio y equipamientos comerciales, por lo que el recurrente considera que no tiene la cobertura desde el punto de vista competencial, del título invocado ex 149.1.13
15. a)CE, infringiendo además la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de comercio interior reconocida en el artículo 121 EAC.
16. g)Se impugna, finalmente, la disposición final cuarta de la Ley 20/2013 en la medida en que declara básicos los preceptos citados en las alegaciones precedentes. La representación del Parlamento se remite a las argumentaciones jurídicas ya realizadas a los efectos de justificar su inconstitucionalidad. 2. Por providencia de 8 de abril de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de 15 días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. 3. El día 15 de abril de 2014, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se dirige al Tribunal personándose en el proceso y solicita una prórroga de ocho días para formular sus alegaciones. 4. El día 22 de abril de 2014, el Pleno de este Tribunal acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado de 15 de abril y concederle la prórroga solicitada para formular las alegaciones. 5. Con fecha 23 de abril de 2014 se registran sendos escritos del Presidente del Senado y del Presidente del Congreso de los Diputados comunicando al Tribunal los acuerdos de las respectivas Mesas de la Cámara de personarse en el proceso y ofreciendo su colaboración. 6. El día 20 de mayo de 2014 se registra en este Tribunal el escrito mediante el cual el Abogado del Estado formula sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad número 1397-2014, que resumidamente se exponen.
17. a)Tras recordar los preceptos impugnados, examina en primer lugar el concepto de unidad de mercado reproduciendo la doctrina del Tribunal. La unidad de mercado “supone, por lo menos, la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio a la actividad económica”, precisando que “no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos” (STC 88/1986, de 1 de julio).De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Estado puede actuar como garante de la unidad del mercado español (expresión empleada por la STC 96/2002):
18. i)de acuerdo con la protección de la libertad de empresa y en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la materia “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (artículos 38 y 149.1.13a de la Constitución);
19. ii)para asegurar la libre circulación de bienes en el territorio español, impidiendo los obstáculos a la misma por parte de los poderes públicos (artículo 139 2) y, iii) puede hacerlo, respetando la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, con el objetivo de evitar la “fragmentación del mercado” y los “efectos disgregadores o disfuncionales” que se deriven de una diversidad de normas autonómicas, cuya singularidad exceda de un fin legítimo, es decir, que esa diversidad no sea adecuada al objeto que persigue o sea desproporcionada.A juicio del Abogado del Estado, la totalidad de las medidas adoptadas por el legislador estatal son necesarias, idóneas y proporcionadas al fin que se persigue. Las disposiciones de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado cumplen con el juicio de razonabilidad y proporcionalidad, que exige que las medidas estén amparadas por una finalidad legítima y que supere el triple test de idoneidad, necesidad y ponderación.
20. b)A continuación examina el Abogado del Estado la memoria de impacto normativo de la Ley para tratar de justificar la importancia de la norma desde el punto de vista de la necesidad de acometer medidas para promover la unidad de mercado.La fragmentación del mercado nacional provocada por el exceso y dispersión de producción normativa en los sectores económicos, dificulta la competencia efectiva e impide aprovechar las economías de escala que ofrece operar en un mercado de mayores dimensiones. Este hecho desincentiva inversiones, reduce la productividad, la competitividad el crecimiento económico y el empleo y tiene, por ello, un coste económico para los ciudadanos en términos de bienestar.La Ley 20/2013 impone la observancia de los principios de no discriminación y de eficacia en todo el territorio nacional, de suerte que la libertad de establecimiento, la libertad de circulación de bienes y la libertad de circulación de productos queden salvaguardadas cuando, respectivamente, se cumplan los requisitos de acceso -o su simple inexistencia- en el lugar de origen, se atienda la normativa de la puesta en el mercado o se vean satisfechas las cualificaciones, controles o garantías ya exigidas en un lugar del territorio nacional (cfr. artículo 19, apartados primero, segundo y tercero: “libre iniciativa económica en todo el territorio nacional”).Según el escrito del Abogado del Estado no se trata de una novedad, puesto que al amparo de la Ley 17/2009 y de su desarrollo, las diferentes Administraciones públicas están incorporando ya este principio en numerosos sectores, incluyendo en su normativa disposiciones que expresamente reconocen la validez de la habilitación de otras autoridades competentes obtenidas por los prestadores para operar en su territorio sin más requisitos. En sectores como el turismo, asuntos sociales, servicios profesionales, medio ambiente, industria o agricultura, caza y pesca, etc., es frecuente encontrar en la normativa referencias explícitas al reconocimiento implícito de las actuaciones de otras autoridades competentes (llámese principio de eficacia nacional, de habilitación única, de colegiación única, etc.). Esta ley pretende hacer extensivo este principio, ya aceptado y aplicado con éxito en numerosos ámbitos, a todas las actividades económicas.
21. c)Prosigue el escrito del Abogado del Estado examinando la base jurídica competencial para dictar la Ley 20/2013 que se recoge en la disposición final cuarta de la misma.Afirma el escrito del Abogado del Estado que de la doctrina constitucional resulta la especial intensidad de lo básico en materia económica ex artículo 149.1.13 CE. Intensidad que incluso puede llegar a agotar un subsector de una materia de competencia autonómica.Asimismo señala como la invocación del artículo 149.1.1 CE se justifica especialmente en relación con el ejercicio de la libertad de empresa consagrada en el artículo 38 CE. Es al Estado a quien corresponde garantizar la igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de la libertad de empresa, precisamente a través de la competencia prevista en el artículo 149.1.1 CE. Por tanto, no es ni mucho menos irrelevante su cita como título competencial al amparo del cual se dicta la Ley 20/2013.Para el Abogado del Estado los títulos competenciales invocados justifican el contenido de la Ley 20/2013. Es la garantía de la unidad de mercado, cuyo papel de garante se atribuye por la Constitución al Estado, el propósito que guía sus preceptos. La Ley 20/2013 respeta las competencias de las Comunidades Autónomas, a las que no lesiona.Una vez expuesto el contexto, las finalidades y los títulos competenciales que amparan al Estado para dictar la norma impugnada, procede el escrito del Abogado del Estado a analizar los artículos impugnados. Subraya que la ley contiene dos mecanismos sustantivos para asegurar la unidad de mercado: la regulación de las técnicas para garantizar la libertad de establecimiento y circulación de las actividades económicas y el establecimiento de la eficacia nacional de las decisiones adoptadas por las diferentes Administraciones públicas. Junto a ello, con carácter instrumental para facilitar y posibilitar la aplicación de estos mecanismos, se han previsto técnicas de cooperación, y controles para el cumplimiento de la Ley. El escrito del Abogado del Estado aborda primero el contenido sustantivo de la Ley.
