Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 87/2019

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 87/2019 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 87/2019, de 20 de junio (BOE núm. 177, de 25 de julio de 2019) ECLI:ES:TC:2019:87 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5334-2017, interpuesto por el presidente del Gobierno contra los artículos 2.2

1. e)[que por su ubicación sistemática debería ser el 2.2 i)], 4 e), 5, 6, 7, 8, 10, 11, 16.3, 19, 21.4, 24.3 y 4, 40 a 50, 51.1 (inciso final), 51.3, apartados
2. a)y b), 52.1 y 3; las disposiciones adicionales primera, segunda, tercera y séptima, la disposición transitoria tercera y las disposiciones finales quinta y sexta, de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático. Han comparecido el Congreso de los Diputados y el Senado. Han comparecido y formulado alegaciones el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 3 de noviembre de 2017, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, que se citan en el encabezamiento.
3. a)El recurso es estrictamente competencial: denuncia la vulneración de las competencias estatales en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), puertos de interés general (art. 149.1.20 CE), legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma (art. 149.1.22 CE), legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección (art. 149.1.23 CE) y bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25 CE). Asimismo, se impugna por contrario al art. 6.2 y 3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA) el impuesto autonómico regulado en los arts. 40 a 50 de la ley recurrida (impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica).Atendiendo al objeto general de la ley impugnada, el escrito de interposición comienza haciendo una exposición general de la normativa internacional y comunitaria para abordar el cambio climático, en concreto mediante la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (Convención Marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático de 1992; Protocolo de Kioto de 1997; Directiva 2003/87/CE, de 13 de octubre por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; y Acuerdo de París de 2015) y la normativa interna de cumplimiento de esos compromisos internacionales y transposición de directivas comunitarias (Ley 1/2005, de 9 de marzo, que regula el régimen de comercio de gases de efecto invernadero, y Ley 13/2010, de 5 de julio, que modifica la anterior). Recuerda que esa normativa estatal se ampara en los títulos competenciales de ordenación de la economía y protección del medio ambiente del art. 149.1.13 y 23, respectivamente, CE.Continúa haciendo un repaso de la doctrina constitucional sobre la materia, y concluye que es esencial para realizar el correspondiente análisis competencial considerar ese marco jurídico internacional y comunitario, en particular, la incidencia que el mismo tiene sobre la supraterritorialidad como criterio atributivo de competencias en este contexto (cita las SSTC 165/2016, de 6 de octubre, 182/2016, de 3 de noviembre, y 190/2016, de 15 de noviembre, sobre la Ley estatal 40/2010, de 29 de diciembre, de almacenamientos geológicos de dióxido de carbono). En esas sentencias, sostiene, se pone especial énfasis en la dimensión supraautonómica e incluso supranacional del fenómeno del cambio climático. Cita también la STC 13/1998, de 22 de enero, sobre la técnica de la evaluación de impacto ambiental, y cómo la transversalidad de las competencias sobre medio ambiente ha llevado a admitir la constitucionalidad de medidas ejecutivas del Estado, y, a la inversa, a evitar que con la mera invocación de este título puedan invadirse y vaciarse otras competencias o políticas públicas del Estado o de las comunidades autónomas, pues sobre todas esas políticas se proyecta el compromiso de los poderes públicos de asegurar el disfrute de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y de velar por la utilización racional de los recursos naturales para proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente (art. 45 CE).Tras esta introducción general comienza la exposición de los concretos motivos de inconstitucionalidad de los preceptos objeto de recurso.
4. b)El primer grupo de preceptos impugnados está compuesto por los arts. 2.2
5. e)[que por su ubicación sistemática debería ser el art. 2.2 i), toda vez que el art. 2.2 ya contiene otro apartado e), ubicado tras el d), impugnándose el segundo apartado
6. e)que figura tras el apartado h)], 4 e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11 de la Ley.Según el escrito de interposición, este grupo de preceptos ponen en funcionamiento un régimen jurídico propio y autónomo sobre política medioambiental en relación con el cambio climático y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, transponiendo directamente la normativa internacional y comunitaria y sin tener en cuenta la normativa estatal. Los preceptos exceden, por tanto, la competencia de desarrollo y ejecución de la Comunidad Autónoma en materia de medio ambiente (art. 144 del Estatuto de Autonomía: EAC), y pretenden diseñar una política propia en relación con el cambio climático. El legislador autonómico no ha tenido así en consideración el marco normativo estatal, y ha diseñado un modelo “completamente al margen” del mismo. Al abogado del Estado no le parece posible, sin embargo, que cada comunidad autónoma territorialice los objetivos de emisiones asignados a cada una de ellas “como si de Estados miembros de la Unión Europea se tratara”, y establezcan su propia distribución de objetivos entre los distintos sectores, determinando así de manera muy relevante el contenido de políticas industriales “con total independencia de las decisiones adoptadas al respecto por el Estado” de acuerdo con la normativa antes citada.
7. c)El art. 16.3 contiene una prohibición absoluta de trasvases permanentes entre “cuencas hídricas” que, según el abogado del Estado, anula la competencia estatal sobre las intercomunitarias ex art. 149.1.22 CE.
8. d)A continuación se impugnan el art. 19 y, “por conexión”, las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera, así como las disposiciones finales quinta y sexta.El art. 19 ordena encauzar todas las medidas que se adopten en materia de energía hacia un modelo “cien por cien renovable, desnuclearizado, descarbonizado y neutro en emisiones de gases de efecto invernadero”, señalando además algunos objetivos concretos, como la reducción del consumo de energía un 2 por 100 anual para llegar a un mínimo del 27 por 100 en el año 2030; promover las energías renovables; alcanzar en el año 2030 el 50 por 100 de participación de las energías renovables en el sistema eléctrico catalán y el 100 por 100 en 2050; establecer un plan de cierre, no más allá de 2027, de las centrales nucleares; o no conceder permisos de fracking, entre otros. Sin embargo, es el Estado el que conforme a la Ley 1/2005 debe acometer la regulación necesaria para dar cumplimiento a los compromisos internacionales, y el que elabora y aprueba el plan nacional de asignación de derechos de emisión, como norma a través de la cual se lleva a cabo la planificación de la asignación de los derechos de emisión. No cabe admitir que las comunidades autónomas lleven a cabo una regulación paralela a aquélla, ni una planificación exclusivamente catalana de la energía. Se cita en apoyo de esta tesis la STC 128/2016 en relación con la planificación energética prevista en la disposición adicional vigésima sexta de la Ley de medidas de la Generalitat de Cataluña para el año 2015.Este art. 19, en conexión con las disposiciones adicionales y finales dichas, vulnera también los derechos de los productores de energía eléctrica consagrados en el art. 26.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, que les atribuye el derecho de utilizar las unidades de producción de energía que consideren más adecuada; el derecho a emplear el fracking como técnica para la exploración, investigación y explotación de los hidrocarburos (previa autorización o concesión estatal), establecido en el art. 9.5 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (cita en este punto la STC 106/2014, de 24 de junio) y las competencias estatales sobre energía nuclear, consagradas en la Ley 25/1964, de 29 de abril, y en la Ley 15/1980 (validadas por la STC 14/2004), al ordenar el “cierre, no más allá de 2027, de las centrales nucleares” en Cataluña. Y se consideran por todo ello vulneradas las competencias estatales en materia de ordenación de la economía y bases del régimen minero y energético del art. 149.1.13 y 25 CE.
9. e)El art. 21.4 se impugna porque prevé un “plan de electrificación progresiva de los principales puertos” que se reputa contrario a la competencia del Estado sobre los “puertos de interés general” del art. 149.1.20 CE.
10. f)Del art. 24 se impugnan sus apartados tercero y cuarto. En la medida en que los apartados impugnados ordenan al Gobierno autonómico adoptar medidas en el sector de la automoción para reducir las emisiones contaminantes, se consideran vulneradores de las competencias del Estado “en materia de planificación económica y garantía de la unidad de mercado”; en particular se considera que producen un “vaciamiento de las competencias sectoriales a partir de la aplicación de las normas adicionales de protección” del medio ambiente que el art. 149.1.23 CE permite aprobar a las comunidades autónomas.
11. g)Los arts. 40 a 50 regulan el “impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de vehículos de tracción mecánica”, que según el escrito de interposición ha excedido los límites que para el establecimiento de impuestos autonómicos impone el art. 6.2 y 3 LOFCA.El escrito de interposición aclara que este impuesto ya se había establecido en la Ley 5/2017, de 28 de marzo, sobre la que se había abierto el procedimiento del art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), pero que la ley recurrida ha derogado en este punto. En todo caso, este impuesto autonómico es idéntico y duplica el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, regulado en los arts. 65 a 74 de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos especiales, en la medida en que, igual que éste, grava la titularidad de vehículos y lo hace en función de las emisiones de CO2. Y también se solapa con el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, impuesto local regulado en los arts. 92 y ss. del texto refundido de la Ley de haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, pues grava los mismos bienes, con las mismas exenciones, y recae sobre las mimas personas; por lo tanto, concluye, la ley debía haber establecido las medidas de compensación o coordinación a favor de las corporaciones locales que reclama el citado art. 6.3 LOFCA.
12. h)Del art. 51 se impugnan el inciso final del apartado primero y las letras
13. a)y
14. b)del apartado tercero. A juicio del recurrente, estos apartados reconocen de manera implícita la territorialización de los ingresos procedentes de las subastas de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, cuando no están previstos los instrumentos jurídicos para ello en la normativa estatal, e identifican como recurso del citado fondo climático que crea la ley una parte de los ingresos obtenidos con el impuesto regulado en los arts. 40 a 50, igualmente objeto de recurso.
15. i)A continuación se impugna el art. 52, apartados primero y tercero. La razón de la impugnación es que el apartado primero, al atribuir a la administración autonómica la supervisión control y seguimiento de todas aquellas actividades incluidas en el régimen de comercio de los derechos de emisión, no deja al margen la aviación, igualmente incluida en ese régimen pero cuyo seguimiento, asignación de derechos y organización compete al Estado según expresamente prevén los arts. 36, 38 y 39 de la Ley 1/2005.El apartado tercero se recurre porque remite al reglamento autonómico la regulación de los mecanismos de habilitación, acreditación de verificadores y certificación de personas físicas que puedan cumplir tareas de verificación, cuando de conformidad con el Reglamento (UE) 600/2012, de 21 de julio de 2012, solamente puede haber un organismo nacional de acreditación por Estado miembro, como ha reconocido el Tribunal Constitucional en sus SSTC 33/2005, de 17 de febrero, y 20/2014, de 10 de febrero. Se han vulnerado con ello las competencias del art. 149.1.13 CE.
16. j)Se impugna a continuación la disposición final séptima. El recurrente considera inconstitucional esta norma porque encomienda al Gobierno la adopción de las medidas necesarias “para declarar el Mediterráneo zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos”, a pesar de que la competencia para autorizar estas actividades es del Estado y que las aguas marítimas no forman parte del territorio autonómico según doctrina constitucional (SSTC 121/2014, de 17 de junio, y 8/2013, de 17 de enero). Como submotivo adicional, se añade que el precepto autonómico establece una prohibición desproporcionada que vacía las competencias del Estado sobre la materia.
17. k)De la disposición transitoria tercera se impugna su apartado segundo, que remite a reglamento la definición de “edificios de energía de consumo casi nulo” a pesar de que esta definición está ya fijada en la normativa estatal, en concreto en el Código Técnico de la Edificación, aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, y en la disposición adicional segunda del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios.
18. l)La disposición final quinta se recurre porque establece que el fondo climático que debe regular el Gobierno de la Generalitat debe incorporar los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, lo que excede de la competencia para aprobar normas adicionales de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Además, incide en un aspecto financiero pues apodera al Gobierno autonómico para regular esta incorporación cuando la misma dependería, en su caso, de un previo convenio con el Estado. Además, vulnera la disposición adicional quinta de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2013, que condiciona la disponibilidad de los fondos del citado régimen de comercio a la producción de los ingresos derivados de las subastas, y que afecta solamente el 10 por 100 de esos ingresos, con el límite de 50 millones de euros, a la política de lucha contra el cambio climático.
