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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 86/2019

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 86/2019 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 86/2019, de 20 de junio (BOE núm. 177, de 25 de julio de 2019) ECLI:ES:TC:2019:86 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5049-2017, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Unidos Podemos–En Comú Podem–En Marea en el Congreso de los Diputados, contra los artículos 35; 36.1 a); 46.1 y 3; 59; 60.3, 4, 5 y 6; 61.1; 63.1; 65.2; 68.3; 69.1; 94.3; 102.1; 103.4, 7 y 8; 114.1; 122.3; 123; 126; 128 d); 144.3 y 6; 150.4; 154; 165.3; 174.2; 184.3; y disposición transitoria primera de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Canarias. Ha sido ponente el magistrado don Alfredo Montoya Melgar. I. Antecedentes 1. El día 17 de octubre de 2017 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados, contra los artículos 35; 36.1 a); 46.1 y 3; 59; 60.3, 4, 5 y 6; 61.1; 63.1; 65.2; 68.3; 69.1; 94.3; 102.1; 103.4, 7 y 8; 114.1; 122.3; 123; 126; 128 d); 144.3 y 6; 150.4; 154; 165.3; 174.2; 184.3; y disposición transitoria primera de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. Los motivos en los que se fundamenta el recurso de inconstitucionalidad son los que, sucintamente, se exponen a continuación:A) A modo de consideración general, los diputados recurrentes afirman que la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias debilita el ejercicio de la potestad autonómica de planeamiento y la protección del medio ambiente del archipiélago canario. Por ello, los preceptos impugnados, dictados al amparo de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y medio ambiente arts. 30.15 y 32.12 del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante, EACan), vulnerarían: por un lado, la normativa básica estatal dictada al amparo del artículo 149.1.23 CE, y la legislación básica de régimen local, ex artículo 149.1.18 CE, así como la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE); y, por otro lado, los principios de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad recogidoss en el artículo 9.3 CE.Si bien la Ley controvertida afirma formalmente los principios de desarrollo sostenible y uso racional de los recursos naturales, en realidad postula un nuevo modelo de ordenación del territorio contrario a dichos principios. Se reduce el papel de la comunidad autónoma en la elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanismo, al disminuir o eliminar los mecanismos de control, ampliándose de forma notable tanto los asentamientos rurales como las actividades admisibles en el suelo rural.B) Se exponen, a continuación, los motivos de inconstitucionalidad que concurren, en opinión de los recurrentes, en cada uno de los preceptos impugnados de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias:

  1. a)El artículo 35 es contrario al artículo 149.1.23 CE y a los artículos 3 y 13.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (en adelante, TRLSRU), que preservan el suelo rústico de asentamiento rural de la urbanización y la parcelación urbanística.El artículo 35 de la ley de Canarias al permitir en los asentamientos rurales el incremento de la edificabilidad, con mezcla, entre otros, de usos residenciales, industriales, comerciales o turísticos, y la ejecución de los viales, dotaciones y equipamientos necesarios para tales usos, incumple el mandato estatal de preservar al suelo rural de la urbanización. Entienden los recurrentes que, conforme a la ley estatal, el suelo rural o es destinado a su urbanización para alcanzar la situación básica de urbanizado, o se mantiene en la situación de rural y se preserva de la urbanización. Lo que no cabe es que el asentamiento rural sea sometido a una urbanización ligera o de baja intensidad, porque ello vulnera las bases de la protección del medio ambiente rural y las condiciones básicas de la igualdad de la propiedad impuestas por el TRLSRU.
  2. b)Los artículos 36.1
  3. a)y 63.1 vulneran el artículo 149.1.23 CE en relación con el TRLSRU. Según los diputados recurrentes, el artículo 11.4 TRLSRU establece, con la cobertura del artículo 149.1.23 CE, una reserva de autorización expresa, con silencio administrativo negativo, para los actos que autoricen la “implantación de instalaciones de nueva planta”.La inclusión entre los actos exentos de autorización, por el artículo 36.1
  4. a)de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias -en conexión con el art. 63.1- de las “instalaciones” que sean precisas para “la ejecución de los actos tradicionales propios de la actividad rural”, y, en todo caso, para “la utilización y la explotación agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o análogas, vinculadas con la utilización racional de los recursos naturales”, deviene en inconstitucional al rebajar el nivel estatal de protección. La remisión a la legislación estatal del suelo no permite alcanzar una interpretación conforme con un mínimo de seguridad jurídica.