22. d)Se refiere en primer lugar al artículo 5 y los artículos 16 a 18 de la Ley 20/2013 y la disposición final por la que se modifica la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.Subraya el Abogado del Estado que la Ley 20/2013 no restringe en absoluto la posibilidad de que las autoridades competentes, estatales (puesto que también estos criterios se aplican al Estado), autonómicas o locales, puedan, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establecer límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio por razones imperiosas de interés general. En efecto, el artículo 5 de la Ley 20/2013, prevé expresamente la posibilidad por parte de dichas autoridades de establecer esos límites por cualquier razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, razones que no son otras que las establecidas por el Derecho de la Unión. Es decir, cualquier Comunidad Autónoma que ostente competencia sobre una determinada materia puede establecer limitaciones al acceso o ejercicio de una actividad siempre que concurran los requisitos del citado artículo 5.Para el Abogado del Estado la finalidad del artículo 17 Ley 20/2013 que desarrolla el principio enunciado en el artículo 5 es racionalizar el establecimiento de los límites a la intervención en la actividad económica, mediante la determinación de los medios de intervención que proceden en cada caso (autorización, declaración responsable, comunicación), en la medida que constituyen excepciones a la libertad de empresa en general, cuyo ejercicio debe garantizarse y protegerse por los poderes públicos conforme al artículo 38 CE, así como a la libertad de circulación y establecimiento del artículo 139 CE en particular. Con carácter general, se establece la obligación de motivación suficiente en ley de los principios de necesidad y proporcionalidad que justifiquen la limitación de la libertad de empresa. Si cabe la declaración responsable o la comunicación, la exigencia de una autorización es desproporcionada. Se trata de una proyección normativa más del principio de necesidad y proporcionalidad que en modo alguno afecta a las competencias de las Comunidades Autónomas o entidades locales y que, por el contrario, viene impuesta al Estado por su competencia ex artículo 149.1.1 y 13 CE.Con cita de la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la exigencia de autorizaciones, subraya el escrito del Abogado del Estado que siendo la autorización la medida más restrictiva posible, es totalmente lógico el criterio del artículo 17 de la Ley 20/2013, que se limita a establecer la necesidad de una norma con rango legal para ello, lo cual es coherente con la importancia del control que supone, para seleccionar aquellas razones que pueden justificar la exigencia de una autorización, y que son básicamente aquellas que indefectiblemente requieren un control ex ante de la actividad de que se trate.En lo que se refiere a la concreción de las causas que pueden justificar la exigencia de una autorización, considera el escrito del Abogado del Estado que no se niega, con ello, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas o entidades locales tutelen los intereses generales a los que pueden responder las razones de imperiosas de interés general no contempladas en el artículo 17.1 de la Ley. Sin embargo, la tutela de esos intereses puede ser conseguida con idéntica efectividad a través de una declaración responsable o una comunicación que, como no podía ser menos, no obstan en ningún momento a que sea necesaria la concurrencia de los requisitos exigidos por la normativa que resulte en cada caso de aplicación, así como las facultades de comprobación e investigación de la existencia y vigencia de los requisitos exigidos.El artículo 18 se refiere a las actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación. Como en el caso del artículo precedente, ninguna objeción puede formularse a este listado de actuaciones que limitan la libertad de mercado. Los apartados impugnados están en íntima relación con el siguiente motivo de impugnación, esto es la eficacia nacional de los actos de intervención de las diferentes administraciones públicas, por lo que se remite a la argumentación sobe la cuestión para acreditar su constitucionalidad.Señala el Abogado del Estado que en relación con la disposición final segunda, por la que se modifican determinados preceptos de la Ley 17/2009, no se contiene en el escrito de interposición del recurso, una mínima argumentación de los fundamentos de la impugnación, por lo que debe quedar fuera del enjuiciamiento. En todo caso, la disposición se inspira en los mismos principios que acaban de ser expuestos y los apartados tercero y cuarto no guardan relación alguna con la fundamentación de la impugnación.
23. e)Se refiere a continuación a la impugnación de los artículos 6, 19, 20 y 21 y la disposición adicional décima.Para el Abogado del Estado, el capítulo V, “Principio de eficacia en todo el territorio nacional”, desarrolla las disposiciones relativas a la segunda gran aportación de la Ley 20/2013: el principio de eficacia en todo el territorio nacional que, como se ha explicado, constituye uno de los elementos centrales de esta Ley.De acuerdo con este principio, enunciado en el artículo 6, y desarrollado en el artículo 19, cualquier operador legalmente establecido, o bien cualquier producto legalmente producido y puesto en circulación, podrá ejercer la actividad económica, y circular, en todo el territorio español sin que quepan en principio nuevas autorizaciones o trámites adicionales de otras administraciones territoriales diferentes.En el artículo 20 se regulan con detalle la plena eficacia de las actuaciones administrativas como las autorizaciones, declaraciones responsables, comunicaciones, inscripciones en registros, acreditaciones, reconocimientos, calificaciones, certificaciones y cualificaciones y cualesquiera otros actos de habilitación e intervención. Únicamente se regula la excepción para las autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones ligadas a cada instalación o infraestructura física individual o a las vinculadas a la ocupación del dominio público o a la prestación de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas. Además se recoge la aptitud para realizar funciones en todo el territorio nacional de los organismos de evaluación, acreditación, certificación y otros similares establecidos en cualquier lugar del territorio español. Estas previsiones justifican también el contenido del artículo 18.2 de la Ley 20/2013.Recuerda el escrito del Abogado del Estado la STC 100/1991, de 13 de mayo, FJ 5 e), en la que se admitió que los actos de intervención realizados por una Comunidad Autónoma y de validez en todo el territorio nacional eran un instrumento constitucional para evitar la “ruptura del principio de unidad de mercado” y para garantizar el “mantenimiento del principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos”. Este criterio se reiteró en la STC 236/1991, de 12 diciembre, FJ 5, en la que se añade que, mediante el establecimiento por el legislador estatal, de un acto de verificación autonómico de carácter nacional no se deriva “exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas”; y esto, aunque la legislación estatal preveía que la verificación realizada por una Comunidad producía efectos fuera de su ámbito territorial. Esta doctrina constitucional parte de la base de que las Comunidades Autónomas “son Administraciones públicas igualmente integrantes del Estado” y, por tanto, el acto de verificación realizado por cualquiera de ellos es digno de igual confianza en todo el territorio nacional.Señala el Abogado del Estado que el acceso no debe ser confundido con el ejercicio. Acceder a una actividad es un prius respecto al ejercicio. Según el Abogado del Estado, lo que la ley pretende es definir un solo lugar para acceder y que una vez que se accede a la actividad, no se deban cumplir más requisitos ni diferentes en ninguna otra Administración para acceder a la actividad lo cual no limita la normativa o requisitos aplicables al “ejercicio” de la actividad, que corresponderá definir a la Administración donde se produce efectivamente ese ejercicio y a la normativa estatal que resultara de aplicación, como bien pudiera ser la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.El control, la supervisión o la inspección de los requisitos de acceso siguen siendo de la competencia de la Administración que los ha impuesto en el ejercicio de sus propias competencias y que se denomina “autoridad de origen”. La “autoridad de destino”, la del lugar en donde se ejerce esa actividad ejercerá sus competencias de control o supervisión en las condiciones de ejercicio, pero también ejercerá competencias en materia de control de las condiciones de acceso pero en el sentido consistente en que si se detectan incumplimientos deben comunicarlos a la autoridad de origen, la del lugar de acceso, para que ejerza sus competencias. La participación y colaboración de la autoridad de destino es indispensable en el ejercicio de la potestad de control reconocida por la Ley 20/2013 a la autoridad de origen.Según el Abogado del Estado, en ningún caso la Ley 20/2013 pretende que desaparezcan las competencias de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales, lo que se pretende es reforzar los mecanismos de confianza legítima consistentes en que, aquello que se ha considerado suficiente para acceder a una actividad económica teniendo en cuenta todos los parámetros que deben ser objeto de protección -la salud, el medio ambiente, etc.-, ya se han apreciado por una Comunidad Autónoma u otra Administración territorial y por tanto, debe ser también suficiente en otro lugar del territorio nacional y ello sin perder de vista la necesidad de que las competencias de inspección, de control y supervisión deben seguir residenciándose en la Administración generadora de la normativa que regula el acceso o bien que regula el ejercicio. Esta dualidad competencial sobre un mismo operador “establecido”, es decir que accede y ejerce una actividad económica, necesariamente obliga a reforzar los mecanismos de cooperación Administrativa y a que exista de manera efectiva un principio de confianza mutua.Subraya el Abogado del Estado que las Comunidades Autónomas pueden seguir estableciendo, en ejercicio de sus competencias, las medidas de intervención que consideren oportunas, de acuerdo con la legislación estatal y europea, pero las mismas sólo serán de aplicación de acuerdo con el punto de conexión fijado por la Ley 20/2013, es decir, respecto de los prestadores de servicios, las medidas fijadas por la Comunidad en que primero se establezcan; y, respecto de las mercancías, las del lugar en que se produzcan (art. 19.1 y 2 de la Ley 20/2013), con la regla complementaria prevista en la disposición adicional décima.Para el Abogado del Estado no resulta aceptable el argumento de la Generalitat de que esta normativa estatal producirá una competencia a la baja entre Comunidades Autónomas que hará peligrar, incluso la seguridad de los consumidores de bienes y servicios, pues ha de partirse de la premisa de que si una Comunidad opta por liberalizar un servicio o por disminuir los requisitos de producción de determinados bienes es porque considera que está manteniendo adecuadamente el equilibrio entre protección de los prestatarios o consumidores y fomento de la economía.Alega el escrito del Abogado del Estado que la impugnación de la disposición adicional décima resulta también infundada. La disposición se limita a establecer el punto de conexión para la determinación de la autoridad de origen, en el caso de existencia de conflicto. La disposición no facilita, como se afirma de contrario, la búsqueda malintencionada por parte del operador económico del punto de conexión que resulte más laxo de cara al ejercicio de su actividad. La Ley solo pretende solucionar aquellos casos en que la determinación de que exista dificultad o conflicto para determinar la autoridad de origen de acuerdo con los artículos 20 y 21.2 de la Ley 20/2013 y lo hace con criterios objetivos, estableciendo un régimen vinculado al lugar de establecimiento del operador y en caso de que sean varios los lugares donde esté establecido y no comunique a la Administración cuál de ellos elige como competente, se prevé supletoriamente que lo será que es autoridad de origen la del lugar donde el operador económico ejerce la dirección efectiva de su actividad económica, centraliza la gestión administrativa y la dirección de sus negocios.Por último, para el Abogado del Estado, la regulación de estos preceptos no vulnera el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 9.3 CE pues la Ley 20/2013 lo que pretende es proporcionar seguridad jurídica tanto a operadores económicos como a consumidores, simplificando el régimen jurídico aplicable.
