Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 85/2018

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 85/2018 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 85/2018, de 19 de julio (BOE núm. 199, de 17 de agosto de 2018) ECLI:ES:TC:2018:85 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad 37-2016, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos. Han comparecido y formulado alegaciones el Parlamento y el Gobierno de Navarra. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 5 de enero de 2016, presentó el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos. Se invocaron los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a efectos de la suspensión de la aplicación de la Ley recurrida. Se hizo constar que, con carácter previo, se acudió al procedimiento establecido en el artículo 33.2 LOTC.La fundamentación del recurso es, en síntesis, la siguiente:Tras exponer el contenido de la Ley recurrida, se comienza por señalar que los motivos de su impugnación se refieren tanto a la vulneración material y directa de la Constitución -fundamentalmente de su artículo 117 y por sus efectos sobre derechos fundamentales- como a la conculcación de la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, citándose al efecto las competencias del Estado en materia de Administración de Justicia, legislación procesal y régimen administrativo (apartados quinto, sexto y décimo octavo del artículo 149.1 CE). Se observa que la Ley está dotada de una unidad de sentido en torno a preceptos claramente inconstitucionales y que los de carácter instrumental deben ser declarados inconstitucionales por conexión, como se deduce de la impugnación del Presidente del Gobierno, que tiene por objeto la Ley en su conjunto. También se señala que esta ley foral parte de unos presupuestos poco respetuosos con el Estado de Derecho, sobre todo al considerar, para el período que comienza a partir de 1978, que ha existido una impunidad causada por la inactividad de los órganos judiciales españoles en la investigación de delitos tan graves como homicidios y lesiones causados por personas vinculadas a la extrema derecha o funcionarios públicos que deben ser investigados por un órgano de carácter no judicial. Esta es la idea que se encuentra en el planteamiento de la Ley y que determina su inconstitucionalidad de conjunto, pues todos sus preceptos están ordenados a ese fin de investigar y declarar como probados unos hechos delictivos fuera de todo cauce constitucional.No se impugna la Ley porque no se reconozca a la Comunidad Foral de Navarra competencia para regular ayudas a víctimas de delitos violentos, tengan el origen que tengan. Las comunidades autónomas han adoptado leyes para atender a esas personas, como la Ley Foral 33/2013, de 26 de noviembre, de reconocimiento y reparación moral de las ciudadanas y ciudadanos navarros asesinados y víctimas de la represión a raíz del golpe militar de 1936 o la Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayuda a las víctimas del terrorismo. También el Estado ha adoptado normas similares, como la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil o la dictadura o la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral de las víctimas del terrorismo, cuya disposición adicional quinta reconoce expresamente las competencias en la materia de las comunidades autónomas. No se discute, pues, que en estas materias (memoria histórica, ayudas a las víctimas de delitos, especialmente de terrorismo) las comunidades autónomas tengan, en principio y con carácter general, competencia para legislar. Lo que se denuncia es el ejercicio de esa competencia por el legislador foral en la Ley impugnada, ejercicio que ha incurrido en inconstitucionalidad en la medida en que atribuye a la Comisión de reconocimiento y reparación funciones propias de la jurisdicción penal en la investigación de hechos que constituyen delitos penados en el Código penal, invadiendo por ello la reserva de esta función jurisdiccional (art. 117 CE), ello es susceptible de producir vulneraciones de derechos fundamentales, como los incluidos en los artículos 18 y 24 CE. Por otra parte, al establecer una regulación que tiene una clara naturaleza procesal y jurisdiccional, la Ley Foral invade los títulos competenciales exclusivos del Estado de los apartados 5, 6 y 29 del artículo 149.1 CE. Finalmente, respecto de la forma de adopción de decisiones de reconocimiento, se infringen los artículos 103, 9.3 y 149.1.18 CE.La Ley atribuye a la Comisión de Reparación y Reconocimiento que instituye, la investigación de hechos que revisten el carácter de delitos perseguibles de oficio. Según su artículo 2.3, se considerarán agresiones, atentados o vulneraciones graves de los derechos humanos los que hayan tenido como consecuencia el fallecimiento de la persona afectada o la producción de lesiones graves o permanentes, conductas que están tipificadas como delito (arts. 138 y ss. y 147 y ss. del Código penal). Aunque la Ley Foral afirme que la fijación de hechos delictivos tiene lugar a los solos efectos del resarcimiento a las víctimas, lo que en realidad lleva a cabo es una investigación de hechos de carácter delictivo, para lo que carece de competencia, puesto que la función jurisdiccional sólo corresponde a los jueces. La Comisión fija e investiga los hechos, determina la autoría y verifica la credibilidad de las denuncias (arts. 4 y 6) y en este sentido ejerce una especie de justicia paralela que vulnera los apartados 1 y 3 del artículo 117 CE. Hace lo anterior sin valoración previa alguna de la Administración (art. 4.1) y con base en instrumentos internacionales homologados, como el protocolo de Estambul, y aunque se indica que ello se hará “al margen de toda interferencia en el plano penal”, no es así, por cuanto incide directamente en la función jurisdiccional. Todo ello se confirma cuando se dispone que en caso de que no existiera una sentencia aclaratoria sobre la autoría de los hechos, se determinará de una forma veraz y coherente una interpretación que esclarezca lo sucedido y así se determinen las personas beneficiarias de los derechos contemplados en la Ley Foral (art. 3.1). Esta Ley debería limitarse a disponer la obligación de la Comisión de denunciar los hechos ante la autoridad judicial, si considera que son delictivos. Pero al realizar la actividad prevista, investigando y fijando la autoría de hechos que son por su naturaleza materia de enjuiciamiento penal, la Comisión es susceptible de producir la vulneración de derechos fundamentales como los recogidos en los artículos 18 y 24 CE: la determinación de las circunstancias o de la autoría de un delito, aunque esté prescrito, es susceptible, por ejemplo, de vulnerar el derecho al honor de las personas o el derecho a la presunción de inocencia, sin que se posibilite que los afectados puedan defenderse adecuadamente, con las mismas garantías que en un procedimiento judicial.Al establecer esta regulación, la Ley Foral se separa de la normativa que regula las ayudas a las víctimas del terrorismo, normas en las que se exige como requisito previo la existencia de una actuación judicial o, en su caso, de un informe de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, citándose, al efecto, las leyes estatales, antes referidas, 52/2007 y 29/2011, así como las leyes forales, también mencionadas, 9/2010 y 33/2013. La Ley recurrida se diferencia de estas en que atribuye a la Comisión que crea funciones de averiguación y fijación de hechos delictivos a los efectos de reconocer la condición de víctima por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos.También se incurre en inconstitucionalidad al establecer que todas las entidades públicas y personas privadas relacionadas con el cumplimiento de los fines de la Comisión habrán de prestarle la colaboración que les sea requerida y a este respecto suministrarán, en tiempo y forma, todos los datos y la colaboración del personal técnico que les sean requeridos y, en caso de que sean citadas, comparecerán personalmente o mediante representante ante la Comisión para responder a los requerimientos de información (art. 3.6). La norma añade que la Comisión podrá mantener las relaciones que estime necesarias con cualquier autoridad o sus agentes, así como intercambiar informaciones y recibir las colaboraciones de organismos y entidades públicas o privadas. La inconstitucionalidad surge de que esta potestad, con carácter paralelo a la jurisdiccional, de recabar la asistencia obligatoria de particulares y funcionarios de cualquier Administración para declarar puede implicar la vulneración de derechos fundamentales como la presunción de inocencia, el de no declarar contra uno mismo o el derecho al honor o puede implicar la difusión de datos que afecten a la intimidad de las personas (arts. 24 y 18 CE). Además, desde la perspectiva competencial, es manifiesta la incompetencia del legislador foral para atribuir a la Comisión la potestad de obligar a la colaboración y presencia de particulares o funcionarios de otras administraciones, como pueden ser, señaladamente, los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, afectando a competencias estatales exclusivas como la de seguridad pública (apartados 18 y 29 del artículo 149.1 CE).Se añade que la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA, en lo sucesivo) no contempla ninguna competencia específica que otorgue cobertura expresa a las facultades que la Comunidad Foral se arroga mediante esta Ley, que no cita título competencial alguno, se observa al respecto que el título VI CE y, en particular, sus artículos 117 y 122, junto a las reglas 5 y 6 del artículo 149.1 CE consagran el principio de unidad del Poder Judicial, lo que implica que la función jurisdiccional es exclusiva de los jueces y que el Estado tiene competencia exclusiva para su regulación, citándose al respecto la jurisprudencia constitucional que se estima procedente. Concebido el Poder Judicial como un poder del Estado y correspondiendo al mismo en exclusiva el ejercicio de funciones jurisdiccionales, la atribución a un órgano autonómico de funciones que corresponden al orden jurisdiccional penal contraviene dicha reserva y la competencia estatal para regular tales funciones.Como motivo adicional de impugnación, se expone que el carácter vinculante de la propuesta de la Comisión de Reconocimiento y Reparación al departamento correspondiente en cuanto a las solicitudes de reconocimiento de la condición de víctima contradice la legislación básica del Estado en materia de procedimiento administrativo (art. 149.1.18 CE y art. 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común).Por la interconexión evidente de todos sus preceptos, la declaración de inconstitucionalidad debe afectar, al conjunto de la Ley Foral. Ello no obstante, y como síntesis, la inconstitucionalidad se solicita respecto de los artículos 1 (interpretado con los arts. 2, 3 y 4), 2, 3 (sus apartados primero y sexto son, sin duda, los preceptos clave de la Ley y los apartados segundo al quinto y octavo son inconstitucionales por su carácter instrumental de las funciones atribuidas a la Comisión), 4 (por conexión), 5 (inconstitucional en la medida en que asocia la condición de víctima a las personas que sean declaradas tales por la Comisión en ausencia de una previa investigación judicial), 6 (por motivos similares a los expuestos respecto del artículo 3.7), 7 y 8 (inconstitucionales por su carácter instrumental y por conexión) y las disposiciones adicionales primera y segunda, así como la disposición transitoria única (por idénticas razones). 2. Por providencia de 19 de enero de 2016 el Pleno acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno y al Parlamento de Navarra, también por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes (art. 34 LOTC) asimismo, tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.1 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, lo que se comunicará al Presidente del Gobierno y del Parlamento de Navarra. Se acordó, por último, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Navarra”. 3. Mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal el 29 de enero de 2015, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de dicha Cámara en orden a que se diera a la misma por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 4. Por escrito registrado el 5 de febrero de 2016, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de dicha Cámara a fin de darla por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 5. La Asesora jurídica-letrada de la Comunidad Foral de Navarra presentó sus alegaciones el día 16 de febrero de 2016.Tras referirse con detalle al contenido de la Ley Foral impugnada, destaca, frente a la demanda, que en ningún precepto de la misma se establece que sea presupuesto de ella la inactividad de los órganos judiciales españoles ni que sea función de la Comisión de Reconocimiento y Reparación el fijar hechos delictivos ni ejercer función jurisdiccional alguna. Como señala su artículo 3, únicamente en el caso de que “no existiera una sentencia aclaratoria sobre la autoría de los hechos” la Comisión “determinará de forma veraz y coherente una interpretación que esclarezca lo sucedido” con la finalidad de que “se determinen las personas beneficiarias de los derechos contemplados”, con base en instrumentos internacionales homologados “y al margen de toda interferencia en el plano penal”.En cuanto al marco competencial de la Ley recurrida, observa que, aunque no existe un título competencial específico sobre la materia, ello no ha sido obstáculo para que Navarra haya dictado dos leyes con anterioridad a la impugnada, ninguna de las cuales ha sido recurrida ante el Tribunal: Ley Foral 9/2010, de ayuda a las víctimas del terrorismo, y Ley Foral 33/2013, de reconocimiento y reparación moral de las ciudadanas y ciudadanos navarros asesinados y víctimas de la represión a raíz del golpe militar de 1936. Se citan, asimismo, diversas leyes adoptadas por otras Comunidades Autónomas -tampoco recurridas de inconstitucionalidad- sobre víctimas del terrorismo.La ausencia de un título competencial específico no puede privar de legitimidad constitucional a esta Ley Foral, que encuentra acomodo en derechos fundamentales (principalmente, los derechos a la vida y a la libertad y a la seguridad: arts. 15 y 17 CE) que vinculan a todos los poderes públicos (art. 53.1 CE). En consideración a las ayudas específicas en favor de las víctimas, y por remisión de esta Ley a la Ley Foral 9/2010, se citan también los títulos sectoriales sobre asistencia social, sanidad o vivienda (arts. 44.17, 53 y 44.1 LORAFNA), no cuestionados de adverso. Navarra, en definitiva, tiene competencias para dictar esta Ley, competencias, por otra parte, expresamente reconocidas por la Ley estatal 29/2011, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo (disposición adicional quinta). Se observa, junto a ello, que tampoco la normativa estatal en esta materia ha sido dictada al amparo de una competencia específica y así ocurre con la propia Ley 29/2011 y con la Ley 52/2007, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura.Añade que esta necesidad de abordar lo concerniente a la víctima desde la perspectiva de los derechos humanos resulta reforzada por la Directiva 2012/29/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos y por la que se sustituye la Decisión marco 2001/220/JAI, del Consejo. Se destaca que esta Directiva establece que se ha de considerar que una persona es víctima independientemente de si se ha identificado, detenido, acusado o condenado al infractor (considerando 19), que el apoyo debe estar disponible desde el momento en que las autoridades tengan constancia de la víctima (considerando 37) y que la prestación de apoyo no debe depender de que las víctimas denuncien un delito ante la autoridad competente, ya que tal autoridad suele estar en posición óptima para informar a las víctimas de la posibilidad de que se les brinde apoyo (considerando 40). Tanto si se considera la Directiva de aplicación directa, por haber transcurrido el plazo de transposición, como si interpretamos las normas del Derecho interno conforme a la misma, se corrobora que la protección de las víctimas se ha de enfocar siempre desde la perspectiva de la defensa de sus derechos fundamentales, a cuya protección están obligados todos los poderes públicos (art. 53.1 CE).Son muchos los tratados y textos internacionales a traer aquí a colación, con arreglo a los artículos 96 y 10 CE, en muchos de los cuales se reconoce el derecho de las víctimas a una reparación. Además de los textos internacionales de carácter general, se citan el Convenio número 116 del Consejo de Europa, de 24 de noviembre de 1983, sobre indemnizaciones a las víctimas de delitos violentos, ratificado por España, y, en el ámbito de la ONU, la Convención internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, de 20 de diciembre de 2006. En el mismo ámbito internacional, se recuerda la referencia que el artículo 2 de la Ley Foral impugnada hace a la Convención hecha en Nueva York, el 10 de diciembre de 1984, contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, ratificado por España, y se cita el Convenio europeo de 26 de noviembre de 1987 para la prevención de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, asimismo ratificado por nuestro país. Se hace mención, asimismo, a la resolución 40/34, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 29 de noviembre de 1985, que contiene la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder y, en el mismo ámbito, a los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del Derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones (A/RES/60/147). Atendiendo al contenido de estos instrumentos internacionales, los derechos de las víctimas que se originan ante violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos también incluye el derecho al esclarecimiento de los hechos y a una reparación integral, reparación que en modo alguno se circunscribe a lo asistencial.El recurso incurre en un doble error. El primero, al considerar, sin sustento alguno, que la Ley Foral parte de que ha existido una impunidad por la inactividad de los órganos judiciales españoles. El segundo, al entender que la Comisión de Reconocimiento y Reparación ejerce funciones propias de la jurisdicción penal, de fijación de hechos delictivos, y que su regulación tiene naturaleza jurisdiccional y procesal. El artículo 1.1 de la Ley señala que la misma tiene por objeto “poner todos los medios para que las víctimas de motivación política generadas por la acción violenta de grupos de extrema derecha o por parte de funcionarios públicos sean reconocidas como tales víctimas y, por tanto, como beneficiarias de los correspondientes derechos de reconocimiento y reparación integral” y es desde esta perspectiva desde la que se ha de entender el artículo 3, que crea la citada Comisión. La misma no fija hechos delictivos, sino que, muy al contrario, caso de que no exista una sentencia, le corresponde “la fijación e investigación de los hechos con base en instrumentos internacionales homologados como el protocolo de Estambul y al margen de toda interferencia en el plano penal” y ello a fin de que “se determinen las personas beneficiarias de los derechos contemplados en esta ley foral”. La Comisión no puede, en virtud del principio de legalidad (arts. 9.3 y 103.1 CE), ejercer más funciones que las que le encomienda el ordenamiento, entre las que no se encuentran las de fijar hechos delictivos o ejercer función jurisdiccional. No puede determinar si las personas que han intervenido en los hechos han incurrido o no en algún tipo de responsabilidad penal ni, en consecuencia, imponer penas. No existe, por ello, vulneración alguna de los artículos 117, 9.3, 103.1 y 122 CE. La labor de la Comisión no se incardina en el marco de la función jurisdiccional, quedando totalmente imprejuzgada la posible repercusión penal o de cualquier otro tipo (civil o patrimonial de alguna Administración). La persona declarada como víctima puede, con independencia de ello, ejercitar cualquier otro tipo de acción, además de que también se recoge en nuestra legislación procesal penal el deber de denunciar o de ejercitar la acción penal. No se entiende por ello que el recurso afirme que la Ley debiera haberse limitado a disponer la obligación de la Comisión en orden a denunciar los hechos ante la autoridad judicial, afirmación que, por otra parte, vulnera frontalmente la Directiva 2012/29/UE antes citada.La Ley dispone que la Comisión ha de investigar los hechos “con base en instrumentos internacionales homologados, como el Protocolo de Estambul”, pero ello no supone -como el recurso pretende- que ejerza una especie de justicia paralela. Lo que se pretende con esta referencia legal es que la actuación de la Comisión se ajuste a criterios objetivos, que además gozan de una amplia aceptación en el ámbito internacional, recordándose que el mencionado protocolo fue adoptado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos el año 2000 y que su propósito es servir como una guía internacional que contiene estándares y procedimientos reconocidos internacionalmente de cómo reconocer y documentar casos en que una persona ha sido objeto de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.Sostiene el recurso que la Comisión es susceptible de vulnerar derechos fundamentales de los reconocidos en los artículos 18 y 24 CE, pero ha de rechazarse tal argumentación. Por una parte, porque no ejerce funciones jurisdiccionales ni fija hechos delictivos ni su autoría, lo que pone de relieve prima facie que no infringe tales derechos. Y además porque la Comisión no está sujeta exclusivamente a esta Ley Foral, sino al resto del ordenamiento, como, por ejemplo, a la legislación de protección de datos. En el hipotético supuesto de que la actuación de la Comisión no se ajustara a la legalidad, los eventuales perjudicados podrían ejercitar cualquiera de los recursos que contempla el ordenamiento, por ejemplo, recurrir en su día la resolución que ponga fin al procedimiento para el reconocimiento de la condición de víctima ante la jurisdicción contencioso-administrativa.El recurso acude a conjeturas y posibles supuestos hipotéticos, lo que se rechaza. Además, el Tribunal Constitucional ha reiterado que no es legítima la utilización del recurso de inconstitucionalidad con la finalidad de obtener declaraciones preventivas o previsoras ante eventuales agravios competenciales o interpretaciones que pongan a cubierto de aplicaciones contrarias al orden constitucional de competencias.La tacha de inconstitucionalidad opuesta frente al artículo 3.6 de la Ley debe quedar excluida. Este precepto es una manifestación del principio de colaboración y cooperación que ha de presidir las relaciones entre las Administraciones públicas y que se encuentra recogido, entre otros preceptos, en el artículo 3.2 de la Ley 30/1992, sin que exista en el bloque de constitucionalidad norma que impida que una ley establezca el deber de una persona o entidad privada de suministrar información a una Administración, cuando, como aquí acaece, ello responde a un interés público como es el de la reparación integral de la víctima. Se añade que la vulneración, según el recurso, de los apartados 18 y 29 del artículo 149.1 CE se afirma de forma apriorística y sin ningún tipo de argumentación.Se argumenta, a continuación, la inexigibilidad de una previa actuación judicial para el reconocimiento de la condición de víctima y que la Ley Foral no ha infringido el artículo 3 bis de la Ley 29/2011. Este último precepto, invocado por la demanda, dispone que las ayudas y prestaciones reguladas en la ley estatal corresponderán a las personas ya cuando por sentencia firme se les hubiere reconocido el derecho a ser indemnizados en concepto de responsabilidad civil, ya cuando, sin mediar sentencia, se hubiesen llevado a cabo las oportunas diligencias judiciales o incoado los procesos penales para el enjuiciamiento de los delitos. Pero la Ley 29/2011 no tiene carácter básico ni integra el bloque de la constitucionalidad, además de que la propia Ley reconoce, en su disposición adicional quinta, las competencias de las Comunidades Autónomas. En su redacción inicial, por lo demás, la Ley no establecía dichos requisitos, como tampoco lo hace la Ley 22/2007, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura. La exigencia de tales requisitos por el representante del Gobierno vulnera -se añade- la ya citada Directiva 2012/29/UE y diversos textos internacionales. La Directiva es directamente aplicable y establece (considerando 19) que se debe considerar que una persona es víctima independientemente de si se ha identificado, detenido, acusado o condenado al infractor. Por ello, la Ley 4/2015, de 27 de abril, del estatuto de la víctima del delito, que la transpuso en nuestro país, señala en su exposición de motivos que reconoce una serie de derechos a todas las víctimas, con independencia de que sean parte en un proceso penal o hayan decidido o no ejercer algún tipo de acción e incluso con anterioridad a la iniciación del proceso penal, lo que tiene su reflejo en su artículo 5 y en el Reglamento de desarrollo (art. 8 del Real Decreto 1109/2015, de 11 de noviembre). En lo que a los tratados se refiere, su gran mayoría reconoce la condición de víctima con independencia de que el autor haya sido identificado, aprehendido, juzgado o condenado. Se reitera la cita de los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas (A/RES/60/147).La demanda niega que exista un procedimiento administrativo regulado en la Ley, pero del mero tenor literal de su artículo 4 se desprende que sí existe un procedimiento para la declaración de víctima: solicitud dirigida al departamento competente, con descripción y acreditación de los hechos, traslado de la misma a la Comisión, investigación por esta de los hechos y elevación de una propuesta vinculante, aceptando o desestimando la solicitud, a aquel departamento. Por lo demás, esta es una materia en la que Navarra tiene competencias, pues el artículo 49.1 LORAFNA reconoce a la Comunidad Foral como competencia histórica derivada de su régimen foral en cuanto a la organización, funcionamiento y régimen jurídico de las instituciones forales, el régimen jurídico de la Diputación Foral, de su Administración y de los entes públicos dependientes de la misma y sobre las normas de procedimiento administrativo y, en su caso, económico-administrativo que se deriven de las especialidades del Derecho sustantivo o de la organización propios de Navarra. Se citan, asimismo, los artículos 148.1.1 y 149.1.18 CE, la jurisprudencia constitucional que se estima procedente y la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de administración de la Comunidad Foral de Navarra, en la que se contemplan órganos colegiados para el desarrollo, entre otras, de funciones de propuesta y decisión (art. 28.1), exigiéndose para la creación de aquellos que conlleven funciones de informes preceptivos una ley foral o un decreto foral del Gobierno de Navarra (arts. 29.2 y 46). De todo ello resulta que la Comunidad Foral ostenta una indudable competencia para la creación de la Comisión de Reconocimiento y Reparación, creación que parece responder al propósito de configurar un órgano imparcial, citándose al respecto los apartados primero, tercero, cuarto y sexto del artículo 3 de la propia Ley.No existe, por otra parte, ningún obstáculo constitucional para la previsión legal de un informe preceptivo y vinculante. El propio artículo 83.1 de la Ley 30/1992 parte de su admisión y además, en este caso, estamos ante un procedimiento administrativo especial y, conforme a jurisprudencia constitucional, la competencia es conexa a la que se ostenta para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio. También conforme a la jurisprudencia constitucional, el simple temor a un uso abusivo de la forma en que se emita un informe vinculante es una cuestión ajena al proceso constitucional y en ningún caso justifica una tacha de inconstitucionalidad. Se cita la jurisprudencia constitucional que se estima procedente, así como el artículo 89.5 de la Ley 30/1992.En cuanto a la pretendida inconstitucionalidad por conexión que se invoca en el recurso, se observa que, dado que el artículo 3 de la Ley impugnada no incurre en ningún exceso competencial ni contraviene el bloque de la constitucionalidad, aquella pretensión no puede tener acogida. A mayor abundamiento, no se justifica en la demanda que concurra la conexión que exige el artículo 39.1 LOTC, lo que es especialmente patente para los artículos 1, 2, 7 y 8 y para la disposición adicional primera y la disposición final de la Ley Foral. Se recuerda que, dada la presunción de validez de las leyes, no caben impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada. La Ley impugnada está amparada en las competencias que ostenta Navarra y es plenamente constitucional, pues no invade competencias estatales ni infringe los preceptos constitucionales aducidos en el recurso.Se concluyó con la súplica de que se tuviera por formulado escrito de alegaciones. En otrosí se solicitó el levantamiento de la suspensión de la aplicación de la Ley, teniendo en cuenta la presunción de constitucionalidad de la misma y el interés público de garantizar la protección integral de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, sin que del alzamiento de la suspensión deriven perjuicios para la parte recurrente ni para terceros, irrogando su mantenimiento, en cambio, graves perjuicios para el interés general. 6. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 18 de febrero de 2016, presentó sus alegaciones el Letrado del Parlamento de Navarra.Se refiere esta representación a la Ley Foral impugnada y, en primer lugar, a su carencia de exposición de motivos, aunque otra cosa -por error- se haya dicho en la demanda. La proposición de la que dimana, formulada por el grupo parlamentario de Izquierda-Ezkerra, sí contenía, se observa, una amplia y exhaustiva exposición de motivos, que la Cámara decidió no incluir en el texto final. Se considera conveniente transcribir determinados párrafos de aquella exposición porque ilustra perfectamente la fundamentación de la Ley Foral, sin perjuicio de que se acompañe como anexo II el texto íntegro de la exposición de motivos. Tras esta transcripción, se refiere la representación del Parlamento al contenido preceptivo de la Ley impugnada, concluyendo esta parte inicial de sus alegaciones con estas apreciaciones: la Ley Foral 16/2015 se enmarca en un conjunto normativo internacional, estatal, autonómico y foral diseñado e implantado con la finalidad de reconocer a las víctimas de delitos violentos y de terrorismo, por motivaciones políticas y de reparar los daños que se infligieron; en dicho marco, esta Ley viene a completar la legislación estatal y foral dictada con anterioridad, que a juicio del legislativo navarro dejaba desamparadas a determinado tipo de víctimas (las señaladas en el propio título de la norma) o las amparaba restrictiva e insuficientemente y, en tercer lugar, la Ley contempla exclusivamente una organización y un procedimiento no judicializado, de orden estrictamente administrativo, enderezado a la determinación de las eventuales víctimas de los delitos de motivación política a que se contrae y prevé una panoplia de medidas no judiciales para el reconocimiento de la verdad y la reparación del daño causado mediante indemnizaciones económicas.Tras hacer referencia a los motivos de la impugnación, se enfatiza que la pretensión de inconstitucionalidad de la Ley Foral se fundamenta en un mero juicio apriorístico, preconcebido y voluntarista acerca del cometido funcional de la Comisión de Reconocimiento y Reparación, que se tilda de órgano jurisdiccional penal por asumir funciones judiciales correspondientes a dicho orden procesal. Se niega de plano que la configuración y funcionalidad de la referida Comisión incida directa o indirectamente en usurpación, invasión o menoscabo del monopolio de la función jurisdiccional (art. 117.1 CE). La Ley instituye un procedimiento administrativo con la finalidad ya señalada y con ausencia total y absoluta de cualquier pretensión de determinación de responsabilidad penal alguna. Resulta extravagante la conclusión del recurso sobre la vulneración de la distribución de competencias contenidas en los ordinales 5, 6, 18 y 29 del artículo 149.1 CE. La Ley Foral no se adentra en la regulación de la Administración de Justicia ni en la procesal ni en la seguridad pública y esto sería cierto aunque la Comisión menoscabara hipotéticamente el monopolio judicial.El recurrente reconoce la competencia de Navarra para emanar esta Ley Foral y en ello se coincide. La Ley se inserta en un conjunto normativo estatal para el reconocimiento y reparación de las víctimas del terrorismo y otros delitos violentos, con o sin motivación política, todo ello amparado en el régimen de protección establecido por el Derecho internacional y el de la Unión Europea. Estas medidas no constituyen un título competencial específico, pues la actuación de los poderes públicos en la materia dimana de la configuración de España como un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político (art. 1.1 CE). En este marco, y en el de los derechos reconocidos en los artículos 15 y 17 CE y en lo enunciado en el artículo 10 de la norma fundamental, se recuerda que el terrorismo y otras manifestaciones delictivas de carácter violento por motivaciones políticas constituyen formas especialmente relevantes de menoscabo de la dignidad de las personas y el orden sociopolítico garantizado en la Constitución y que elementales exigencias de la justicia y de la dignidad de las personas afectadas demandan de los poderes públicos las correspondientes medidas de reconocimiento y reparación. Tras citar los artículos 9.2, 53.1 y 53.3 CE, se afirma que Navarra, por tanto, como todo poder público, no es ya que sea competente para adoptar las medidas previstas en la Ley recurrida, sino que constitucionalmente está obligada a ello. Sin perjuicio de ello, Navarra ostenta títulos competenciales sectoriales al respecto, como los relativos a la asistencia social y a la seguridad pública (arts. 44.17 y 51 LORAFNA). Es por lo demás el propio Estado el que reconoce en su legislación las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia, citándose al respecto el Real Decreto 1803/2008, de 3 de noviembre, regulador de las condiciones y el procedimiento para el abono de las indemnizaciones reconocidas en la Ley de memoria histórica (art. 12, en relación con el art. 17) y la Ley 29/2011, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo (art. 15.1 y disposición adicional quinta).A continuación se examina la inserción de la Ley recurrida en el marco del Derecho internacional, estatal y autonómico regulador del reconocimiento a las víctimas del terrorismo y otros delitos violentos bajo idénticos parámetros normativos. Se pone de relieve, en síntesis, la evolución del Derecho internacional en este ámbito a favor de la solidaridad, entendida como el deber público de minimizar la victimización, reparar el daño causado y contribuir a la cohesión social, devenir presente también en el Derecho estatal (Ley 29/2011) y en el autonómico. Navarra ha dictado tres leyes al respecto, siendo la recurrida el cierre del sistema, al pretender incluir en su ámbito de aplicación un residual grupo de víctimas de delitos violentos de motivación política no contemplados en las dos leyes anteriores, como tampoco en la legislación estatal. El sistema estrictamente administrativo instituido por esta Ley para la investigación de los hechos es perfectamente homologable con la normativa internacional, nacional y autonómica y plenamente respetuoso y compatible con la jurisdicción penal.Pero, bajo la imputación del recurso de invasión de la jurisdicción penal, subyace una razón política de fondo, apenas disimulada, que no expresa sino la disconformidad política del Presidente del Gobierno con el tipo de víctimas cuyo reconocimiento y reparación pretende esta ley, esto es, las que lo son como consecuencia de actos de personas vinculadas a la extrema derecha y funcionarios públicos. Tras transcribir determinado pasaje de la demanda, se observa que la misma atribuye a la ley foral la presunción de que existen actos delictivos causados por este tipo de personas que han quedado impunes como consecuencia de la “inactividad judicial”. Nada más lejos del fundamento y razón de esta ley, pero ello no obsta a la existencia, siquiera residual, de víctimas de tales actos, cuyos actores no han respondido penal ni civilmente, ya sea porque no se ha interpuesto querella o denuncia, ya porque, iniciado el correspondiente procedimiento penal, haya concluido por sobreseimiento o absolución de los acusados, ya por prescripción de los hechos delictivos. Se enfatiza que ello en modo alguno obsta a la existencia de los hechos, a la producción de resultados dañosos y a la necesidad de su reconocimiento y reparación, que puede legalmente actuarse en un procedimiento administrativo, como corrobora el examen de la normativa comparada al que a continuación se procede.El Convenio europeo sobre indemnización a las víctimas de delitos violentos, de 24 de noviembre de 1983, ratificado por España, se refiere a la eventual imposibilidad judicial para afrontar la reparación de las víctimas, imponiendo en tal caso la obligación estatal de afrontar las indemnizaciones que se señalen, si bien el artículo 8 del Convenio faculta a los Estados a la reducción o supresión de la indemnización “por causa del comportamiento de la víctima o del solicitante antes, durante o después de la comisión del delito o en relación con el daño causado” y asimismo “si la víctima o el solicitante participa en la delincuencia organizada o pertenece a una organización que se dedica a perpetrar delitos violentos”. Se cita también la Directiva 2004/80/C, de 29 de abril, del Consejo, cuyo preámbulo se refiere a cómo a menudo las víctimas de delitos no pueden obtener la indemnización del delincuente, puesto que este puede carecer de los medios necesarios para cumplir una sentencia por daños y perjuicios o porque no puede ser identificado ni condenado, imponiendo la Directiva a los Estados la obligación de establecer un régimen de indemnizaciones para las víctimas de delitos violentos (art. 12.2). En cuanto al ámbito de la ONU, se refieren las alegaciones a los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos y violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones (resolución 60/147, de la Asamblea General, de 16 de diciembre de 2005), así como al “Manual de investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas crueles o degradantes”, conocido como Protocolo de Estambul y adoptado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el año 2000. Se trata de una guía internacional para investigar los casos de posibles malos tratos, para informar de sus resultados a la justicia y a las agencias de investigación, observándose que el manual se refiere a procedimientos extrajudiciales destinados a esclarecer los hechos y posibilitar el posterior enjuiciamiento de los responsables, preferentemente en el caso de la eventual autoría por funcionarios públicos. Se indica que lo sustancial del manual es la previsión de una comisión de indagación de carácter independiente, cuyos miembros han de ser elegidos en función de su acreditada imparcialidad, competencia e independencia personal (parágrafo 109), recordándose que, conforme al artículo 3.1 de la Ley Foral impugnada, la configuración de la Comisión de Reconocimiento y Reparación se realiza expresamente “con base en instrumentos internacionales homologados, como el Protocolo de Estambul”. Se hace referencia también al informe de julio de 2014 del relator especial de Naciones Unidas sobre la promoción de la verdad, la justicia y la reparación y las garantías de no repetición ante la tramitación en las Cortes Generales de la Ley 4/2015, de 27 de abril, del estatuto de la víctima del delito. Se alentó en dicho documento al Gobierno español a que “se aprovechen los debates y revisiones del Anteproyecto…como oportunidad para incluir todas las categorías de víctimas, incluyendo las de la guerra civil y el franquismo”. En el informe de Amnistía Internacional (enero de 2015) sobre dicho estatuto de la víctima se observa, además, que “el proyecto tampoco menciona ni considera las especiales particularidades de las víctimas de torturas y malos tratos, ni tiene en cuenta la especificidad de los abusos cometidos por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, y las dificultades con que se encuentran las víctimas de estos delitos durante el proceso penal”.En cuanto a la legislación estatal, se cita la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayudas y asistencias a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, que instituye un procedimiento administrativo para la solicitud de ayudas (art. 9), procedimiento en el que se habilita a la administración para que se proceda a “cualquier clase de investigación pertinente a sus propios fines”. El artículo 8.2

1. a)dice, respecto a la documentación a presentar: “