  5. c)Los artículos 46.1 y 3 contradicen el artículo 21.3 TRLSRU, vulnerando indirectamente el artículo 149.1.23 CE.El legislador estatal exige, para la inclusión en la situación básica de suelo urbanizado, la concurrencia de dos requisitos acumulativos: estar integrado legalmente en una malla urbana y cumplir alguna de las condiciones previstas en los apartados a),
  6. b)o
  7. c)del artículo 21.3 TRLSRU, descartándose por la jurisprudencia del Tribunal Supremo que la clasificación del suelo como urbano pueda ser discrecional. Sin embargo, como subrayan los recurrentes, el artículo 46.1 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias contempla como suficiente que los terrenos sean “susceptibles de integrarse en una trama o malla urbana”, rebajándose el nivel de protección ex artículo 149.1.23 CE. El precepto no ofrece tampoco criterio alguno que permita saber cuándo un terreno es “susceptible de integrarse” en la malla urbana, infringiendo el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), en una materia que afecta nuclearmente al derecho de propiedad (arts. 33, 149.1.1 y 8 CE).Por su parte, el artículo 46.3 de la ley territorial considera “integradas legalmente en la trama o malla urbana aquellas construcciones, edificaciones y parcelas existentes en áreas consolidadas por la urbanización o la edificación que el planeamiento general asuma e incorpore a la ordenación”, lo que difiere también del artículo 21.3 TRLSRU. Según este precepto, la integración en la malla urbana es un requisito fáctico, no meramente normativo. Su concurrencia no puede ser otorgada por el plan por la vía de asumir o incorporar a su ordenación un determinado ámbito de suelo. Y tampoco basta que el ámbito en sí esté consolidado por la urbanización o edificación porque, según la jurisprudencia, este es un requisito acumulativo con el de la integración en la malla urbana.
  8. d)La tacha de inconstitucionalidad en la que incurren los artículos 59; 60.3, 4, 5 y 6; 61.1; 65.2 y 68.3 de la Ley impugnada es la vulneración mediata del artículo 149.1.23 CE, por infracción de los artículos 3, 13.1 y 20.1
  9. a)TRLSRU.En primer lugar, se infringe el artículo 20.1
  10. a)TRLSRU, que consagra el principio de previa planificación territorial y urbanística, ordenando a las administraciones públicas preservar de la urbanización el suelo rural que no sea preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen. En segundo lugar, se contraviene el principio de desarrollo territorial sostenible de los artículos 3 y 13.1 TRLSRU. De acuerdo con el Tribunal Constitucional, esta regla común, en el conjunto del territorio estatal, reconoce valor ambiental a todo el suelo rural, no sólo al especialmente protegido; el legislador autonómico puede incrementar la protección respecto del nivel fijado por la ley estatal, pero nunca rebajarlo.La conexión del artículo 59. , que califica de usos ordinarios del suelo rústico, a los usos extractivos (art. 59.3) y de infraestructuras (art. 59.4), con el artículo 70 de la misma ley, que permite en el suelo rústico común cualquier uso y actividad ordinaria, convierte, a juicio de los recurrentes, a esta categoría en una suerte de cajón de sastre. Los usos extractivos y de infraestructuras se han de reputar de carácter excepcional, ya que de considerarse ordinarios, tal como hace la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, se vulnerará la regulación básica establecida en los artículo 3 y 13.1 TRLSRU, pues dichos usos son, por su propia esencia, incompatibles con la conservación del suelo conforme a su naturaleza.En el mismo sentido se razona respecto de la consideración, como usos ordinarios del suelo rústico, a un conjunto variado de usos y actividades que, por su naturaleza y esencia, no pueden entenderse incluidos en el párrafo primero del artículo 13.1 TRLSRU. Así, no puede considerarse uso ordinario “la transformación y la comercialización de las producciones” [art. 59.2
  11. a)de la ley canaria], por cuanto comprende las instalaciones industriales de transformación de productos agrarios y los centros de distribución y comercialización de dichos productos, con un efecto negativo en el medio rural; sin que la exigencia de guardar proporción con la extensión y características de la explotación agraria, resulte suficiente. Lo mismo cabe afirmar de los usos complementarios, previstos en los artículos 59.2
  12. b)y 61 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, que incluyen de nuevo la transformación y venta de productos agrarios y un número abierto de usos y actividades -turísticas, artesanales, de restauración, culturales, educativas-, no previstas en la legislación básica estatal, en cuanto generadoras de rentas complementarias, aunque no sean accesorias de la actividad ordinaria. Las limitaciones que, a este respecto, establece el artículo 61.1, 2, 3 y 4, no son suficientes para minorar los impactos negativos, en opinión de los diputados recurrentes.Es también impropio y no encuadrable en el párrafo primero del artículo 13.1 TRLSRU, el uso deportivo al aire libre (art. 60.3 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias), aunque se trate de minimizar su impacto por referencia a instalaciones fácilmente desmontables y de escasa entidad, sin exigir que la actividad deportiva requiera, por su propia naturaleza, su implantación en suelo rural. Igualmente, lo es el uso científico que se considera ordinario en atención a su mera relación con instituciones científicas públicas y universitarias, sin que sea requerida vinculación alguna con el medio rural (art. 60.4 de la ley canaria). Y lo mismo cabe decir respecto de la construcción, en suelo rústico colindante con los puertos pesqueros, de instalaciones propias de estos -tales como almacenes de aparejos, instalaciones frigoríficas, talleres de ribera, dependencias de cofradías, o puntos de primera venta de productos (art. 60.5 siempre de la ley canaria)-, o del traslado y nueva construcción de edificios en situación de fuera de ordenación que resulten afectados por una obra pública, por razones meramente económicas [art. 60.6.
