Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 86/2017

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 86/2017 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 86/2017, de 4 de julio (BOE núm. 171, de 19 de julio de 2017) ECLI:ES:TC:2017:86 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3766-2006, interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra los artículos 3.2; 6; 15.2 (solo la expresión “si procede”); 17; 18; 19; 20; 21; 22; 32.2; 32.3 c); 36.2; 36.3; 37.1; 40.4; 48

1. a)y b); 52.1 b); 53.1 f); 55.1; 55.2; 55.4 a), b),
2. c)y e); 70.1; 70.7 a); 70.8; 80; 86.1; 86.3; 111.2 h),
3. j)y k); 115g); 116.1
4. a)y c); 116.2; 117; 120.2; 120.3; 126.1; 126.3; 127.1; 127.2; 128.1 a); 132.b); 136.1 a); 136.2 y 140 de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de la comunicación audiovisual de Cataluña. Han intervenido y formulado alegaciones la Abogada de la Generalitat de Cataluña y la Letrada del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Santiago Martínez-Vares García, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal Constitucional el día 3 de abril de 2006, cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, actuando en el ejercicio de las funciones que legalmente les corresponden, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 3.2; 6; 15.2 (solo la expresión “si procede”); 17; 18; 19; 20; 21; 22; 32.2; 32.3 c); 36.2; 36.3; 37.1; 40. 4; 48
5. a)y b); 52.1 b); 53.1 f); 55.1; 55.2; 55.4 a), b),
6. c)y e); 70.1; 70.7 a); 70.8; 80; 86.1; 86.3; 111.2 h),
7. j)y k); 115.g); 116.1.
8. a)y c); 116.2; 117; 120.2; 120.3; 126.1; 126.3; 127.1; 127.2; 128.1 a); 132 b); 136.1 a); 136.2 y 140 de la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña, con la fundamentación que seguidamente se expone.La demanda estructura sus fundamentos jurídicos-materiales en tres bloques de alegaciones: A) por infracción de derechos fundamentales reconocidos en el artículo 20.1
9. a)y
10. d)CE y en el artículo 25 CE; B) por infracción del régimen lingüístico establecido en el artículo 3 CE y C) por infracción de la reserva de Ley Orgánica, y por vulneración de las competencias que, bien para dictar la normas básicas en materia de medios de comunicación social ex 149.1.27 CE; bien para regular en exclusiva el sector de las telecomunicaciones ex artículo 149.1.21 CE, corresponden al Estado.A) El primer bloque de alegaciones se centra en la nulidad de los artículos 40.4, 55.4
11. a)y e), 80, 115 g), 116.1
12. a)y c), 116.2, 117, 127.1, 128.1 a), 132 b), 136.1 a), 136.2 y 140 de la Ley 22/2005, cuya regulación, según se argumenta en el recurso, permite la privación del derecho a emitir sin causas ni garantías suficientes. En este sentido, se sostiene, la Ley autonómica impugnada permite que el Consejo Audiovisual de Cataluña adopte medidas cautelares (o sancionadoras) de suspensión provisional de la eficacia de la licencia, de denegación de la renovación o, incluso, de cese definitivo de la prestación de servicios audiovisuales [arts. 55.4
13. a)y e), 116.1
14. a)y
15. c)y párrafo segundo, y 136 de la Ley 22/2005] por la mera afectación del pluralismo o la contravención de los principios reguladores del audiovisual.Siendo evidente que la prestación de servicios de comunicación audiovisual se enmarca en el legítimo ejercicio de los derechos fundamentales de libertad de expresión e información del artículo 20 CE sostienen los recurrentes -invocando la STC 140/1986, de 11 de noviembre, en relación al derecho de libertad personal proclamado en el artículo 17 CE- que no existe un límite más severo en el ordenamiento para las libertades de expresión y comunicación que el derivado de las medidas de suspensión provisional, no renovación o cese definitivo de la actividad, que implican la privación del derecho a emitir. Aunque es cierto, se sigue argumentando, que la sanción de cierre definitivo de un medio de comunicación no es extraña a nuestro ordenamiento (por ejemplo, por ausencia de título habilitante requerido), es la primera vez que una Administración se arroga la facultad, no solo de ejercer la potestad sancionadora, sino de definir los principios y deberes cuyo incumplimiento determinará la imposición de las medidas aludidas por cuestiones que afectan al contenido esencial del derecho fundamental (afectación del pluralismo y contenidos).Lo que se pretende -se señala- no es negar el ejercicio de la potestad sancionadora que tenga como resultado la suspensión o el cese de las emisiones, sino remarcar, que “en aquellos supuestos en que la suspensión o el cierre de una emisora deba producirse por la ilicitud de los contenidos emitidos, tal sanción solo podría ser impuesta por la autoridad judicial”, diferenciando entre el concreto mensaje emitido y el medio de comunicación en sí, como instrumento que difunde ese mensaje (SSTC 114/1987, de 6 de julio; 31/1994, de 31 de enero, y 88/1995, de 6 de junio). La novedad que introduce la Ley catalana, y de ahí su inconstitucionalidad, es que el cese de la prestación de servicios puede acordarse por la valoración, desde una triple perspectiva, de los contenidos emitidos:
16. a)en términos generales, por su adecuación a lo establecido en las instrucciones del Consejo Audiovisual de Cataluña que concretan los principios básicos de la regulación del audiovisual;
17. b)en términos específicos, por la constatación del cumplimiento del principio de veracidad informativa modulado por el Consejo Audiovisual de Cataluña al definirlo en sus instrucciones y
18. c)en términos ideológicos o de mercado, por la garantía del pluralismo por el Consejo Audiovisual de Cataluña, que se convierte, así, en parámetro de la continuidad o no del medio.En línea con las anteriores afirmaciones, se remarca en el recurso que la garantía jurisdiccional establecida en el artículo 20.5 CE (“sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial”) opera respecto de contenidos audiovisuales y en aquellos casos en que la sanción es de tal calibre que supone “la completa ablación del derecho fundamental”. Esto es lo que ocurre con las medidas de suspensión o cese de comunicación cuando se fundamentan en los aspectos esenciales de contenidos audiovisuales. Se trae a colación, en este sentido, la doctrina establecida en la STC 187/1999, de 25 de octubre, relativa a la censura previa cuya prohibición responde al fin último de prevenir que el poder público pierda su debida neutralidad respecto del proceso de comunicación pública libre garantizado constitucionalmente y que se predica con su máxima intensidad a la tradicionalmente llamada “censura gubernativa”. De lo anterior se concluye que es precisa la previa intervención judicial en aquellos casos en que el poder administrativo pretende modular contenidos y anudar a ellos una sanción de suspensión temporal o definitiva de emisiones.Resulta inconstitucional, por tanto, la atribución al Consejo Audiovisual de Cataluña de la potestad de sancionar a un medio de comunicación por la transmisión de informaciones “no veraces”; en definitiva por el incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 80
19. f)de la Ley 22/2005 de separar informaciones y opiniones. Resulta insólito, se afirma, que sea el Consejo Audiovisual de Cataluña quien concrete el alcance del principio de veracidad, cuando tal incidencia en el contenido audiovisual requiere de la intervención judicial previa. En resumen, “la simple infracción del deber de veracidad administrativamente definido no puede determinar nada menos que el cierre del medio, sin control jurisdiccional, censurando así con carácter previo el propio ejercicio de la libertad de expresión e información de y en dicho medio previa valoración de aspectos referentes a los contenidos comunicativos como es la veracidad”.En segundo lugar, tampoco resulta constitucionalmente válida la posibilidad de adoptar las medidas de no renovación, revocación o suspensión de emisiones que se atribuye al Consejo Audiovisual de Cataluña por razones de pluralismo [arts. 40.4, 55.4
20. a)y 116.1