24. f)Procede a continuación el escrito del Abogado del Estado a analizar los preceptos tendentes a salvaguardar el funcionamiento de los mecanismos previstos en la Ley 20/2013. En primer lugar, el Parlamento de Cataluña impugna el artículo 14.2 y por conexión el artículo 23.El artículo 14 que establece los mecanismos de supervisión ex ante de la unidad de mercado. Concretamente el artículo 14.2 establece que las Administraciones públicas deberán intercambiar información relativa a los proyectos normativos que puedan tener incidencia en la unidad de mercado, valorando especialmente la coherencia de dichos proyectos normativos con la ley. Por conexión, se impugna el artículo 23 que estable un sistema de intercambio telemático de la información.Pues bien, para el Abogado del Estado la participación en la elaboración de normas que establece el artículo 14.2 es un mecanismo claramente inspirado en el principio de cooperación y en el deber de colaboración. Debe llamarse la atención que la Ley lo impone a todas las Administraciones públicas, comenzando por la del Estado, que también deberá compartir con el resto de las autoridades competentes sus proyectos normativos. Se trata sencillamente de poner a disposición, bien a través de las conferencias sectoriales bien a través del procedimiento para elaboración de las normas, los proyectos de las normas en el ámbito de la ley con el objetivo de que puedan ponerse en común las iniciativas, de modo que se aproveche la riqueza de las diferentes iniciativas con el objetivo de un mejor funcionamiento de la unidad de mercado en toda España. Con ello, no se afecta a la autonomía política. Los informes que se emitan en ningún caso tienen carácter vinculante u obligatorio.
25. g)Examina el escrito del Abogado del Estado la impugnación de los artículos 26 y 27 y la disposición final primera de la Ley 20/2013.Recuerda el escrito del Abogado del Estado que en estos preceptos se establece un doble mecanismo sucesivo de protección: (
26. i)en vía administrativa, un procedimiento de conciliación en el que el operador económico puede dirigirse ante la secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado y, previo informe de ésta, de carácter no vinculante, concluye con una contestación de la autoridad competente, esto es, la autora del acto o disposición (artículo 26 de la Ley 20/2013), Estatal, Autonómica o Local, cuya competencia decisoria permanece inalterable, (
27. ii)un recurso contencioso-administrativo especial que puede interponer la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de tramitación sumaría y con una especialidad procesal en relación con el régimen de suspensión del acto o disposición recurrido (arts. 27 y disposición final primera de la Ley 20/2013).Considera el Abogado del Estado que en virtud de los títulos competenciales de los artículos 149.1.13 y 149.1.18 CE, el Estado puede establecer un procedimiento de mediación o de conciliación, previo a la vía contencioso- administrativa.Por lo que se refiere a la fase jurisdiccional y al diseño del nuevo procedimiento en el artículo 27 y la disposición final primera de la Ley 20/2013, alega el Abogado del Estado que el Estado tiene competencia legislativa plena en materia procesal, ex artículo 149.1.6 CE, que le habilita para agotar la regulación tanto legal como reglamentaria. Desde una perspectiva competencial, el Estado puede regular un recurso contencioso- administrativo especial con un régimen singular de medidas cautelares. En este sentido, el principal reproche que plantea la parte demandante es la desproporción del mecanismo automático de suspensión del acto o disposición recurrido cuando se dé una triple condición: (
28. i)que el recurso se interponga por la CNMC; (
29. ii)que ésta solicite la suspensión del acto o disposición recurrido; y (iii) que sea admitido el recurso. En tal caso, una vez admitido se produce la automática suspensión del acto o disposición, pudiendo la Administración “solicitar el levantamiento de la suspensión en el plazo de tres meses desde su adopción” (artículo 127 quater 2 LJCA en la nueva redacción dada por la disposición final primera de la Ley 20/2013). Según el Abogado del Estado el legislador estatal pretende establecer garantías efectivas de la unidad de mercado, en atención a la relevancia que la misma tiene para garantizar el imprescindible crecimiento económico. Para ello, ha optado por matizar, en estos casos, el privilegio de autotutela de que gozan las Administraciones públicas.
30. h)Posteriormente, analiza el escrito del Abogado del Estado la impugnación de la disposición final tercera, apartados primero y segundo de la Ley 20/2013 por la que se modifica la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Concretamente la modificación afecta al artículo 2, ámbito de aplicación, y la disposición final décima.Mediante la Ley 12/2012, se suprimieron todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa, motivados en la protección del medio ambiente, de la seguridad o de la salud pública, ligados a establecimientos comerciales y otros que se detallan en el anexo con una superficie de hasta 300 metros cuadrados. Se considera, tras realizar el juicio de necesidad y proporcionalidad, que no son necesarios controles previos por tratarse de actividades que, por su naturaleza, por las instalaciones que requieren y por la dimensión del establecimiento, no tienen un impacto susceptible de control a través de la técnica autorizatoria, la cual se sustituye por un régimen de control ex post basado en una declaración responsable. A través de la disposición final tercera de la Ley 20/2013, se amplía la superficie a 750 m2.Considera el Abogado del Estado que la extensión a 750 m2 que lleva a cabo la Ley 20/2013 se adopta por el considerable éxito de la aplicación de las medidas anteriores y se dicta en el ejercicio de la competencia sobre la ordenación general de la actividad económica. Para el Abogado del Estado la competencia autonómica sobre comercio interior debe ajustarse a las limitaciones derivadas del ejercicio por el Estado de su competencia sobre las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (artículo 149.1.13 CE). El Estado al amparo del artículo 149.1.13 CE puede decidir la liberalización de un sector económico, si bien en el presente supuesto la dimensión de 750 m2 puede ser ampliado por las Comunidades Autónomas.
31. i)Finalmente examina la impugnación de la disposición adicional cuarta que se refiere a los títulos competenciales y puesto que esta disposición invoca las habilitaciones competenciales que dan cobertura a los preceptos objeto de este recurso, considera el Abogado del Estado que la impugnación debe ser desestimada. 7. Por providencia de 20 de junio de 2016 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Parlamento de Cataluña contra los siguientes preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado: el apartado segundo del artículo 14, y por conexión el apartado segundo del artículo 23; los artículos 16, 17 y 18, y por conexión el artículo 5 y la disposición final segunda; los artículos 19 y 20, y por conexión la disposición adicional décima; el apartado 5 del artículo 26 y el artículo 27, en relación con la disposición final primera que añade los apartados primero y segundo del artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa-administrativa; el apartado primero y, por conexión, el apartado segundo de la disposición final tercera que dan una nueva redacción al artículo 2 y a la disposición final décima de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios; y la disposición final cuarta.El Parlamento recurrente sostiene, como se ha desarrollado con detalle en los antecedentes, la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados por considerar que la regulación allí contenida excede de las competencias estatales, dado que los apartados 1, 13 y 18 del artículo 149.1 CE no proporcionan la debida cobertura competencial.El Abogado del Estado, actuando en representación del Gobierno de la Nación defiende la validez de todos los preceptos impugnados. 2. Antes de abordar las concretas vulneraciones denunciadas, y con el fin de delimitar y enmarcar adecuadamente las cuestiones planteadas, procede considerar brevemente el propósito del legislador estatal al adoptar la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, y recordar la doctrina de este Tribunal en relación con la unidad de mercado.