  13. b)de la ley controvertida]. En todos estos casos, el legislador autonómico se aparta de la letra y el espíritu del TRLSRU.Análoga censura se proyecta sobre los artículos 65.2 y 68.3, que permiten que se autorice en suelo rústico la ejecución de sistemas generales y de proyectos de obras o servicios públicos por razones de interés público o social. En estos casos, no se minimiza su impacto territorial y ambiental por el hecho de quién sea el titular de la obra o servicio público, ni porque se circunscriba su ámbito de aplicación al suelo rústico de protección económica o al de asentamiento rural o agrícola.
  14. e)Los artículos 94.3, 102.1 y 103.4 vulnerarían el artículo 149.1.23 CE, por contravenir los artículos 17.2 y 22.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad.Señalan los recurrentes que la elaboración y aprobación de los planes de ordenación de los recursos naturales corresponde a las comunidades autónomas (arts. 17.2 y 22.1 de la Ley 42/2007). Sin embargo, el artículo 102.1 de la ley canaria atribuye a los cabildos insulares la competencia para formular, elaborar y aprobar los planes insulares de ordenación; planes insulares que, según el artículo 94.3 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, podrán tener el carácter de planes de ordenación de los recursos naturales, en los términos, con las determinaciones y el alcance establecidos por la legislación básica estatal.
  15. f)Los artículos 103.4, 114.1, 122.3, 128 d), 144.3 y 154 vulneran los artículos 30.15 (ordenación del territorio y urbanismo) y 32.12 (protección del medio ambiente) del EACan, en relación con el artículo 148.1.3 CE, al limitar la intervención de la comunidad autónoma en la elaboración y aprobación de los instrumentos de planificación ambiental y territorial. En el caso de planes insulares de ordenación (art. 103.4 de la ley canaria), planes territoriales de ordenación (art. 122.3) y planes generales de ordenación (art. 144.3), la comunidad autónoma se limita a emitir un informe preceptivo y vinculante sobre las cuestiones sectoriales relativas a sus competencias, pero no sobre cuestiones de legalidad.Entienden los diputados recurrentes que tampoco resulta admisible que, por razones sobrevenidas de extraordinaria y urgente necesidad pública o interés social (art. 154.1 de la ley canaria), la corporación local exceptúe a las ordenanzas provisionales municipales o insulares del informe vinculante de la comunidad autónoma (arts. 103.4 y 144.3), pues deja a esta administración sin intervención alguna, limitándose el artículo 154.5 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias a exigir una comunicación posterior a la aprobación definitiva.En cuanto al resto de instrumentos de ordenación y ejecución establecidos en la ley impugnada, o bien no se requiere el informe autonómico, o bien este es preceptivo y no vinculante, como ocurre con los instrumentos de ordenación de los espacios naturales (art. 114.1) o con los proyectos de interés insular o autonómico [art. 128 d)].
  16. g)Los artículos 123 y 126, reguladores de la figura de los proyectos de interés insular o autonómico, vulneran, en primer lugar, el artículo 149.1.23 CE en relación con los artículos 13.1 y 20.1
  17. a)TRLSRU, de los que resulta el principio de planificación previa que impone a las dministraciones públicas el deber de atribuir al suelo, en la ordenación territorial y urbanística, un destino que posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado.Los proyectos de interés insular o autonómico, según la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, pueden aprobarse sin necesidad de ser ejecución del planeamiento insular o de las directrices; ser ejecutados en cualquier clase de suelo, con independencia de su clasificación y calificación urbanística; prevaleciendo sus determinaciones sobre el planeamiento insular y municipal. Se consolida así un “urbanismo de proyecto” frente a un “urbanismo de plan”, en el que la estimación de qué sea “interés insular” o “interés autonómico” queda al albur de los cabildos insulares y la comunidad autónoma respectivamente. Y aunque el objeto de estos proyectos sea atender necesidades sobrevenidas o actuaciones urgentes, ello no equivale a la excepcionalidad que exige el artículo 13.1 TRLSRU.En segundo lugar, el artículo 126 de la ley canaria fija la prevalencia de las determinaciones de estos proyectos “sobre el planeamiento insular y municipal”, vulnerando de forma mediata el artículo 149.1.23 CE, por infracción del artículo 19.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, que establece el carácter prevalente de los planes de ordenación de los recursos naturales sobre los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en general, física, existentes y que resulten contradictorios. El propio artículo 84.2 de la ley dispone que los planes de ordenación de los recursos naturales prevalecerán sobre el resto de instrumentos de ordenación ambiental, territorial y urbanística y el artículo 84.1 incluye dentro del planeamiento insular a los planes insulares de ordenación y a los planes de ordenación de los recursos naturales.Y en tercer lugar, los artículos 123.3 y 4, y 126 vulneran el principio de autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) y el artículo 149.1.18 CE, en relación con el artículo 25.2
  18. d)y
  19. f)de la Ley reguladora de las bases de régimen local (en adelante, LBRL). Al situarse los proyectos de interés insular o autonómico, para cualquier clase y categoría de suelo, por encima del planeamiento municipal, se debilita el principio de autonomía local. El cabildo insular o la comunidad autónoma al aprobar estos proyectos pueden prescindir de las determinaciones vinculantes de la normativa municipal sin causa concreta que lo justifique. Aunque se requiere que en el expediente se justifiquen las “necesidades sobrevenidas” o el carácter de “urgentes” de las actuaciones (art. 123.1 de la ley controvertida), no se exige la excepcionalidad, ni expresa ni tácitamente, pues el carácter sobrevenido o el de urgencia son puramente discrecionales. La indeterminación de los supuestos legitimadores de los proyectos de interés es manifiesta, incluyéndose cualesquiera dotaciones y equipamientos para diversos usos que se citan expresamente, más los “de naturaleza análoga”, siendo el “carácter estratégico” requerido un concepto tan indeterminado que podría incluso calificarse como concepto en blanco.