21. a)en relación con los artículos 77 y 117 de la Ley 22/2005] en tanto supone una modulación de contenidos por razones ideológicas o de posiciones de dominio. En su caso, se afirma, la sanción de cierre debería limitarse a aquellos supuestos en que se produce una concentración de medios sin autorización previa, pero la Ley autonómica, en los preceptos citados, extiende las medidas limitativas del artículo 20 CE a otros supuestos. Teniendo en cuenta que el pluralismo afecta también a las líneas editoriales de las cadenas, la potestad controvertida que se atribuye al Consejo Audiovisual de Cataluña se convierte, según se argumenta en el recurso, en un instrumento definido “en blanco” que puede servir para la expulsión de determinadas cadenas “indeseables” con ocasión de la renovación de títulos o su revocación.Teniendo en cuenta la doble vertiente, subjetiva y objetiva, de los derechos fundamentales (STC 25/1981, de 14 de julio), resulta obligado al legislador (en relación a la dimensión institucional de los derechos) favorecer el ejercicio efectivo de tales derechos, resultándole vedada cualquier actuación contraria; esto es, el efecto de desalentar su ejercicio que es, precisamente, lo que resulta de la aplicación de los preceptos controvertidos. Ello es así porque, al preverse las sanciones más graves posibles en relación con el derecho fundamental desalientan su ejercicio (sobre todo, se remarca, cuando el órgano encargado de imponer la sanción ha efectuado declaraciones expresas frente a una determinada cadena, la COPE). Al efecto disuasorio o desalentador del ejercicio de los derechos fundamentales se ha referido el Tribunal Constitucional en las SSTC 52/1983, de 17 de junio; 190/1996, de 25 de noviembre; 187/1999, de 25 de octubre, y 139/1999, de 22 de julio, en relación a sanciones desproporcionadas: “una reacción penal excesiva frente al ejercicio ilícito de esas actividades puede producir efectos disuasorios o de desaliento sobre el ejercicio legítimo de los referidos derechos ya que sus titulares, sobre todo si los límites penales están imprecisamente establecidos, pueden no ejercerlos libremente ante el temor de que cualquier extralimitación sea severamente sancionada”. Esta doctrina, se arguye, resulta plenamente trasladable a los preceptos controvertidos puesto que castigar con la sanción más grave la infracción de los principios básicos de los contenidos audiovisuales, estando los límites de la conducta ilícita imprecisamente definidos, es una reacción sancionadora excesiva.Se infringe, en definitiva, el principio de proporcionalidad puesto que se trata de medidas que no resultan ni adecuadas (pues no afectan al contenido en que se produce el ilícito sino a todo el medio audiovisual), ni necesarias (puesto que obviamente siempre existe una medida menos gravosa), ni superan el juicio de proporcionalidad en sentido estricto puesto que producen efectos disuasorios en el ejercicio de los derechos fundamentales a la libertad de expresión y comunicación. Conclusión ésta que resulta aplicable, se señala, no solo de la medida de cese temporal, sino también de la posibilidad de decretar la suspensión provisional de la eficacia de la licencia (art. 116.1 de la Ley 22/2005) que ni siquiera se encuentra limitada en el tiempo (aunque pudiera deducirse del artículo 140 de la Ley 22/2005 que lo es por tres meses máximo) y sobre la que no se encuentra justificación ninguna.La proporcionalidad también se ha de proyectar sobre la concreta medida aplicada y, en este sentido, se considera que la previsión del artículo 136.1
22. a)de la Ley 22/2005 que dispone que la sanción de suspensión provisional de las emisiones irá acompañada de la difusión de una imagen permanente en negro que ocupe el 100 por 100 de la pantalla con un texto en blanco que indique que el canal ha sido suspendido de actividad, resulta claramente desproporcionada (sobre todo tratándose de una sanción administrativa que no ha obtenido el respaldo judicial).A todos los argumentos anteriores se añade un último argumento para fundamentar la inconstitucionalidad de los artículos 116.1 a); 136.1
23. a)y 136.2 de la Ley 22/2005: la prohibición de censura previa contenida en el artículo 20.2 CE. Resulta aquí aplicable la doctrina constitucional relativa a la prohibición de “cualquier tipo de censura previa” incluida las que se producen en las normas (STC 52/1983, de 17 de junio) como ocurre en este caso. Así, en la citada Sentencia se manifestaba que puede entenderse como censura previa “cualesquiera medidas limitativas de la elaboración o difusión de una obra del espíritu, especialmente al hacerlas depender del previo examen oficial” y que “la Constitución … dispone eliminar todos los tipos imaginables de censura previa, aun los más débiles y sutiles que … tengan como efecto no ya el impedimento o prohibición, sino la simple restricción de los derechos de su artículo 20.1”. Y esto es lo que ocurre, se sostiene en el recurso, con la medida cautelar de suspensión provisional de licencia por el tiempo que dure el expediente sancionador y la de cese definitivo de las emisiones que prevé la Ley 22/2005.El segundo motivo que se denuncia en este primer bloque de alegaciones del recurso es la inconstitucionalidad de la sanción de cese definitivo de prestación contemplada en el artículo 136.2 de la Ley 22/2005 por infracción del principio non bis in idem (art. 25.1 CE en relación a la STC 188/2005, de 4 de julio). Establece el citado precepto que, en el supuesto de comisión reiterada en el plazo de un año de dos infracciones muy graves -declaradas así por resolución firme- o de una infracción muy grave y dos o más graves, o de tres o más infracciones graves, el Consejo Audiovisual de Cataluña podrá acordar, en el marco del procedimiento sancionador que corresponda, el cese definitivo de la prestación de servicios audiovisuales por parte del responsable. Este precepto, se recuerda, contraría el artículo 25 CE en el modo en que ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional (STC 188/2005, de 7 de julio), resultando evidente que se infringe el principio non bis in idem cuando se impone una nueva sanción sobre la base de hechos que ya han sido sancionados previamente, que es lo que deriva de la aplicación del artículo 136.2 de la Ley 22/2005. No se trata de una agravante por reincidencia sino de la imposición de una nueva sanción que el Consejo Audiovisual de Cataluña puede, o no, acordar. Por las mismas razones resulta inconstitucional el artículo 55.4
24. e)de la Ley 22/2005 que contempla como causa de denegación de la renovación de la licencia “el hecho de haber sido sancionado más de dos veces por dos infracciones graves o una muy grave”.Todavía en relación con las medidas de suspensión temporal o cese definitivo de las emisiones se alega la vulneración del principio de personalidad de la pena (art. 24.1 y 25 CE) que resulta trasladable al ámbito administrativo sancionador de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional (por todas STC 146/1994, de 12 de mayo). Ello es así, se justifica, porque la redacción de los artículos 116.1
25. a)y c), 136.1
26. a)y 136.2 de la Ley 22/2005 no tiene en cuenta a la pluralidad de sujetos protegidos por el artículo 20 CE en el hecho comunicador: esto es, el titular del medio de comunicación social (prestador o distribuidor); el profesional de la comunicación que ejerce su libertad de expresión y comunicación en el seno del medio de comunicación con el que se vincula mediante una relación laboral; el resto de profesionales de la comunicación que trabajan en el medio pero no han elaborado el contenido controvertido y la audiencia o público (opinión pública) como sujeto que recibe la información y que es titular del derecho a una información plural y veraz. Como se subrayó en la STC 6/1981, de 16 de marzo, el derecho a recibir información incluido en el artículo 20.1