32. a)De acuerdo con el preámbulo de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, “esta Ley busca establecer los principios y normas básicas que, con pleno respeto a las competencias de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, garanticen la unidad de mercado”.En relación con el concepto de unidad de mercado, que se encuentra recogido en el propio título de la norma impugnada, este Tribunal ha señalado que “la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la unidad de mercado en la medida en que están presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1 CE)” (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 3 y STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 11). De acuerdo con nuestra doctrina, el mercado único tiene como rasgos fundamentales: ser un espacio donde se encuentren garantizadas la libre circulación de personas y bienes, y ser un espacio donde las condiciones esenciales de ejercicio de la actividad económica sean iguales.Una vez ha señalado nuestra doctrina los rasgos propios de un mercado único, este Tribunal ha subrayado igualmente que “nuestro texto constitucional garantiza tanto la unidad de España como la autonomía de sus nacionalidades y regiones, lo que necesariamente obliga a buscar un adecuado equilibrio entre ambos principios, pues la unidad del Estado no es óbice para la coexistencia de una diversidad territorial que admite un importante campo competencial de las Comunidades Autónomas”. Diversidad territorial que otorga a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, “por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional” (STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 11). Así, la unidad a la que se refiere la Constitución “no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos” (STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 6), pues “la autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 31.1, 38, 139, 149.1.1 y 149.1.13 de la Constitución, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía” (SSTC 37/1987, de 26 de marzo y 150/1990, de 4 de octubre).Recordado lo anterior, cabe asimismo señalar que este Tribunal Constitucional ha subrayado la relación que tendrían determinados títulos competenciales recogidos en el artículo 149.1 CE con la unidad de mercado cuando ha afirmado que “en cuanto al artículo 149.1 CE, apartados 1 y 13 y su relación con la unidad de mercado, la STC 96/2013, de 23 de abril, FJ 4, parte del necesario encaje de dos elementos esenciales de nuestra construcción constitucional como son ‘el esencial principio de unidad del sistema, en su manifestación de unidad de mercado o de unicidad del orden económico general’ y ‘la diversidad regulatoria también consustancial a un Estado compuesto’ y recuerda que ‘la Constitución prevé una serie de técnicas orientadas a asegurar la unidad de mercado entre las que cita, las competencias exclusivas del Estado ‘que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad’, el respeto a los derechos fundamentales, los límites que resultan de distintos preceptos del Título VIII de la Constitución como la libertad de circulación de bienes, capitales y servicios… declarando que ‘junto a aquellos preceptos del título VIII de la Constitución que suponen un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias, este Tribunal ha reconocido que, cuando dichos medios se demuestran insuficientes para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, el Estado puede intervenir normativamente a fin de garantizar esa igualdad en virtud de los arts. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo) y 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 de julio)” (STC 20/2016, de 4 de febrero, FJ 3).De acuerdo con la doctrina referida, la unidad del mercado nacional se encuentra directamente promovida:
33. a)a través de la reserva competencial al Estado de ámbitos materiales concretos de manera exclusiva y excluyente (entre otros los recogidos, por ejemplo, en los apartados 6, 7, 8 o 9 del artículo 149.1 CE);
34. b)a través del respeto del contenido esencial de derechos fundamentales, pues “puede hablarse …de un sustrato de igualdad en todo el territorio nacional respecto de estos derechos, sustrato de igualdad que deriva directamente de la propia Constitución y que queda reforzado en cuanto a los regulados en la sección primera del capítulo II de dicho título I por el hecho de que su desarrollo está reservado a Ley Orgánica (art. 81.1 CE)” (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 13);
35. c)y a través del establecimiento en la Constitución de una serie de principios que limitan y enmarcan la acción de todos los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias (por ejemplo, aquellos principios recogidos en el artículo 139 CE). Todas estas disposiciones constitucionales suponen, en palabras de este Tribunal, “un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias” (SSTC 96/2013, de 23 de abril, FJ 4, y 20/2016, de 4 de febrero, FJ 3).Pero aquella unidad puede igualmente promoverse a través de un ejercicio efectivo por el Estado de aquellas competencias horizontales que nuestra norma fundamental le ha reconocido (por ejemplo en los apartados 1 y 13 del art. 149.1 CE). En este sentido es posible diferenciar entre unas garantías estructurales y unas garantías dinámicas de la unidad económica. Las primeras se vincularían con el hecho de que todos los poderes públicos deban respetar en su actuación aquellas competencias y aquellos principios constitucionales que, al suponer un límite en sí a la diversidad regulatoria, preservan, en alguna medida, los rasgos propios del mercado nacional único. Las segundas permitirían al Estado promover, en su caso, tal unidad -cuando las primeras “se demuestran insuficientes” para garantizarla (SSTC 96/2013, de 23 de abril, FJ 4 y 20/2016, de 4 de febrero, FJ 3)-, a través de la decisión de ejercer sus competencias transversales.Entre estas últimas garantías se encuentra la competencia del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), competencia que de acuerdo con la doctrina de este Tribunal ampara, precisamente, todas aquellas normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas a garantizar la “unidad de mercado” (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10, y 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) o la “unidad económica” (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2). E, igualmente entre las garantías dinámicas, se encuentra la competencia del Estado para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE) que habilita al Estado a intervenir normativamente a fin de imponer aquella. Así, a través del ejercicio efectivo de las competencias contenidas en los referidos títulos, el Estado promueve, en su caso, aquellos rasgos que de acuerdo con la doctrina de este Tribunal caracterizan el mercado único.
36. b)Junto a la garantía de la unidad de mercado, el preámbulo de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, afirma promover lo que sería un segundo objetivo fundamental como es el de “eliminar los obstáculos y trabas derivados del crecimiento de la regulación … una de las principales demandas que los operadores económicos han venido trasladando en los últimos años”. De acuerdo con ese mismo preámbulo, “esta Ley aprovecha para seguir impulsando un marco regulatorio eficiente para las actividades económicas que simplifique la legislación existente, elimine regulaciones innecesarias, establezca procedimientos más ágiles y minimice las cargas administrativas”.Como examinaremos con más detalle al resolver las concretas impugnaciones realizadas, la Ley 20/2013 establece una serie de principios y directrices que tienen como resultado fundamental promover un funcionamiento más libre del mercado, pues someten a las autoridades regulatorias competentes, para el supuesto en que establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad económica, a mayores condicionamientos y restricciones de los existentes hasta la aprobación de la norma. Tales condicionamientos y restricciones a la capacidad interventora de los poderes públicos en la economía, entrañan una “desregulación” del mercado. Desregulación que, junto a la garantía de la unidad de mercado, sería, por tanto, el segundo gran objetivo perseguido por la norma impugnada. De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, la desregulación no sería, en sí mismo, un objetivo contrario a la Constitución, pues hemos considerado “legítimo que el Estado…establezca un régimen homogéneo de libertad para todo el territorio nacional” en referencia, por ejemplo, -y con base, también, en la competencia reconocida al Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE)- a la intervención estatal consistente en establecer un régimen de libertad total de las empresas para la fijación de los horarios comerciales, pero advirtiendo que ello era así en la medida en que no se producía un vaciamiento de la competencia autonómica de comercio interior, pues esta posee un ámbito más extenso y la decisión estatal afectaba únicamente a una materia o subsector específico, el relativo al régimen de horarios comerciales (SSTC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3; 264/1993, de 22 de julio, FJ 3; 284/1993, de 30 de septiembre, FJ 4, y 140/2011, de 14 de septiembre, FJ 4).Este Tribunal ha señalado reiteradamente que el artículo 149.1.13 CE atribuye al Estado una competencia para la ordenación general de la economía que abarca, ciertamente, y como hemos señalado en el apartado anterior, aquellas normas y actuaciones orientadas al logro de garantizar la ‘unidad de mercado’, pero que también incluye la definición de las líneas de actuación tendentes a alcanzar objetivos de política económica global o sectorial, así como la adopción de las medidas precisas para garantizar la realización de los mismos (por todas, SSTC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2, y 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5). El artículo 149.1.13 CE recoge una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la “necesaria coherencia de la política económica” y que “exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos [de política económica global o sectorial] y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores” [STC 186/1988, FJ 2; más recientemente, STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 C)]. 