2. e)Copia de la resolución judicial firme que ponga fin al proceso penal, ya sea sentencia, auto de rebeldía o que declare el archivo por fallecimiento del culpable, o declare el sobreseimiento de la causa o el sobreseimiento libre por darse los supuestos previstos por los artículos 631.2º o 637.3º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, respectivamente”. Obviamente -se dice-, la Administración habrá de sujetarse a lo resuelto por la justicia, pero lo que esta norma pone de relieve es que habrá supuestos en los que los órganos judiciales penales no se habrán pronunciado sobre la responsabilidad penal y la autoría de los hechos delictivos (archivo, sobreseimiento o absolución), lo que no empece a que la Administración investigue acerca de la producción de los hechos, a los solos efectos de la concesión de ayudas. Por otra parte, la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, señala en su exposición de motivos, que extiende también su protección a todas las víctimas del terrorismo, tanto si las mismas tuvieron reconocido su derecho en virtud de sentencia firme como en aquellos otros supuestos en los que no concurriere tal circunstancia”. Tras citar los artículos 5 y 12 de esta Ley, se enfatiza que, primero, el legislador reconoce la existencia de “numerosos delitos” de terrorismo sin esclarecer; que, en segundo lugar, existe sujeción a las Sentencias firmes reconocedoras del derecho a la indemnización, pero que, de no haberlas, se habilita un procedimiento administrativo para la determinación del carácter de víctima, de la entidad de los daños y de la naturaleza de los actos causantes, que podrán acreditarse “por cualquier medio de prueba admitido en derecho” y, finalmente, que se crea una comisión de evaluación, a la que corresponde la correspondiente propuesta de resolución. Se hace referencia, junto a ello, al artículo 3 del Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre, que aprueba el Reglamento de ejecución de esta Ley y de conformidad con el cual, para el reconocimiento de la indemnización será imprescindible que conste en el expediente la existencia de un acto de terrorismo, que resultará acreditado por resolución judicial o administrativa o, en otro caso, determinado “por medio de las actuaciones instructoras practicadas para establecer la relación causal entre el hecho delictivo y el fallecimiento o las lesiones indemnizadas”. En cuanto a la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, comúnmente conocida como de “memoria histórica”, se señala que la “declaración de reparación y reconocimiento personal” (art. 4) a la que tienen derecho quienes durante la guerra civil o la dictadura padecieron persecución o violencia por razones políticas, ideológicas o religiosas es administrativa y extrajudicial y se realiza previa tramitación de expediente ante el ministerio de justicia, al que habrá de aportarse la documentación y antecedentes oportunos. El artículo 10 de esta Ley prevé otorgamiento de indemnizaciones a quienes fallecieron en defensa de la democracia, cuyo régimen de concesión se regula por el Real Decreto 1803/2008, de 3 de noviembre, configurándose una comisión de evaluación a la que corresponde el estudio, valoración y evaluación de las solicitudes y exigiéndose que para ello conste acreditado, por cualquier medio de prueba admitido en derecho, el nexo causal entre los hechos y circunstancias y el fallecimiento o lesión (art. 2). Se destaca que el artículo 2 de este Real Decreto prevé una causa de exclusión de las indemnizaciones para “quienes hayan pertenecido o pertenezcan a bandas o grupos armados”, exclusión que encuentra amparo en el artículo 8 del antes citado Convenio europeo sobre indemnización a las víctimas de delitos violentos. La culminación de este proceso normativo para el tratamiento global de las víctimas es la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y reparación integral de las víctimas del terrorismo, cuyo artículo 3 bis (introducido por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre) establece las condiciones para sus ayudas y prestaciones, exigiendo ya sentencia firme reconocedora del derecho a indemnización, ya que, sin mediar sentencia, se hubieran llevado a cabo diligencias judiciales o incoado procesos penales para el enjuiciamiento de los delitos. Se observa que puede suceder que no haya podido declararse la responsabilidad penal respecto de los delitos, en cuyo caso es en expediente administrativo donde se produce la investigación acerca de los hechos delictivos y el nexo causal entre la acción terrorista y los daños. Además, las ayudas administrativas se anticipan a las condenas penales o a la finalización de estos procesos, lo que da plena cuenta de la compatibilidad entre los procedimientos administrativos para la concesión de ayudas y los procesos penales para la determinación de las responsabilidades de esta naturaleza.Se considera, a continuación, la legislación autonómica en este contexto, citándose al respecto: en primer lugar, las leyes de reconocimiento y reparación de víctimas del terrorismo de las Comunidades Autónomas del País Vasco, Andalucía, Aragón, Extremadura, Madrid, Murcia y la Comunidad Valenciana, legislación que pretende coadyuvar a la acción estatal en este ámbito y que admite, para la acreditación del nexo causal al que se viene haciendo referencia, tanto la sentencia judicial como la acreditación administrativa; en segundo lugar, la Ley del País Vasco 4/2008, de 19 de junio, de reconocimiento y reparación de las víctimas del terrorismo, que da por sentada la doble vía, judicial y administrativa, para la acreditación de los hechos, así como el Decreto de la misma Comunidad Autónoma 107/2012, de 12 de junio, de declaración y reparación de las víctimas de sufrimientos injustos como consecuencia de la vulneración de sus derechos humanos entre los años 1960 y 1978 en el contexto de la violencia de motivación política, norma que crea una comisión de evaluación de las solicitudes de reparación en un procedimiento administrativo en el que se esclarecerán los hechos causantes del fallecimiento o de las lesiones y la existencia del pertinente nexo causal por cualquier medio de prueba; y en tercer lugar, en fin, la propia legislación foral de Navarra, articulada inicialmente en el plano infralegal (Decreto Foral 100/1985, de 15 de mayo, cuyas ayudas se otorgaban a quienes sufrieran daños por atentados terroristas, reivindicados o deducibles como tales) y después ya mediante leyes: Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayudas a las víctimas del terrorismo (por actos reivindicados como tales o así deducibles) mediante un procedimiento administrativo que podía ser coetáneo o anterior al proceso penal por los hechos causantes, y Ley Foral 33 /2013, de 26 de noviembre, de reconocimiento y reparación moral de las ciudadanas y ciudadanos navarros asesinados y víctimas de la represión a raíz del golpe militar de 1936. La Ley ahora impugnada ha pretendido cerrar el abanico de las actuaciones públicas en Navarra en pro del reconocimiento y reparación -se destaca- de todas las víctimas, incluyendo aquellas que, ostentando tal condición en virtud de actos de motivación política de grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, no contaban con dicha protección pública o esta era insuficiente.Se dice, en recapitulación de lo que antecede, que todo el copioso entramado de la normativa reseñada desmiente lo postulado por el Abogado del Estado, toda vez que dicha legislación preconiza y admite con generalidad las potestades administrativas para adoptar medidas de reconocimiento y reparación de las víctimas, previa la lógica y necesaria investigación de la Administración competente y de forma compatible con el conocimiento penal de los hechos para la determinación de la responsabilidad criminal que de ellos deriva. Resulta desproporcionada, así, la lacónica imputación del recurso por menoscabo del monopolio jurisdiccional (art. 117.1 CE), pues las directrices que inspiran el conjunto normativo examinado ponen de relieve: 1) que, siendo la justicia penal inexcusable, la misma es insuficiente para dar la debida satisfacción a los derechos de las víctimas de esta clase de delitos violentos; 2) que a menudo ni siquiera pueden ser depuradas por los tribunales las responsabilidades penales y civiles de estos delitos; 3) que lo anterior justifica la previsión de medidas de reparación actuables por el ejecutivo, lo que requiere la oportuna actividad administrativa de ejecución; 4) que, aunque la existencia de sentencia penal, incluso absolutoria, podrá en algunos casos arrojar luz acerca de los extremos a acreditar, la instrucción puede dar lugar al archivo o sobreseimiento, aunque, en cualquier caso, los autos judiciales podrán contribuir a esclarecer los hechos; 5) que la normativa examinada reconoce, en ausencia de resolución judicial, la posibilidad de acreditar la condición de víctima y la realidad de los hechos causantes en el expediente administrativo por cualquier medio admisible en derecho; 6) que cabe configurar un sistema asistencial anticipativo de la depuración de las responsabilidades penales, lo que implica la plena compatibilidad entre procedimiento administrativo de concesión de ayudas y el proceso penal sobre los hechos; 7) que la resolución administrativa omitirá cualquier declaración sobre la responsabilidad penal y ceñirá su eficacia al correspondiente procedimiento; 8) que aunque la normativa vigente en España, para el caso de inexistencia de Sentencia, exige el inicio de diligencias penales o la presentación de denuncia, no es este un requisito generalmente establecido y es contingente, pues a veces la legislación estatal no lo ha exigido; 9) que cabe considerar los hechos como “atentado terrorista” mediante exclusiva documentación administrativa (informe de las fuerzas de seguridad o certificación de la Delegación del Gobierno); 10) que algunas de las normas referidas prevén la constitución de una comisión -a la que se refiere también, como directriz, el Protocolo de Estambul- a la que se atribuye la función de evaluar e investigar los hechos, contemplándose en algún caso que sus propuestas puedan resultar vinculantes; 11) que si bien la normativa estatal y autonómica se dirige, por lo general, a las víctimas de acciones terroristas, la internacional y la de la Unión Europea es más amplia y abierta, al extender la necesidad de protección a las víctimas de delitos violentos, siendo de destacar que la ONU ha demandado la ampliación del círculo de beneficiarios en la legislación española, para incluir a las víctimas del franquismo y que Amnistía Internacional se ha referido, en ese mismo orden de cosas, a las víctimas de los abusos cometidos por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y 12) que un aspecto importante es la habilitación internacional para que los Estados excluyan del sistema de protección a las víctimas que participen en la delincuencia organizada o pertenezcan a una organización perpetradora de delitos violentos, lo que constituye no una obligación, sino una posibilidad jurídica, de la que ha hecho uso la normativa estatal y la autonómica, que excluye de protección a determinadas víctimas de violación de derechos humanos por delitos violentos. Se concluye en este punto señalando que ninguna duda ha suscitado en foro alguno la constitucionalidad de los procedimientos administrativos que quedan examinados.Se argumenta, a continuación, que el procedimiento de reconocimiento y reparación establecido en la Ley impugnada no invade funciones propias de la jurisdicción penal. Las agresiones, atentados o violaciones graves de derechos humanos pueden, como se señala en el recurso, revestir el carácter de delitos, pero así ocurre con toda la normativa antes examinada, pues el poder público no sólo actúa en el plano de la exigencia de responsabilidad penal, sino que se proyecta también en la vertiente de la protección integral de las víctimas, como actuación complementaria. El objeto del proceso penal se circunscribe a la declaración de la existencia de un hecho típico y punible y a la determinación de su autoría, pudiendo pronunciarse también sobre la responsabilidad civil, en tanto que el procedimiento administrativo tiene por objeto la acreditación de la condición de víctima y la determinación de los derechos de rehabilitación e indemnización que correspondan, siendo de destacar que el artículo 5.2 de esta Ley Foral asemeja los efectos de la declaración de víctima a los propios de tal declaración en el caso de las víctimas del terrorismo conforme a la Ley Foral 9/2010. Siendo clara la independencia y compatibilidad de procesos penales y procedimientos administrativos, ambos pueden recaer sobre los mismos hechos y la Ley impugnada dispone que su realidad habrá de acreditarse en el expediente. Las facultades de investigación de la comisión instituida por esta Ley Foral son enteramente homologables a homónimos órganos colegiados en la normativa de protección de víctimas y además, en este caso, el artículo 3.1 contiene un pronunciamiento explícito de no interferencia en el plano de la jurisdicción penal y somete la actuación de la comisión a las sentencias dictadas, en tanto contengan pronunciamientos aclaratorios de los hechos, aunque sabemos que en muchos casos la existencia de responsabilidad penal por atentados terroristas u otros ilícitos violentos ha resultado fallida y hoy persisten numerosos delitos de esta clase sin esclarecer judicialmente, desconociéndose sus autores. Este es el terreno abonado para la actividad investigadora de la Comisión de Reconocimiento y Reparación, cuyo cometido no es, frente a lo aducido en el recurso, determinar quiénes sean las personas autoras de las acciones violentas, sino, en ausencia de sentencia aclaratoria (art. 3.1), investigar la naturaleza de los hechos o actos causantes, para apreciar si se trata de acciones violentas de grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, no necesariamente de las personas que en concreto los realizaron, y determinar quiénes resultaron afectados, todo ello para formarse, en palabras de la Ley, una interpretación “veraz y coherente” de lo sucedido.Estamos así en un procedimiento administrativo del que no es predicable el máximo rigor jurídico exigible en el proceso penal, pues no se trata de la demostración de la culpabilidad de determinadas personas bajo la perspectiva constitucional de la presunción de inocencia, sino de la pertinencia del otorgamiento de prestaciones públicas de asistencia y reparación a quienes han sido víctimas de tan complejos sucesos violentos y para ello podrá bastar con la existencia de indicios racionales de la comisión de acciones violentas por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, indicios que pudieran resultar insuficientes en el proceso penal (se cita, a este respecto, el dictamen del Consejo de Estado 977/2000, de 30 de marzo). En nada se diferencia la investigación de esta Comisión de las actuaciones contempladas en la Ley 29/2011 o en la Ley Foral 9/2010 y, por lo que hace al deber de colaboración con ella (art. 3.6), ha de decirse que las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas han de estar presididas por el principio de lealtad constitucional, del que deriva, conforme a jurisprudencia constitucional, un deber de colaboración e información recíproco (Ley 40/2015, de 1 de octubre, arts. 141 y 142). Además, la colaboración de las personas privadas cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional, pues el deber se establece en norma con rango de ley y es proporcionado a los fines establecidos, sin que el cumplimiento del deber de declarar establecido en la Ley deba confundirse con la