  20. h)Por vulneración del artículo 149.1.23 CE, en relación con los artículos 11.4 y 12.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y el artículo 22.2 LBRL, son objeto de impugnación los artículos 103.7 y 144.6 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. Conforme al artículo 22.2 LBRL, corresponde al pleno municipal la aprobación del planeamiento general por lo que, a efectos medioambientales, este órgano es el “órgano sustantivo” [art. 5.1
  21. d)de la Ley de evaluación ambiental, en adelante LEA] y el “órgano promotor” [art. 5.2
  22. a)LEA]. El artículo 144.6 de la ley canaria prevé que, cuando se mantengan discrepancias sobre el contenido de la evaluación ambiental estratégica, sea el pleno municipal el órgano que, en algunos casos, deba resolverlas. Se lesiona así la regulación estatal que prevé como órganos distintos el sustantivo y aquél que ha de resolver las discrepancias (“elevará”), el cual se configura como un órgano dirimente y, por ello, distinto de los discrepantes (art. 12.4 LEA). La Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias frustra en este punto la LEA y viola el principio de separación funcional y competencial que la misma establece.La misma tacha de inconstitucionalidad se formula en relación con los artículos 102.1 y 103.7 de la ley, para los planes insulares de ordenación, y el art. 122.3, para los planes territoriales, parciales y especiales, cuya aprobación corresponde al pleno de los cabildos insulares.
  23. i)El artículo 150.4 excluye a los estudios de detalle “del procedimiento de evaluación ambiental por su escasa dimensión e impacto”, lo que contraviene, a juicio de los recurrentes, el artículo 149.1.23 CE en relación con el artículo 6 LEA. Si bien es cierto que el citado artículo tiene un objeto limitado, ello no permite, en opinión de los diputados recurrentes, su exclusión absoluta a priori de la evaluación ambiental.
  24. j)El artículo 154.1 y 3 vulnera nuevamente el artículo 149.1.23 CE, por infracción, en este caso, del artículo 6 LEA y de los artículos 3 y 13.1 TRLSRU. El artículo 154.1 de la ley canaria, sobre ordenanzas provisionales insulares o municipales, las excluye de la evaluación ambiental estratégica (art. 6 LEA), regulándolas como planes insulares o municipales aprobados con una tramitación más sencilla. Se les reprocha también que su tramitación vulnera las garantías de los artículos 3 y 13.1 TRLSRU, por el carácter discrecional de la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad pública o de interés social (art. 154.1 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias). A ello se ha de unir que el procedimiento para su aprobación se inicia de oficio, bien por propia iniciativa, bien a petición de personas o entidades que ostenten intereses legítimos representativos, sin más precisión. Por otro lado, se establece que permanecerán en vigor hasta tanto se adapten, en un plazo máximo de dos años, los instrumentos de ordenación correspondientes (art. 154.3 de la ley impugnada); se impone así una duración indefinida pues, si no se adaptan los instrumentos en dicho plazo, ha de entenderse que la ordenanza continuará en vigor.
  25. k)El artículo 165.3 somete al procedimiento simplificado de evaluación ambiental estratégica a las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación (art. 86.2 de la propia ley), definidas en el artículo 164, por oposición a las modificaciones sustanciales del artículo 163.1. Entienden los recurrentes que la definición de modificaciones menores en la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias es distinta de la prevista en el artículo 5.2
  26. f)LEA; y la discrepancia entre ambas normas no es intrascendente, ni constituye una medida adicional de protección del medio ambiente, sino todo lo contrario. Estableciendo la Ley excepciones a la regulación estatal de la evaluación ambiental estratégica de planes y sus modificaciones, restringe su alcance y vulnera indirectamente el artículo 149.1.23 CE y la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
  27. l)El artículo 174.2 por infracción del artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, vulnera la competencia estatal ex artículo 149.1.23 CE. El artículo 46.4 de la Ley 42/2007 somete a adecuada evaluación cualquier plan, programa o proyecto que pueda afectar de forma apreciable a los espacios de la Red Natura 2000. Sin embargo, el artículo 174.2 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias considera que no se estima que puedan generarse efectos apreciables en los casos en que, teniendo en cuenta el principio de cautela, quepa excluir, sobre la base de datos objetivos, que dicho proyecto pueda afectar al lugar en cuestión “de forma importante”, sin concretar tal concepto. De esta forma, se reduce la protección establecida en la legislación estatal, al equipararse la afectación “apreciable” de esta, con la afectación “importante”, que es más grave o intensa.