19. m)La disposición final sexta regula una serie de estrategias específicas en materia de energía que prescinden de las competencias estatales y exceden del marco de sus competencias de desarrollo y ejecución resultantes de los arts. 149.1.13, 23 y 25 CE; estrategias que, en definitiva, se ven afectadas por los mismos motivos de inconstitucionalidad ya señalados para el art. 19. El marco normativo y las políticas energéticas no pueden ser aprobados autónomamente por cada Comunidad Autónoma sin sujetarse a la normativa estatal. Finalmente se vincula esta disposición con una “estructura de Estado” en el sentido de la STC 128/2016, de 7 de julio. 2. El Pleno del Tribunal, mediante providencia de 28 de noviembre de 2017, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de la demanda y los documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes. La providencia acordó, con el fin de evitar un conflicto en la defensa de los intereses del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña, suspender el plazo para que el Gobierno de Cataluña pueda personarse y formular alegaciones en tanto el Consejo de Ministros, de conformidad con el art. 5 del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, ejerza las funciones y competencias que corresponden al Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Se acordó, asimismo, tener por invocado por el presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso, y desde el día en que apareció publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Finalmente, se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”. 3. Por escritos registrados en este Tribunal los días 7 y 13 de diciembre de 2017, los presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado pusieron en conocimiento del Tribunal los acuerdos de las mesas respectivas dando por personada a la Cámara y ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 4. El día 20 de febrero de 2018 tuvo entrada en el registro general del Tribunal el escrito de alegaciones del Parlamento de Cataluña.
20. a)El escrito comienza señalando que es el título competencial de medio ambiente (arts. 149.1.23 CE y 144 EAC) el que debe tenerse especialmente en cuenta para enjuiciar la constitucionalidad de los preceptos recurridos. El art. 149.1.13 debe interpretarse restrictivamente para respetar el ejercicio de la competencia autonómica de desarrollo legislativo en materia medioambiental.
21. b)Por lo que respecta a los arts. 2.2
22. i)[señalado como
23. e)por un error material], 4 e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11, niega el efecto que les asigna el abogado del Estado, pues precisamente uno de los objetivos de la ley es dar cumplimiento a los compromisos internacionales de la Generalitat, que no son otros que los contraídos por el Reino de España. Aunque no se haga referencia a la legislación básica que dicte el Estado ex art. 149.1.23 CE, ello no significa que no sea tenida en cuenta ni deba ser cumplida: las bases estatales serán tenidas en cuenta y respetadas al elaborar y aprobar los instrumentos normativos regulados en la ley. Solo se busca fijar estándares más exigentes sin incumplir los establecidos por el Estado.
24. c)Reconoce que la prohibición de trasvases entre cuencas hidrográficas contenida en el art. 16.3 debe entenderse limitada a las intracomunitarias (art. 117 EAC), sin perjuicio de la competencia del Estado sobre las intercomunitarias (art. 149.1.22 CE) y de la posibilidad de que el Estado pueda verse forzado a legitimar una intervención sobre cuencas intracomunitarias al amparo de sus títulos competenciales, cuya legitimidad, en todo caso, debería evaluar llegado el momento el Tribunal Constitucional.
25. d)Niega que el art. 19 y las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera y finales quinta y sexta vulneren las competencias estatales sobre economía (art. 149.1.13 CE) y energía (art. 149.1.25 CE). Si hubiesen sido dictadas desde las competencias estatutarias correlativas -reconoce- entonces los preceptos sí vulnerarían las bases del Estado, pero, en su opinión, “a pesar de la rotundidad y grandeza de las afirmaciones empleadas” en los artículos cuestionados, estos contienen normas estrictamente ambientales que “no prescriben obligación ni regulan derecho alguno” sino que invitan al Gobierno autonómico para que use sus competencias para “impulsar, promover, fomentar, planificar, estudiar y adoptar las medidas más adecuadas” para frenar el cambio climático. “Así entendidos” estos preceptos, concluye, “son perfectamente constitucionales”.
26. e)Acepta que el plan de electrificación de los puertos del art. 21.4 debe entenderse referido solamente a los puertos que no sean de interés general.
27. f)Niega que los apartados tercero y cuarto del art. 24 (“Transportes y movilidad”) vulneren la competencia del art. 149.1.13 CE o el límite de la unidad de mercado (art. 139 CE). El apartado tercero se limita a “mandatar” al Gobierno medidas para modificar el sector de la automoción y avanzar en los objetivos de la protección medioambiental. Y el apartado cuarto, referido al “horizonte del año 2040” “no tiene”, en opinión de la letrada del Parlamento, “fuerza normativa alguna”.
28. g)En cuanto al impuesto sobre emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica regulado en los arts. 40 a 50 de la ley, la letrada del Parlamento de Cataluña, tras recordar la doctrina de este Tribunal sobre los límites a la potestad tributaria de las comunidades autónomas respecto a la doble imposición (art. 6.2 y 3 LOFCA), señala que el hecho imponible del impuesto no coincide, a estos efectos, con los impuestos estatal y local señalados por el recurso. El impuesto especial sobre determinados medios de transporte grava la capacidad contributiva puesta de manifiesto con su adquisición y el derecho a circular por vías y terrenos públicos, no las emisiones contaminantes como el impuesto autonómico. Reduce la importancia de los elementos medioambientales presentes también en el impuesto estatal y subraya, en cambio, la diferencia que consiste en el carácter finalista del impuesto autonómico. Y por lo que respecta al impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, destaca la finalidad extrafiscal (ecológica) del impuesto autonómico recurrido, ausente en el impuesto local.
29. h)En cuanto al art. 51, se ciñe al examen de su apartado tercero, letra b), que el recurso considera que comporta la territorialización de los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Sin embargo, le parece que no es esta la lectura que debe hacerse del art. 51.3 b), pues este precepto regula lo que debe hacerse “en caso de existir” los ingresos que regula; de no ser así, el precepto no tendrá eficacia jurídica.
30. i)Acepta el reproche de técnica legislativa efectuado contra el art. 52.1, y sostiene que naturalmente la constitucionalidad del precepto pasa por entender que se refiere a las competencias ejecutivas que son propias de la Generalitat, no a aquellas que en virtud de títulos específicos corresponden al Estado. Y por lo que respecta al apartado tercero del mismo art. 52, subraya que el precepto no designa organismo o autoridad acreditativa alguna sino que remite a reglamento la regulación de los mecanismos de acreditación, y que la STC 33/2005 declaró inconstitucional la designación por el Estado de la Entidad Nacional de Acreditación como organismo de acreditación en este ámbito.
31. j)La representación del Parlamento acepta el reproche de técnica legislativa de la disposición adicional séptima, por su vaguedad y amplitud de términos, aunque afirma que permite una lectura conforme con la Constitución considerando que mandata al Gobierno para, en el ámbito de sus competencias, se dirija a quien corresponda para alcanzar el fin propuesto de conseguir que se declare el Mediterráneo zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos.
32. k)Reitera lo argumentado previamente respecto del art. 4
33. e)en relación ahora con su complementaria disposición transitoria tercera, apartado segundo, sobre la remisión a reglamento de los requisitos de los edificios para ser considerados “de consumo de energía casi nulo”. Se trata de una definición prácticamente idéntica a la dada por el Estado en el Real Decreto 56/2016.Por otrosí, el escrito solicita el levantamiento de la suspensión de la vigencia de la ley impugnada. 5. Próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 de la Constitución desde la suspensión de la ley impugnada, por providencia de 21 de febrero de 2018 se dio traslado al abogado del Estado para que en el plazo de cinco días formulase alegaciones sobre el mantenimiento o levantamiento de la citada suspensión, lo que la representación procesal del presidente del Gobierno efectuó mediante escrito presentado el 2 de marzo siguiente. 6. Por ATC 36/2018, de 21 de marzo, el Pleno del Tribunal acordó mantener la suspensión del art. 19.4 y alzar la suspensión del resto de preceptos impugnados. 7. Por providencia de 5 de junio de 2018, el Pleno del Tribunal acordó, una vez perdida la vigencia del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, conforme a lo previsto en sus disposición adicional segunda, alzar la suspensión del plazo acordada en el presente proceso constitucional y dar traslado al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de su presidente, al objeto de que en el plazo de quince días pudiera personarse y formular alegaciones. 8. El día 12 de junio de 2018 tuvo entrada en el registro general del Tribunal el escrito de alegaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña.
34. a)El escrito comienza negando la premisa en que descansa el escrito de interposición. A su juicio, la lucha contra el cambio climático no requiere una legislación uniforme, como se sostiene de contrario, y así resulta de la doctrina constitucional (cita las SSTC 101/2015, 165/2016 y 53/2017). En cuanto al encuadramiento competencial, considera que el sentido y finalidad de la ley la sitúa en la materia de medio ambiente.
35. b)En relación con el primer grupo de preceptos impugnados, arts. 2.2
36. e)[en realidad i)], 4 e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11, comienza relegando el estudio del art. 4
37. e)a un momento posterior más oportuno; en cambio, atrae el estudio de las disposiciones adicionales primera y tercera que aunque se impugnan por conexión con el art, 19, considera que deben tratarse en este momento puesto que regulan “instrumentos u objetivos de mitigación y adaptación equivalentes” a los regulados en los artículos impugnados en esta parte del recurso.Así centrado el objeto de esta parte de las alegaciones, los abogados de la Generalitat consideran que la argumentación del escrito de interposición es en este punto insuficiente, pues se limita a afirmar la contradicción con la normativa básica estatal sin alegar ninguna infracción concreta, y que el abogado del Estado hace un “juicio de intenciones” inadecuado para un juicio de constitucionalidad. Recuerdan que no es necesario que las normas autonómicas de desarrollo incluyan cláusulas de salvaguarda; descartan el juego del art. 149.1.13 CE pues este título solo ampara normas con “incidencia directa y significativa” sobre la actividad económica general; y consideran que los preceptos impugnados son un instrumento útil para que España pueda alcanzar sus compromisos de reducción de emisiones.
38. c)Les parece “obvio” que la prohibición de trasvases permanentes del art. 16.3, de acuerdo con su amparo competencial (aguas intracomunitarias: art. 117 EAC y STC 30/2010, FJ 65), debe entenderse limitado a las cuencas hidrográficas intracomunitarias, sin que en modo alguno alcance a los trasvases que eventualmente pueda n preverse en las intercomunitarias de competencia estatal. “Así interpretado”, concluyen, el art. 16.3 “no vulnera la competencia en materia de aguas que el art. 149.1.22 CE reserva al Estado”.
39. d)El escrito de alegaciones aborda seguidamente el examen de los arts. 4 e), 19, 21.4 y disposiciones adicional segunda, final sexta y transitoria tercera, en cuanto que todos ellos inciden en el régimen energético, recordando la jurisprudencia constitucional sobre el alcance de esta competencia sobre las bases como “común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental” del sector con posibilidad de desarrollo por las comunidades autónomas en atención a sus intereses propios.(
40. i)Se argumenta, en primer lugar, sobre el art. 19, que no impone una regulación determinada, sino directrices dirigidas al Gobierno de la Generalitat para “impulsar, promover, favorecer y fomentar” el uso de energías renovables, competencia reconocida en el art. 133.1
41. d)EAC y STC 68/2017, de manera que le parece una impugnación, en general, preventiva. En particular, considera que las directrices del art. 19.1 son compatibles con los principios de política energética del art. 77 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, dictada al amparo de las competencias del Estado en materia de medio ambiente y energía; y que el cierre de las centrales nucleares en 2027 establecido en el art. 19.2
42. a)no es una norma preceptiva que imponga efectivamente su cierre, lo que, reconoce, supondría una invasión competencial pues esta decisión corresponde al Estado conforme a la Ley 25/1964, de energía nuclear, sino que debe interpretarse como “un mandato al Gobierno de Cataluña para que elabore un plan para el desarrollo de energías alternativas […] renovables”. Asimismo, considera que el establecimiento de tarifas que penalicen el sobreconsumo [art. 19.2 b)] permite una lectura compatible con las bases estatales, al poder ser establecidas fuera y al margen de las tarifas que fija el Estado, como coste “sufragado por los usuarios de Cataluña que malbaraten energía”. Los órganos y planes previstos en el art. 19.3 y disposición adicional segunda son legítimos al amparo de la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas (arts. 147.2 y 148.1.1 CE, art. 150 EAC y STC 31/2010, FJ 93). La prohibición del fracking del art. 19.4 no es absoluta, sino limitada a los “permisos de exploración” que corresponda otorgar a la administración catalana, de modo que “no excluye la concesión de permisos de investigación” ni tampoco de “autorizaciones de exploración”, “permisos de investigación” y “concesiones de explotación… cuyo otorgamiento corresponda al Estado”. Finalmente, las “propuestas normativas” y “planificación energética” de los apartados quinto y sexto, y las “estrategias específicas en materia de energía” de la disposición final sexta son ejercicio legítimo de las competencias autonómicas.(
43. ii)Las estrategias de la disposición final sexta son coherentes con las directrices señaladas en el art. 19, de modo que demostrada la constitucionalidad de éste, queda asimismo acreditada la de aquella. En todo caso, se denuncia que la impugnación es preventiva.(iii) La lectura del art. 21.4 efectuada en el recurso es “sesgada e incompleta” puesto que el preámbulo de la ley, cuando se citan los títulos competenciales en los que esta se ampara, se invoca el art. 141.1 EAC referido a los puertos que no sean de interés general.(
44. iv)La disposición transitoria tercera y el art. 4
45. e)son constitucionales porque la definición de “edificio de consumo de energía casi nulo” es idéntica a la establecida en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero, sin que se argumente de contrario dónde residen las discrepancias con esta definición.