27. d)CE se justifica “por el propósito de ampliar al máximo el conjunto de los legitimados para impugnar cualquier perturbación de la libre comunicación social”, enfatizándose en la STC 20/1991, de 31 de enero, que las libertades del artículo 20 CE “no son sólo derechos fundamentales de cada ciudadano sino que significan el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental, que es la opinión pública libre, indisolublemente ligada con el pluralismo político” como valor fundamental del Estado.En este sentido, se concluye, la adopción de medidas de suspensión o cese de emisiones, por lo que se refiere al titular del medio, están plenamente justificadas cuando el responsable sea directamente el titular del medio (v.gr. falta de título habilitante) pero no está tan clara cuando se refiere a actos cometidos por los profesionales que trabajan en aquél. En este último caso, el titular del medio es sólo culpable de modo indirecto (culpa in vigilando) pero la ley le configura como responsable o destinatario de la sanción, lo que supone, finalmente, que el titular del medio sea privado del ejercicio de un derecho fundamental por actos de sus dependientes, lo que resulta desproporcionado. De igual modo, se ven afectados, sin ser culpables, el resto de los profesionales que trabajan en el medio -que pierden su empleo y con ello el medio para ejercer las libertades del artículo 20 CE- y la opinión pública, en relación al programa en que se cometió el ilícito o al resto de programación del medio.Como cuarto motivo de inconstitucionalidad se aduce la vulneración del principio de legalidad sancionadora (art. 25 CE) por cuanto la Ley 22/2005 estipula, en sus artículos 80 y 132 b), que los principios básicos de la regulación audiovisual sean definidos y explicitados mediante instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña que sirve, luego, de base para el ejercicio de la potestad sancionadora. Así según el artículo 132
28. b)de la Ley 22/2005 constituye una infracción muy grave “el incumplimiento de los principios básicos de la regulación de los contenidos audiovisuales”; infracción cuya constatación, aparte de lo establecido expresamente en la Ley, requerirá, si procede, “comprobar los términos en que dichos principios han sido definidos y explicitados mediante instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña y los términos en que han sido definidos y asumidos como deberes específicos por los prestadores de servicios en el marco de acuerdos con el Consejo Audiovisual de Cataluña”.Los principios básicos o límites que deben respetar los contenidos audiovisuales se listan en el artículo 80 de la Ley 22/2005 aludiendo, por ejemplo, a la obligación de “respetar la dignidad, como rasgo esencial de la personalidad humana”, de “no incitar al odio por motivos de raza, sexo, religión o nacionalidad”; de respetar los derechos fundamentales al honor, a la intimidad y a la propia imagen; de “hacer una separación clara entre informaciones y opiniones” y “entre publicidad y contenido editorial” o de “respetar el deber de protección de la infancia y la juventud”, entre otros. Se trata de una enumeración de principios sumamente genérica que, ya de por sí, y en relación al artículo 132
29. b)de la Ley 22/2005 que sanciona la infracción de dichos principios, vulnera, según se defiende en el recurso, el mandato de taxatividad de las sanciones en los términos definidos por la STC 151/1997, de 29 de septiembre, añadiéndose que la concreción de esos principios genéricos se remite (art. 132 de la Ley 22/2005) a una instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña.Aunque es cierto, se argumenta, que está constitucionalmente admitida la colaboración reglamentaria en la definición de los tipos sancionadores, también lo es que en este caso concurren ciertas particularidades que abocan a la inconstitucionalidad de la previsión, como es el hecho de la doble remisión: pues el artículo 132 de la Ley 22/2005, para integrar la infracción, remite en primer lugar al artículo 80 de la Ley 22/2005, y en segundo lugar a la correspondiente instrucción del Consejo Audiovisual de Cataluña que es, además, el órgano que luego impone la sanción. No puede dejarse al poder reglamentario derivado -se subraya- la delimitación o concreción del tipo y la sanción que afectan a un derecho fundamental pues no concurre ni la exigencia inexcusable ni el carácter técnico que haga imprescindible esa colaboración reglamentaria.Por otro lado, algunos de los apartados del artículo 80 no hacen más que reproducir el contenido de los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 10, 14 y 18 CE, lo que, si bien no ha de conllevar aparejada sanción de inconstitucionalidad alguna teniendo en cuenta lo dicho en la STC 341/2005, de 21 de diciembre, y que la Comunidad autónoma tiene competencias en la materia, sí plantea problemas constitucionales cuando se conecta con la previsión del artículo 132
30. b)de la Ley 22/2005 que otorga al Consejo Audiovisual de Cataluña la potestad de definir y explicitar dichos principios. En efecto, se argumenta, la definición del contenido de los derechos fundamentales está reservada a Ley Orgánica sin que quepa que asuman esta función las autoridades reguladoras o supervisoras. Además, en el concreto caso del derecho al honor, el sistema de protección se articula a través de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen; en el caso de la no incitación al odio, se trata de una conducta ya tipificada en el artículo 510 del Código penal (por lo que se infringiría el non bis in idem); en el caso de la obligación de separar información de opinión, no se encuentra acomodo constitucional ninguno; respecto de la obligación de veracidad como investigación diligente de los hechos, es la remisión a la instrucción definidora del Consejo Audiovisual de Cataluña lo que merece reproche constitucional y, por último, la obligación de respetar los códigos deontológicos de los colegios profesionales supone infringir la autonomía colegial de los mismos (art. 36 CE), pues habrán de ser ellos los que impongan, en su caso, las correspondientes sanciones corporativas llevando el juego de los artículos 132
31. b)y 80 de la Ley 22/2005 a que toda infracción de los códigos suponga una infracción muy grave sin atender a la graduación específica que hayan establecido los propios colegios profesionales. Se produce, además, una remisión en blanco al poder reglamentario -es más, al poder corporativo- que es contraria al principio de legalidad en derecho administrativo sancionador, tal como manifestó ya el Tribunal Constitucional en su STC 60/2000, de 2 de marzo.En quinto lugar, es inconstitucional la previsión legal que erige la afectación del pluralismo en causa de una posible no renovación, suspensión o cese definitivo de prestación de servicios [tal como se prevé en los arts. 40.4, 55.4
32. a)y 116.1
33. a)de la Ley 22/2005] pues si bien no se discute que deba garantizarse el acceso a los medios de comunicación de los grupos sociales y políticos significativos respetando el pluralismo de la sociedad (tanto en relación a los medios públicos como a los privados) también que no puede hacerse depender del pluralismo la posibilidad de renovación o rescisión del título habilitante -y en este sentido la legislación básica a prohibir determinadas concentraciones de capital-. Así, de un lado, el artículo 40.4 de la Ley 22/2005 establece que la afectación al pluralismo podrá comportar “la imposibilidad de la prestación de la actividad audiovisual o la revocación del título habilitante” mientras que el artículo 55.4 de la Ley 22/2005 prevé como causas de denegación de la licencia la afectación de la garantía del pluralismo [55.4
34. a)de la Ley 22/2005] y el hecho de haber sido sancionado más de dos veces por infracciones graves o muy graves.La Ley 22/2005 introduce la novedad de que el “pluralismo” se convierte en parámetro no sólo de acceso sino también de “continuidad” del titular del medio en el legítimo ejercicio de las libertades de información y expresión. Y esta consecuencia, se continúa argumentando, es inconstitucional en la medida en que el límite del pluralismo no puede condicionar los derechos fundamentales del artículo 20.1
35. a)y