obligación de confesar conductas infractoras del ordenamiento jurídico. El procedimiento, además, habrá de ser respetuoso con el derecho a la intimidad y a la protección de datos. Por todo ello, carece de toda base alegar que el artículo 3.6 vulnera los derechos reconocidos en los artículos 18 y 24 CE o los apartados 18 y 20 del artículo 149.1 de la misma. Podrá suceder que la Comisión recabe indicios sobre la participación de determinadas personas, en cuyo caso procederá la denuncia ante la autoridad judicial.Es notoria la singularidad con que esta Ley Foral configura la repetida comisión en sus artículos 3 y 4, que contrasta con otros órganos colegiados de este carácter. Está integrada por nueve personas designadas por el Parlamento que reúnan determinadas cualificaciones técnicas y ello para estructurar un órgano independiente, competente y neutral, de ahí su designación parlamentaria por mayoría de dos tercios, imposible de alcanzar si los candidatos obedecen a un mandato partidista. La Ley, por otra parte, dispone que sus propuestas sean vinculantes (art. 4.3), lo que, según el recurrente, vulnera los artículos 9.3, 103.1 y 149.1.18 CE. Pero entra en la libertad de configuración del legislador foral diseñar el cometido, alcance y eficacia de la Comisión, cuyo diseño es consistente con el objetivo de garantizar una investigación imparcial y eficiente de los hechos, atendiendo así las recomendaciones de la ONU (Protocolo de Estambul). El procedimiento de investigación establecido en este Ley Foral, en suma, ni entra ni puede entrar en la calificación jurídico-penal de los hechos, como tampoco en la determinación de su autoría personal, de modo que no cabe imputar a este procedimiento la vulneración del artículo 117.1 y menos aún el del artículo 122 CE y por idéntica razón carece de todo fundamento la pretensión de que se menoscaba la competencia estatal sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE) o sobre administración de justicia (art. 149.1.5 CE).Tampoco el artículo 4 vulnera la legislación básica del Estado en materia de procedimiento administrativo común. Esta Ley Foral configura una organización y un procedimiento especial para el ejercicio de una actividad pública (reconocimiento y reparación de las víctimas) derivada de una competencia que corresponde a la Comunidad Foral y debe tenerse en cuenta que el artículo 149.1.18 CE salvaguarda las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, así como lo establecido en el artículo 49.1
3. a)LORAFNA y la jurisprudencia constitucional al respecto. El legislador navarro está facultado para establecer el carácter vinculante de las propuestas de la Comisión y al hacerlo así no vulnera precepto alguno básico. Si se pretendiese asemejar tal actuación a la de los informes previos a la resolución, tanto la Ley 30/1992 (art. 80.1) como la Ley 39/2015 (art. 80.1), admiten que los informes sean vinculantes cuando así se disponga expresamente, aunque más plausible es entender que la finalización de la actuación de la Comisión es mediante una propuesta de resolución (de un órgano no consultivo, sino activo en el ejercicio de su función investigadora), supuesto para el cual la legislación del procedimiento administrativo común no establece regla alguna acerca de su carácter vinculante o no.Se solicitó el levantamiento de la suspensión de la vigencia de la Ley impugnada, argumentando que no ha producido ningún perjuicio de imposible o difícil reparación, que el recurso no aduce, y que la Ley goza, conforme a doctrina del Tribunal Constitucional, de presunción de legitimidad.Se manifiesta el acuerdo con la Abogacía del Estado en cuanto a la interconexión de sentido de todos los preceptos de la Ley Foral impugnada, ubicándose el núcleo de la controversia en sus artículos 3 y 4, preceptos que, como se ha argumentado, no incurren en infracción constitucional alguna, constitucionalidad predicable del resto de su articulado.Se concluyó con la súplica de que se dictara sentencia que declarase la constitucionalidad de la totalidad de la Ley Foral impugnada. En otrosí se pidió que, para el caso de que no se levantara de inmediato la suspensión de la Ley, se le dé audiencia, transcurrido el plazo de cinco meses del artículo 161.1 LOTC, para alegar sobre la pertinencia de ratificar o levantar dicha suspensión, (art. 30 LOTC), siempre que no hubiera mediado sentencia sobre el fondo. 7. Por providencia de 18 de febrero de 2016 el Pleno acordó unir a las actuaciones los anteriores escritos en representación del Gobierno y del Parlamento de Navarra y, de conformidad con lo solicitado en los mismos, oír a las partes personadas para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. 8. El Abogado del Estado cumplimentó el trámite de alegaciones por escrito registrado el 1 de marzo de 2016, interesando que se mantuviera la suspensión de la Ley impugnada. 9. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 15 de marzo de 2016, presentó sus alegaciones la Asesora jurídica-letrada de la Comunidad Foral de Navarra, que concluyeron con la súplica de que se acordara el levantamiento de la suspensión de la Ley Foral. 10. Por ATC 90/2016, de 26 de abril, el Pleno acordó mantener la suspensión de los artículos 1.2, apartados a),
4. c)y d); 2; 3; 4; 5; 6; disposiciones adicionales segunda tercera y cuarta y disposición transitoria única de la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos y levantar la suspensión de los artículos 1.1; 1.2, apartados b),
5. e)y f); 7, 8 y disposición adicional primera de la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos. 11. Por providencia 17 de julio de 2018 se señaló para deliberación y votación del recurso el día 19 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. En el presente proceso constitucional debe resolverse el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos.Los motivos de impugnación expuestos en el recurso se refieren a la vulneración directa de la Constitución, fundamentalmente de su artículo 117, y sus efectos sobre los derechos fundamentales, y la infracción de la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Foral por la violación, entre otras, de la competencia exclusiva del Estado en materia de Administración de Justicia (art. 149.1.5 CE), legislación procesal (art. 149.1.6 CE) o procedimiento administrativo (art. 149.1.18 CE). El Abogado del Estado estima que la norma está dotada de una unidad de sentido que gira en torno a preceptos claramente inconstitucionales y que los preceptos de carácter instrumental a los fines que persigue deben ser declarados inconstitucionales por conexión.Concretamente, el Abogado del Estado sostiene que, a diferencia de otras normas anteriores en las que el reconocimiento de la condición de víctima exige la tramitación de un procedimiento en el que se verifica una previa actividad judicial, la Ley Foral 16/2015 crea la denominada Comisión de Reconocimiento y Reparación (Comisión, en lo sucesivo) compuesta por personas independientes, elegidas para un periodo de cinco años por el Pleno del Parlamento de Navarra. A esta Comisión se le atribuyen funciones de averiguación y fijación de hechos delictivos a los efectos de reconocer la condición de víctima y las consecuencias asociadas a tal reconocimiento. Ello supone la asunción por la citada Comisión de funciones propias de la jurisdicción penal en la investigación de hechos que constituyen delitos penados en el Código penal, invadiendo por ello la reserva de esta función jurisdiccional, artículo 117 CE, que solo corresponde a los jueces y que, además, es susceptible de producir vulneraciones de derechos fundamentales, como los incluidos en los artículos 18 y 24 CE. Por otra parte, al establecer una regulación que tiene una clara naturaleza procesal y jurisdiccional, la Ley Foral 16/2015 invade los títulos competenciales exclusivos del Estado ex artículos 149.1.5 y 6 CE. Finalmente, y respecto de la forma de adopción de decisiones de reconocimiento, se infringe el artículo 149.1.18 CE, en la medida en que el apartado tercero del artículo 4 dispone que, una vez investigados los hechos, la Comisión elevará una propuesta de resolución vinculante, aceptando o desestimando la solicitud de reconocimiento de las víctimas al departamento competente. Con ello se obliga a la Administración a adoptar una resolución en el sentido que aquella considere, lo que constituye una configuración legal incompatible con la prevista en la legislación estatal en materia de procedimiento administrativo.Las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno de la Comunidad Foral han interesado la desestimación del recurso interpuesto. Señalan que la Ley Foral se ajusta tanto a preceptos de la Constitución declarativos de derechos fundamentales (así, sus arts. 15 y 17), como a convenios internacionales y normas de la Unión Europea sobre asistencia a las víctimas del delito. Supone el ejercicio de competencias propias, atribuidas por la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra (LORAFNA), relativas a la “asistencia social”, la “sanidad”, la “vivienda” y la “seguridad pública” (arts. 44.17, 53, 44.1 y 51, respectivamente). Finalmente, argumentan que la Ley Foral no ha incurrido en inconstitucionalidad, pues ni invade la potestad jurisdiccional, al no estar encaminada a declarar responsabilidades penales ni a imponer penas, ni deja de formar parte de un elenco legislativo del Estado y de las Comunidades Autónomas orientado a la protección de las víctimas del delito y a su asistencia. Disposiciones que la Ley Foral habría venido a complementar y frente a las que no se ha suscitado en ningún momento una controversia constitucional como la planteada ahora. La Ley Foral atribuye a la Comisión funciones de investigación y esclarecimiento de hechos que “pueden revestir el carácter de delitos”, pero tan solo a efectos de reconocer y declarar la condición de víctima de los mismos en orden a las medidas y beneficios legalmente previstos, que no son otros que los establecidos en la normativa foral sobre víctimas del terrorismo (Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayuda a las víctimas del terrorismo, a la que remiten el artículo 5.2 y la disposición adicional segunda, apartado primero, de la impugnada). 2. Expuestas las posiciones de las partes, resulta ahora necesario hacer una sucinta referencia al contenido de la Ley Foral 16/2015.El artículo 1.1 de la Ley Foral 16/2015 identifica el objetivo de la Ley, que es el de establecer “los medios para que las víctimas de motivación política generadas por la acción violenta de grupos de extrema derecha o por parte de funcionarios públicos sean reconocidas como tales víctimas” y por tanto, como beneficiarias de derechos de reparación integral. El ámbito de aplicación de la Ley Foral se extiende, de conformidad con su artículo 2, a reparar el daño grave contra la vida o la integridad de las personas que haya dado lugar al fallecimiento o a la producción de lesiones graves o permanentes en el contexto de violencia de motivación política desde el 1 de enero de 1950. A tal fin, delimita los sujetos a los que podrá aplicarse y define los conceptos de agresiones, atentados o vulneraciones, tortura, malos tratos y tratos inhumanos o degradantes a efectos de la Ley Foral. El artículo 3 crea la Comisión de Reconocimiento y Reparación (en adelante, la Comisión) a la que se referirán los fundamentos jurídicos siguientes. Conforme al artículo 4, las solicitudes de reconocimiento de la condición de víctima se dirigirán al departamento competente de la Administración de la Comunidad Foral y se remitirán a la Comisión para su examen. Las personas que sean declaradas como víctimas tendrán reconocidas, de conformidad con el artículo 5, indemnizaciones económicas por los daños físicos o psicológicos, por los daños materiales en bienes, viviendas habituales o vehículos o en sedes de partidos políticos, organizaciones sociales o medios de comunicación, de conformidad con la Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayuda a las víctimas del terrorismo. El artículo 6 dispone que, a la finalización de su mandato, la Comisión elaborará dos informes globales de sus actuaciones. Los artículos 7 y 8 establecen que los objetivos y principios de la Ley Foral se tendrán en cuenta en el marco del programa anual de educación para la paz y los derechos humanos, así como que el Gobierno de Navarra pondrá en marcha ciclos, cursos, seminarios y congresos para la información a la sociedad en general y de reflexión en torno a la gravedad e importancia de las violaciones de derechos humanos producidas en el contexto de la violencia de motivación política.Las disposiciones adicionales prevén que durante el primer año desde la entrada en vigor de la Ley Foral, el Gobierno de Navarra realizará un acto de homenaje a las víctimas de motivación política producidas por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos (primera); que el Gobierno de Navarra dictará las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de lo dispuesto en la Ley Foral y, en especial para la adecuación a sus objetivos de las indemnizaciones y ayudas previstas en la Ley Foral 9/2010, de ayuda a las víctimas del terrorismo (segunda); publicará y difundirá entre la ciudadanía los informes elaborados por la Comisión (tercera) y financiará su funcionamiento a través de una partida específica anual en los presupuestos generales de Navarra, además de cederle un espacio físico y medios materiales (cuarta). La disposición transitoria única prevé la constitución de la Comisión antes del 31 de diciembre de 2015 y, a la finalización de su mandato y en el plazo de un año, el Gobierno de Navarra en colaboración con el Parlamento de Navarra, realizará un acto de homenaje a las víctimas. 