46. e)Respecto a los apartados tercero y cuarto del art. 24, los abogados de la Generalitat denuncian en primer término la ausencia de argumentación específica del recurso, solicitando por ello su desestimación. No obstante, en aras de una mayor exhaustividad, argumentan por qué no puede aceptarse tampoco la vulneración competencial apreciada en el Dictamen del Consejo de Estado previo a la interposición del recurso. A su juicio, las medidas de los apartados dichos, no quiebran la unidad de mercado puesto que el Tribunal Constitucional ha admitido la existencia de diversidad de regulaciones, inherente a la autonomía política de las Comunidades Autónomas (cita la STC 88/1986, FJ 6). Y pone como ejemplo de ello las licitaciones para la renovación de flotas públicas de automóviles mediante la compra de vehículos “limpios o de bajas emisiones” aprobadas por la Generalitat, así como la previsión en la propia normativa del Estado de que las comunidades autónomas adopten “planes y programas […] para prevenir y reducir la contaminación atmosférica” (art. 16 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera).
47. f)Los letrados de la Generalitat abordan a continuación las diferencias entre el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica regulado en los arts. 40 a 50 con los dos impuestos señalados en el escrito de interposición. Tras hacer un extenso estudio de la doctrina del Tribunal sobre la materia, inciden en el fin medioambiental que persigue el impuesto autonómico, que lo hace compatible a estos efectos con el impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Señala, al efecto, que tanto la OCDE como la Unión Europea han señalado que la fiscalidad ambiental es un elemento clave de las políticas medioambientales y que “hay un margen claro para revisar los impuestos medioambientales en España”, según el informe de la Comisión relativo a España de 3 de febrero de 2017. La supuesta finalidad medioambiental del impuesto especial sobre determinados medios de transporte aludida en la exposición de motivos de la Ley de impuestos especiales no se plasmó en su configuración hasta la reforma introducida por la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que introdujo las emisiones de CO2 como elemento a considerar en la determinación del tipo impositivo. Señala también las diferencias en el momento del devengo (el impuesto estatal es instantáneo y el autonómico de carácter periódico), en los vehículos afectados y en la determinación de la base imponible. Y cita el dictamen del Consejo de Estado previo al recurso de inconstitucionalidad que no consideró que ambos tributos coincidieran a los efectos del art. 6.2 LOFCA.Por lo que respecta al impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, aunque el escrito reconoce la existencia de una clara similitud con el impuesto autonómico recurrido, considera que el modo en que el legislador autonómico ha articulado este impuesto permite su compatibilidad con aquél, señaladamente porque el hecho imponible se determina sobre las emisiones contaminantes y no sobre la aptitud del vehículo para circular por las vías públicas y por el carácter extrafiscal del impuesto autonómico, que deriva de los elementos estructurales del impuesto, fin que no se aprecia en el impuesto local.
48. g)En cuanto al art. 51, las alegaciones del Gobierno de la Generalitat denuncian la total ausencia de argumentación específica para el inciso final del apartado primero, formalmente impugnado pero que ni siquiera se identifica en el recurso, lo que le conduce a solicitar directamente la desestimación del recurso contra él por este motivo. Y por lo que respecta a la letra
49. a)del apartado tercero, la denuncia de su inconstitucionalidad se vincula al impuesto regulado en los arts. 40 a 50, por lo que se remite a las alegaciones anteriores respecto a la constitucionalidad de este impuesto. Centrado así el objeto de esta parte de las alegaciones en el art. 51.3 b), se considera “evidente” que la previsión de este precepto en nada dificulta o condiciona la actuación estatal en orden a definir el destino de las sumas obtenidas con las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, conforme establece la disposición adicional quinta de la Ley 17/2012. Lo único que regula el precepto es la posibilidad de que dichos ingresos, si se llegan a obtener, puedan financiar el fondo climático. Pero reconoce que puede ser que este supuesto nunca llegue realizarse, y en tal caso el art. 51.3
50. b)no llegará a tener nunca eficacia jurídica.Vincula la constitucionalidad de este precepto con la disposición final quinta, puramente transitoria y que prevé expresamente la necesidad de un acuerdo con el Estado. Le parece que sus términos, tan prudentes y moderados, no pueden resultar inconstitucionales.
51. h)Por lo que atañe al art. 52.1, el Gobierno autonómico reconoce que la formulación del precepto es genérica, pero que en todo caso se refiere expresamente a las actividades realizadas “en Cataluña”, de modo que debe interpretarse que las competencias en relación con ellas se refieren a las que corresponden a la Generalitat, y solo a ellas, sin perjuicio de las competencias estatales relativas al sector de la aviación. Y sobre el apartado tercero, apela al Dictamen del Consejo de Estado previo a la interposición del recurso que ya señaló que los verificadores en el ámbito del régimen de comercio de derechos de emisión pueden considerarse una especie dentro de la categoría general de los verificadores medioambientales, y a la STC 15/2018, FJ 9, que ha reconocido que la propia normativa básica estatal residencia esa competencia ejecutiva en las comunidades autónomas.
52. i)La disposición adicional séptima se admite equívoca, pero se propone una lectura de ella respetuosa con la competencia del estado sobre los recursos minerales y energéticos presentes en el subsuelo marino [art. 3.2
53. b)de la Ley del sector de hidrocarburos], como mandato dirigido al Gobierno autonómico para que adopte las medidas necesarias ante los poderes públicos estatales para que en un futuro indeterminado se declare el Mediterráneo como zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos. 9. Mediante providencia de 18 de junio de 2019, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 20 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. El presidente del Gobierno interpone el presente recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, por considerar que vulneran las competencias del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), puertos de interés general (art. 149.1.20 CE), legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma (art. 149.1.22 CE), legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección (art. 149.1.23 CE) y bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25 CE), según los casos. Asimismo, impugna los artículos que regulan el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica (arts. 40 a 50) por no respetar el límite a la potestad tributaria de las comunidades autónomas establecido en el art. 6, apartados segundo y tercero, de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA).El Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña han presentado alegaciones defendiendo la conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias de los preceptos impugnados.La controversia entre las partes es, por tanto, estrictamente competencial. 2. La ley recurrida, del cambio climático de Cataluña, se presenta a sí misma (preámbulo, apartado segundo) como instrumento para el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, hecho en la capital francesa el 12 de diciembre de 2015 y ratificado por España (instrumento de ratificación publicado en el “Boletín Oficial del Estado” de 2 de febrero de 2017).El Acuerdo de París ha supuesto una importante transformación en el modo en que la comunidad internacional aborda la lucha contra el cambio climático. El enfoque tradicional en Derecho internacional ha consistido en atribuir obligaciones a los Estados que estos deben cumplir en sus ordenamientos internos (enfoque de arriba abajo o top-down approach, en terminología de la doctrina internacionalista que recoge el preámbulo de la ley, apartado tercero). El Protocolo de Kioto (“Boletín Oficial del Estado” de 8 de febrero de 2005) es aún tributario de esta concepción, pues descansa en la obligación impuesta a los países desarrollados señalados en el anexo I de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en determinadas cantidades individualizadas para cada uno de ellos y en los plazos igualmente establecidos (art. 3). El Acuerdo de París, en cambio, ha invertido esta perspectiva y ha adoptado la estrategia contraria de tipo descentralizado y ascendente, o bottom-up approach, término igualmente recogido en el preámbulo de la ley recurrida. Así, en lugar de efectuar una planificación centralizada y descendente de objetivos, atribuyendo obligaciones de mitigación a los Estados a partir de estimaciones globales, se ha limitado a organizar los compromisos que los Estados decidan asumir unilateralmente a nivel nacional.El Acuerdo de París parte de un “objetivo a largo plazo” (art. 4) que es compartido por todos los Estados signatarios: mantener el aumento de la temperatura mundial “muy por debajo de 2º C con respecto a los niveles preindustriales y proseguir con el esfuerzo para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5º C” [art. 2.1 a)], pero deja a la discrecionalidad de cada parte la determinación de su contribución a ese objetivo (art. 3). No obstante, a fin de dotar de algún grado de normatividad a ese compromiso voluntario, añade mecanismos que buscan promover su cumplimiento por los Estados, como son la obligación de las partes de suministrar información sobre las contribuciones determinadas a nivel nacional (art. 4.8, 9 y 13), la creación de un comité “para facilitar la aplicación y promover el cumplimiento” del Acuerdo “de manera trasparente, no contenciosa y no punitiva” (art. 15) o el “marco de transparencia” del art. 13 que, aunque también previsto “de manera facilitadora, no intrusiva y no punitiva, respetando la soberanía nacional” (art. 13.3), puede permitir en la práctica una revisión por pares y la sanción, al menos política, del Estado que no asuma su parte de responsabilidad en la lucha contra el calentamiento global.A fin de contribuir a este objetivo común, el Acuerdo de París reconoce en su preámbulo “la importancia del compromiso de todos los niveles de gobierno y de los diversos actores, de conformidad con la legislación nacional de cada parte” para “hacer frente al cambio climático”. Y la Decisión 1/CP.21 de la conferencia de las partes, que es el “órgano supremo” de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, hecho en Nueva York el 9 de mayo de 1992 (“Boletín Oficial del Estado” de 1 de febrero de 1994) según su art. 7, al mismo tiempo que “decide aprobar” el Acuerdo de París (párrafo 1), “acoge con satisfacción los esfuerzos de todos los interesados que no son partes, incluidos los de la sociedad civil, el sector privado, las instituciones financieras, las ciudades y otras autoridades subnacionales, para hacer frente al cambio climático y darle respuesta” (párrafo 133), e “invita” a esos “interesados que no son partes […] a que acrecienten sus esfuerzos y apoyen las medidas destinadas a reducir las emisiones y/o a aumentar la resiliencia y disminuir la vulnerabilidad a los efectos adversos del cambio climático, y a que den a conocer esos esfuerzos a través de la plataforma de la zona de los actores no estatales para la acción climática” (párrafo 134). 