36. d)CE, de acuerdo con lo previsto en el artículo 20.4 CE que prevé los límites de aquellas libertades sin mencionar entre ellas el pluralismo, lo que resulta lógico atendiendo a que el pluralismo es objeto de control ex ante y no ex post. Así, una vez otorgado el título habilitante que se requiera, el poder público puede imponer limitaciones a las participaciones de capital a las empresas concesionarias pero no puede utilizar el pluralismo como un criterio subjetivo del ejercicio de tales libertades “bajo la amenaza de revocación, no renovación o suspensión de la licencia” como se pretende en la Ley catalana.Se destaca, en este punto, que el vicio de inconstitucionalidad que se aduce lo es por preverse “el pluralismo” como causa genérica que lleva aparejada las consecuencias descritas, dejando en manos del Consejo Audiovisual de Cataluña la fijación de cuándo se produce una contravención del pluralismo sin que los titulares de los medios de comunicación puedan prever las futuras instrucciones de desarrollo que se dicten para concretar cuándo y cómo se afecta al pluralismo. Lo denunciado, por tanto, es la caracterización de la afectación del pluralismo como un parámetro “genérico” que pueda determinar la continuidad del medio de comunicación y no la exigencia de autorización previa para la modificación de la estructura accionarial o empresarial de los prestadores de servicios de comunicación social “que también prevé el artículo 41 de la Ley 22/2005 y que compete también al Consejo Audiovisual de Cataluña”.La única causa, se concluye, que permitiría una sanción tan desproporcionada como la revocación, suspensión o no renovación de la licencia sería el hecho de que se hubiese procedido a una modificación accionarial no autorizada, y siempre que dicho cambio fuese significativo. Se trataría, en este caso, de una causa objetiva de incumplimiento contractual. Sin embargo, el modo de redacción de los artículos 40.4, 55.4
37. a)y 116.1
38. a)de la Ley 22/2005 dista mucho de ser objetivo sino que se prevé la afectación al pluralismo como causa genérica de no renovación, suspensión o cese definitivo.B) El establecimiento en la Ley 22/2005 de la lengua catalana como “contenido esencial del servicio público audiovisual” (sic) es el fundamento del reproche de inconstitucionalidad dirigido contra los artículos 32.3 c), 52.1 b), 53.1 f), 86. 1 y 3 y 120.2 y 3 de la Ley 22/2005 por infracción del régimen lingüístico establecido en el artículo 3 CE. La norma catalana, se argumenta, pretende el arrinconamiento de la lengua castellana a favor del catalán (y el aranés) con el fin de ir consolidando “la identidad nacional catalana” a la que, por dos veces, se refiere la exposición de motivos de la Ley, además de los artículos 26.3
39. i)y 121.2 de la Ley 22/2005.Desde esta perspectiva son inconstitucionales el artículo 32.3
40. c)de la Ley 22/2005 que impone la obligación de que en el servicio público de comunicación audiovisual de ámbito local la lengua “normalmente” utilizada sea el catalán y el artículo 86 de la Ley 22/2005 cuyo apartado primero dispone que la “lengua normalmente utilizada por los prestadores de servicios de comunicación audiovisual públicos debe ser la catalana y en el Valle de Arán, la aranesa” exigiendo a los distribuidores de servicios de comunicación audiovisual, en su apartado tercero, que “la mayor parte de los canales” que ofrecen sea en catalán (y, en el Valle de Arán, en aranés). De la propia acepción de la Real Academia Española respecto al término “normal” se deduce que la norma catalana conlleva que los contenidos del medio deberán ser como regla en catalán y, como excepción, en castellano.Estas previsiones, se sigue argumentando, no se compadecen bien con el deber de conocer y el derecho de usar el castellano como lengua española oficial ex artículo 3.1 CE. En ese sentido se recuerda que el Tribunal Constitucional ha manifestado que de la Constitución española sólo se infiere el deber de conocer el castellano sin que exista un deber de conocer la lengua cooficial (STC 84/1986, de 26 de junio) y que la cooficialidad, unida a la noción de servicio público e igualdad, impone la necesaria paridad de las lenguas y la plena igualdad entre ellas. Los preceptos de la Ley 22/2005 mencionados suponen, de un lado, una imposición indirecta del deber de conocer el catalán sobre el “sujeto receptor” de la información (el público) que se ve compelido a usar y entender el catalán para acceder a un servicio público, y reduciéndose el castellano a su mínima expresión.El criterio, en cambio, debe ser el de la paridad o equilibrio entre las lenguas, tal como ha manifestado el Tribunal Constitucional en la STC 337/1994, de 23 de diciembre, sobre la Ley de normalización lingüística de 1983, sin que quepa la introducción de medidas de discriminación positiva aduciendo el carácter minoritario del catalán utilizando una comparativa (la de los medios concesionarios nacionales) que no es del todo correcta.En segundo lugar, y dentro de este bloque de alegaciones relativo a la infracción del régimen lingüístico establecido en la Constitución, se aduce la inconstitucionalidad de los artículos 52
41. b)y 120 de la Ley 22/2005 por discriminación en la adjudicación de licencias, ya que el primero prevé como criterio de adjudicación “el grado de uso del catalán … y, si procede, del aranés” mientras que el segundo de los preceptos citados, bajo el título “las políticas de impulso del sector audiovisual”, establece la prioridad de las obras y contenidos que cumplan determinados requisitos:
42. a)ser producidas originariamente en catalán o en aranés;
43. b)tener un 51 por 100 de los responsables artísticos, técnicos y de contenido residentes en los territorios comprendidos en ámbitos lingüísticos de habla catalana; y
44. c)cumplir, entre otras, las siguientes condiciones:
45. a)ser realizadas por un productor (o más) establecido en Cataluña u otros territorios de habla catalana, o en territorios lingüísticos del catalán o del aranés;
46. b)tener una producción supervisada y controlada por un productor (o más) establecido en Cataluña u otros territorios de habla catalana;
47. c)financiar el coste de su producción mediante la contribución mayoritaria de productores establecidos en Cataluña o en otros territorios de habla catalana, en supuestos de coproducción.La normativa descrita, se sostiene, introduce una discriminación positiva en relación, de un lado, a que la producción original sea en catalán o aranés y, de otro lado, a que la residencia de los productores se establezca en Cataluña. En el primero de los casos se vulneran los artículos 3, 14 y 20 CE por introducir una discriminación a favor del catalán o del aranés. En el segundo de los casos (la discriminación positiva con base en la residencia) se infringe el artículo 139.2 CE que impide la adopción de medidas que obstaculicen directa o indirectamente la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes por todo el país. Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional [entre otras, SSTC 88/1986, de 1 de julio, FJ 4 y 64/1990, de 5 de abril, FJ 5] ha admitido discriminaciones positivas en relación a la libre circulación de industrias y ayudas o subvenciones autonómicas, también lo es que lo ha hecho atendiendo al carácter coyuntural y a la situación de crisis y deterioro industrial que pueden requerir de este tipo de medidas para corregir o disminuir la insuficiencias o disfunciones del mercado, atendiendo siempre determinados objetivos constitucionales como el progreso social y económico (art. 40.1 CE), la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos (art. 130.1 CE ; la garantía del libre ejercicio de la libertad de empresa y la defensa de la productividad (art. 38 CE). Ahora bien, se añade, esta posibilidad debe llevarse a cabo previa ponderación de la compatibilidad de dichas ayudas con la libre circulación e igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de la actividad económica que demanda la unidad de mercado y previa comprobación de la existencia de una relación de causalidad entre el legítimo objetivo que se pretenda, la medida adoptada y su proporcionalidad. Las medidas previstas en el artículo 120 de la Ley 22/2005 en relación a los productores establecidos en Cataluña no tienen por objeto favorecerles de modo coyuntural, sino de una manera definitiva; beneficiándose la actividad de producción meramente por motivos de residencia en Cataluña sin referencia alguna, por ejemplo, a criterios de calidad de los contenidos. Es por ello que esta previsión es inconstitucional resultando asimismo contraria a las libertades de circulación establecidas en la Unión Europea.Se concluye este punto afirmando la inconstitucionalidad por conexión del artículo 53.1