3. Una vez expuesto lo anterior, estamos ya en condiciones de entrar a examinar las concretas vulneraciones denunciadas. Tratándose en todos los casos de controversias con alcance competencial, al examinar cada grupo de impugnaciones será preciso llevar a cabo, en primer término, un encuadramiento de las cuestiones controvertidas desde tal perspectiva.Se impugna, en primer lugar, el artículo 14.2 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 23.2 de la misma Ley 20/2013, en cuanto que se alega que establecen un control ex ante, durante la fase de elaboración de las normas, que el recurrente considera que es inconstitucional por contravenir la autonomía política e institucional de Cataluña reconocida en el artículo 2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y la potestad reglamentaria del Gobierno de la Generalitat reconocida en el artículo 68.1 EAC.Con carácter previo conviene examinar el contenido de los preceptos impugnados.De acuerdo con el artículo 14.2:“Artículo 14. Cooperación en la elaboración de proyectos normativos…2. En los procedimientos de elaboración de normas que afecten de manera relevante a la unidad de mercado, la autoridad competente proponente de la norma pondrá a disposición del resto de autoridades a través del sistema de intercambio electrónico de información previsto en el artículo 23 de esta Ley, con la antelación suficiente, el texto del proyecto de norma, acompañado de los informes o documentos que permitan su adecuada valoración, incluyendo en su caso la memoria del análisis de impacto normativo.”Y de acuerdo con el artículo 23.2:“Artículo 23. Sistema de intercambio electrónico de información…2. En caso de que no se acuerde un formato común de comunicación entre autoridades competentes, el Ministerio de Hacienda y de Administraciones Públicas lo determinará de conformidad con el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.”El artículo 14.2 impone a los poderes públicos competentes para la elaboración de normas que afecten de manera relevante a la unidad de mercado, la obligación de poner a disposición del resto de autoridades, a través del sistema de intercambio electrónico de información previsto en el artículo 23 de la propia Ley 20/2013, el texto del proyecto de norma, acompañado de los informes o documentos que permitan su adecuada valoración, incluyendo en su caso la memoria del análisis de impacto normativo.Para resolver la controversia planteada hemos de recordar la doctrina de este Tribunal relativa al alcance de la competencia atribuida al Estado en el artículo 149.1.13 CE, pues los preceptos impugnados quedan encuadrados en la misma ya que establecen un mecanismo de relación entre administraciones referido a la elaboración de aquellas normas que afecten de manera relevante a la unidad de mercado.En efecto, este Tribunal, tras recordar que la competencia recogida en el artículo 149.1.13 CE ampara todas aquellas normas y actuaciones orientadas a garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10, y 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) o de la unidad económica (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2), ha señalado que la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.13 CE alcanza, además, no sólo a las bases, sino también a la coordinación de ámbitos competenciales ajenos que inciden en la ordenación general de la economía. La competencia estatal de coordinación presupone, lógicamente, la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, competencias que el Estado debe respetar, evitando que la coordinación llegue “a tal grado de desarrollo” que deje vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades Autónomas (STC 32/1983, FJ 2).Dicha coordinación debe ser entendida como “la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades... estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema” (SSTC 32/1983, FJ 2, o 144/1985, FJ 4). La facultad de coordinación “es una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8) encontrándose ínsita en toda competencia básica (STC 81/2005, de 6 de abril, FJ 10)” (STC 26/2016, de 18 de febrero, FJ 6). Se trata de una facultad “consistente en el establecimiento de sistemas y procedimientos que propicien la integración de las partes del conjunto, para lo cual se ejerce un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado” (STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 5).Estos son pues los criterios hermenéuticos recogidos en nuestra doctrina y que han de ser tomados en consideración para la resolución de la impugnación realizada, criterios que permiten afirmar que la previsión de una estructura organizativa y de participación entre el Estado y las Comunidades Autónomas como es el denominado sistema de intercambio electrónico de información, en cuanto traslación del principio de coordinación, tiene por objeto favorecer la adecuada articulación del ejercicio de las respectivas competencias, y en esta medida, tales previsiones no alteran el esquema de reparto competencial, ni impiden a la Comunidad Autónoma, el ejercicio de sus competencias.El establecimiento de un sistema de intercambio electrónico de información y, más concretamente, la obligación, impuesta a las autoridades competentes por el artículo 14.2 de la Ley 20/2013, de poner a disposición del resto de autoridades determinada información en aquellos procedimientos de elaboración de normas que afecten de manera relevante a la unidad de mercado, supone la fijación de medios y sistemas de relación que hacen posible la información recíproca con la finalidad de garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado, y no suponen, en modo alguno, la sustitución de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias. No estamos propiamente, por tanto, ante un mecanismo de control ex ante o de tutela de la Comunidad Autónoma como afirma el recurrente, sino ante un mecanismo de información que supone el desarrollo de la facultad de coordinación en un ámbito como es el de la garantía de la unidad de mercado. Resulta constitucionalmente admisible que el Estado, al ejercer una competencia horizontal como la reconocida en el artículo 149.1.13 CE, pueda condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas siempre que ello se haga sin limitar más de lo necesario el efectivo ejercicio de la competencia autonómica.La obligación que se impone a las autoridades competentes de informar sobre los proyectos normativos que afecten de manera relevante a la unidad de mercado encuentra su justificación en la facultad estatal de coordinación. Si la fijación de fines y objetivos es consustancial a la facultad de ordenación y coordinación de la actividad económica que se ha reconocido al Estado, igualmente se ha de admitir que constituye elemento esencial de dicha actividad la exigencia de información previa sobre la existencia misma de actuaciones que afecten de manera relevante a la unidad de mercado.Por tanto, el establecimiento de una obligación de dar información en aquellos concretos procedimientos de elaboración de normas que afecten de manera relevante a la unidad de mercado, se encuentra amparado por la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y, en consecuencia, el recurso debe ser desestimado en este punto.El artículo 23 se impugna en el presente procedimiento por conexión con el artículo 14.2, puesto que éste se remite al sistema de intercambio electrónico de información previsto en aquel, para la puesta a disposición del resto de autoridades de información. Una vez hemos desestimado la impugnación del artículo 14.2, por los mismos motivos debemos desestimar la impugnación por conexión del artículo 23. 4. Se impugnan a continuación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 5 y la disposición final segunda de la misma ley, reguladores de las garantías de libre establecimiento y circulación por cuestionar el reparto de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad en materia de concesión de las autorizaciones relacionadas con las actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV EAC.Con carácter previo a resolver la concreta impugnación realizada, conviene examinar el contenido de los distintos preceptos impugnados.
37. a)El artículo 16 de la Ley 20/2013 recoge el principio general de libertad de acceso y ejercicio de la actividad económica al proclamar que “el acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional y sólo podrá limitarse conforme a lo establecido en esta Ley y a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea o en tratados y convenios internacionales”.La Ley 20/2013 ha desbordado el ámbito material de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior -y al que se refiere una de sus leyes de transposición, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio-, pues ha incluido en su ámbito de aplicación todas las actividades económicas en condiciones de mercado (art. 2 de la Ley 20/2013), incluyendo no solo las actividades que se refieren a la prestación de servicios sino también las que se refieren a la elaboración y comercialización de productos. Así lo subraya el preámbulo de la propia Ley 20/2013 cuando afirma que “la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sienta un precedente en materia de unidad de mercado para el sector servicios que se considera debe extenderse a todas las actividades económicas. Así, esta Ley [la Ley 20/2013] se aplicará también a los sectores expresamente excluidos de la Directiva de Servicios (como por ejemplo las comunicaciones electrónicas; el transporte, las empresas de trabajo temporal, la seguridad privada, etc.) y a la circulación de productos”.
38. b)Por su parte, el artículo 5 de la Ley 20/2013 recoge el denominado principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. Conforme al mismo, las autoridades regulatorias competentes para el supuesto en que establezcan límites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad económica, deben hacerlo en las condiciones establecidas en el propio precepto. Tales condiciones son:-en primer lugar, la recogida en el apartado primero del artículo 5, que exige motivar la necesidad de tales límites y requisitos con fundamento en la salvaguarda de alguna de las razones imperiosas de interés general que específicamente se recogen en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (i).-y, en segundo lugar, la recogida en el apartado segundo del artículo 5, que exige que tales límites y requisitos sean proporcionados, pues aquel apartado define el principio de proporcionalidad cuando afirma que cualquier límite o requisito establecido por la autoridad competente “deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica” (ii).El artículo 5 supone:
39. i)Por un lado, una limitación de aquellas razones o finalidades legítimas que pueden justificar que los poderes públicos autonómicos afecten al libre acceso y al libre ejercicio de las actividades económicas, pues el precepto establece, por remisión al artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, una relación de las razones o finalidades que pueden justificar la intervención pública. En el artículo 5 de la Ley 20/2013, el Estado ha fijado, de forma tasada, aquellos objetivos que podrían justificar el establecimiento de límites y requisitos a las actividades económicas por parte de los poderes públicos autonómicos al ejercer sus propias competencias sectoriales (sobre vivienda, asistencia social, comercio interior, turismo…), restringiendo su capacidad de promover, mediante el establecimiento de requisitos o límites sobre el ejercicio de la actividad económica, cualquier otra finalidad constitucionalmente legítima que no se encuentre recogida en el listado del artículo 3.11 de la Ley 17/2009.