3. La regulación de la condición de víctimas de situaciones concretas de violencia y la asociación al reconocimiento de tal condición de ciertos derechos o beneficios es algo que, como han coincidido las partes, ya se contiene en diversas normas, tanto estatales como autonómicas. Así, la norma objeto del presente recurso guarda relación con determinadas disposiciones estatales, como la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, o la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo. Y también forales, como la Ley Foral 33/2013, de 26 de noviembre, de reconocimiento y reparación moral de las ciudadanas y ciudadanos navarros asesinados y víctimas de la represión a raíz del golpe militar de 1936, y la Ley Foral 9/2010, de 28 de abril, de ayuda a las víctimas del terrorismo.Sin embargo, la Ley Foral 16/2015 se diferencia de las anteriores en que atribuye a la Comisión que crea, funciones de averiguación y fijación de hechos a fin de reconocer la condición de víctima y los efectos asociados a tal situación. La controversia se ha centrado en este extremo, pues el objeto principal de la Ley Foral, el establecimiento de la regulación necesaria para permitir la declaración como víctima de determinadas personas y reconocerles determinados derechos inherentes a tal condición, se articula a través de la ya citada Comisión, en la que el Abogado del Estado y el resto de las partes comparecidas han centrado sus alegaciones.Integrada por nueve miembros “independientes y con alto prestigio social y moral” a elegir por Pleno del Parlamento de Navarra para un período de cinco años, la Comisión tiene (art. 3.1) “competencia directa en cuanto a la fijación e investigación de los hechos”. Hechos que se definen en el art. 2.3 como las “agresiones, atentados o vulneraciones graves de los derechos humanos” “que hayan tenido como consecuencia el fallecimiento de la persona afectada o la producción de lesiones graves o permanentes”. Ello es consecuente con la afirmación del art. 2.1, según la cual la Ley Foral se dirige a reparar “el daño grave contra la vida o la integridad de las personas y que haya tenido como consecuencia el fallecimiento de la persona afectada o la producción de lesiones graves o permanentes a la misma”. Así definidas, se trata de conductas que están tipificadas como delitos en el Código penal, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, en concreto en los artículos 147 y siguientes respecto de las lesiones y 138 y siguientes en relación con el homicidio. Y eso con independencia de que esos hechos hubieran prescrito en algún caso o pudieran no ser perseguibles por cualquier otra causa legal.Para la fijación e investigación de los hechos que motivan las solicitudes de reconocimiento como víctima, la Comisión ostenta potestades para recabar o exigir la colaboración de “todas las entidades públicas y personas privadas” relacionadas con el cumplimiento de los objetivos de la Comisión y la comparecencia personal ante ella “para responder directamente a los requerimientos de información” (art. 3.6). Esta competencia de la Comisión para la “fijación e investigación de los hechos” se aplica al examen de las “solicitudes para la declaración de la condición de víctima de motivación política conforme a esta ley foral” (art. 4.1). Solicitudes que se dirigen al departamento correspondiente de la Administración de la Comunidad Foral, y se trasladarán a la Comisión para su examen por plazo de un año y a fin de que, “una vez investigados los hechos”, eleve propuesta de resolución vinculante al departamento competente, aceptando o desestimando la solicitud presentada (art. 4.3), para que éste dicte la correspondiente resolución con los efectos indemnizatorios que derivan del artículo 5.Tales solicitudes son, a su vez, consideradas como denuncias [art. 6.2 b)] y dan lugar, como ya se ha mencionado, a la puesta en marcha de las investigaciones de la Comisión (arts. 3.7, 4.2 y 4.3). Actuaciones tendentes a la “fijación e investigación de los hechos” y para la “verificación de la credibilidad de las denuncias” [arts. 3.1 y 6.2 b)] que ejercerá “con base en instrumentos internacionales homologados, como el Protocolo de Estambul y al margen de toda interferencia en el plano penal”. Esto es, se hace referencia a un manual para la investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, que integra directrices internacionales para examinar a las personas que aleguen haberlos sufrido y, tras una investigación, comuniquen a los órganos judiciales u otros órganos investigadores los resultados obtenidos. Los “principios” de este manual fueron recogidos en los anexos, respectivamente, de la resolución de la Comisión de Derechos Humanos 2000/43, de 20 de abril, y de la resolución 55/89, de 4 de diciembre de 2000, de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre “[l]a tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”.Las investigaciones así desarrolladas tienen por finalidad, en caso “de que no existiera una sentencia aclaratoria sobre la autoría de los hechos”, determinar “de forma veraz y coherente una interpretación que esclarezca lo sucedido”, para que “así se determinen las personas beneficiarias de los derechos contemplados en esta ley foral” (art. 3.1). También sirven para que la propia Comisión elabore una memoria anual con el resultado de sus “investigaciones” (art. 3.7) y, al término de su mandato, dos “informes globales de sus actuaciones” a presentar también ante el Parlamento foral. Informes referidos, respectivamente, a los períodos comprendidos entre el 2 de enero de 1950 y el 28 de diciembre de 1978 y entre esta última fecha y “nuestros días”. Tales informes contendrán “como mínimo” una “cuantificación solvente y veraz del número de atentados, agresiones, torturas o cualquier otra vulneración de los derechos humanos producidas en Navarra o sufridas por personas domiciliadas en Navarra”; una “verificación de la credibilidad de las denuncias mediante el método del Protocolo de Estambul” y una “memoria de conclusiones y recomendaciones” (art. 6). Ambos informes han de ser sometidos a debate y aprobación en el Parlamento de Navarra.La Comisión, en definitiva, investiga y verifica por sí misma hechos que podrían ser delitos conforme a lo previsto en el Código penal y solo después de hacerlo, eleva propuestas de reconocimiento o denegación de las solicitudes de las que conoce. Este elemento es imprescindible para ponderar adecuadamente lo que también se ha alegado respecto a la protección de las víctimas y su asistencia, normativa que no siempre requiere, para el reconocimiento de aquella condición y de los beneficios y ayudas asociados, que haya recaído un pronunciamiento penal de condena. Así es, en efecto, pero lo que aquí se discute no es tanto que la condición de víctima se reconozca, y los beneficios correspondientes se dispensen, sin que haya habido un pronunciamiento penal firme, sino que sea la propia Comisión la que, a fin de proponerlos o no, lleve a cabo una indagación y verificación de un hecho, en principio, criminal. Es indiscutido que las acciones investigadas por la Comisión y que desencadenan los resultados indemnizables de muerte o lesiones, caracterizadas en la norma como fruto de vulneraciones de derechos humanos y, singularmente, de torturas o tratos inhumanos o degradantes, pueden ser constitutivos de delito. 4. Señalado lo anterior, se deben resolver las tachas de inconstitucionalidad que se formulan contra la Ley Foral 16/2015. Examen que debe comenzar por la queja sustantiva que se ha formulado, centrada, como todas las planteadas en este proceso, en torno a la regulación de la Comisión.Tal y como consta en los antecedentes, el Abogado del Estado considera que correspondiendo al Poder Judicial en exclusiva el ejercicio de funciones jurisdiccionales, la atribución a un órgano autonómico, en este caso la ya citada Comisión, de funciones que corresponden al orden jurisdiccional penal contraviene tal reserva y es contraria al artículo 117 CE.En el examen de dicha queja ha de advertirse que no se cuestiona la validez de las medidas de reconocimiento y reparación de víctimas que puedan ser adoptadas por los poderes públicos, aunque, como luego se verá, tales medidas están sujetas a límites. En lo que ahora importa, no hay inconveniente alguno, en términos constitucionales, en la configuración de una actividad administrativa tendente a la acreditación de hechos a los que se vincula la producción de un resultado dañoso para, a partir de ahí, articular los correspondientes mecanismos de reparación o compensación en favor de los perjudicados. El nexo causal entre hecho y daño se configura como presupuesto de un sistema asistencial fijado en favor de determinadas personas, netamente diferenciado de la depuración de eventuales responsabilidades penales por dichos hechos. Así, las actuaciones públicas que procuran la protección de las víctimas y su asistencia no han de orientarse prioritariamente a la investigación de posibles ilícitos penales, ni a la identificación y eventual castigo de sus autores, sino, más precisamente, a la fijación del nexo causal entre determinados hechos, la producción del resultado dañoso y la situación de necesidad o atención de la que se hace merecedora determinada persona, en tanto que ha sufrido las consecuencias de los mismos.En sí mismo, por tanto, el objetivo de reconocer y reparar a las víctimas o a determinadas víctimas, no merece reproche constitucional alguno. Ahora bien, la libertad de configuración del legislador para ordenar tal régimen de asistencia y reparación, en el que prevalece una perspectiva compensadora en favor de quien ha sufrido el daño, tiene, no obstante, un límite constitucional indudable. No pueden confundirse esos cometidos públicos de carácter asistencial con los que son propios y reservados al Poder Judicial. El deslinde entre la tarea administrativa de reconocimiento y compensación respecto a la investigación y persecución de hechos delictivos ha de ser particularmente claro. De este modo, la intervención pública para la protección de las víctimas podría ser anterior, simultánea o posterior a la iniciación, sustanciación y conclusión del proceso penal (así, por ejemplo las ayudas previstas en la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, o la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo), pero el límite a estos efectos consiste en que el hecho lesivo no fuera delictivo y que se preserve en todo caso la preeminencia de la jurisdicción penal en la investigación y persecución de conductas que sí lo fueran. 5. Cumple ahora valorar si la concreta regulación que venimos examinando se ajusta a los límites antes expuestos.Para ello hay que tener en cuenta que, como recuerda la STC 140/2016, de 21 de julio, FJ 7, “la consecución de los procesos en los distintos órdenes jurisdiccionales permite materializar a diario la función que nuestra Constitución encomienda con carácter exclusivo (art. 117.3 CE) a los órganos de un poder del Estado, definido así expresamente por la Constitución como es el Poder Judicial (título VI CE), mediante la resolución de los conflictos de intereses y el aseguramiento del Estado de Derecho (art. 1.1 CE) y la paz social de los ciudadanos, así como la protección de éstos frente al poder de la autoridad (SSTC 175/2001, de 26 de julio, FJ 6; 56/2002, de 11 de marzo, FJ 3, y 155/2011, de 17 de octubre, FJ 2)”.El título VI (arts. 117 a 127) de la Constitución, bajo la rúbrica “Del Poder Judicial”, regula un poder del Estado al que identifica con el ejercicio de potestad o función jurisdiccional, concebida en sentido estricto como aquella actividad estatal destinada a pronunciar derecho de forma irrevocable y cuyo ejercicio corresponde únicamente a los órganos judiciales. El Poder Judicial lo ejercen los tribunales y los juzgados en su actividad de juzgar y hacer cumplir lo juzgado y, por esta razón, desde una perspectiva orgánica se conceptúan a aquel Poder como el conjunto de órganos dotados de jurisdicción (art. 117 CE). Aquella potestad, y la consiguiente reserva constitucional, se define y ejerce siempre en atención a los fines que son propios a cada orden jurisdiccional, que, por lo que al penal importa, no es otro que el ejercicio del ius puniendi del Estado, cuando proceda, mediante la institución del proceso y en el respeto, desde luego, al conjunto de derechos y garantías constitucionales (en especial, los establecidos en los artículos 24 y 25 CE).Los órganos judiciales integrados en la jurisdicción penal son órganos constitucionalmente determinados para conocer de las infracciones penales y ejercer la potestad punitiva estatal. En este sentido, los juzgados y los tribunales del orden jurisdiccional penal tienen atribuido el conocimiento de las causas y de los juicios criminales, con excepción de los que corresponden a la jurisdicción militar (arts. 9.3 y 23 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), lo que plasma la competencia exclusiva de este orden jurisdiccional en el conocimiento de los hechos constitutivos de infracción penal. Esta competencia se desarrolla en el tiempo desde la instrucción de las primeras diligencias [arts. 12 y sig. de la Ley de enjuiciamiento criminal (LECrim)] hasta la fase de ejecución de la sentencia (arts. 983 a 999 LECrim). Tratándose de infracciones penales, la capacidad para investigarlas a partir del momento en que aparecen indicios de que se ha producido un hecho delictivo corresponde, por tanto, a la autoridad judicial y, en su caso, al Ministerio Fiscal (art. 124 CE) auxiliados por la policía judicial en sus funciones de indagación del delito bajo la dependencia de jueces, tribunales y el Ministerio Fiscal (art. 126 CE). 