  28. m)El artículo 40.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, atribuye a las comunidades autónomas la facultad para ejercer los derechos de tanteo y de retracto en caso de negocios jurídicos que afecten a derechos reales sobre bienes inmuebles situados en el interior de los espacios naturales protegidos. Sin embargo, el artículo 184.3 de la ley impugnada exceptúa del ejercicio de derecho de tanteo y retracto a los bienes inmuebles localizados en “las zonas de uso tradicional, general y especial, de los parques rurales”, lo que es inconstitucional por disminuir el nivel de protección establecido por la legislación básica estatal, infringiendo mediatamente el artículo 149.1.23 CE.
  29. n)La disposición transitoria primera de la de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias vulnera el artículo 149.1.23 CE en conexión con el TRLSRU al establecer que, tras su entrada en vigor, los suelos clasificados en los instrumentos de ordenación vigentes como urbanizables no sectorizados quedan reclasificados como suelo rústico común de reserva (apartado 1), y permitir al pleno municipal acordar la reclasificación de algunos de esos suelos como urbanizables sectorizados, de forma excepcional y con ciertos requisitos (apartado 2). Entiende los diputados recurrentes que la regulación permite modificar el planeamiento a través de un simple acuerdo municipal, sin seguir los trámites legales previstos, para evitar el nivel de protección que se deriva de los artículos 3 y 13.1 TRLSRU, en la medida en que la indeterminación de la exigencia de “resultar indispensables para atender las necesidades municipales” no constituye una verdadera garantía de la excepcionalidad. 2. Por providencia de 14 de noviembre de 2017, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, así como al Gobierno y al Parlamento de Canarias, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Canarias”. 3. Por escrito registrado en este Tribunal el 24 de noviembre de 2017, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó que la mesa de la cámara había acordado personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC, y remitir lo actuado a la dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la secretaría general. A su vez, el presidente del Senado interesó, por escrito registrado con fecha 29 de noviembre de 2017, que se tuviera por personada a dicha cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 4. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 29 de noviembre de 2017, el letrado-secretario general del Parlamento de Canarias, en nombre y representación del mismo, solicitó que se tuviera por personado a la cámara y se acordara ampliar el plazo para formular alegaciones, habida cuenta de la complejidad de la norma legal impugnada y del elevado número de preceptos cuestionados. El Pleno acuerda, mediante providencia de 29 de noviembre de 2017, dar por personado al letrado-secretario general en nombre del Parlamento de Canarias y prorrogarle en ocho días el plazo concedido por providencia de 14 de noviembre de 2017. 5. El abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, por escrito registrado en este Tribunal el 30 de noviembre de 2017, manifestó que se personaba en nombre del Gobierno y solicita prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones, habida cuenta del número de asuntos que penden ante la abogacía. Por providencia de 1 de diciembre de 2017, el Pleno acordó dar por personado al abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y prorrogarle en ocho días el plazo concedido por providencia de 14 de noviembre de 2017. Posteriormente, mediante escrito registrado con fecha 14 de diciembre de 2017, el abogado del Estado declaró que en el presente procedimiento no iba a formular alegaciones y que se personaba exclusivamente a los efectos de que en su día se le notificasen las resoluciones que en él se dictaran. 6. El escrito de alegaciones de la letrada del servicio jurídico del Gobierno de Canarias tuvo su entrada en el registro general del Tribunal el 15 de diciembre de 2017. En él se postula la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad y, subsidiariamente, su desestimación total, por ser los preceptos impugnados conformes al orden constitucional de distribución de competencias, y caber en todos los casos una interpretación conforme a la Constitución.La letrada del Gobierno de Canarias estructura sus alegaciones en dos bloques: el primero, de consideraciones generales (A); y el segundo, relativo al análisis pormenorizado de cada uno de los motivos de impugnación (B).A) La representante del Gobierno canario inicia su escrito poniendo de manifiesto la contradicción en la que incurren los recurrentes y de la que deduce su falta de legitimación activa, ya que varios de los preceptos impugnados no fueron objeto de enmienda durante la tramitación parlamentaria de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, o si lo fueron, las enmiendas se aprobaron e incorporaron al texto final.Recuerda además la letrada los títulos competenciales en virtud de los cuales la Comunidad Autónoma de Canarias ha dictado la ley impugnada; en concreto: la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (art. 30.15 EACan), y sobre espacios naturales protegidos (art. 30.16 EACan); así como la competencia de desarrollo legislativo y ejecución sobre protección del medio ambiente (art. 32.12 EACan). Título este último cuya importancia subraya y acompaña de su delimitación conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 149/1991, de 4 de julio; 36/1994, de 10 de febrero; 61/1997, de 20 de marzo; 164/2001, de 11 de julio; 46/2007, de 1 de marzo; y 141/2014, de 11 de septiembre).Destaca la representación procesal del Gobierno canario, el carácter político del recurso interpuesto, en el que se recogen declaraciones programáticas sobre un “un cambio de arquetipo o modelo de ordenación del territorio” que nada significan en cuanto ese cambio sea conforme con el marco constitucional y con las normas estatales de obligado cumplimiento. Y termina recordando que, conforme a la doctrina de este Tribunal, se ha de operar con la presunción de constitucionalidad de las normas impugnadas, buscando una interpretación conforme, especialmente en los supuestos, como el presente, en los que se recurre por una posible inconstitucionalidad mediata.B) El examen de los motivos de impugnación se realiza, por parte de la letrada del Gobierno de Canarias, siguiendo la misma sistemática de la demanda.