48. f)en tanto prevé que las licencias habrán de definir los porcentajes para el cumplimiento de las obligaciones en relación a la protección de la lengua catalana y el uso del aranés.C) El tercer bloque de alegaciones de este recurso de inconstitucionalidad se centra, de un lado, (
49. a)en la infracción de la reserva de Ley Orgánica que requiere el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas (art. 81 CE) y, de otro, (
50. b)en la vulneración de las reglas competenciales 1, 3, 21 y 27 del artículo 149.1 CE.(
51. a)Se recuerda, en lo concerniente a la primera cuestión, que la reserva de Ley Orgánica, según la doctrina constitucional, se circunscribe al desarrollo directo o de los aspectos esenciales del ámbito subjetivo u objetivo de los derechos fundamentales del artículo 20 CE [STC 127/1994, de 5 de mayo, en conexión con la STC 132/1989, de 18 de julio, FJ 16], lo que acontece cuando el legislador incide en la “regulación de determinados aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas” (STC 132/1989, FJ 16).Teniendo en cuenta lo anterior se sostiene en el recurso que las prescripciones de la Ley catalana relativas a la suspensión de prestación de servicios -sea cautelar [art. 116
52. a)y
53. c)de la Ley 22/2005], sea como sanción [art. 136.1
54. a)de dicha Ley]- y, especialmente, al cese definitivo de la prestación de servicios (art. 136.2) suponen una regulación de aspectos esenciales del derecho -pues determinan, nada menos, que la privación temporal o absoluta de libertades constitucionalmente protegidas-. Se trae de nuevo a colación la STC 140/1986 que confirma la necesidad de Ley Orgánica en las normas del Código penal que suponen privación de libertad, en tanto que se relacionan directamente con el derecho fundamental a la libertad recogido en el artículo 17.1 CE y “no existe en un ordenamiento jurídico un límite más severo a la libertad que la privación de la libertad en sí” (STC 140/1986, de 11 de noviembre). Pues bien, se concluye en este punto, que no existe en un ordenamiento jurídico un límite más severo a la libertad de expresión o información que la privación misma de la libertad en sí, lo que ocurre en los casos en que se suspenden las emisiones y o se acuerda el cese definitivo de la prestación de servicios. Por lo tanto, todas estas cuestiones reguladas en los citados preceptos de la Ley 22/2005 vulneran la reserva de Ley Orgánica establecida en la Constitución y, por ende, la reserva formal al Estado.También el artículo 3 de la Ley 22/2005 está incurso en vicio de inconstitucionalidad por infracción de la reserva de Ley Orgánica al introducir un novedoso concepto, el de “libertad de comunicación audiovisual”, según el cual la prestación de servicios de comunicación audiovisual es libre en ejercicio de las libertades de expresión e información, con los límites y condiciones establecidos en la Constitución, el Estatuto de autonomía, la normativa comunitaria y las leyes; pudiendo someterse esta libertad a un régimen de intervención administrativa en garantía del pluralismo, de otros derechos o del interés general. Este “cambio conceptual básico” no constituye un cambio meramente terminológico pues se le anudan determinadas consecuencias jurídicas. Así, al amparo de esta declaración se vienen a desarrollar (y/o limitar) derechos fundamentales previéndose la intervención administrativa en determinados casos, lo que supone una reformulación de las libertades del artículo 20.1
55. a)y
56. d)que hubiese requerido de Ley Orgánica.Por conexión, en este primer punto del motivo, se sostiene la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley autonómica que específicamente contemplan esa novedosa “libertad de comunicación audiovisual”; en particular, los artículos 36.3, 37.1, 48
57. a)y b), 116.1 y 117 de la Ley 22/2005.(
58. b)En lo concerniente a la segunda cuestión tratada en este último bloque de alegaciones concerniente a la vulneración de determinadas competencias del Estado, se señala, en primer lugar, la infracción del artículo 149.1.1 CE que establece la competencia exclusiva del Estado para “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, pues las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de su potestad sancionadora en materias de su competencia, no pueden “introducir tipos ni prever sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya recogidos en la normación válida para todo el territorio” (STC 87/1985). En este caso, ni la medida de cese cautelar de los efectos de la licencia, ni las medidas de cese temporal o definitivo de la emisiones se encuentran vinculadas a los contenidos comunicativos en ninguna otra parte del territorio español, lo que supone una vulneración de esas condiciones básicas y un nuevo motivo de inconstitucionalidad de los artículos 116.1
59. a)y c), 136.1
60. a)y 2 de la Ley 22/2005.Se argumenta, a continuación, la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 22/2005 por invasión de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones y radiocomunicación (art. 149.1.21 CE) y por la alteración del régimen de distribución de competencias en materia de medios de comunicación social (art. 149.1.27 CE), realizándose un análisis previo sobre los títulos constitucionales y estatutarios invocados (arts. 149.1.21 y 27 CE y 16 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) en relación con otros preceptos de la Constitución.Se alude, en resumen y en primer lugar, a la reserva estatal que contiene el artículo 128.2 CE (que permite la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales) y que se proyecta sobre el espectro radioeléctrico -recurso esencial para las actividades de telecomunicación y radiocomunicación- que, a su vez es calificado como un bien de dominio público estatal, de forma tal que, conforme a la competencia exclusiva estatal prevista en el artículo 149.1.21 CE, resulta indisponible para las Comunidades Autónomas puesto que su planificación, gestión, adjudicación, inspección y control del espectro radioeléctrico son competencia del Estado. La reserva estatal, se recuerda, también se proyecta sobre los servicios de radio y televisión que son definidos como servicios públicos esenciales, tal como se declara de forma explícita en la Ley 4/1980, de 10 de enero, del estatuto de la radio y la televisión, así como en la Ley de ordenación de las telecomunicaciones de 1987; la Ley 11/1991, de 8 de abril, de organización y control de las emisoras municipales de radiodifusión sonora; la Ley 46/1983, de 26 de diciembre, reguladora del tercer canal de televisión y la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de televisión privada que regula la gestión indirecta del servicio público esencial de la televisión de titularidad estatal. El Estatuto de la radio y la televisión, y sus disposiciones complementarias de orden técnico, constituyen la normativa básica del régimen de los servicios públicos de radio y televisión, tal como fue confirmado por las SSTC 10/1982, de 23 de marzo y 26/1982, de 24 de mayo.La declaración de los servicios de radio y televisión como servicios públicos de titularidad estatal, se sigue argumentando, es una opción válida del legislador que no contraría la Constitución [STC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 6 B)] ni supone amenaza alguna para los derechos reconocidos en el artículo 20 CE, si bien la calificación de servicio público no puede convertirse en una “etiqueta” que, colocada sobre el medio, permita cualquier regulación de la misma, teniendo en cuenta que los condicionamientos técnicos pueden suponer una revisión de la justificación de los límites que supone la publicatio (STC 206/1990, de 17 de diciembre). Tal declaración encuentra su fundamento en los arts. 128.2 y 149.1.1 y 27 CE. Sin embargo, la delimitación de la competencia compartida entre Estado y Comunidades Autónomas, se señala atendiendo a la doctrina constitucional en esta materia, requiere contraponer las reglas competenciales establecidas en los apartados 21 (telecomunicaciones) y 