3. La ley recurrida se refiere expresamente y apela a esta invitación a los niveles de gobierno no estatales para adoptar medidas destinadas a reducir las emisiones (preámbulo, apartado tercero). Y con esta apoyatura, busca situarse en el objetivo más ambicioso del Acuerdo de París, contribuyendo a no superar el calentamiento global más de 1,5º C. Considera que las medidas adoptadas hasta la fecha en el ámbito de la Unión Europea no son suficientes para alcanzar este objetivo, pues según explica el preámbulo “la creación del mercado europeo de comercio de derechos de emisión… no ha resultado suficientemente efectivo” y los objetivos de reducción de emisiones señalados en el ámbito de la Unión Europea para los años 2020 (10 por 100 respecto a las emisiones de 2005) y 2050 (80-95 por 100 por debajo de las emisiones de 1990) están pensados para limitar el aumento de la temperatura a 2º C respecto a la época preindustrial, “pero si, como recomienda el Acuerdo de París, el objetivo de la sociedad catalana es ayudar a limitar el calentamiento del planeta a un máximo de 1,5º C” -prosigue el preámbulo- “los objetivos aún deben ser más ambiciosos, y debe llegarse a una neutralidad en las emisiones de gases de efecto invernadero antes de 2050. Esta mirada a medio plazo implica el establecimiento de una hoja de ruta que fije los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para el período 2020-2050, que deben hacer posible a partir de esta fecha un escenario neutro en carbono, es decir, un equilibrio entre las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero y la capacidad de sumidero mediante mecanismos naturales o antropogénicos”.En lógica correspondencia con esta declaración de intenciones, el art. 2.1 proclama que las finalidades de la ley son “reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático, [y] favorecer la transición hacia una economía neutra en emisiones de gases de efecto invernadero, competitiva, innovadora y eficiente en el uso de recursos” (art. 2.1). Y su “objeto”, rúbrica del art. 1, es regular “las medidas encaminadas a la mitigación y la adaptación al cambio climático, la definición del modelo de gobernanza de la administración pública con relación al cambio climático y el establecimiento de impuestos como instrumento para actuar contra el cambio climático”.De acuerdo con las “definiciones” del art. 4, por “mitigación” se entiende la “intervención antropogénica que tiene por objetivo reducir las emisiones de gases de efecto invernadero o mejorar los sumideros” [art. 4 l)] y por “adaptación” la “capacidad de ajuste de los sistemas naturales o humanos al cambio climático y a sus impactos para moderar los daños o aprovechar las oportunidades” [art. 4 a)].Para la “mitigación del cambio climático” (rúbrica del capítulo I, arts. 5 a 8) la ley regula una serie de documentos que deben aprobar el Parlamento (los “objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero” y los “presupuestos de carbono”) y el Gobierno (el “marco estratégico de referencia de mitigación”, el “inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña” y la “huella de carbono”) y de los que debe resultar, conforme a la planificación efectuada por periodos de cinco años (arts. 5.1, 6.1 y 7.1) y con una antelación de diez años en el caso de los “presupuestos de carbono” (art. 7.1), “la cantidad total de emisiones permitidas para el conjunto de Cataluña” tanto para los “sectores cubiertos por un sistema de comercio de derechos de emisión” como para los “sectores no cubiertos” (art. 7.3), incluyendo además medidas de “cumplimiento obligatorio para los actores implicados” (art. 6.2).Las medidas de “adaptación al cambio climático” (rúbrica del capítulo II, arts. 9 a 12) persiguen reducir la vulnerabilidad de la población, los sectores socioeconómicos y los ecosistemas al cambio climático y adaptar los sectores productivos a este fenómeno [art. 9, en relación con el art. 2.2, letras
54. b)y c)]. A tal fin, la ley ordena que el departamento competente en materia de cambio climático elabore el “marco estratégico de referencia de adaptación” para evaluar los impactos del cambio climático, identificar los sistemas naturales, territorios y sectores socioeconómicos más vulnerables y proponer las medidas de adaptación necesarias para reducir esa vulnerabilidad (art. 10), y ordena al Gobierno de la Generalitat integrar esos objetivos e intereses medioambientales en su planificación y programación sectoriales (arts. 10.3 y 11).El capítulo III está dedicado precisamente a las “políticas sectoriales”. Se abre con el art. 13, que contiene el mandato general de integrar en la planificación, la ejecución y el control de las políticas sectoriales del Gobierno de la Generalitat “las medidas adecuadas para reducir la vulnerabilidad al cambio climático” y las “medidas para reducir [las] emisiones” de gases de efecto invernadero (apartados primero y tercero); y añade la previsión, en términos potestativos, de que “el Gobierno puede adoptar medidas adicionales a las establecidas por la presente ley en sus instrumentos de planificación, a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de mitigación y adaptación establecidos por los artículos 5 y 9” (art. 13.4). Siguen a este art. 13 catorce artículos dedicados a los sectores de la agricultura y ganadería (art. 14), pesca y acuicultura (art. 15), agua (art. 16), biodiversidad (art. 17), bosques y gestión forestal (art. 18), energía (art. 19), industria, servicios y comercio (art. 20), infraestructuras (art. 21), residuos (art. 22), salud (art. 23), transportes y movilidad (art. 24), turismo (art. 25), formación profesional, universidades e investigación (art. 26) y urbanismo y vivienda (art. 27). Cada uno de ellos incluye el mandato de dirigir las medidas adoptadas en el sector correspondiente a reducir la vulnerabilidad o las emisiones, y añade luego objetivos o mandatos específicos de cada sector (por ejemplo, la transición energética hacia un modelo cien por cien renovable con objetivos mensurables para los años 2030 y 2050, la imposición de determinadas obligaciones para que las empresas de más de 250 trabajadores o del sector de las infraestructuras puedan acceder a ayudas, bonificaciones y beneficios fiscales relativos a actuaciones y proyectos de naturaleza ambiental o energética, o la promoción de estudios relacionados con la materia en el ámbito educativo).El capítulo IV, dedicado a “la administración en materia de cambio climático” (arts. 28 a 36) contiene normas de organización (creación de órganos y encomienda de funciones) y regula las “infraestructuras de energías renovables” como “obras de interés público” (art. 34), la “contratación verde” (art. 35) y la colaboración y cooperación internacional del Gobierno de la Generalitat en el sector (art. 36).El capítulo V lleva por rúbrica “fiscalidad ambiental”. Tras establecer el principio general de que “las administraciones públicas de Cataluña deben gravar las actuaciones que hacen aumentar la vulnerabilidad o incrementan las emisiones de gases de efecto invernadero y deben incentivar fiscalmente las actuaciones que favorecen la adaptación al cambio climático o la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero cuando sea posible técnica y económicamente” (art. 37), la ley “crea” (art. 39), aunque no regula, dos impuestos ambientales: el impuesto sobre las actividades económicas que generan dióxido de carbono y el impuesto sobre las emisiones portuarias de grandes barcos; y regula, aunque no crea (puesto que fue creado y regulado en la Ley 5/2017, que la propia ley del cambio climático se encarga de derogar expresamente), el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica, al que dedica los arts. 40 a 50.El último capítulo (VI), bajo la rúbrica “Otros instrumentos para el cumplimiento de los objetivos de la Ley”, regula el fondo climático (art. 51), el régimen de comercio de derechos de emisión (art. 52), la transferencia de conocimiento (art. 53), la participación pública en planes y programas y acceso a la información (art. 54), la difusión del conocimiento y sensibilización (art. 55) y la evaluación de la huella de carbono de productos (art. 56).La ley se completa con seis disposiciones adicionales, otras seis transitorias, la disposición derogatoria y trece disposiciones finales. 4. Tratándose de una controversia competencial, el primer paso para su resolución debe ser el encuadramiento de la materia entre las enumeradas en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña a fin de distribuir el ejercicio de las funciones estatales entre el Estado y la comunidad autónoma.En la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña no existe ningún título competencial específico relativo a la lucha contra el cambio climático. Otros estatutos, en cambio, sí mencionan este concepto: los Estatutos de Aragón y de Castilla y León incluyen el “desarrollo de políticas que contribuyan a mitigar el cambio climático” en el título relativo a normas adicionales de protección del medio ambiente (arts. 71.22 y 70.1.35, respectivamente); los de Canarias y Extremadura lo mencionan dos veces, una como materia incluida en su competencia sobre medio ambiente [arts. 153.1 ñ) y 9.1.33] y otra como principio rector de la actuación de sus poderes públicos (arts. 37.15 y 7.7); y finalmente, el de Andalucía, aunque no lo menciona entre las competencias de la comunidad autónoma, ni siquiera en el precepto dedicado al “medio ambiente, espacios protegidos y sostenibilidad” (art. 57), sí lo hace en el título VII dedicado al “medio ambiente”, vinculándolo al fomento de “energías renovables y limpias” y a “políticas que favorezcan la utilización sostenible de los recursos energéticos, la suficiencia energética y el ahorro” (art. 204). Del mismo modo, sin emplear expresamente la locución “cambio climático”, pero aludiendo a este fenómeno, el art. 46.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), ubicado en el capítulo dedicado a los “principios rectores”, establece: “[l]as políticas medioambientales deben dirigirse especialmente a la reducción de las distintas formas de contaminación, la fijación de estándares y de niveles mínimos de protección, la articulación de medidas correctivas del impacto ambiental, la utilización racional de los recursos naturales, la prevención y el control de la erosión y de las actividades que alteran el régimen atmosférico y climático, y el respeto a los principios de preservación del medio, la conservación de los recursos naturales, la responsabilidad, la fiscalidad ecológica y el reciclaje y la reutilización de los bienes y los productos”.Las partes comparecidas han coincidido en señalar como título que da cobertura general a la ley recurrida el de protección del medio ambiente, en el que el Estado tiene competencia solamente sobre las bases (art. 149.1.23 de la Constitución) mientras que a la Generalitat de Cataluña corresponde el desarrollo y ejecución y la aprobación de normas adicionales de protección, conforme al citado precepto constitucional y al art. 144 EAC, sin perjuicio de reconocer también la incidencia en algunos casos de otros títulos para preceptos concretos (aguas, energía, puertos, etc.), pues como este Tribunal ha señalado en varias ocasiones “lo ambiental es ‘un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales’ (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5) lo cual implica, a los efectos del encuadramiento competencial de una norma, que no toda actividad que atienda a dicho factor recae necesariamente en el ámbito del título competencial de medio ambiente, sino que habrá que ponderar en cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una vinculación más estrecha y específica” (STC 15/2018, FJ 5).Las partes discrepan, en cambio, sobre la incidencia del título relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), que el abogado del Estado considera igualmente aplicable puesto que en él se ampara también la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (disposición final segunda), que invoca como parámetro de constitucionalidad mediata de la ley impugnada, mientras que los representantes del ejecutivo y legislativo autonómicos rechazan esta cobertura competencial.Pronunciamientos anteriores de este Tribunal han encuadrado competencialmente planes y programas de ayudas públicas dirigidas a generar actividad económica baja en carbono y a contribuir al cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por España sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el art. 149.1.23 CE. En concreto, la STC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5, dispuso que “si bien” esta actuación pública “atiende… a la finalidad de impulsar el tránsito hacia una economía baja en carbono -por lo que no se puede negar su importancia sobre la actividad económica, ni su vinculación con el título recogido en el número 13 del artículo 149.1 CE-, es evidente que sus disposiciones presentan una conexión más estrecha con la materia medioambiental -en donde se enmarca la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero a la que atiende dicho tránsito-, de suerte que la regla competencial del artículo 149.1.23 CE es la que hemos de considerar más específica y, por tanto, de aplicación preferente en lo que a la determinación de los títulos competenciales estatales respecta”. Y en los mismos términos se han pronunciado las SSTC 62/2018, de 7 de junio, FJ 3, y 64/2018, también de 7 de junio, FJ 3.La ley recurrida, sin embargo, no es enteramente coincidente ni del todo análoga a las disposiciones y actos enjuiciados en esas sentencias anteriores. La STC 15/2018 se dictó en el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra determinados artículos del Real Decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el fondo de carbono para una economía sostenible, cuyo objeto era la “adquisición” por dicho fondo “de créditos en forma de reducciones verificadas de emisiones en el ámbito de las actividades e instalaciones en el territorio nacional de los sectores no incluidos en el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (art. 7), objeto central de este conflicto” (STC 15/2018, FJ 3). Y las SSTC 62/2018 y 64/2018 resolvieron sendos conflictos positivos de competencia interpuestos por el mismo Gobierno autonómico contra reales decretos en los que se convocaban concretas ayudas a financiar por el fondo en sectores específicos no incluidos tampoco en el régimen de comercio de derechos de emisión: el plan de impulso al medio ambiente en el sector hotelero Pima Sol (STC 62/2018) y el plan de impulso al medio ambiente en el sector de la empresa Pima Empresa (STC 64/2018). Eran, así entendidas, actuaciones públicas con ámbito y efectos limitados.La ley objeto de este recurso, del cambio climático de Cataluña, va más allá del mero diseño de un programa de ayudas a empresas para financiar proyectos de eficiencia energética (STC 15/2018) o de la concreta convocatoria de ayudas en sectores específicos (SSTC 62/2018 y 64/2018). La Ley del cambio climático abarca y quiere regular el ejercicio de todas las actividades contaminantes desarrolladas en el territorio de la comunidad autónoma, tanto en los que llama “sectores cubiertos” por el sistema de comercio de derechos de emisión como en los “no cubiertos” por dicho sistema, con el fin de fijar límites a las emisiones “permitidas