  30. a)La regulación del asentamiento rural del artículo 35 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias es conforme con la legislación básica estatal; encajando en la categoría de “núcleo tradicional legalmente asentando en el medio rural”, cuya delimitación y ordenación corresponde al legislador autonómico de acuerdo con sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Entiende la letrada que el legislador canario ha utilizado un criterio objetivo y razonable para delimitar el asentamiento rural -definición de “núcleo de población” del Instituto Nacional de Estadística-, para a continuación establecer las reglas y criterios básicos de ordenación de esos núcleos de población, mediante técnicas urbanísticas -cuya concreción corresponderá al reglamento o instrumento de ordenación-, encaminadas a precisar los usos, dotaciones y equipamientos necesarios para asegurar la calidad de vida de sus habitantes.
  31. b)Los artículos 36.1
  32. a)y 63.2 son susceptibles, en opinión de la letrada del Gobierno canario, de una interpretación que permita su encaje constitucional. El artículo 36.1
  33. a)reconoce el derecho de los propietarios de suelo rústico a ejercer las actividades propias de la actividad rural, incluyendo la ejecución de las instalaciones que sean necesarias; se trata de un derecho ex lege cuyo ejercicio, sin embargo, no está exento del correspondiente control administrativo. Por su parte, el artículo 63.2 formula una regla general: los usos no expresamente previstos ni prohibidos por el planeamiento “se podrán autorizar”. La razón de esta regla general es evitar que, cuando ese derecho no aparezca de forma expresa en los planes, se considere que su ejercicio queda sujeto a la discrecionalidad de la administración o que está implícitamente prohibido. En conclusión, si el ejercicio de ese derecho ex artículo 36.1
  34. a)de la ley controvertida comportase nuevas instalaciones, aquél quedaría sujeto a la preceptiva licencia urbanística.
  35. c)Los recurrentes entienden que la situación de suelo urbanizado requiere una doble condición: la integración en la malla urbana ha de ser legal y, además, efectiva o material. La letrada del Gobierno sostiene, por el contrario, que los artículos 46.1 y 3 de la ley canaria se refieren a la integración “legal”, -por los cauces legales preceptivos (ley y planeamiento)-, sin que se exija, además, que esa integración o incorporación se encuentre materializada. De acuerdo con el reparto constitucional de competencias en materia urbanística, la integración legal compete precisarla a la legislación autonómica, bien por sí misma, bien a través del planeamiento, del mismo modo que le corresponde concretar qué se entiende por núcleo o asentamiento de población, por trama o malla urbana, y por redes y vías perimetrales, a partir de la idea primaria de la legislación estatal. En conclusión, los preceptos impugnados encajan sin dificultad con la exigencia mínima del suelo urbanizado, en el sentido de que se refiere a suelos que, cumplidos los requisitos legales, se encuentran en proceso de integración efectiva o material en la malla urbana.