27 (medios de comunicación social) teniendo en cuenta que ambos títulos se limitan y contrapesan entre sí impidiendo el mutuo vaciamiento (STC 168/1993, de 27 de mayo) y utilizando como criterio de delimitación la inclusión en el artículo 149.1.27 CE de aquellos aspectos conectados con las libertades y derechos fundamentales del artículo 20 CE y en el 149.1.21 CE de aquellos otros aspectos atinentes a la regulación de los aspectos técnicos del soporte o instrumento del que se sirven la radio y la televisión (SSTC 244/1993, de 15 de julio). Desde esta perspectiva, se resume en el recurso, el otorgamiento de concesiones para la gestión indirecta del servicio, en tanto que directamente vinculado al ejercicio de las libertades del artículo 20 CE, encuentra acomodo en el artículo 149.1.27 CE y al tratarse de una potestad de carácter ejecutivo incumbe a las Comunidades Autónomas con competencia en esta materia según sus Estatutos, a quienes también corresponderán las competencias para la inspección, control y sanción como facultades accesorias de aquella potestad (con excepción de las concesiones para la prestación del servicio con alcance nacional que corresponden al Estado). En cambio, los planes técnicos nacionales relativos a las condiciones técnicas para la implantación de los servicios de radiodifusión sonora son competencia exclusiva del Estado con fundamento en el artículo 149.1.21 CE, a quien también corresponde la inspección técnica de las instalaciones y el ejercicio de la potestad sancionadora en su caso.Se hace una última referencia en el recurso, en este análisis previo, a las competencias que en esta materia ostenta la Comunidad Autónoma de Cataluña, recordando que éstas vienen determinadas por lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía vigente que, a su vez, remite al Estatuto de la radio y la televisión de 1980 que contribuye a delimitar el ámbito competencial de la Comunidad (SSTC 26/1982, de 24 de mayo; 44/1982, de 8 de julio; 21/1988, de 18 de febrero, y 278/1993, de 23 de septiembre). Se añade, a continuación, que la eventual reforma estatutaria que se produzca antes de resolverse el recurso -que influiría en el canon de constitucionalidad a aplicar- “podrá asumir nuevas competencias en materia de servicios audiovisuales (esencialmente radio y televisión) y , desde luego, podrá prescindir de la remisión al Estatuto de la radio y la televisión para delimitar las atribuciones asumidas, con lo que la competencia autonómica estará menos constreñida” pero, en todo caso, habrá de respetar las competencias que corresponden al Estado ex artículo 149. 1.1, 21 y 27 CE, pues los Estatutos de Autonomía a pesar de su forma de Ley Orgánica no son instrumentos ni útiles ni constitucionalmente correctos para realizar las transferencias o delegaciones de facultades de una materia de titularidad estatal permitidas por el artículo 150.2 CE (STC 56/1990, de 29 de marzo).Resumida así la doctrina constitucional sobre el alcance la competencia compartida prevista en el artículo 149.1.1 y 27 CE, y el juego del artículo 149.1.21 CE, se afirma la inconstitucionalidad de los artículos 18.1 y 2, 20, 22, 70.1, 70.7
61. a)y b), 70.8 y 111.2
62. h)de la Ley 22/2005 (y por conexión, la de los arts. 17, 18.3, 19 y 21 de la Ley 22/2005) por invasión de la competencia exclusiva del Estado en materia de telecomunicaciones y radiocomunicación. Se trata de preceptos cuyo objeto directo (o indirecto) es regular, condicionar, mediatizar o asumir cualquier tipo de competencias o funciones de planificación, gestión, inspección o intervención sobre el espacio radioeléctrico de titularidad estatal. De acuerdo con la doctrina antes expuesta, las Comunidades Autónomas carecen de toda atribución en esta materia, más allá de las facultades que el Estado les pueda reconocer para el ejercicio de las competencias constitucionales y estatutarias que ostentan. La Ley 32/2003 general de telecomunicaciones declara en su artículo 43 que el espectro radioeléctrico es un bien de dominio público cuya titularidad, gestión, planificación, administración y control corresponden al Estado; en particular, la planificación y asignación de frecuencias y potencias para la prestación de los servicios de radiodifusión y televisión a través de los respectivos planes (arts. 44 y 45 de la Ley general de telecomunicaciones) -que se relacionan exhaustivamente en el recurso por orden cronológico-.De lo que antecede, se sostiene en el recurso, se deduce con toda evidencia que el Gobierno de la Generalitat no puede elaborar ni aprobar los planes técnicos de la radio y la televisión de Cataluña, aunque se afirme en el artículo 18 de la Ley 22/2005 que se hará “según las determinaciones básicas de la planificación del espectro radioeléctrico establecidas por el Estado” porque la Generalitat carece de toda competencia sobre el espectro y porque los planes técnicos que aprueba el Estado no se dictan como normas básicas sino plenas y con alcance nacional en ejercicio de la competencia exclusiva del artículo 149.1.21 CE. De igual modo, se sigue argumentando, no competen a la Generalitat la gestión de esos planes técnicos mediante la ejecución y aplicación de sus disposiciones (art. 20 de la Ley 22/2005) pues la administración y gestión del espectro, en aplicación de la planificación, también es competencia del Estado. Resulta también obvio que la definición de los modos de participación de la Generalitat en la planificación estatal (art. 22 de la Ley 22/2005) no es competencia autonómica como tampoco deferir la coordinación entre la planificación estatal del espectro y la pretendida planificación en materia audiovisual autonómica a la normativa básica en materia audiovisual. En materia de espectro radioeléctrico no hay nada que coordinar, se señala, porque la Comunidad Autónoma de Cataluña carece de toda competencia y, aun en caso de tenerla, dicha coordinación correspondería al Estado que es, a su vez, y en relación a las competencias compartidas sobre los medios de comunicación social, quien debe determinar las formas de participación de las Comunidades Autónomas en la planificación estatal (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 41). La previsión de emisión de un informe por parte del Consejo Audiovisual de Cataluña sobre la habilitación de bandas, canales y frecuencias para la prestación de servicios cuando afecten al territorio de Cataluña resulta, por tanto, inconstitucional.La Ley catalana tampoco es hábil, se sostiene, para establecer una reserva de espacio público de comunicación a través de los planes técnicos del espectro ni para determinar que dicha planificación deberá establecer servicios de radio y televisión de tipo comunitario y sin afán de lucro, en los términos del artículo 70.8 de la Ley 22/2005. Son, además, inconstitucionales por conexión los artículos 17 (consideración audiovisual del uso del espacio radioeléctrico), 18.3 (aprobación de planes por la Generalitat), 19 (contenido de planes técnicos) y 21 de la Ley 22/2005 (principios de planificación y gestión).Por otra parte se afirma en el recurso la inconstitucionalidad de aquellos preceptos cuyo objeto directo o indirecto es atribuir competencias o funciones inspectoras y sancionadoras a órganos de la Generalitat sobre aspectos técnicos de las telecomunicaciones o la radiodifusión: así, el artículo 127.2 de la Ley 22/2005 que otorga competencia a la Generalitat para inspeccionar los aspectos técnicos de la prestación de la actividad audiovisual; en particular las instalaciones y equipos utilizados y las condiciones de uso del espectro radioeléctrico, el artículo 128 de la Ley 22/2005 que regula el acceso a dependencias, instalaciones y equipos técnicos en ejercicio de las descritas funciones de inspección; y el artículo 111.2
63. j)y