6. Llegados a este punto podemos ya pronunciarnos respecto al primer motivo de inconstitucionalidad que se plantea en el recurso.Se ha afirmado ya que no se discute en esta Sentencia, el reconocimiento administrativo, en cuanto tal, de la condición de víctima y los modos de reparación del daño causado, sino que ello se haga a resultas de una investigación y fijación extrajudiciales de hechos que pudieran ser delictivos y cuya verificación quedaría acreditada [la Ley persigue, en general, “fijar la verdad de lo sucedido”: art. 1.2 a)]. Estas facultades para la investigación y verificación estarían al servicio de la formulación de propuestas en orden al reconocimiento o no de la condición de víctima, pero ni la finalidad asistencial o protectora es la única que la Ley Foral persigue ni ese objetivo, por sí solo inobjetable, desplaza a un segundo plano la trascendencia, desde la perspectiva de la constitucionalidad, de aquellas funciones que se relacionan con la indagación y comprobación del hecho en sí. La situación es más bien la contraria: el legislador foral ha procurado articular un cauce para el reconocimiento de víctimas, pero de manera mediata o derivada, esto es, solo a partir o como consecuencia de la ordenación de un procedimiento, autónomo y acabado en sí mismo, para la investigación y esclarecimiento de hechos que son ilícitos penales.Por tanto, el Tribunal entiende que la configuración por el legislador foral de una comisión llamada a la “investigación” y “fijación” de hechos o conductas constitutivas de delito, al margen, por entero, del Poder Judicial y con potestad, incluso, para desconocer lo ya resuelto por la jurisdicción penal es contraria a la Constitución. Y lo es porque las previsiones orientadas al reconocimiento, protección y resarcimiento de las víctimas se articulan a través de un mecanismo, la comisión instituida en la Ley Foral, que lleva a cabo una genuina labor de averiguación de hechos calificados como delitos ante la existencia de denuncias o reclamaciones singulares. Dicha conmixtión de funciones, identificación y protección de la víctima así como investigación de hechos que podrían ser constitutivos de delito, hace que la Ley Foral supere los límites constitucionales antes mencionados, menoscabe con ello la plenitud de la jurisdicción penal al respecto y vulnere el artículo 117 CE.No cabe confundir cometidos públicos de carácter asistencial con los que son propios de la investigación de conductas delictivas bajo la dirección y con la tutela del Poder Judicial. La potestad de declarar la existencia de hechos constitutivos de delito y de determinar su autoría corresponde, en exclusiva, a los jueces y tribunales en el ejercicio de la función jurisdiccional. El hecho de que la fijación de hechos delictivos por parte de la referida comisión tenga lugar a los solos efectos del resarcimiento de las víctimas, no elimina las eventuales consecuencias penales de tales hechos ni modifica el carácter jurisdiccional de las funciones de investigación y averiguación referidas.No son posibles en nuestro Estado de Derecho (art. 1.1 CE) actuaciones del poder público directa y específicamente dirigidas a la investigación criminal si no se realizan, bajo la dirección o el control inmediato del Poder Judicial, integrado por Jueces y Magistrados (art. 117.1 CE) y por el Ministerio Fiscal -con autonomía funcional- (art. 124 CE y art. 2.1 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula su Estatuto Orgánico). Ello deriva de lo prevenido en el artículo 126 CE para la policía judicial, de modo que “depende de los Jueces, de los Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los términos que la ley establezca”. El principio que se concreta en este precepto no tiene excepciones en la Constitución y no las admite por obra del legislador foral. Tampoco, por otro lado, son constitucionalmente admisibles excepciones legislativas a la dirección o al control por el Poder Judicial de estas investigaciones de delitos, lo que, por un lado, pondría en notorio riesgo derechos fundamentales vinculados al proceso penal y, por otro, entrañaría, a la vez, una utilización de estas mismas investigaciones al margen y con desviación de su única finalidad legítima, que no es otra que la de dar lugar, mediante aludido proceso penal, a la comprobación final del ilícito y a la punición, en su caso, de quienes resulten penalmente responsables.Ello lleva necesariamente a concluir que el sistema articulado por el legislador foral no se ajusta a los parámetros que se han expuesto y ha sobrepasado con ello los límites constitucionales, al atribuir a la comisión que crea la ley impugnada, la potestad de investigar y apreciar en plenitud por sí misma, al margen del Poder Judicial y sin vocación alguna a la institución del proceso, hechos en apariencia delictivos. Se ha venido a establecer un procedimiento de investigación sustraído al Poder Judicial, que podría desplegarse incluso en caso de resoluciones judiciales firmes. La norma no contiene previsión alguna que evite la coincidencia material entre hechos susceptibles de ser investigados penalmente con la indagación acerca de lo que considera hechos determinantes de daño indemnizable. Tal procedimiento de indagación pública, con la consiguiente sujeción a ella de cualesquiera personas (art. 3.6), y la pretensión de presentar como verdad jurídica sus resultados [arts. 3.1 y 7 y 6.2 b), en relación con el artículo 1.2 a)], son incompatibles, en tanto que los suplanta, con la dirección o el control que corresponde al Poder Judicial en la averiguación del delito y en el descubrimiento del delincuente, con el riesgo añadido de conculcar derechos fundamentales de todos cuantos pudieran verse sometidos o expuestos al escrutinio de la Comisión y a su “fijación … de los hechos” (art. 3.1). Se interfiere así con el sistema de justicia penal constitucionalmente configurado y se menoscaba el principio de reserva de jurisdicción consagrado en el artículo 117 CE, vinculado al adecuado funcionamiento de los órganos jurisdiccionales en el cumplimiento del propio y fundamental papel que la Constitución les atribuye.Por otra parte, los preceptos que enjuiciamos dejan abierta la posibilidad de que tanto en la “investigación” como en la ulterior “fijación” de los hechos se identifiquen como posibles autores de los mismos (o como sus autores, sin más) a personas determinadas o a otras cuya identidad resulte determinable a partir de lo actuado, con la infracción de las mínimas garantías procesales exigibles. Es cierto que la norma no persigue directamente el esclarecimiento de los hechos desde la perspectiva de la autoría. Pero el legislador foral no descarta que la “fijación … de los hechos” pueda llegar a incluir, de no existir “una sentencia aclaratoria de la autoría” (art. 3.1), la individualización de “las personas … que protagonizaron” aquéllos [art. 1.2 d)], porque uno de sus objetivos es “[e]vitar, hasta donde sea posible, la sensación de impunidad y frustración penal” [art. 1.2 c)]. Desde otro punto de vista, una cierta indagación sobre la autoría es, en el planteamiento de la Ley Foral, indispensable ya que es presupuesto del reconocimiento de la condición del víctima que el hecho causante pueda ser atribuido a “grupos de extrema derecha o funcionarios públicos”.En conclusión, la regulación de las competencias y funcionamiento de la Comisión comporta la atribución a este órgano ad hoc de una función materialmente jurisdiccional, con lo que se invaden unas funciones que, en exclusiva, corresponden a la autoridad judicial (art. 117 CE), en su caso al Ministerio Fiscal (art. 124 CE) y a la policía judicial (art. 126 CE), dado que, como hemos indicado anteriormente, las conductas a las que refiere el ámbito de actuación de la Comisión se encuentran tipificadas en el Código penal.Además, el artículo 3.1 de la Ley Foral prescribe que, “caso de que no existiera una sentencia aclaratoria sobre la autoría de los hechos”, la Comisión “determinará de forma veraz y coherente una interpretación que esclarezca lo sucedido”, previsión legal esta que habilita para que la Comisión ejerza sus potestades en orden a la “fijación e investigación de los hechos”, incluso cuando haya recaído sobre ellos una resolución judicial firme, siempre que en ella no se hubiera individualizado al autor del delito. El apoderamiento que recibe la Comisión para realizar más averiguaciones y llegar a nuevas conclusiones sobre hechos que fueron ya objeto de resolución judicial firme (sentencias absolutorias o autos de archivo por sobreseimiento o a resultas, entre otras hipótesis, de la decisión sobre artículos de previo pronunciamiento), está en relación con el objetivo de la Ley, en lo que ahora importa, de “[e]vitar, hasta donde sea posible, la sensación de impunidad y frustración penal” [art. 1.2 c)] y es desde luego inconciliable con el deber constitucional, que pesa sobre todos, en orden a “cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales” (art. 118 CE), deber que implica, entre otros extremos, el de respetar lo así decidido (art. 17.2 LOPJ). 7. Procede ahora valorar si las anteriores consideraciones han de ser trasladadas a la totalidad de la Ley Foral. En efecto, pese a que formalmente la Ley Foral 16/2015 ha sido impugnada en su integridad, del escrito del Abogado del Estado se desprende que los vicios de inconstitucionalidad que ha denunciado en este proceso se refieren exclusivamente a aquellos preceptos que, de una forma u otra, guardan relación con la actividad de la Comisión.Por tanto, la inconstitucionalidad que se ha apreciado en los fundamentos jurídicos anteriores no debe predicarse del conjunto de la norma sino solo de aquellos de sus preceptos que, directa o indirectamente, se relacionan con el funcionamiento y atribuciones de la Comisión. Es lo que sucede con los artículos 1.2, apartados a, c y d; 2; 3; 4; 5; 6, disposiciones adicionales segunda, tercera y cuarta y disposición transitoria única.Constatada la inconstitucionalidad de los preceptos legales reguladores de la Comisión, el recurso ha de ser desestimado respecto a los restantes preceptos de la Ley Foral. Al centrarse la demanda en la regulación de la Comisión, sobre ellos no se ha ofrecido una justificación convincente para destruir la presunción de constitucionalidad de la ley impugnada. Asimismo, por la misma razón, este pronunciamiento hace ya innecesaria la consideración de las otras tachas de inconstitucionalidad expuestas en la demanda, y por ello no se entra a examinar el resto de infracciones constitucionales esgrimidas, tanto de derechos fundamentales (art. 18 y 24 CE) como de títulos competenciales que el Estado considera invadidos (arts. 149.1.5, 6 y 18). Fallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar que los artículos 1.2, apartados a),
6. c)y d); 2; 3; 4; 5; 6, disposiciones adicionales segunda, tercera y cuarta y disposición transitoria única de la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, son inconstitucionales y nulos. 2º Desestimar el recurso en todo lo demás. Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”. Dada en Madrid, a diecinueve de julio de dos mil dieciocho. Votos particulares 1. Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad número 37-2016 Con el máximo respeto a la opinión mayoritaria de mis compañeros del Tribunal en la que se sustenta la sentencia, manifiesto mi discrepancia con la fundamentación jurídica y el fallo, que ha declarado la inconstitucionalidad prácticamente íntegra de la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, al considerar vulnerado el principio de reserva de jurisdicción consagrado en el artículo 117 CE. Mi discrepancia radica en tres extremos principales: (
7. i)no comparto la existencia de un (para mí desconocido) principio constitucional de reserva jurisdiccional del orden penal en la investigación de hechos delictivos con el contenido absoluto establecido por la opinión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia; (
8. ii)un principio con este contenido absoluto resulta inconsistente y contradictorio con la evidencia empírica y constitucional del normal desarrollo en los ordenamientos jurídicos de labores de investigación de hechos delictivos por muy diferentes instancias; y (iii) la aplicación de este principio en este caso resulta, además, lesivo del derecho de las víctimas a la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, tal como está actualmente configurado en el derecho internacional y regional europeo de los derechos humanos. I. El supuesto principio constitucional de reserva jurisdiccional del orden penal en la investigación de hechos delictivos 1. Fundamentación en la Sentencia del supuesto principio constitucional de reserva jurisdiccional en favor del orden penal en la investigación de los hechos delictivos. La opinión mayoritaria en la que se sustenta la sentencia fundamenta la inconstitucionalidad de la ley impugnada exclusivamente en la vulneración del artículo 117 CE, sin entrar a analizar las invocaciones también realizadas por el presidente del Gobierno en su recurso acerca de los derechos fundamentales al honor (art. 18.1 CE), de la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y de la invasión de competencias estatales. En coherencia con ello, mi voto particular se va a limitar a exponer las razones por las que discrepo de aquel argumento. Se afirma que es contrario a la esencia misma de la división de poderes inherente al sistema de democracia constitucional diseñado en la Constitución Española de 1978 que el legislador -sea este autonómico o el estatal- constituya una comisión de expertos cuyo objetivo sea la investigación de hechos delictivos con la sola finalidad del reconocer la condición de víctimas y procurar su reparación integral cuando no exista una sentencia aclaratoria de los hechos, por entender que existe un principio constitucional de reserva jurisdiccional de carácter absoluto en favor del orden penal en la investigación de los hechos constitutivos de delito . Esta afirmación, sin ningún tipo de matización, se nos ofrece de modo incontrovertible en diversos pasajes de la fundamentación construida por la opinión mayoritaria. Para demostrarlo, basta con transcribir algunos de ellos. Así, se dice (
9. i)que “los órganos judiciales integrados en la jurisdicción penal son órganos constitucionalmente determinados para conocer de las infracciones penales y ejercer la potestad punitiva estatal. En este sentido, los juzgados y los tribunales del orden jurisdiccional penal tienen atribuido el conocimiento de las causas y de los juicios criminales…, lo que plasma la competencia exclusiva de este orden jurisdiccional en el conocimiento de los hechos constitutivos de infracción penal” (FJ 5); que (
10. ii)“dicha conmixtión de funciones, identificación y protección de la víctima así como investigación de hechos que podrían ser constitutivos de delito, hace que la Ley Foral supere los límites constitucionales antes mencionados, menoscabe con ello la plenitud de la jurisdicción penal al respecto y vulnere el art. 117 CE” (FJ 6); que (iii) “el hecho de que la fijación de hechos delictivos por parte de la referida Comisión tenga lugar a los solos efectos del resarcimiento de las víctimas, no elimina las eventuales consecuencias penales de tales hechos ni modifica el carácter jurisdiccional de las funciones de investigación y averiguación referidas” (FJ 6); y que (