para el conjunto de Cataluña” (art. 7.3). Para ello, regula medidas de reducción de la vulnerabilidad y de emisiones en todas las políticas sectoriales (capítulo III) y habilita al Gobierno de la Comunidad Autónoma para establecer medidas “de cumplimiento obligatorio para los actores implicados” (art. 6.3) y “objetivos concretos, sectoriales, de regulación vinculante” (disposición adicional primera, apartado cuarto). La ley tiene pues una vocación transformadora del entero sistema industrial, económico y energético de Cataluña, como muestra desde su preámbulo, que comienza reconociendo que el cambio climático “exige una transformación profunda de los actuales modelos energéticos y productivos” (apartado primero, párrafo segundo). Coherentemente con ello, en su parte dispositiva, la ley señala entre sus objetivos “favorecer la transición hacia una economía neutra en emisiones de gases de efecto invernadero, competitiva, innovadora y eficiente en el uso de recursos” (art. 2.1) y “contribuir a la transición hacia una sociedad en la que el consumo de combustibles fósiles tienda a ser nulo” y hacia “un modelo económico y energético no dependiente de los combustibles fósiles ni nucleares en 2050” [art. 2.2 a)]. Y a tal fin, el art. 19 y la disposición adicional primera señalan objetivos concretos de transición energética y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, como la reducción del consumo final de energía en un 2 por 100 anual para llegar como mínimo al 27 por 100 en 2030, la reducción los óxidos de nitrógeno en un 35 por 100 y de las partículas en suspensión con menos de 10 micras en un 30 por 100 en el año 2020, el cierre de las centrales nucleares “no más allá de 2027”, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 40 por 100 en 2030, en un 65 por 100 en 2040 y en un 100 por 100 en 2050, y la reducción del uso de combustibles fósiles en un 50 por 100 en 2030 y en un 100 por 100 en 2050.Una jurisprudencia reiterada de este Tribunal ha reconocido la importancia de la producción y distribución de energía tanto para la vida cotidiana como para el funcionamiento de la actividad económica, a los efectos de amparar la regulación de aquella actividad no solo en el título competencial específico que reserva al Estado el establecimiento de las bases del régimen energético (art. 149.1.25 CE), sino también en el título transversal relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE [así, SSTC 69/2018, de 21 de junio, FJ 6 b); 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 6; 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6, y STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4 a)]. A su vez, en relación con este último título competencial (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), la jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado puede a su amparo no solo “fij[ar] las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos” para alcanzar objetivos de política económica general o sectorial (por todas, STC 139/2013, de 8 de julio, FJ 3, refiriéndose a actividades de fomento en el mercado inmobiliario “por la evidente conexión de este sector con la economía nacional”; o STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 13, sobre la orientación de las políticas públicas hacia la rehabilitación y regeneración de las ciudades), sino también, y muy principalmente, acometer la “ordenación general de la economía” (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 5) y adoptar “medida[s] de política económica general” para atender a supuestos en los que “para conseguir objetivos de la política económica nacional, se precisa una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado” (por todas, SSTC 79/2017, de 22 de junio, FJ 6, y 89/2017, de 4 de julio, FJ 8, ambas con cita de otras).Teniendo en cuenta esta jurisprudencia interpretativa de los títulos de los arts. 149.1.25 y 149.1.13 de la Constitución y el contenido y finalidad de la ley impugnada, no es posible relegar en este caso los títulos citados (energía y economía) al papel un tanto secundario o adjetivo, no sustancial, apreciado en las SSTC 15/2018, 62/2018 y 64/2018. La Ley del cambio climático de Cataluña no persigue solo la protección del medio ambiente; representa también, al mismo tiempo, el diseño de un modelo energético y económico alternativo para todas las actividades productivas de Cataluña y la programación o planificación de la actividad administrativa necesaria para alcanzar ese objetivo. De modo que no es posible prescindir de los intereses económicos y energéticos implicados y de las reglas de distribución de competencias en esas materias, en concreto en cuanto a su planificación, pues esta es fundamentalmente la técnica normativa empleada, como más adelante se comprobará. Al efecto, el art. 149.1.13 CE atribuye al Estado competencia sobre las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, mientras que el 152.3 EAC reserva a la Generalitat la potestad de “establecer una planificación de la actividad económica en el marco de las directrices que establezca la planificación general del Estado”. Por su parte, el art. 149.1.25 CE reserva al Estado el establecimiento de las “bases del régimen energético”, que incluye la planificación general del sector [SSTC 69/2018, de 21 de junio, 5 d); 170/2012, de 4 de octubre, FJ 10; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 19, y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4], en tanto que el art. 133 EAC regula la competencia “compartida” (entendido este término de conformidad con la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60) de la Generalitat en materia de “energía”, que incluye, en lo que a este proceso interesa, la “regulación” de la actividad de “producción” de energía [apartado primero, letra a)], el “fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética” [mismo apartado primero, letra d)] y la “participación” de la Generalitat “en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña” (apartado tercero), debiendo entenderse en todo caso que “corresponde al Estado, titular de la competencia, concretar el alcance y modo de esa participación” (STC 31/2010, FJ 79).Efectuada esta precisión inicial sobre la incidencia de los títulos competenciales de los arts. 149.1.13 y 25 CE, será más adelante, al enjuiciar cada precepto concreto a la luz de la normativa estatal de contraste, cuando habrá de identificarse el título competencial más específico y prevalente o, en su caso, la confluencia de varios de ellos, a los efectos de resolver sobre su constitucionalidad, ya que, en efecto, al ser todas estas competencias (protección del medio ambiente, ordenación de la actividad económica y energía) materias repartidas según el binomio bases/desarrollo, y siendo objeto de enjuiciamiento una norma autonómica, es de aplicación nuestra doctrina según la cual “cuando el ejercicio de una competencia autonómica sobre una materia ha de moverse dentro de la legislación básica del Estado, este marco está formado por toda la legislación básica que a ella se refiere, y no solo por la relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa competencia” (SSTC 8/2018, de 25 de enero, FJ 4, y 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 5), de modo que lo relevante no será tanto el engarce competencial de la ley autonómica en general o de cada precepto impugnado en particular como el carácter formal y materialmente básico de la legislación estatal de contraste citada en cada caso por el recurrente y la existencia de una “contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa” entre esa normativa y el precepto en cada caso recurrido, pues de concurrir ambas condiciones habrá de declararse inconstitucional y nulo el precepto recurrido por infringir el orden constitucional de distribución de competencias de forma mediata o indirecta, de acuerdo con nuestra consolidada doctrina (entre las más recientes, SSTC 137/2018, de 13 de diciembre, FJ 2, y 119/2018, de 31 de octubre, FJ 2). 5. A diferencia del Parlamento catalán, las Cortes Generales no han aprobado una ley equivalente a la ley autonómica impugnada para dar cumplimiento a los compromisos asumidos por España en el Acuerdo de París. En la pasada Legislatura (XII) se presentaron dos proposiciones de ley para una ley de cambio climático y transición energética inspirada en el Acuerdo de París: la proposición de ley núm. 122-000265 por el grupo parlamentario confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (“Boletín Oficial de las Cortes Generales”, Congreso de los Diputados, Núm. B-302-1, de 7 de septiembre de 2018) y la proposición de ley núm. 122-000247 por el grupo parlamentario Popular (“Boletín Oficial de las Cortes Generales”, Congreso de los Diputados, Núm. B-283-1, de 29 de junio de 2018). También los dos Gobiernos de la Legislatura iniciaron la elaboración de sendos anteproyectos de ley de cambio climático y transición energética (conjuntamente por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital el primero de ellos, y por el Ministerio para la Transición Ecológica el segundo). Sin embargo, ninguna de estas iniciativas fructificó.Aunque no haya una norma estatal paralela a la ley autonómica impugnada, sí existen otras normas aprobadas por el Estado en materia de emisiones contaminantes a las que debemos atender a fin de acometer fundadamente el análisis de los preceptos impugnados. Estas normas son, fundamentalmente: (
55. i)la antes citada Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; (
56. ii)el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación; y (iii) la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera.Procede, en consecuencia, exponer sus líneas generales.
57. a)La Ley 1/2005 se dicta al amparo de los títulos de los núms. 13 (economía) y 23 (medio ambiente) del art. 149.1 CE, según su disposición final segunda, y transpone a Derecho interno la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE (disposición final tercera bis). Está inspirada en la estrategia del Protocolo de Kioto y se aprobó precisamente para cumplir con las obligaciones internacionales en él asumidas, en el marco del programa europeo del cambio climático, ya que los Estados miembros de la Unión Europea decidieron cumplir conjuntamente esos compromisos mediante la Decisión 2002/358/CE, del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo.El sistema de la Ley 1/2005 para controlar y reducir la emisión de gases de efecto invernadero está basado en los conceptos de “autorización” para la emisión de gases de efecto invernadero y “derecho” a emitir esos gases.Según el art. 4 de la Ley 1/2005 “toda instalación en la que se desarrolle alguna de las actividades y que genere las emisiones especificadas en el anexo I deberá contar con autorización de emisión de gases de efecto invernadero expedida en favor de su titular, salvo si la instalación está excluida del régimen comunitario con arreglo a la disposición adicional cuarta” (“instalaciones de pequeño tamaño”). Esta autorización “se otorgará” por el órgano autonómico competente “siempre que… considere acreditado que el titular es capaz de garantizar el seguimiento y notificación de las emisiones” de acuerdo con la propia ley (art. 4.4), e incluye “la obligación de entregar, en los cuatro meses siguientes al final de cada año natural, derechos de emisión en cantidad equivalente a las emisiones totales verificadas de la instalación durante el año anterior” [arts. 4.2
58. f)y 27.2]. El incumplimiento de esta obligación o el ejercicio de actividad sin licencia se tipifican como infracciones muy graves (art. 29.2, núms. 1 y 5) que llevan aparejadas sanciones de multa y extinción o suspensión de la autorización o clausura de las instalaciones [art. 30.1 a)].El derecho de emisión que los titulares de instalación deben “entregar” a la administración anualmente, de conformidad con el sistema expuesto, es el derecho subjetivo y transmisible a liberar a la atmósfera una tonelada equivalente de dióxido de carbono (art. 20). Para su adquisición, la ley regula la “subasta” como “método básico de asignación”, encomendando su realización a la Secretaría de Estado de cambio climático (arts. 14 y 39), en línea con lo dispuesto en el art. 22 del Reglamento (UE) 1031/2010 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2010, sobre el calendario, la gestión y otros aspectos de las subastas de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo a la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, que dispone que “cada Estado miembro designará un subastador”. La cantidad global de derechos de emisión que puede subastar España se fija a nivel europeo (art. 3 de la Decisión 2002/358/CE, antes citada, para el periodo 2008-2012, y arts. 10 y 12 del Reglamento 1031/2010, también citado, para los años posteriores), y quienes los hayan adquirido en las correspondientes subastas pueden, a su vez, enajenarlos o gravarlos (arts. 20, 21 y 25.4 de la Ley 1/2005).De este modo, mediante el establecimiento de un sistema de adquisición onerosa a precio de mercado de los derechos de emisión que los titulares de instalaciones contaminantes necesitan para “entregar” anualmente a la administración a fin de no ver extinguida su autorización de emisión, y con la progresiva reducción de los derechos de emisión ofertados en cada país (art. 9 de la Directiva 2003/87/CE), se busca incentivar la eficiencia energética y la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero por los agentes contaminantes.