64. k)de la Ley 22/2005 que atribuye al Gobierno de la Generalitat las potestades de inspección, control y sanción de los aspectos técnicos de la prestación de servicios de comunicación audiovisual y la tramitación de los procedimientos de modificación de los parámetros técnicos contenidos en la licencia o autorización. La inconstitucionalidad deriva de la doctrina constitucional antes expuesta que diferencia entre el título competencial de telecomunicaciones (que corresponde en exclusiva al Estado) y el de medios de comunicación social (competencia compartida). Es al Estado a quien corresponde la regulación de la inspección y el régimen de infracciones y sanciones en esta materia, tal como ha realizado en la Ley 32/2003, general de telecomunicaciones (art. 50).Desde la perspectiva, ya, del título competencial previsto en el artículo 149.1.27 CE se mantiene en el recurso la inconstitucionalidad de los artículos 15.2 (sólo respecto de la cláusula “si procede”) y 36.2 (y por conexión el artículo 6) de la Ley 22/2005 por desconocimiento o negación de las competencias del Estado en medios de comunicación social. El primero de los preceptos citados, bajo la rúbrica de “libertad de recepción y principios de integración normativa” establece que la Ley catalana se aplica de acuerdo con el marco normativo establecido por el derecho de la Unión Europea y los convenios internacionales sobre esta materia y por lo que determinen, “si procede”, las normas básicas del Estado. El artículo 36.2 de la Ley 22/2005 prescribe que la prestación de los servicios audiovisuales está sujeta a las obligaciones sobre contenidos de la programación establecidas en la Ley -afirmando los artículos 6 y 112 de la Ley 22/2005 que la prestación del servicio público de comunicación audiovisual se ha de realizar “en los términos” establecidos por la Ley catalana-. Para los recurrentes, en estos preceptos bien se parte del desconocimiento de la competencia básica del Estado en esta materia, bien se la condiciona (“si procede”) sin tener en cuenta que la vigencia imperativa de las normas básicas estatales deriva de una competencia constitucional del Estado que no pueden limitar las Comunidades Autónomas. A este respecto resulta indiferente que la Ley del Parlamento de Cataluña utilice la noción de “servicios de comunicación audiovisual” (y no la de medios de comunicación social) pues esta categoría también entra en el artículo 149.1.27 CE, o que, de hecho, la Ley catalana haya incorporado en su seno parte de esa normativa básica.Contravienen, asimismo, la normativa básica estatal en relación a la duración de los títulos habilitantes los artículos 55.1, 2 y 4
65. b)y 32.2 de la Ley 22/2005. En efecto, la normativa básica estatal prevé que las concesiones sean otorgadas por un plazo de diez años pudiendo ser renovadas sucesivamente por periodos iguales y de forma indefinida, excepto en el caso de la concesión para televisión local cuya duración máxima será de cinco años. Partiendo de lo anterior, el artículo 55.1 de la Ley 22/2005 que establece la duración de las concesiones en diez años resulta inconstitucional cuando se aplica sobre las concesiones de televisión local, como lo es la limitación de la posibilidad de renovar la licencia a uno o dos periodos iguales que se prevé en el artículo 55.2 de la Ley 22/2005. Se establece, por tanto, un régimen diferente al establecido con carácter general para la adjudicación de los contratos públicos de televisión y radio. Lo esencial en estos casos es que el ejercicio de esta libertad fundamental no puede limitarse en el tiempo.De igual modo, se sigue argumentando, el artículo 55.4 de la Ley 22/2005 establece causas de denegación de la renovación de la licencia que no coinciden con las establecidas en las bases estatales. Así, por ejemplo, se contemplan como tales: la afectación del pluralismo [art. 55.4
66. a)de la Ley 22/2005] -que, sin embargo, habría de configurarse como un criterio de acceso y no como un criterio de renovación de licencia-; la modificación del objeto de la licencia por una nueva planificación del espectro [art. 55.4
67. b)de la indicada Ley] -sin clarificar que tal modificación de la planificación ha de ser necesariamente estatal; la situación financiera del titular cuando no garantice la continuidad del proyecto [art. 55.4 c)], -lo que deviene inconstitucional pues la falta de solvencia sobrevenida (que puede ser coyuntural) no puede ser causa de resolución contractual (a no ser que la normativa sobre el título habilitante contuviese previsiones al respecto de la solvencia financiera durante el periodo de ejecución)- ; y, por último, el hecho de haber sido sancionado más de dos veces por dos infracciones graves o una muy grave [art. 55.4 e)] -lo que no necesariamente supone el incumplimiento de una obligación esencial del contrato-.Se aduce también la inconstitucionalidad del artículo 32.2 de la Ley 22/2005 en cuanto exige la gestión directa del servicio público de comunicación audiovisual de ámbito local sin permitir la gestión indirecta que, en cambio, sí contempla el artículo 5 de la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres (en la redacción dada por la Ley 10/2005, de 14 de junio), contradiciendo así, de forma palmaria, lo dispuesto en la norma básica.Por último se alega la inconstitucionalidad del artículo 126 de la Ley 22/2005 relativo a la promoción del espacio audiovisual catalán por infracción de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales, artículo 149.1.3 CE. Así, el apartado primero del mencionado precepto permite que el Gobierno de la Generalitat establezca convenios entre los gobiernos de todos los territorios de ámbito lingüístico catalán con el fin de trabajar conjuntamente en aspectos de programación y proyección internacional; mientras que el apartado tercero le permite suscribir convenios para que los servicios públicos de comunicación audiovisual puedan emitir en los territorios en los que Cataluña tenga espacios radioeléctricos colindantes y, asimismo, y en términos de reciprocidad, permitir su recepción en Cataluña. En este sentido, se alega en el recurso, la promoción indiscriminada del espacio audiovisual catalán mediante la firma de convenios con todos los territorios de igual ámbito lingüístico, -que incluiría cierto territorio de Francia y Andorra- invade la competencia exclusiva del Estado para celebrar convenios internacionales (STC 165/1994, de 26 de mayo) tal como demuestra la utilización en la ley de terminología propia del derecho internacional, como es la alusión al principio de reciprocidad. 2. Mediante providencia de 23 de mayo de 2006, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes.Esta providencia se publicó en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 136, de 8 de junio de 2006, y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”. 3. Por escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 1 de junio de 2006, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado no personarse en este procedimiento ni formular alegaciones.A su vez, la Presidenta del Senado interesó el día 7 de junio de 2006 que se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 4. Con fecha de 6 de junio de 2006 el Abogado del Estado, en nombre del Gobierno, se personó en el presente recurso de inconstitucionalidad manifestando que, siguiendo las instrucciones del Abogado General del Estado no presentará alegaciones, sin perjuicio de que se le vayan notificando cuantas resoluciones se adopten en el presente procedimiento. 5. La Letrada del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación del mismo, se personó en este procedimiento mediante escrito registrado el 8 de junio de 2006, solicitando una prórroga para formular alegaciones que le fue concedida mediante providencia de la Sección Cuarta de 13 de junio de 2006. 6. El escrito de alegaciones de la Abogada de la Generalitat de Cataluña se registró en este Tribunal Constitucional el día 15 de junio de 2006. En él se postula la desestimación del recurso de inconstitucionalidad por las razones que seguidamente se exponen de manera resumida y estructurándolo en los tres bloques de argumentación apuntados en el recurso de inconstitucionalidad:
68. a)la infracción de derechos fundamentales de los artículos 20 y 25 CE;
69. b)la vulneración del régimen lingüístico derivado de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña y
70. c)la infracción del sistema de distribución de competencias en materia de medios de comunicación audiovisual y otros títulos competenciales ex artículo 149.1.1, 3, 21 y 27 CE.