40. ii)Por otro, el sometimiento de todas las regulaciones públicas que afecten al libre acceso o al libre ejercicio de las actividades económicas al denominado principio de proporcionalidad, principio que exige someter aquellas regulaciones a la comprobación de que sean proporcionadas a la razón imperiosa de interés general invocada y a la comprobación de que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. En este punto, el artículo 5 supone el sometimiento de todas aquellas regulaciones públicas que limiten o condicionen el libre acceso y el libre ejercicio de las actividades económicas a un escrutinio más incisivo que aquel que se deriva directamente del artículo 38 CE, pues, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal que ha interpretado éste último precepto, “cuando se trata de regulaciones que “afectan al ejercicio de una actividad empresarial, sin afectar al propio acceso a la misma” … el canon de constitucionalidad empleado por la jurisprudencia de este Tribunal… permite verificar si esas medidas son “constitucionalmente adecuadas”, esto es, si la medida cuestionada “constituye una medida adecuada para la consecución de un fin constitucionalmente legítimo, sin que le corresponda a este Tribunal ir más allá, pues ello supondría fiscalizar la oportunidad de una concreta elección del legislador de una legítima opción política” (STC 53/2014, de 10 de abril, FJ 7)” (STC 35/2016, de 3 de marzo, FJ 4).
41. c)El artículo 17 de la Ley 20/2013, una vez establecido en el artículo 5 el principio general de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, reglamenta la instrumentación de aquel principio en relación con aquellas regulaciones públicas que establecen la exigencia de una autorización, de una declaración responsable y de una comunicación. Es decir, si el artículo 5, por un lado, restringe las razones y fines que pueden legitimar el establecimiento de condiciones y requisitos al acceso y al ejercicio de las actividades económicas, y por otro, somete al principio general de necesidad y proporcionalidad a todas aquellas regulaciones públicas que puedan establecer tales condiciones y requisitos; el artículo 17 desarrolla la aplicación de aquel principio en el concreto supuesto de los controles administrativos previos y restringe las razones y fines disponibles en el caso de las autorizaciones.En efecto, en el caso de aquellas regulaciones públicas que establezcan la exigencia de una autorización, el artículo 17.1 exige, por un lado, que la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad se motiven suficientemente en la propia Ley que establezca dicho régimen (estableciéndose como excepción cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado internacional, en cuyo caso, las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la ley). Y por otro, restringe aún más aquellas concretas razones imperiosas de interés general que pueden justificar la exigencia de autorización, pues respecto a los operadores económicos sólo se puede exigir aquella por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, sólo se puede exigir autorización cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico.Asimismo se establecen en el precepto examinado dos supuestos adicionales que pueden justificar la exigencia de una autorización: cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado; y cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución.Por tanto, en el caso de las autorizaciones, las razones imperiosas de interés general que las justifican no serían todas aquellas a las que se remite el artículo 5 de la Ley 20/2013, y que se contienen en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sino sólo aquellas razones explícitamente recogidas en el propio artículo 17.1.El artículo 17.2 regula la instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad en relación con aquellas regulaciones públicas que exijan la presentación de una declaración responsable. Mediante la declaración responsable, el titular de la actividad suscribe un documento en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos exigidos por la normativa vigente para ejercer la actividad, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el tiempo en que ejercite su actividad (artículo 3.9 de la Ley 17/2009). De acuerdo con el artículo 17.2, concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para exigir la presentación de una declaración responsable cuando en la normativa se exija el cumplimiento de requisitos justificados por alguna razón imperiosa de interés general y sean proporcionados.El artículo 17.3 regula la instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad en relación con aquellas regulaciones públicas que exijan la presentación de una comunicación. Mediante la notificación o comunicación previa, el interesado pone en conocimiento de la Administración sus datos y demás requisitos exigibles para el inicio de una actividad, momento a partir del cual, con carácter general, se permite su ejercicio, sin perjuicio de las facultades de control, comprobación e inspección de la Administración (STC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 3). En este supuesto, de acuerdo con el artículo 17.3, tal exigencia sólo se podrá dar cuando, por alguna razón imperiosa de interés general, tales autoridades precisen conocer el número de operadores económicos, las instalaciones o las infraestructuras físicas en el mercado.El artículo 17, en sus distintos apartados, supone, por tanto, el condicionamiento de aquellos mecanismos de intervención administrativa previa que corresponde establecer a las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias. Ciertamente, el mayor condicionamiento lo establece la Ley 20/2013 en relación con las autorizaciones, pues además de someterlas al principio de proporcionalidad, restringe las razones que las justifican y exige que la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad se motive suficientemente en la propia Ley.
42. d)El artículo 18, por su parte, se refiere a las actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación.De acuerdo con el apartado primero del artículo 18, las autoridades competentes deberán asegurar que las medidas, límites o requisitos que adopten o que estén en vigor no tengan como efecto la creación o mantenimiento de un obstáculo o barrera a la unidad de mercado.El apartado segundo del artículo 18 considera actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y de circulación, y que por tanto están proscritos, los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen: requisitos discriminatorios; requisitos adicionales a las actuaciones realizadas ante otras autoridades (por obtención de habilitaciones o cualificaciones o cumplimiento de requisitos diferentes, ya obtenidos o adicionales a las de la autoridad de origen); requisitos de seguros de responsabilidad civil o garantías equivalentes adicionales a los establecidos por la normativa del lugar de origen; especificaciones técnicas para la circulación legal de un producto distintas de las establecidas en el lugar de origen; determinados requisitos relacionados con la obtención de ventajas económicas; requisitos de naturaleza económica; requisitos que contengan obligaciones de realización de inversiones previas y requisitos que no guarden relación directa con el objeto de la actividad económica regulada y su ejercicio.
43. e)Finalmente, la disposición final segunda de la Ley 20/2013 modifica la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Los apartados primero y segundo de la referida disposición final segunda adaptan la letra
44. b)del artículo 5 y el apartado tercero del artículo 7 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, a la instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad que realiza la propia Ley 20/2013 en su artículo 17.Por su parte los apartados tercero y cuarto de la referida disposición final segunda modifican formalmente la redacción del apartado 2 del artículo 11 y de la letra
45. a)del apartado dos del artículo 25 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, suprimiendo la referencia al artículo 5 de esa Ley. 5. Una vez examinado el contenido de los preceptos impugnados, dado que lo que se plantea es una controversia competencial, hemos de considerar en primer lugar la cuestión relativa al encuadramiento de los preceptos impugnados en el sistema de distribución de competencias.La disposición final cuarta de la Ley 20/2013 afirma que la norma se dicta “en ejercicio de las competencias exclusivas del Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, legislación procesal, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, así como sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y la legislación básica sobre contratos administrativos, recogidas respectivamente en las materias del artículo 149.1.1, 6, 13 y 18 de la Constitución”.La disposición final citada no identifica el título concreto en que se ampara la regulación de cada artículo de la Ley 20/2013, lo que, sin duda, hubiera resultado oportuno con vistas a dotar a la normativa básica del necesario rigor formal. Dicha deficiencia no impide, sin embargo, a este Tribunal identificar el título competencial concreto que ofrezca cobertura a los concretos precepto impugnados (STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 3).Como hemos tenido oportunidad de recordar ya, en relación con la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE, este Tribunal ha declarado repetidamente desde la STC 95/1986, de 10 de julio (posteriormente, entre otras muchas, en las