59. b)Fuera del ámbito de aplicación de la Ley 1/2005 se sitúan los llamados “sectores difusos”: instalaciones y actividades en ámbitos materiales como la agricultura, el forestal, los residuos, el transporte o la vivienda, en relación con los cuales el Estado ha asumido también una acción pública orientada a reducir emisiones mediante el fomento y financiación de proyectos destinados a reducir emisiones (disposición final quinta de la Ley 1/2005 y art. 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible). Es una acción también desarrollada a escala europea, a raíz de la Decisión 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020, que fija la contribución mínima de cada Estado miembro para alcanzar ese objetivo común en 2020 (España debe reducir sus emisiones en un 10 por 100 respecto a las del año 2005). Esta acción conjunta y coordinada de los Estados miembros se ha proyectado más allá de 2020 con el Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París, y por el que se modifica el Reglamento (UE) 525/2013. De acuerdo con este Reglamento España debe reducir en 2030 sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 26 por 100 respecto a las del año 2005 (art. 4.1 y anexo). En virtud de estas normas comunitarias, los Estados deben aplicar políticas y medidas adicionales para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero también en los sectores no incluidos en la Directiva 2003/87/CE.
60. c)El control de las emisiones contaminantes no se agota en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Ley 1/2005 y en la financiación de proyectos de eficiencia energética en los denominados sectores difusos (caso de las SSTC 15/2018, 62/2018 y 64/2018), o, en general, en la puesta en práctica de las políticas adecuadas para cumplir los objetivos de reducción global de emisiones derivados de los compromisos internacionales asumidos por España, como por ejemplo la reducción de la dependencia de combustibles fósiles mediante el impulso de las energías renovables. La protección del medio ambiente es un bien constitucional (art. 45.2 CE) que justifica la intervención de la actividad de los particulares mediante técnicas de regulación y autorización administrativa a fin de controlar, prevenir y reducir las emisiones contaminantes y la contaminación atmosférica.Esta actividad administrativa de intervención o policía está regulada en el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación y en la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera.Ambas leyes se dictan con carácter básico al amparo del art. 149.1.1.23 CE (disposición final segunda del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación y disposición final sexta de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera) y someten a autorización administrativa de las comunidades autónomas la construcción, montaje, traslado, modificación sustancial y explotación de las instalaciones contaminantes incluidas en sus respectivos ámbitos de aplicación (arts. 13 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera y 9 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación). Estos ámbitos de aplicación no siempre coinciden, pero cuando lo hacen la instalación queda sujeta solamente a la “autorización ambiental integrada” del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, según la disposición final segunda de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera, y no a esta última ley. En cualquier caso, la técnica de ambas leyes es la misma por lo que a este recurso interesa: la instalación o actividad queda sujeta a una autorización administrativa que debe establecer las condiciones ambientales de ejercicio de la actividad [arts. 3
61. d)y 13 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera y arts. 3.2, 5 a), 9, 11 y 22 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación]. En particular, esta autorización debe incluir los “valores límite de emisión” de sustancias contaminantes que pueden producir cada instalación basados en las “mejores técnicas disponibles” [arts. 7 y 22.1
62. a)del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación y arts. 13.4
63. a)y 3
64. l)de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera]. Estos “valores límite de emisión” se aplican “en el punto en que las emisiones salgan de la instalación y no tendrán en cuenta una posible dilución” (art. 7.7 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación) y representan, por tanto, la cantidad máxima permitida de una sustancia que pueden contener las emisiones residuales de una instalación, sin perjuicio de su posterior dilución en la atmósfera [la “cuantía de uno o más contaminantes en emisión que no debe sobrepasarse”, según el art. 3
65. t)de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera, o “la concentración o nivel de una emisión” que no debe superarse, según el art. 3.28 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación]. Sin embargo, cuando se trate de instalaciones sujetas a la Ley 1/2005, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, la autorización ambiental exigida “no incluirá valores límite para las emisiones directas de aquellos gases especificados” en el anexo I de la Ley 1/2005, “a menos que sea necesario para garantizar que no se provoca ninguna contaminación local significativa” (art. 22.2 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación y disposición adicional tercera de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera).Estos valores límite de emisión pueden ser fijados caso por caso por el órgano competente, pero la ley también habilita al Gobierno para establecer mediante reglamento valores límite de emisión para determinadas sustancias o instalaciones, sin perjuicio de los valores límite de emisión “más estrictos” que puedan establecer también las comunidades autónomas [arts. 5.1 b), 5.2 y 12 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera y art. 7.2 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación]. En cualquier caso, y al igual que en la técnica de la Ley 1/2005, la superación de los valores límite de emisión está tipificada como infracción administrativa [art. 30, apartados segundo
66. c)y tercero c), de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera, y art. 31, apartados segundo
67. b)y tercero b), del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación] y lleva a aparejada sanciones económicas y también de extinción o suspensión de la autorización y de inhabilitación o prohibición de la actividad y clausura de las instalaciones (arts. 31 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera y 32 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación).El control de las emisiones contaminantes no se lleva a cabo solamente mediante la técnica de la autorización administrativa. La Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera regula además una serie de instrumentos normativos para evaluar, vigilar y reducir la contaminación atmosférica.En primer lugar, habilita al Gobierno, con la participación de las comunidades autónomas, para “definir y establecer” los “objetivos de calidad del aire” [arts. 5.1
68. b)y 9 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera], sin perjuicio de que las comunidades autónomas puedan establecer objetivos de calidad “más estrictos” (art. 5.2). El Estado ha ejercido su competencia mediante el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, que fija los objetivos de calidad en su anexo I. Estos objetivos de calidad del aire representan la “cuantía de cada contaminante en la atmósfera” que debe alcanzarse en un determinado plazo y “cuyo establecimiento conlleva obligaciones” para los poderes públicos. Se trata por tanto de niveles de concentración de contaminantes en la atmósfera permitidos a partir de un determinados momento, y que deben medirse en función de las evaluaciones efectuadas “regularmente” por los poderes públicos en las redes y estaciones de medida que al efecto deben distribuir por el territorio (arts. 10 y 28 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera), de modo que su puesta en riesgo o superación autoriza a las comunidades autónomas -y entes locales, art. 5.3 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera- a controlar y suspender actividades, como el tráfico [art. 16.2
69. b)de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera]. También representan un límite a la capacidad de autorización de actividades contaminantes, ya que según el art. 13.5 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera “[l]a comunidad autónoma competente no podrá autorizar la construcción, montaje, explotación, traslado o modificación sustancial de instalaciones” sujetas “si queda demostrado que el incremento de la contaminación de la atmósfera previsto por la instalación de que se trate, en razón de las emisiones que su funcionamiento ocasione, da lugar a que se sobrepasen los objetivos de calidad del aire”.En segundo lugar, esta ley habilita también al Gobierno de la Nación para aprobar “a fin de cumplir la normativa comunitaria y los compromisos que se deriven de los acuerdos internacionales de los que España sea parte” los “planes y programas de ámbito estatal que sean necesarios para prevenir y reducir la contaminación atmosférica y sus efectos transfronterizos, así como para minimizar sus impactos negativos” (art. 16.1 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera). El art. 16.2 establece los “planes y programas” que “como mínimo” deben aprobar las comunidades autónomas “para la mejora de la calidad del aire y el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire en su ámbito territorial, así como para minimizar o evitar los impactos negativos de la contaminación atmosférica”, si bien el propio precepto aclara que “[p]ara la elaboración de sus planes y programas, las comunidades autónomas deberán tener en cuenta los planes y programas” aprobados por el Estado (art. 16.3). 6. Expuesto este marco general, procede adentrarse ya en el examen de los concretos preceptos impugnados. El primero de ellos es el art. 2.2
70. e)[que debería ser
71. i)por su ubicación sistemática, toda vez que el art. 2.2 ya contiene otro apartado e), ubicado tras el d), y este que es objeto de recurso aparece tras el apartado h)]. Aunque este precepto se impugna conjuntamente con otros [arts. 4 e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11], por su contenido y las cuestiones que suscita, merece un tratamiento separado.Este art. 2.2
72. e)[en realidad i)], a diferencia de los demás de este grupo -y del art. 4
73. e)que también será objeto de tratamiento independiente, por las razones que más adelante se dirán-, no regula un documento o plan para la mitigación o adaptación al cambio climático que deba aprobar la Comunidad Autónoma, sino que enuncia una de las finalidades generales de la ley, en concreto la de “impulsar el cumplimiento de los compromisos internacionales con el cambio climático que vinculan a la Generalitat y la cuota alícuota correspondiente de los tratados internacionales suscritos por el Estado español, de acuerdo con los criterios de repartimiento de esfuerzos que tengan establecidos”. Por su materia, guarda así directa relación con las alegaciones vertidas por las partes sobre la posibilidad, o no, de que la comunidad autónoma pueda transponer o ejecutar autónomamente normas europeas o internacionales de protección del medio ambiente y reducción de emisiones al margen o sin tomar en consideración la normativa del Estado en la materia, y en concreto territorializar los objetivos de emisiones establecidos en esas mismas fuentes. Ello nos obliga a hacer una serie de precisiones al respecto:
74. a)No existe en la Constitución, en los estatutos de autonomía o en el bloque de la constitucionalidad una “competencia específica” para la ejecución del Derecho comunitario (STC 141/2016, de 21 de julio, FJ 6, y las allí citadas) o en general para el cumplimiento de los tratados internacionales válidamente celebrados por España (STC 148/1998, de 2 de julio, FJ 4), sino que esa ejecución o cumplimiento “corresponde a quien materialmente ostente la competencia, según las reglas de Derecho interno” (ibidem). Así lo establecen igualmente tanto del Estatuto de Autonomía de Cataluña como de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, dictada por el Estado al amparo de su competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales del art. 149.1.3 CE, de acuerdo con su disposición final primera. Según el primero “la Generalitat debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar las obligaciones derivadas de los tratados y los convenios internacionales ratificados por España o que vinculen al Estado en el ámbito de sus competencias” (art. 196.4 EAC). Y la Ley de tratados dispone, para el caso de que un tratado no sea de “aplicación directa”, único supuesto en el que es verdaderamente necesaria esa actividad de intermediación por los poderes públicos internos, que “el Gobierno, las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla adoptarán las medidas necesarias para la ejecución de los tratados internacionales en los que España sea parte en lo que afecte a materias de sus respectivas competencias” (art. 30.3).
75. b)Quiere ello decir que “el Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los convenios y tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo”, aunque “tampoco cabe ignorar la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE”, esto es, “para adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias… función que solo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar. De ahí que sea imprescindible una interpretación sistemática de todos estos preceptos, lo que, máxime en materias de competencia compartidas o concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autónomas, obliga a articular el ejercicio de las competencias propias de uno y otras de modo tal que sin invadir el ámbito competencial ajeno, no obstaculicen el desempeño de las funciones que la Constitución y los estatutos les atribuye ni echen cargas innecesarias sobre los administrados” (STC 15/2018, FJ 2, con cita de otras).
76. c)Además, y a los efectos de delimitar con precisión el objeto de este proceso, es necesario recordar también que los tratados internacionales no son parámetro de constitucionalidad de las leyes. De acuerdo con el art. 96.1 CE los tratados internacionales válidamente celebrados por España, una vez publicados oficialmente, se integran en el ordenamiento interno, pero ello no les otorga rango y fuerza constitucionales, ni les convierte en parámetro de validez de las normas y disposiciones objeto de control de constitucionalidad: “El análisis de convencionalidad que tiene cabida en nuestro ordenamiento constitucional no es un juicio de validez de la norma interna o de constitucionalidad mediata de la misma, sino un mero juicio de aplicabilidad de disposiciones normativas; de selección de derecho aplicable, que queda, en principio, extramuros de las competencias del Tribunal Constitucional” (STC 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 6).