71. a)Se inicia el primer bloque de alegaciones subrayando que ni las potestades atribuidas al Consejo Audiovisual de Cataluña, ni el régimen sancionador previsto en la Ley 22/2005 ni la regulación que la Ley catalana efectúa del principio del pluralismo en los medios de comunicación social vulneran el derecho fundamental a la libertad de expresión e información (art. 20 CE) o el principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25 CE).Ciertamente, se señala, la Ley atribuye al Consejo Audiovisual de Cataluña funciones de inspección y control de las actividades de los operadores, la potestad de dictar disposiciones reglamentarias en desarrollo de la normativa audiovisual así como la de otorgar licencias que habilitan para la prestación del servicio y, también, la potestad de imponer sanciones en caso de incumplimiento o adoptar, si la urgencia lo aconseja, determinadas medidas cautelares. No obstante, se asevera, “bastaría con afirmar el carácter del Consejo Audiovisual de Cataluña como administración independiente para dejar la afirmación de los recurrentes vacía de contenido”. En efecto, si bien el Consejo Audiovisual de Cataluña se creó en un inicio como un órgano de asesoramiento del Gobierno catalán en esta materia (Ley 8/1996 del Parlamento de Cataluña) desde el año 2002 se configura como una autoridad independiente con competencias reguladoras y sancionadoras sobre los contenidos del sector audiovisual en Cataluña y desvinculado del Gobierno, para lo que, entre otras medidas, sus miembros son designados por el Parlamento. Se sigue así el modelo instaurado por el Conseil Superieur de l’Audiovisuel de Francia creado en 1989 con amplias funciones y potestades en relación a la garantía del pluralismo o al control del espectro radioeléctrico; modelo de regulación que es actualmente habitual en el resto de los países de Europa.Se recuerda, en este sentido, que la creación de autoridades administrativas independientes supone la desvinculación jerárquica del poder ejecutivo y la no sujeción a directriz política alguna; garantizándose la independencia de estos organismos por su sistema de designación de miembros de reconocido prestigio y con experiencia profesional en el sector de que se trate; su naturaleza colegiada; el rígido régimen de incompatibilidades y el sometimiento de sus decisiones, únicamente, al control judicial. En España existen diversos ejemplos de este tipo de instituciones: el Tribunal de Defensa de la Competencia, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional de la Energía, la Agencia de Protección de datos, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, etc. De hecho, puntualiza la Abogada, la atribución de competencias de regulación del sector audiovisual a una autoridad independiente es el mecanismo adoptado en todos los países de la Unión Europea con la sola excepción del caso español.Los recurrentes consideran contrario al artículo 20 CE la regulación contenida en los arts. 115 g), 127.1 y 128.1.
72. a)de la Ley 22/2005 que atribuyen al Consejo Audiovisual de Cataluña potestades de inspección, control y sanción; funciones que, sin embargo, remarca la Letrada, son necesarias para el cumplimiento del fin del Consejo Audiovisual de Cataluña que no es otro que el de velar por el respeto de los derechos y libertades y garantizar el cumplimiento de la normativa audiovisual, especialmente, en lo concerniente a la programación y la publicidad. La potestad sancionadora del Consejo Audiovisual de Cataluña tiene su anclaje en el artículo 129 de la Ley 22/2005 por lo que no cabe cuestionar el cumplimiento de la reserva de ley establecida en el artículo 25 CE. Por otro lado, la competencia para definir los principios de veracidad y pluralismo que el artículo 117 de la Ley 22/2005 otorga al Consejo Audiovisual de Cataluña no implica la facultad de definir el contenido esencial del derecho sino, en ejercicio de su potestad reglamentaria, la determinación y verificación de los límites constitucionales al derecho a la libertad de expresión y de información.En lo relativo al régimen sancionador previsto en la Ley 22/2005, sostiene la Abogada de la Generalitat que la sanción de cese definitivo de la prestación de servicios audiovisuales y la posibilidad de suspender provisionalmente la eficacia de la licencia no inciden en el contenido esencial del derecho a la libertad de información, se ajustan al criterio de proporcionalidad de las sanciones y no atribuyen a la autoridad administrativa funciones propias de la actividad jurisdiccional. La aseveración contenida en el recurso de inconstitucionalidad de que tales medidas solo pueden ser adoptadas por la autoridad judicial olvida que las medidas adoptadas por la autoridad reguladora son, en todo caso, revisables en sede jurisdiccional. En este sentido, es habitual en nuestro ordenamiento jurídico atribuir a las Administraciones públicas facultades que suponen de forma directa o indirecta la determinación del alcance del ejercicio de un derecho fundamental en el caso concreto. Así, por ejemplo, es la autoridad gubernativa la que puede delimitar el ejercicio del derecho de reunión (art. 21 CE) en función de determinados criterios (enunciados en el art. 10 Ley Orgánica 9/1983, de 15 de junio, reguladora del derecho reunión) y también es la Administración la que puede limitar y especificar el alcance del derecho de huelga en los casos en que sea necesario establecer servicios mínimos (tal como prevé Real Decreto-ley 17/1997, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo).Recuerda la Abogada de la Generalitat, por otra parte, que la propia legislación vigente en materia audiovisual prevé el control, por parte de la Administración competente, y dentro de sus límites, del adecuado ejercicio de la libertad de expresión e información por parte de los prestadores de servicios; teniendo en cuenta, como ya se manifestó en la STC 114/1987 que el derecho a la información puede ser limitado cuando sea preciso proteger otros bienes jurídicos. Así, entre otros ejemplos, se destaca que la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de televisión privada prevé como infracción muy grave el incumplimiento de los principios reguladores contenidos en la Ley 4/1980, de 10 de enero, de estatuto de radio y televisión a que se remite el artículo 3 de aquélla, sin perjuicio del recurso a los tribunales para impugnar la sanción administrativa-. Y en la misma línea se sitúan la Ley 11/1991, de 8 de abril, de organización y control de las emisoras municipales de radiodifusión sonora; la Ley 37/1995, de 12 de diciembre, de telecomunicaciones por satélite, la Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de televisión local por ondas terrestres y la Ley 25/1994, de 12 de julio, de incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 89/552/CE; leyes, todas ellas, que establecen un régimen de control y sanción administrativa en relación a la protección de la juventud y la infancia y los límites que dicha protección impone a los contenidos audiovisuales.El modelo de atribución de potestad sancionadora a la Administración y, en particular, a una autoridad administrativa independiente -pone de manifiesto la Letrada-, es el seguido en Francia -el Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, en función de la gravedad de la infracción en relación a la calidad y diversidad de los contenidos o al pluralismo de los medios, puede suspender la autorización, reducir su plazo o retirarla-; en Reino Unido -la Office of Communications tiene, en virtud de la Communication Act de 2003, como institución reguladora independiente, la potestad sancionadora en relación al cumplimiento de la obligación de imparcialidad u otros estándares previstos por dicha Autoridad-; en Italia -donde corresponde a la Autorità per le Garanzie nelle Communicazioni la potestad de sancionar el incorrecto ejercicio de la actividad audiovisual- y es el modelo recomendado por el Consejo de Europa cuya Recomendación