11. iv)“tampoco, por otro lado, son constitucionalmente admisibles excepciones legislativas a la dirección o al control por el Poder Judicial de estas investigaciones de delitos, lo que, por un lado, pondría en notorio riesgo derechos fundamentales vinculados al proceso penal y, por otro, entrañaría, a la vez, una utilización de estas mismas investigaciones al margen y con desviación de su única finalidad legítima, que no es otra que la de dar lugar, mediante aludido proceso penal, a la comprobación final del ilícito y a la punición, en su caso, de quienes resulten penalmente responsables” (FJ 6). 2. Existe una reserva constitucional del orden jurisdiccional penal para el ejercicio del ius puniendi del Estado en la imposición de sanciones que directa o indirectamente impliquen privación de libertad. El derecho penal es una de las manifestaciones del ejercicio del ius puniendi del Estado junto con el derecho administrativo sancionador. En el estadio de la jurisprudencia constitucional actual se deriva de la Constitución (
12. i)el principio de reserva jurisdiccional en el ejercicio del ius puniendi del Estado consistente en la imposición de sanciones que directa o indirectamente implique la privación de libertad -con excepción de las que puedan imponer la Administración militar- y (
13. ii)la preferencia del orden jurisdiccional penal en materia sancionadora frente a la potestad sancionadora de la Administración pública. Sin embargo, (iii) considero que la opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia no ha fundamentado con la necesaria solidez argumental la existencia de un supuesto -y, en todo caso, nuevo- principio constitucional de reserva jurisdiccional de carácter absoluto en favor del orden penal para la investigación de cualquier hecho que pueda ser constitutivo de delito. La STC 77/1983, de 3 de octubre, zanjó tempranamente el debate sobre un supuesto monopolio constitucional del Poder Judicial en materia sancionadora afirmando que “no cabe duda [de] que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como consecuencia de ilícitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en relación con ese tipo de ilícitos y la conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados. Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el art. 25, apartado tercero, aunque, como es obvio, sometiéndole a las necesarias cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos” (FJ 2). En coherencia con ello, la jurisprudencia constitucional ha declarado de manera reiterada que el ius puniendi, entendido como derecho material a sancionar, es de exclusiva naturaleza pública y de titularidad estatal (STC 26/2018, de 5 de marzo, FJ 3). También ha afirmado (
14. i)que puede manifestarse de manera constitucionalmente legítima tanto a través del Derecho penal como del Derecho administrativo sancionador [STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8 a)] y (
15. ii)que la Administración pública ostenta una titularidad autónoma para el ejercicio de una potestad sancionadora, ya que el control judicial desarrollado por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo respecto del ejercicio de dicha protestad no constituye una manifestación del ejercicio del ius puniendi del Estado, sino la mera revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción (STC 145/2012, de 2 de julio, FJ 7). La dualidad de manifestaciones en el ejercicio del ius puniendi del Estado entre el Derecho penal, atribuido en exclusiva a los órganos judiciales del orden penal, y el Derecho administrativo sancionador, atribuido en exclusiva a los órganos de la Administración pública, determina la necesidad de establecer una delimitación entre ambas. Esa delimitación, desde una perspectiva constitucional, encuentra su raíz en el artículo 25.3 CE, en el que se establece que “la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad”. Sin necesidad de entrar ahora en la polémica sobre la constitucionalidad de la imposición de sanciones privativas de libertad por parte de la Administración militar reconocida en la jurisprudencia constitucional (SSTC 21/1981, de 15 de junio, FJ 8; 44/1983, de 24 de mayo, FJ 1, o 74/2004, de 22 de abril, FJ 6), desde muy temprana jurisprudencia se ha establecido la prohibición constitucional de que la potestad sancionadora administrativa afecte al contenido del derecho a la libertad del artículo 17.1 CE (STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2), consagrando con ello el principio constitucional de reserva jurisdiccional de orden penal en el ejercicio del ius puniendi del Estado en la imposición de sanciones privativas de libertad. Por tanto, creo que debe convenirse en que existe una reserva constitucional en favor del orden penal para el ejercicio del ius puniendi del Estado en los supuestos de imposición de sanciones que directa o indirectamente impliquen una privación de libertad. 3. Existe un principio constitucional de preferencia del orden jurisdiccional penal en materia sancionadora. El hecho de que el ius puniendi del Estado tiene una doble manifestación en el Derecho penal y en el Derecho administrativo sancionador y la, en muchas ocasiones, delgada frontera que puede separar un ilícito penal de un ilícito administrativo determina la posibilidad de que cualquier Administración pública en ejercicio de su potestad sancionadora pueda instruir -investigar- hechos que resulten finalmente calificados como delito; o incluso que se prosigan simultáneamente un procedimiento penal y otro administrativo sancionador y que culminen ambos con la imposición de sendas sanciones penal y administrativa con una identidad de sujeto, hechos y fundamento. Cuando esto ocurre entra en juego otro principio que deriva de la Constitución: el de la preferencia del orden jurisdiccional penal en el ejercicio del ius puniendi del Estado. La posibilidad de subsumir unos mismos hechos en un ilícito administrativo y en otro penal se resuelve, tal como ha declarado la jurisprudencia constitucional, conforme al principio de preferencia en favor del orden jurisdiccional penal. Así, en la STC 2/2003, de 16 de enero, se afirma que “una vez que el legislador ha decidido que unos hechos merecen ser el presupuesto fáctico de una infracción penal y configura una infracción penal en torno a ellos, la norma contenida en la disposición administrativa deja de ser aplicable y sólo los órganos judiciales integrados en la jurisdicción penal son órganos constitucionalmente determinados para conocer de dicha infracción y ejercer la potestad punitiva estatal. Esta conclusión se alcanza desde el art. 25 de la Constitución en relación con el art. 117 de la misma. El art. 25 de la Constitución contiene dos límites a la potestad sancionadora de la Administración. Su párrafo tercero contiene un límite expreso que reside en la imposibilidad de que la Administración civil imponga ‘sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad’; y su párrafo primero contiene un límite implícito que afecta al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y consiste en que ésta sólo puede ejercerse si los hechos no son paralelamente constitutivos de infracción penal, pues en estos casos de concurrencia normativa aparente, de disposiciones penales y administrativas que tipifican infracciones, sólo la infracción penal es realmente aplicable, lo que determina que el único poder público con competencia para ejercer la potestad sancionadora sea la jurisdicción penal. Cuando el hecho reúne los elementos para ser calificado de infracción penal, la Administración no puede conocer, a efectos de su sanción, ni del hecho en su conjunto ni de fragmentos del mismo, y por ello ha de paralizar el procedimiento hasta que los órganos judiciales penales se pronuncien sobre la cuestión” (FJ 9). La jurisprudencia constitucional también ha resuelto conforme al principio constitucional de preferencia de la autoridad judicial penal sobre la administrativa la contingencia del desarrollo simultáneo de un procedimiento administrativo sancionador y otro penal, seguido de la imposición de una dualidad de sanciones administrativa y penal. El Tribunal tiene declarada, en efecto, la existencia de una necesaria subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la autoridad judicial [STC 2/2003, de 16 de enero, FJ 3 c)]. En consecuencia, cabe afirmar la existencia de un principio constitucional de preferencia del orden jurisdiccional penal en materia sancionadora sobre el administrativo que implica, entre otros extremos, (
16. i)la abstención de la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora sobre hechos que estén siendo objeto de conocimiento en el orden penal y (
17. ii)la sujeción de dicha Administración a los hechos declarados probados en el orden penal en el ejercicio de su potestad sancionadora. 4. Pero la supuesta reserva jurisdiccional absoluta en favor del orden penal para la investigación de hechos delictivos carece de todo fundamento constitucional. En coherencia con lo anteriormente expuesto, puede afirmarse que de la Constitución deriva la exclusividad jurisdiccional en la investigación de ilícitos penales cuando sea instrumental para el cumplimiento de la finalidad punitiva que tiene reservado el orden penal y también, con fundamento en razones de seguridad jurídica, la subordinación del resto de poderes del Estado a los hechos declarados probados en el orden penal incluso para el cumplimiento de funciones que no sean estrictamente sancionadoras. No alcanzo a comprender, sin embargo, cómo es posible afirmar una supuesta reserva constitucional de carácter absoluto para el orden penal en la investigación de hechos delictivos fundamentada en el principio de división de poderes, como da en defender la opinión mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia,-incluso si no ha existido siquiera la posibilidad de culminar un procedimiento penal por las garantías inherentes al mismo o por la concurrencia de causas extintivas de la responsabilidad penal- en casos en que las consecuencias que pueden derivarse de esa investigación están desvinculadas de cualquier finalidad sancionadora para el eventual responsable de los hechos. La comisión de un delito puede ser tomada como presupuesto del que derivar muchas y muy diversas consecuencias jurídicas. Desde un punto de vista subjetivo, pueden derivarse consecuencias en relación con los responsables del hecho, los que se beneficien del mismo, o con las víctimas o perjudicados por el delito. Del mismo modo, desde una perspectiva material, pueden derivarse consecuencias de naturaleza sancionadora, de restauración de la legalidad, indemnizatoria o resarcitoria, asistencial, prestacional, entre otras. De todas ellas, la Constitución se limita a establecer el principio de reserva jurisdiccional para el orden penal respecto de la imposición de consecuencias punitivas que directa o indirectamente impliquen una privación de libertad. Por tanto, una supuesta exclusividad jurisdiccional en la investigación de ilícitos penales solo es constitucionalmente predicable cuando tiene carácter instrumental para el ejercicio de la función punitiva respecto del responsable del hecho, pero no cuando es instrumental para el ejercicio de cualquier otra función o potestad que, como las de restauración de la legalidad, resarcitorias o asistenciales, legítimamente pueden haber sido atribuidas a otros órdenes jurisdiccionales o a la Administración pública. Igualmente, la existencia de un principio constitucional de subordinación del resto de poderes del Estado a los hechos declarados probados en el orden penal, incluso para el cumplimiento de funciones que no sean estrictamente sancionadoras, tiene un límite natural en la circunstancia de que en ese proceso penal no se haya podido establecer un relato de hechos probados o de que el eventual desarrollo del procedimiento se haya visto frustrado por la concurrencia de circunstancias extintivas de la responsabilidad. La radical consecuencia, que parece defender la posición mayoritaria en la que se sustenta la Sentencia, en el sentido de que la inexistencia, por cualquier causa, de la posibilidad de investigación de un hecho delictivo por parte del orden penal deriva una suerte de prohibición constitucional absoluta de investigar esos hechos para el cumplimiento de cualquier otra función legítimamente atribuida a otros órdenes jurisdiccionales o a otros poderes del Estado carece, a mi juicio, de todo fundamento constitucional. Con esta interpretación, que, pienso, es la única ajustada a la Constitución, considero que ningún reproche cabe hacer a la Ley foral impugnada, ya que (
18. i)no tiene por objeto desarrollar el ejercicio de funciones sancionadoras por parte de la Administración foral ni, desde luego, la finalidad de imponer sanciones privativas de libertad a quien pudiera resultar señalado como responsable de cualquier hecho, sino “poner todos los medios para que las víctimas de motivación política generadas por la acción violenta de grupos de extrema derecha o por parte de funcionarios públicos sean reconocidas como tales víctimas y, por tanto, como personas beneficiarias de los correspondientes derechos de reconocimiento y reparación integral” (art. 1.1). Al margen de ello, en todo caso, (
19. ii)la competencia de investigación de los hechos atribuida a la comisión de reconocimiento y reparación para posibilitar el ejercicio del derecho de reconocimiento y reparación integral de las víctimas lo es “al margen de toda interferencia en el plano penal”, y se destaca también que “en caso de que no existiera una sentencia aclaratoria sobre la autoría de los hechos, se determinará de forma veraz y coherente una interpretación que esclarezca lo sucedido y así se determinen las personas beneficiarias de los derechos contemplados en esta ley foral” (art. 3.1). Por tanto, incluso no tratándose del ejercicio de potestades sancionadoras, también la Ley es escrupulosa en garantizar tanto los deberes de abstención y concurrencia como el de sujeción a los pronunciamientos judiciales por parte de la comisión. II. Contradicciones empíricas y constitucionales en que incurre un supuesto, y hasta ahora desconocido, principio c