77. d)De todo ello resulta que la inactividad del Estado, y en concreto el hecho de que este no haya aprobado la ley o en general las medidas necesarias para la ejecución o cumplimiento del Acuerdo de París, no impide a las comunidades autónomas, y en concreto a Cataluña, aprobar medidas que contribuyan al objetivo por él perseguido. Ahora bien, al hacerlo, las comunidades autónomas deben actuar dentro de su acervo competencial, o dicho de otro modo, cuando de competencias de desarrollo de bases estatales se trata, deben hacerlo sin vulnerar las normas válidamente aprobadas por el Estado en legítimo ejercicio de sus competencias. Y ello quiere decir que para la resolución de este recurso solamente deben tomarse en consideración la Constitución y las normas del bloque de la constitucionalidad, pues solo ellas, de acuerdo con la Constitución [art. 161.1 a)] y con nuestra Ley Orgánica reguladora (arts. 27, 28.1, 39 y 40), pueden conducir a la declaración de inconstitucionalidad de la ley autonómica impugnada. 7. De lo anteriormente expuesto se deduce que la resolución de esta concreta impugnación contra el principio general proclamado en el art. 2.2
78. e)[en realidad i)] depende de la delimitación competencial efectuada en la Constitución en materia de asunción y cumplimiento de obligaciones internacionales.
79. a)El art. 149.1.3 de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “relaciones internacionales”, habiendo declarado este Tribunal que estas “relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el art. 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional, lo que supone, necesariamente, que las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las comunidades autónomas deben entenderse limitadas a aquellas que no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a los poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales” (SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 125; 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4; 85/2016, de 28 de abril, FJ 3, y 228/2016, de 22 de diciembre, FJ 2). De modo que, de acuerdo con esta doctrina, las actividades con proyección exterior que pueden desarrollar las comunidades autónomas no pueden originar obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes público extranjeros, pues ello forma parte de las “relaciones internacionales” reservadas al Estado en el art. 149.1.3 CE. Por esta razón, la STC 198/2013, de 5 de diciembre, consideró vulnerada esta competencia del Estado por la firma de un “acuerdo” de pesca entre el Consejero de Agricultura y Pesca del Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Ministro de Pesca y de Economía Marítima de la República Islámica de Mauritania.El Estatuto de Autonomía de Cataluña reconoce a la Generalitat el poder para suscribir “acuerdos de colaboración en el ámbito de sus competencias” (art. 195), pero esta potestad tiene como límite que en esos acuerdos no asuma obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, de conformidad con el art. 149.1.3 CE. Por no deducirse esa posibilidad del citado art. 195 EAC, la STC 31/2010, FJ 126, desestimó el recurso interpuesto contra el mencionado precepto estatutario. En cambio, por la posibilidad de que así sucediera, con la consiguiente interferencia y vulneración de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales, la STC 228/2016, FJ 5, hizo una interpretación conforme de los arts. 2
80. d)y 7.2
81. e)de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, que regulan estos acuerdos de colaboración. Finalmente, por apreciar una vulneración actual y no meramente potencial o hipotética de esa competencia exclusiva del Estado, la STC 102/2017, de 20 de julio, FFJJ 6 y 7, declaró inconstitucional y nulo el precepto que habilitaba a la Generalitat de Cataluña para “establecer los convenios y acuerdos de equiparación de profesiones y competencias mínimas con otros registros de profesionales del deporte de otros Estados miembros de la Unión Europea” (art. 8.6 de la Ley 3/2008, del ejercicio de las profesiones del deporte, añadido por la Ley 7/2015), ya que se trataba de una potestad “susceptible de reconocer derechos y de originar obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, de incidir en la política exterior del Estado español y, en fin, de generar responsabilidad de este frente a esos Estados” (STC 102/2017, FJ 7).Por su parte, y en aplicación de este mismo principio, la Ley de tratados y otros acuerdos internacionales, antes mencionada, regula la celebración por las comunidades autónomas de “acuerdos internacionales administrativos en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando tengan por ámbito materias propias de su competencia y con sujeción a lo que disponga el propio tratado internacional” (art. 52) así como de “acuerdos internacionales no normativos” (art. 53), que no generan obligaciones internacionales (art. 43). En cambio, no les permite celebrar tratados internacionales para asumir autónomamente obligaciones o compromisos internacionales (sí pueden participar en los que celebre España, como parte integrante de ella que son: arts. 7 y 49 a 51). Pero fuera de las dos categorías señaladas, “acuerdos internacionales administrativos” y “acuerdos internacionales no normativos”, una ley autonómica no puede habilitar a su gobierno para celebrar acuerdos internacionales (así, STC 102/2017, FJ 7).
82. b)Así pues, de acuerdo con la ordenación constitucional, el derecho a celebrar tratados o ius ad tractatum (STC 198/2013, FJ 6) es competencia exclusiva del Estado, pues solo él, como sujeto de derecho internacional, puede vincular al conjunto de poderes públicos internos. Esto es así porque quien se obliga internacionalmente es el Estado en sentido amplio, comunidades autónomas incluidas, o por decirlo en los términos de la Ley de tratados, el “Reino de España” (art. 8).Ahora bien, una vez publicados, los tratados internacionales válidamente celebrados forman parte del ordenamiento interno (art. 96.1 CE), y por tanto vinculan a particulares y poderes públicos (art. 9.1), también a las comunidades autónomas, evidentemente. En consecuencia, tanto el Estado (esta vez en el sentido estricto) como las comunidades autónomas, cada uno en el ámbito de sus respectivas competencias, deben “respetar las obligaciones” asumidas por España en los tratados internacionales y “velar” por su adecuado cumplimiento (art. 29 de la Ley de tratados). Igualmente, y como ya hemos visto, cuando del texto del tratado se desprenda que no es de aplicación directa sino que su aplicación precisa de la aprobación de disposiciones de Derecho interno (tratados non self-executing), uno y otras (Estado y comunidades autónomas) deben adoptar las medidas necesarias para su ejecución “en lo que afecte a materias de sus respectivas competencias” (art. 30.3 de la Ley de tratados) o “en el ámbito de sus competencias” (art. 196.4 EAC).
83. c)El primer inciso del art. 2.2
84. e)[en realidad i)] señala como una de las finalidades de la ley recurrida “impulsar el cumplimiento de los compromisos internacionales con el cambio climático que vinculan a la Generalitat”. Si este precepto se entendiera como una habilitación o reconocimiento de la competencia de la Generalitat para contraer obligaciones de Derecho internacional (“compromisos internacionales”) frente a poderes públicos extranjeros, es claro que el precepto resultaría contrario al sistema constitucional de distribución de competencias, que reserva esta potestad al Estado, según la jurisprudencia antes citada. No obstante, este inciso puede entenderse como simple recordatorio de la fuerza vinculante (de Derecho interno) que los compromisos internacionales asumidos por el Reino de España como único sujeto de Derecho internacional (art. 149.1.3 CE) tienen para la Generalitat de Cataluña, que como poder público interno que es debe respetar velando por su adecuado cumplimiento y adoptando las medidas necesarias para su ejecución en el ámbito de sus competencias, de conformidad con los arts. 9.1 y 96.1 de la Constitución, 196.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Así entendido, el este primer inciso del art. 2.2
85. e)[en realidad i)] no es contrario a la Constitución, y así se dispondrá en el fallo.
86. d)El segundo inciso del precepto señala como fin de la ley impugnada el cumplimiento por la Generalitat de “la cuota alícuota correspondiente de los tratados internacionales suscritos por el Estado español, de acuerdo con los criterios de repartimiento de esfuerzos que tengan establecidos”.De acuerdo con la jurisprudencia mencionada en el fundamento jurídico anterior, el Estado no puede ampararse en sus compromisos internacionales para invadir las competencias de las comunidades autónomas. Pero este mismo principio, que no es otro que el principio de separación o competencia, impide también a las comunidades autónomas ampararse en un tratado internacional para disponer unilateralmente de las obligaciones o compromisos allí asumidos por el Reino de España, a fin de subdividirlos y asumir así el cumplimiento de “la cuota alícuota” correspondiente, al margen de cualquier previsión o cobertura competencial. Las comunidades autónomas, hemos dicho, no pueden “parcelar” las obligaciones internacionales de España (STC 46/2015, FJ 4, sobre la designación por la Comunidad Autónoma de Cataluña del Síndic de Greuges como autoridad catalana para la prevención de la tortura y de otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes).Si el precepto se entendiera como un reconocimiento de la potestad de la Generalitat de Cataluña de proceder unilateralmente a esa parcelación de las obligaciones internacionales asumidas por España, asumiendo la Comunidad Autónoma la “cuota alícuota” correspondiente, debería ser declarado inconstitucional, por las razones dichas. Ahora bien, una lectura conjunta e integrada del precepto permite entender que esa referencia al cumplimiento por la Generalitat de la “cuota alícuota” de las obligaciones internacionales de España se hace en función o de acuerdo con los criterios de reparto que pudiera haber establecido el Estado. Así entendido, este segundo inciso tampoco es contrario a la Constitución, y así se dispondrá igualmente en el fallo. 8. El resto de preceptos de este este primer grupo, una vez examinado el art. 2.2
87. e)[en realidad i)], está compuesto por los arts. 4 e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11 [aunque el escrito de interposición reproduce también el art. 9, este artículo ni está incluido en el suplico ni, lo que es más importante, lo está en el acuerdo de interposición del presidente del Gobierno, que es el órgano legitimado para recurrir, arts. 162.1
88. a)CE y 32.1
89. a)LOTC].Estos artículos disponen:“Artículo 4. Definiciones.A los efectos de la presente ley, se entiende por:[…]
90. e)Edificio de consumo energético casi nulo: Edificio con un nivel de eficiencia energética muy elevado, calculada de acuerdo con la metodología establecida por el anexo I de la Directiva 2010/31/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo, relativa a la eficiencia energética de los edificios. La cantidad casi nula o muy baja de la energía requerida debe estar ampliamente cubierta por energía procedente de fuentes renovables, incluida la energía producida in situ o en el entorno del edificio”.“Artículo 5. Objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.1. El Gobierno debe presentar al Parlamento los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de los contaminantes del aire para los períodos de cumplimiento que establezcan la Unión Europea y la Organización Mundial de la Salud para que el Parlamento, si procede, los apruebe. Estos objetivos deben revisarse cada cinco años. Solo pueden modificarse antes de dicha revisión si se tienen nuevos conocimientos que pueden alterar sustancialmente los parámetros de las bases para la toma de decisiones.2. El objetivo para cada período de cumplimiento se fija tomando como referencia la reducción acordada para el conjunto de la Unión Europea y los criterios de repartimiento de esfuerzos que la Unión Europea fija para los estados miembros, incorporando siempre las actualizaciones que la Conferencia de las Partes (COP) de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático establezca”.“Artículo 6. Marco estratégico de referencia de mitigación.1. El Gobierno debe aprobar el Marco estratégico de referencia de mitigación, en el plazo de un año a contar desde la fecha de publicación de la presente ley, a propuesta de la Comisión Interdepartamental del Cambio Climático y con la participación de los entes locales y los demás actores implicados. Este marco estratégico tiene una validez de cinco años. El Gobierno debe presentar al Parlamento informes anuales sobre su cumplimiento.2. El Marco estratégico de referencia de mitigación es el instrumento que recoge los objetivos de emisiones de gases de efecto invernadero y de los contaminantes del aire para los períodos considerados, así como una propuesta de las medidas necesarias para alcanzarlos de forma planificada y estableciendo indicadores cuantitativos anuales del impacto de las acciones. Este marco estratégico, detallado sectorialmente, es de cumplimiento obligatorio para los actores implicados”.“Artículo 7. Presupuestos de carbono.1. Los presupuestos de carbono, como mecanismo de planificación y seguimiento para la integración de los objetivos de la presente ley en las políticas sectoriales, deben concretarse de acuerdo con el artículo 5. Se establecen por períodos de cinco años y se aprueban con una antelación de diez años.2. Corresponde al Parlamento aprobar los presupuestos de carbono, a propuesta del Gobierno, en base a las recomendaciones del Comité de Expertos sobre el Cambio Climático y previa presentación a la Mesa Social del Cambio Climático.3. Los presupuestos de carbono, además de la cantidad total de emisiones permitidas para el conjunto de Cataluña, deben indicar qué parte corresponde a los sectores cubiertos por un sistema de comercio de derechos de emisión, en conjunto, y qué parte corresponde a sectores no cubiertos por ese sistema, también en conjunto.4. Para establecer cada presupuesto de carbono, deben tenerse en cuenta, entre otros factores, el conocimiento científico, los impactos sobre los diferentes sectores y los potenciales de reducción de cada uno, las circunstancias económicas y sociales, la competitividad, la política energética, los escenarios de emisiones y los nuevos tratados internacionales”.“Artículo 8. Inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña.1. El departamento competente en materia de medio ambiente, para realizar el seguimiento de las emisiones y la planificación de las políticas, debe elaborar el Inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña. Este inventario recoge las emisiones a la atmósfera de sustancias procedentes tanto de fuentes naturales como antropogénicas que pueden incidir en la salud de las personas, en la degradación de materiales, en los seres vivos y en el funcionamiento de los ecosistemas, de acuerdo con la lista de contaminantes del anexo I.2. Las emisiones de los gases de efecto invernadero incluidos en el Inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña y la evolución de la capacidad de captación del dióxido de carbono de los sumideros constituyen el Inventario de emisiones de GEI de Cataluña, que debe elaborarse de acuerdo con los criterios definidos por la Unión Europea y por el Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático.3. Los inventarios de emisiones deben actualizarse anualmente y deben estar disponibles en el portal institucional de la Generalidad.4. El departamento competente en materia de medio ambiente debe elaborar, con una periodicidad no superior a cinco años, la huella de carbono de Cataluña, en la que, además de las emisiones estimadas de acuerdo con los inventarios a que se refiere el apartado 2, deben tenerse en cuenta las importaciones y exportaciones”.“Artículo 10. Marco estratégico de referencia de adaptación.1. El departamento competente en materia de cambio climático debe elaborar, conjuntamente con los demás departamentos y con la participación de los actores implicados, previa presentación a la Mesa Social del Cambio Climático, el marco estratégico de referencia de adaptación, que debe recoger:
91. a)La evaluación de los impactos, de acuerdo con el estado del conocimiento.