SSTC 152/1988, de 20 de julio y 188/1989, de 16 de noviembre), que “las bases de la planificación general de la actividad económica consisten en el establecimiento de ‘las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector’ (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2), admitiendo que esta competencia ampara todas las normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas a la ordenación de sectores económicos concretos y para el logro de fines entre los que la doctrina constitucional ha situado el de garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10; y 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) o de la ‘unidad económica’ (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2), pero también el de ‘alcanzar los objetivos de la política económica general o sectorial’ (STC 96/1990, FJ 3, y en el mismo sentido SSTC 80/1985, FJ 1; y 188/1989, FJ 5), así como el de incidir en principios rectores de la política económica y social (SSTC 95/2002, FFJJ 7 y 11, seguida por las SSTC 190/2002, de 17 de octubre; 228/2003, y 230/2003, de 18 de diciembre)” (STC 20/2016, de 4 de febrero, FJ 3).No obstante, debemos igualmente subrayar que el artículo 149.1.13 CE exige una lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia podría constreñir e incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas (SSTC 29/1986, FJ 4, y 141/2014, FJ 5). Este Tribunal ha señalado que “el posible riesgo de que por este cauce se produzca un vaciamiento de las concretas competencias autonómicas en materia económica obliga a enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia asumida por una Comunidad Autónoma como exclusiva en su Estatuto, lo que implica un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, así como su posible correspondencia con intereses y fines generales que precisen de una actuación unitaria en el conjunto del Estado [por todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)]’ (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 3). No toda medida por el mero hecho de tener una incidencia económica puede incardinarse en este título; es preciso que tenga ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’ (SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 141/2014, FJ 5). Y es que si bien es evidente, como ya hemos afirmado, que ‘el Estado retiene ciertas capacidades en aquellos aspectos sectoriales de la economía que pudieran ser objeto de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas pero que deben acomodarse a las directrices generales mediante las que aquél fija las bases de la planificación económica y coordina la misma’, no lo es menos que ‘dichas facultades de supervisión no pueden suponer en ningún caso que se desfigure un reparto constitucional y estatutario de competencias en el que las Comunidades Autónomas han recibido importantes responsabilidades en materia económica (STC 77/2004, de 29 de abril, FJ 4)’ (STC 74/2014, de 8 de mayo, FJ 3)” (STC 11/2015, de 5 de febrero, FJ 4).Recordado lo anterior, cabe subrayar que la ley aquí impugnada proclama el principio general de libertad de acceso y ejercicio de la actividad económica en todo el territorio nacional y condiciona la capacidad de intervención pública en aquella. Los preceptos que ahora consideramos tienen, sin duda, “una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general” (STC 5/2016, de 21 de enero, FJ 4), en cuanto forman parte de la definición de un marco más flexible y transparente para el acceso y ejercicio de las actividades económicas. Configuran un objetivo genérico de política económica dictado al amparo de la competencia estatal relativa a la ordenación general de la economía del artículo 149.1.13 CE, objetivo que se pretende alcanzar estableciendo un marco normativo unitario que ha de ser concretado por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias sectoriales en relación con las distintas actividades económicas (STC 209/2015, de 8 de octubre, FJ 4).Por tanto, el objetivo económico que la ley se propone alcanzar en los preceptos que estamos examinando y que suponen el sometimiento de aquellas regulaciones de los poderes públicos que restringen el libre acceso y el libre ejercicio de la actividad económica a mayores exigencias, como son la enumeración de las razones imperiosas de interés general que justifican tales restricciones o el sometimiento de estas al principio de proporcionalidad, se justifica plenamente en el ejercicio por los órganos del Estado de su competencia de dirección u ordenación general de la economía nacional (art. 149.1.13 CE). Por su carácter liberalizador o desregulador, la Ley entraña en este punto una verdadera reestructuración del mercado nacional, por lo que cabe estimar que constituye una medida de política económica general. Estamos ante un supuesto en el que, “para conseguir objetivos de la política económica nacional”, se precisa “una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado” aún si se trata de una “planificación de detalle” (STC 29/1986, de 20 de febrero, FJ 4) o de acciones o medidas singulares para alcanzar los fines propuestos (SSTC 95/1986 y 152/1988, entre otras).El recurrente no cuestiona la competencia del Estado para dictar normas básicas de ordenación global de la economía al amparo del artículo 149.1.13 CE; lo que discute es que, al amparo de dicho título competencial, se pueda impedir la regulación autonómica reconocida estatutariamente como consecuencia de que la norma constriña en exceso las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas. 6. Una vez determinado el encuadre competencial general de los referidos preceptos impugnados (artículos 5, 16, 17, 18 y disposición final segunda de la Ley 20/2013) en el artículo 149.1.13 CE, procede entrar ya en el examen de las concretas impugnaciones realizadas, para dilucidar si la normativa estatal deja espacio al ejercicio de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas.Considera, en primer lugar, el recurrente que de la lectura del artículo 16 de la Ley 20/2013 se desprende que sólo mediante ley estatal puede regularse y, en su caso, limitarse el acceso a las actividades económicas y su ejercicio, prescindiendo, en este punto, de la existencia de la normativa autonómica existente sobre la materia.Por su parte, alega el Abogado del Estado que la Ley 20/2013 no restringe en absoluto la posibilidad de que las autoridades autonómicas puedan, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establecer límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio por razones imperiosas de interés general.El artículo 16 no altera el reparto de competencias sino que condiciona el ejercicio de las competencias autonómicas, pues, a partir de la entrada en vigor de la Ley 20/2013, las Comunidades Autónomas no pueden exigir autorizaciones, por ejemplo, más que por las razones imperiosas de interés general específicamente previstas en el artículo 17.1. Por tanto, de la lectura del artículo 16 de la Ley 20/2013 no se desprende que sólo mediante una Ley estatal pueda regularse y, en su caso, limitarse el acceso a las actividades económicas y su ejercicio sino que ello sólo se podrá hacer por parte del poder público en cada caso competente de conformidad con las condiciones establecidas en la ley impugnada y con lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea o en tratados y convenios internacionales. Al examen de la constitucionalidad de las condiciones que el legislador estatal ha establecido a las Comunidades Autónomas para que estas puedan, en ejercicio de sus competencias, regular las actividades económicas y su ejercicio dedicaremos los apartados siguientes, pero del artículo 16 no se deriva que sólo el Estado tenga la competencia para regular las actividades económicas y su ejercicio por lo que el recurso debe ser desestimado en este punto. 7. Sostiene, asimismo, la demanda que la regulación de los artículos 17 y 18, puestos en relación con el artículo 5 y la disposición final segunda, suponen una limitación injustificada de los medios de intervención administrativa de que dispone la Generalitat de Cataluña y que ello afecta a los artículos 110, 111 y 112 EAC, a los efectos de que ésta pueda decidir la técnica más apropiada para encontrar el máximo equilibrio y poder garantizar el acceso a las actividades económicas y su ejercicio, así como también garantizar los intereses públicos afectados.Para el Abogado del Estado la finalidad de los preceptos impugnados es racionalizar el establecimiento de los límites a la intervención en la actividad económica, mediante la determinación de los medios de intervención que proceden en cada caso (autorización, declaración responsable, comunicación), en la medida que constituyen excepciones a la libertad de empresa en general, cuyo ejercicio debe garantizarse y protegerse por los poderes públicos conforme al artículo 38 CE.A la hora de abordar la presente impugnación debemos examinar por separado las dos cuestiones diferenciadas que la misma plantea.La primera se refiere a la constitucionalidad del apartado primero del artículo 5 de la Ley 20/2013 que exige justificar los límites y requisitos al acceso o al ejercicio de una actividad económica en la salvaguarda de alguna de las razones imperiosas de interés general que específicamente se recogen en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre [a)].La segunda se refiere a la constitucionalidad del artículo 17.1 de la Ley 20/2013 que reduce aquellas concretas razones imperiosas de interés general que pueden justificar la exigencia de una autorización [b)].