  36. d)En relación con la impugnación del régimen jurídico de usos en suelo rústico, previsto en los artículos 59.1, 2
  37. a)y b); 60.3 a 6; 61.1; 65.2 y 68.3, la letrada cuestiona, en primer lugar, que el artículo 20.1
  38. a)TRLSRU imponga con carácter básico la planificación previa, ya que ello ni resulta del tenor literal del precepto, ni de su finalidad, ni del título competencial que lo legitima (art. 149.1.23 CE; y STC 141/2014, FJ 4). Es pacífico que corresponde a las comunidades autónomas decidir los medios a través de los cuales se ordena el territorio y el suelo, sin que el Estado tenga competencia para imponer unos medios u otros, y, por tanto, para exigir la “planificación previa”. Es más, la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, en coherencia con la garantía básica ambiental de que el suelo urbanizable se limite a aquél que sea preciso para atender necesidades reales de crecimiento, dificulta la transformación de suelo rústico en urbanizable y establece mecanismos para la reclasificación de aquellos que no se desarrollen. En segundo lugar, rebate el argumento de los diputados recurrentes según el cual se admiten como ordinarios usos que deben ser extraordinarios porque no aparecen en el listado del artículo 13.1 TRLSRU, olvidando la doctrina constitucional que afirma el sentido indicativo y no exhaustivo ni prohibitivo del precepto (STC 164/2001, FJ 31), que culmina con un concepto jurídico indeterminado: “o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales”.A continuación, la letrada analiza cada uno de los usos impugnados, empezando por el extractivo (art. 59.1): la obtención de recursos minerales o hidrológicos -en Canarias, la mayor parte del agua de consumo humano sigue procediendo de pozos y galerías- es una actividad conforme a la naturaleza del espacio desde la óptica de la legisl ación y ordenación urbanística, con independencia de las condiciones y controles exigidos por la legislación sectorial. El uso de infraestructuras, del mismo modo, es una actividad vinculada con la utilización y el destino conforme a la naturaleza del suelo; citando el caso de los canales que acercan los recursos hídricos desde sus fuentes a los lugares de consumo. Y junto a usos primarios tradicionales, la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias [art. 59.2 a)] prevé otros que son fruto de la evolución técnica y económica de aquéllos (acuicultura, agrobiotecnología, agroenergéticos…); que tienen su límite en que respondan a una utilización racional de los recursos naturales, y cuando menos, a priori, ningún motivo lleva a dudar de que así sea.Con los usos complementarios, el artículo 61 de la ley canaria prevé, según argumenta la letrada del Gobierno canario, la posibilidad de que los profesionales del sector primario puedan desarrollar otras actividades y usos, distintos de la actividad principal, que les permita obtener alguna renta complementaria. El precepto determina las condiciones sobre quiénes se pueden acoger a este régimen, superficie y ocupación máxima, vinculación con la explotación principal, así como sanciones en caso de abandono de la actividad principal. El carácter ordinario de estos usos viene determinado por su vinculación a la actividad primaria, y por su fomento como pieza esencial de la diversificación de la economía rural propugnada por la Ley estatal 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural.El uso deportivo (art. 60.3) constituye en la actualidad, como destaca la representante del Gobierno canario, dentro del denominado “turismo activo”, una puesta en valor del espacio rural, que, desde la perspectiva paisajística, territorial e incluso económica no tiene impacto significativo, dadas las condiciones en las que se establece (instalaciones fácilmente desmontables). Y en la misma línea, se prevé el uso científico por parte de instituciones públicas y universitarias (art. 60.4), dirigido a permitir, en cuanto lo precisen, desarrollar actividades en el medio rural tales como aulas de la naturaleza o invernaderos y laboratorios para estudios de ingeniería agrónoma, astrofísica, biología, etc. Los usos son ordinarios en cuanto la actividad se corresponde con el destino natural de ese suelo.La singular realidad de la Comunidad Autónoma de Canarias justifica, a juicio de la letrada, el uso pesquero en los suelos rústicos colindantes con puertos pesqueros (art. 60.5), al que se pretende dar cobertura y normalidad, pero dentro de los estrictos límites fijados en la norma (como la no prohibición por el planeamiento, o el cumplimiento de la normativa sectorial de costas y puertos).De uso ordinario califica la representante procesal del Gobierno, el traslado y reconstrucción de edificios fuera de ordenación afectados por una obra pública [art. 60.6 b)], en la medida en que ya existen en el ámbito rural, por lo que lo habitual será, cumpliendo los requisitos fijados vía reglamentaria y de planeamiento, su traslado dentro del mismo ámbito o, en su caso, hacia un asentamiento; favoreciendo, con ello, la viabilidad de la obra pública.Frente a la crítica formulada por los recurrentes en relación con los usos admisibles en el suelo rústico común (art. 70 de la ley impugnada), en cuanto categoría residual, la letrada entiende que, más allá de la protección que todo suelo rural merece [art. 20.1
  39. a)TRLSRU] y al carecer de valores apreciables, son admisibles cualesquiera otros usos y actividades siempre que sólo puedan localizarse en suelo rústico y no sean posibles en ninguna otra de las categorías.Por último, ante la oposición de los diputados recurrentes a la autorización de ejecución de sistemas generales y de obras o servicios públicos en suelo rústico, la letrada afirma que en estos casos lo que cambia es el procedimiento de autorización -el previsto en el art. 19 frente al de los arts. 76 a 79 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias-, pero no las reglas sustantivas. Y concluye que del artículo 13.1 TRLSRU no se deriva que exista un procedimiento único, ni menos aún de carácter básico para autorizar esa clase de usos.
  40. e)La impugnación de los artículos 94.3, 102.1 y 103 es calificada, por la letrada del Gobierno canario como un equívoco manifiesto, al partir de una equiparación entre comunidad autónoma y administración autonómica (art. 22.1 de la Ley 42/2007, del patrimonio natural y de la biodiversidad). Afirma que, al amparo de las competencias exclusivas de autoorganización, la decisión del legislador canario de encomendar a los cabildos insulares la elaboración y aprobación de los planes de ordenación de los recursos naturales constituye una opción legítima.