92. b)La identificación de los sistemas naturales, de los territorios y de los sectores socioeconómicos más vulnerables.
93. c)Una propuesta de las medidas de adaptación necesarias para reducir la vulnerabilidad.2. El Gobierno aprueba el Marco estratégico de referencia de adaptación al cambio climático a propuesta de la Comisión Interdepartamental del Cambio Climático, teniendo en cuenta los informes sobre el cambio climático en Cataluña.3. Los departamentos de la Generalidad, en los ámbitos que son objeto de atención en la presente ley, deben integrar en su planificación y programación sectoriales, con la participación de los entes locales y los demás actores implicados, los objetivos referentes a la reducción de la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático que recoge el Marco estratégico de referencia de adaptación”.“Artículo 11. Instrumentos de planificación y programación.1. Con el fin de reducir la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático, los instrumentos de planificación y programación sectoriales deben tener en cuenta:
94. a)La evaluación sistemática de los impactos observados y previstos del cambio climático sobre los sectores socioeconómicos, los sistemas productivos, los sistemas naturales y los territorios más vulnerables.
95. b)El conocimiento disponible en materia de proyecciones climáticas en Cataluña para varios horizontes temporales.
96. c)El establecimiento de las medidas de respuesta viables económica, social y ambientalmente que deben adoptar las instituciones públicas y los agentes privados con el objetivo de adaptarse a los impactos del cambio climático.
97. d)Un sistema de seguimiento de los efectos de la planificación en materia de adaptación.2. Los nuevos planes y proyectos deben incluir en el informe de impacto ambiental una evaluación de adaptación a los efectos del cambio climático de acuerdo con los escenarios más probables previstos en los informes del Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático”.De acuerdo con lo argumentado por la parte actora, esos artículos ponen en funcionamiento un régimen jurídico autonómico propio de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que no tiene en cuenta ni se adecua a la normativa estatal básica, rebasando con ello las potestades de desarrollo y ejecución en la materia que ostenta la Comunidad Autónoma de acuerdo con los arts. 149.1.23 CE y 144 EAC.
98. a)Al igual que en el caso anterior, razones sistemáticas y de método aconsejan dejar también al margen del tratamiento de este grupo de preceptos el art. 4 e), al menos momentáneamente. Los arts. 5, 6, 7, 8, 10 y 11 regulan diversos instrumentos de planificación de la Generalitat para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (mitigación) y ajustar los sistemas económicos, humanos y naturales al cambio climático (adaptación). El art. 4 e), en cambio, no regula ningún plan o documento de mitigación o adaptación al cambio climático, como los demás, sino que, ubicado en el capítulo preliminar -frente a los demás, ubicados en los capítulos primero y segundo- recoge simplemente la definición de “edificio de consumo energético casi nulo”, concepto que se vincula con lo dispuesto en la disposición transitoria tercera, también impugnada, que contiene normas aplicables a esos edificios, y que es también objeto de recurso por idéntico motivo: invadir y duplicar la definición ya efectuada por el Estado. Por esta razón, resulta más oportuno posponer el análisis de la constitucionalidad de este art. 4
99. e)para examinarlo conjuntamente con la mencionada disposición transitoria tercera, tal y como además propone el escrito de alegaciones del Gobierno de la Generalitat.Así delimitado el grupo de preceptos merecedores de un tratamiento conjunto, todos ellos tienen en común regular instrumentos de planificación de la Generalitat para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (mitigación) y para adaptar la planificación sectorial al cambio climático a fin de moderar o contener sus impactos.Con el primer objetivo (mitigación), se regulan los “objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero” y los “presupuestos de carbono”, que debe aprobar el Parlamento (arts. 5 y 7), el “marco estratégico de referencia de mitigación” que debe aprobar el Gobierno (art. 6) y el “inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña” y la “huella de carbono” que debe aprobar el departamento competente en materia de medio ambiente (art. 8). Son instrumentos que tienen por objeto conocer -el “inventario” del art. 8- y programar o planificar (los demás instrumentos: arts. 6.2, 7.1 y 8.1), por periodos quinquenales (arts. 5.1, 6.1 y 7.1) y con posibilidad de incluir medidas “de cumplimiento obligatorio para los actores implicados” (art. 6.2), las emisiones de gases de efecto invernadero y de contaminantes del aire en Cataluña, a fin de desembocar en el establecimiento de “la cantidad total de emisiones permitidas para el conjunto de Cataluña” (art. 7.3).Para la “adaptación” de los sistemas naturales, humanos y económicos al cambio climático se regula el “marco estratégico de mitigación”, que debe elaborar el departamento competente en materia de medio ambiente y aprobar el Gobierno a fin de identificar los posibles impactos y los sectores vulnerables y proponer las medidas de adaptación necesarias a fin de que los demás departamentos las integren en sus planes y programas sectoriales (arts. 10 y 11).
100. b)La normativa básica del Estado, expuesta en el precedente fundamento jurídico 5 (Ley 1/2005, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación de 2016 y Ley 34/2007 de calidad del aire y protección de la atmosfera), condiciona la emisión de gases y sustancias contaminantes por determinadas instalaciones o actividades -solamente las incluidas en los respectivos ámbitos de aplicación de esas leyes y de acuerdo con las reglas de coordinación entre ellas también expuestas en ese mismo lugar- a la obtención de una autorización ambiental que fije los “valores límite de emisión” y al respeto a esos umbrales de contaminantes que pueden emitirse (caso de las sustancias contaminantes incluidas en los ámbitos de aplicación de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera y del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación) o a la obtención de una autorización de emisión y/o a la adquisición, en las subastas organizadas por el Estado o posteriormente en el mercado, de los “derechos de emisión” que cubran las emisiones efectivamente realizadas por la instalación o actividad (caso de los gases de efecto invernadero incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005).Sin embargo, ninguna de esas leyes prevé que los poderes públicos puedan fijar un límite máximo de emisiones para el conjunto de actividades contaminantes que se desarrollen en su territorio, sea este el conjunto de España o el de cada una de sus nacionalidades y regiones, para prohibir las emisiones que excedan de ese límite.(
101. i)El sistema de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Ley 1/2005 está basado en una cantidad total de emisiones que se fija a nivel europeo para su subasta en cada Estado miembro por un único subastador, como ya se ha expuesto, pero permite a los agentes contaminantes adquirir en el mercado secundario derechos de emisión de titulares de otros Estados de la Unión Europea o incluso de terceros Estados bajo ciertas condiciones (art. 12 de la Directiva 2003/87/CE y art. 21.1 de la Ley 1/2005), así como utilizar reducciones certificadas de emisiones (RCE) o unidades de reducción de emisiones (URE) de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 11 bis de la Directiva 2003/87/CE y 27 bis de la Ley 1/2005. De modo que esos agentes contaminantes pueden seguir operando incluso por encima de la cantidad total asignada a España para su subasta, siempre que entreguen un número de derechos de emisión equivalente al de las emisiones verificadas (art. 27.2). Por esta razón, la autorización de emisiones de la Ley 1/2005 tiene carácter reglado si se cumplen las condiciones técnicas exigidas (“se otorgará”, dice el art. 4.2) y la instalación o actividad sujeta a la Ley 1/2005 podrá seguir funcionando mientras adquiera y entregue a la administración los correspondientes “derechos de emisión”, sin que la vigencia de esa autorización quede condicionada a un volumen de emisiones determinado en la citada autorización ni, mucho menos, a la cantidad global de emisiones producida por el conjunto de la economía española o de una de sus regiones.Por otra parte, y desde la perspectiva del Derecho internacional, los compromisos asumidos por el Estado frente a poderes públicos extranjeros para reducir globalmente emisiones de gases de efecto invernadero están dotados de “mecanismos de flexibilidad” que le permiten, también bajo ciertas condiciones, no cumplir esos compromisos, asumidos coordinadamente en el marco de la Unión Europea (art. 17 del Protocolo de Kioto, arts. 3 y 5 de la Decisión 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009 para los años 2012-2020, y arts. 5, 6 y 7 del Reglamento 2018/842, del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2018 para los años 2021-2030).(
102. ii)Por su parte, el sistema de emisiones contaminantes de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera y del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación está basado en el respeto a los “valores límite de emisión” y a los “objetivos de calidad del aire”, de modo que mientras una instalación, gracias a las “mejores técnicas disponibles”, mantenga la concentración de contaminantes en sus emisiones por debajo de los valores límite señalados en la autorización ambiental, y no se sobrepasen de acuerdo con las mediciones efectuadas por los poderes públicos los niveles de concentración de partículas en la atmósfera fijados normativamente como “objetivos de calidad del aire”, el titular de la instalación puede seguir ejerciendo la actividad y, consiguientemente, la instalación seguir emitiendo, sin que las leyes citadas permitan denegar o condicionar el ejercicio de la actividad en función de la cantidad de emisiones de la instalación o de una cantidad total proyectada para el conjunto del territorio.
103. c)La Ley del cambio climático de Cataluña, en cambio, sí permite a los poderes públicos autonómicos prohibir emisiones por encima de una determinada cantidad total “presupuestada” y “permitida”, potestad que además se extiende al conjunto de emisiones de Cataluña, y no solo a las que provienen de actividades o instalaciones sujetas a las leyes estatales antes citadas. Lo hace en su art. 7.3, que dispone que “[l]os presupuestos de carbono, además de la cantidad total de emisiones permitidas para el conjunto de Cataluña, deben indicar qué parte corresponde a los sectores cubiertos por un sistema de comercio de derechos de emisión, en conjunto, y qué parte corresponde a sectores no cubiertos por ese sistema, también en conjunto”.
104. d)La decisión del Estado de permitir emisiones siempre que se entreguen a la administración derechos de emisión adquiridos en España o fuera de ella, en las subastas organizadas o en el mercado secundario de derechos de emisión (arts. 14, 21.1, 27.2 y 39 de la Ley 1/2005), y que se respeten los valores límite de emisión basados en las mejores técnicas disponibles y no se superen los objetivos de calidad del aire [arts. 13 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera y 5 a), 7, 9, 11.1 y 22.1
105. a)del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación], o en otras palabras, de no habilitar a las comunidades autónomas para que puedan prohibir emisiones por encima de los límites cuantitativos que pueda fijar libremente cada una de ellas debe considerarse básica y legítima en vista de los intereses generales económicos y energéticos implicados, cuya tutela tiene encomendada el Estado en los núms. 13 y 25 del art. 149.1 CE. En consecuencia, la potestad contraria de los poderes públicos autonómicos resultante de