46. a)Conforme al apartado primero del artículo 5 de la Ley 20/2013, las autoridades regulatorias competentes, en el supuesto en que establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad económica, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.Por su parte el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, en su actual redacción, enumera las siguientes razones imperiosas: “el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural”.Así, el apartado primero del artículo 5 de la Ley 20/2013 obligaría a las Comunidades Autónomas a circunscribir sus políticas públicas regulatorias que incidan en el ejercicio de las actividades económicas a la garantía de las razones imperiosas enumeradas en el referido artículo 3.11 de la Ley 17/2009.El concepto de razón imperiosa de interés general tiene su origen en el Derecho de la Unión Europea [si bien, aunque no con tal denominación, el concepto teórico está presente ya en la jurisprudencia de los años 70, por ejemplo, en el asunto Van Wesemael, Sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de enero de 1979, asuntos acumulados 110/78 y 111/78; sobre libre prestación de servicios y que se refiere a “normas justificadas por el interés general”]. En efecto, tal concepto, [junto con el concepto de exigencias imperativas utilizado específicamente en el ámbito de la libre circulación de mercancías desde el asunto Cassis de Dijon, Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 1979, 120/78], supuso el reconocimiento por parte del Tribunal de Justicia de la existencia de intereses públicos -más allá de aquellos recogidos explícitamente en los tratados-, capaces de justificar, en ausencia de armonización normativa europea, las medidas de los Estados miembros que obstaculizan el comercio intracomunitario. Las razones imperiosas de interés general y las exigencias imperativas se encuentran, por tanto, en el Derecho de la Unión abiertas a su reconocimiento jurisprudencial, pues es así como se salva la falta de enunciación explícita en el derecho codificado de determinadas finalidades consideradas legítimas.Tanto el artículo 5 de la Ley 20/2013 como el artículo 3.11 de la Ley 17/2009 al que el primero se remite, parecen aspirar a un resultado distinto al pretendido en el ámbito de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con el reconocimiento de las razones imperiosas de interés general, pues lo que hacen los referidos preceptos estatales es establecer de forma cerrada el listado de razones que justificarían la intervención pública en la economía. En efecto, el legislador español, al trasponer la Directiva 2006/123/CE en la Ley 17/2009, ha decidido que la lista de razones que justifican la intervención del poder público sea cerrada cuando en el artículo 3.11, al que se remite ahora el artículo 5 de la Ley 20/2013, las reduce a aquellas definidas e interpretadas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, “limitadas las siguientes”.Ciertamente, no cabe negar la potencial incidencia que tal establecimiento cerrado de razones imperiosas podría tener sobre el ejercicio de las competencias estatutariamente reconocidas a las Comunidades Autónomas, pues supone proscribir que estas puedan desarrollar políticas propias a través de la adopción de límites y requisitos al acceso o al ejercicio de una actividad económica que promuevan aquellas otras razones o fines que no encontrándose enumerados en aquellos preceptos legales, pudiesen, no obstante, ser considerados constitucionalmente legítimos. Este Tribunal ha afirmado que la atribución de competencias normativas “significa, principalmente, el reconocimiento de la capacidad para decidir políticamente fines y orientar hacia ellos la regulación de una materia” (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 4); de modo que, cuando una Comunidad Autónoma decide orientar una regulación hacia un determinado fin, “está elaborando políticas y, con ello, desarrollando el genuino sentido de que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido competencias en el ámbito regulado” (STC 41/2016, FJ 4). La capacidad para decidir políticamente fines y orientar hacia ellos la regulación de una materia no es solamente una manifestación del derecho a la autonomía política constitucionalmente proclamada, sino que es además un reflejo del principio democrático mediante el cual el legislador, en este caso autonómico, dispone de un margen de configuración a la hora de decidir sus legítimas opciones políticas.Cabe señalar que nuestra norma fundamental obliga a conciliar los principios de unidad y de autonomía, por lo que el reconocimiento de la capacidad autonómica para decidir sus propias políticas a través de la determinación de los fines que orientarán aquellas no es incompatible con el hecho de que la Constitución ampare que el Estado, en el ejercicio de sus competencias, pueda condicionar al legislador autonómico a la hora de orientar sus regulaciones hacia determinados fines. Las Comunidades Autónomas, también cuando deciden políticamente fines, deben respetar las disposiciones que haya podido dictar el Estado en ejercicio de sus propias competencias. Debemos reiterar que la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE tiene un “carácter transversal”, ya que “aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una Comunidad Autónoma ha asumido como ‘exclusiva’ en su Estatuto … esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias” [STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)].La competencia sobre ordenación general de la economía ha permitido al Estado proscribir que las Comunidades Autónomas orienten sus políticas a la consecución de determinados fines. Tal es el caso de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 17/2009, que proscribe la invocación de fines económicos, como es el de garantizar la viabilidad económica de determinados prestadores de servicios, como justificación del establecimiento de restricciones cuantitativas o territoriales, precepto que ha sido considerado materialmente básico por este Tribunal en la STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 4. Igualmente la competencia sobre ordenación general de la economía ha permitido al Estado determinar los concretos fines que deben orientar la acción pública a través de una regulación armonizadora de un determinado subsector. Este Tribunal ha confirmado la constitucionalidad del establecimiento por parte del Estado de un régimen de libertad de horarios comerciales; régimen que, si bien es cierto que incide en la competencia autonómica sobre comercio interior, al proyectarse sobre un aspecto parcial de la competencia autonómica -sobre un concreto aspecto o subsector dentro de dicha materia-, consideramos que no producía un vaciamiento de la competencia asumida por la Comunidad Autónoma en su Estatuto (STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 4).Sin embargo, la intervención estatal en ámbitos materiales autonómicos a través de sus títulos horizontales se encuentra sometida a límites. El posible riesgo de que por este cauce se produzca “un vaciamiento de las concretas competencias autonómicas en materia económica obliga a enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia asumida por una Comunidad Autónoma como exclusiva en su Estatuto, lo que implica un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, así como su posible correspondencia con intereses y fines generales que precisen de una actuación unitaria en el conjunto del Estado [por todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)]” (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 3). Y es que si bien es evidente, como ya hemos afirmado, que “el Estado retiene ciertas capacidades en aquellos aspectos sectoriales de la economía que pudieran ser objeto de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas pero que deben acomodarse a las directrices generales mediante las que aquél fija las bases de la planificación económica y coordina la misma”, no lo es menos que “dichas facultades de supervisión no pueden suponer en ningún caso que se desfigure un reparto constitucional y estatutario de competencias en el que las Comunidades Autónomas han recibido importantes responsabilidades en materia económica (STC 77/2004, de 29 de abril, FJ 4)” (STC 74/2014, de 8 de mayo, FJ 3).A través de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, el Estado puede llegar a condicionar los fines de la acción pública autonómica en un determinado ámbito sobre el que igualmente operan los títulos materiales autonómicos, bien a través de la proscripción de fines concretos (como ocurría en la STC 26/2012, de 1 de marzo), bien, incluso, a través de la determinación del propio fin en un preciso sector (como ocurría en la STC 225/1993, de 8 de julio). Sin embargo, en una norma horizontal con vocación de universalidad, una limitación de las finalidades que pueden perseguir los legisladores autonómicos al regular la actividad económica podría suponer una restricción desproporcionada de la capacidad autonómica de adoptar políticas propias. No obstante, en el presente supuesto no se produce tal efecto restrictivo sobre la autonomía, pues la enumeración que se realiza en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, es lo suficientemente abierta en sus términos como para que quepan dentro de aquella los diferentes objetivos que se pueden querer promover a través del amplio elenco de competencias autonómicas. Ello se refleja en el hecho de que más allá de la genérica afirmación de que la norma, al establecer un numerus clausus de supuestos, excluye otros posibles supuestos legítimos, no se ha alegado por la parte recurrente cuales serían esos posibles supuestos que quedan fuera de la enumeración recogida en los preceptos referidos. La enumeración de finalidades que realiza el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, al que se remite el artículo 5 de la Ley 20/2013, es lo suficientemente abierta como para que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar sus competencias y por lo tanto no se produzca tal restricción. En consecuencia, debemos desestimar la impugnación del apartado primero del artículo 5 de la Ley 20/2013.
47. b)El apartado primero del artículo 17 de la Ley 20/2013, restringe aquellas concretas razones imperiosas de interés general que pueden justificar la exigencia de una autorización por parte de las autoridades competentes, pues establece que respecto a los operadores económicos sólo se puede exigir una autorización por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, sólo se puede exigir autorización cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico.Alega el recurrente que queda fuera del ámbito de la intervención pública de la administración autonómica por la vía de la autorización un número importante de ámbitos materiales sobre los cuales la Generalitat de Cataluña puede tener interés en intervenir y sobre los cuales ostenta competencias.Ciertamente, no cabe negar la potencial incidencia de este mecanismo de simplificación administrativa sobre el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, pues el precepto referido limita su capacidad de hacer uso del concreto mecanismo de intervención administrativa de la autorización al restringir las razones imperiosas de interés general que pueden justificar su utilización.Sin embargo, si bien es cierto que la Ley 20/2013 ha restringido la posibilidad de someter las actividades económicas a autorización, pues ésta sólo se podrá exigir por las concretas razones imperiosas enumeradas en el artículo 17.1, con ello la norma estatal no priva a las Comunidades Autónomas de poder “decidir políticamente fines y orientar hacia ellos la regulación de una materia” (STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 4) a través de la posibilidad de imponer restricciones materiales a esas actividades. En efecto, y de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 20/2013, las autoridades competentes podrán imponer requisitos, deberes, prohibiciones, restricciones y limitaciones a las actividades económicas siempre que se justifiquen en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general y siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad.Si bien las Comunidades Autónomas han visto restringido el uso de determinados instrumentos de control administrativo previo como es la exigencia de autorizaciones, ello no les impide imponer -en ejercicio de sus competencias y en atención al desarrollo de políticas propias- requisitos materiales al acceso y al ejercicio de las actividades económicas dirigidos a la salvaguarda de aquellos objetivos legítimos que exceden de los enumerados en el artículo 17.1. Requisitos cuyo cumplimiento por los operadores económicos podrá ser controlado por la administración competente a través de otros mecanismos de intervención, previa o posterior, fuera de la autorización. Así, por ejempl