  41. f)En relación con los artículos 103.4, 114.1, 122.3, 128 d), 144.3 y 154, los recurrentes denuncian una presunta infracción por omisión: renuncia al ejercicio de las competencias autonómicas, con vulneración del EACan. Argumenta la letrada del Gobierno canario que la comunidad autónoma tiene plena competencia para, respetando el mínimo constitucionalmente garantizado, establecer el grado de intervención de las entidades locales en la elaboración y aprobación del planeamiento insular y municipal; y tiene libertad para decidir cómo tutelar los intereses supralocales que representa. En este caso, se ha optado por un modelo más respetuoso con la autonomía local, consistente en la renuncia a un control previo que es sustituido por un informe preceptivo y vinculante que incorpora cuestiones sobre todas las competencias autonómicas concernidas. Además, la comunidad autónoma puede participar en todos los trámites de consulta previstos para la elaboración de los instrumentos territoriales insulares y municipales.Concluye la letrada afirmando que la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias otorga al Gobierno de Canarias y, a través de él, a la administración autonómica, prerrogativas suficientes para imponer sus propias competencias y, en su caso, corregir las desviaciones que pudieran producirse, además de la impugnación contencioso-administrativa. Cita, entre otras, la aprobación de directrices de ordenación vinculantes, la suspensión de los instrumentos de ordenación, o la subrogación en la competencia de su aprobación. En definitiva, de ninguna forma directa o indirecta se produce desapoderamiento de competencia, ni tampoco debilitamiento de los asuntos de interés autonómico.
  42. g)Los reproches de inconstitucionalidad formulados por los diputados recurrentes contra la regulación de los proyectos de interés autonómico o insular de los artículos 123 y 126, son rebatidos por la letrada del Gobierno afirmando que no existe norma constitucional ni estatal que imponga la obligación de que cualquier uso del suelo deba estar previamente habilitado por un plan o instrumento de ordenación de carácter general [STC 141/2014, FFJJ 5.A y 8.A a)]; y, en todo caso, los citados proyectos, en el caso de que comporten modificación de la ordenación, tienen la consideración de instrumentos de planeamiento.La Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias consagra la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística [art. 5.1 d)], y los proyectos de interés insular o autonómico, en cuanto instrumentos de ordenación (art. 83.4), están sometidos a los planes de ordenación de los recursos naturales (art. 84.2).La vulneración de la autonomía por desplazamiento del planeamiento municipal, sin causa concreta que lo justifique, es descartada por la letrada pues el presupuesto de esta clase de instrumentos es la concurrencia de una necesidad sobrevenida que demande una respuesta ágil. A estos efectos, es obligado justificar de forma detallada el interés insular o autonómico, el cumplimiento de los presupuestos y circunstancias extraordinarias concurrentes, así como el carácter estratégico. Cumplidos estos requisitos, en la tramitación y aprobación de cada proyecto se impone la intervención local, cuando menos, en dos momentos: con carácter previo a la declaración de interés insular o autonómico, y en el preceptivo trámite de audiencia y consulta [art. 128
  43. b)y
  44. d)de la ley canaria]. Es más, en caso de discrepancia entre cabildo y municipio, la competencia se traslada al Gobierno de Canarias. Es claro, por tanto, que municipios y cabildos pueden oponerse a la iniciativa, pueden cuestionar la concurrencia de sus presupuestos, y todo ello impone al órgano competente motivar la decisión que adopte.
  45. h)Entiende la representante del Gobierno canario que, conforme a la STC 53/2017, de 11 de mayo, la regulación de los apartados 2, 3, y 4 del artículo 12 LEA sobre resolución de discrepancias no puede reputarse legislación básica en materia de medio ambiente. En consecuencia, la impugnación de los artículos 144.6 y 103.7 de la ley impugnada queda vacía de contenido.
  46. i)Los estudios de detalle, regulados en el artículo 150.4, son instrumentos complementarios que tienen como objeto adaptar o ajustar las determinaciones contenidas en el planeamiento general y en el plan parcial, sin posibilidad de modificar la clase y destino del suelo, incrementar el aprovechamiento o la funcionalidad de las dotaciones. Además, ambos planes son objeto de por sí de evaluación ambiental. En opinión de la letrada, por su limitado impacto y dimensión, por la suma de evaluaciones que lo preceden y porque la autorización de las obras y sus condicionantes ambientales se contienen en los planes que complementan, la de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias prevé como innecesaria la evaluación estratégica de los estudios d detalle.
  47. j)Las tachas de inconstitucionalidad de las ordenanzas provisionales insulares o municipales reguladas en el artículo 154.1 de la ley son rechazadas por la letrada del Gobierno, que recuerda, según pacífica doctrina del Tribunal Constitucional (STC 61/1997, FJ 22 y 23), la plena competencia que tienen las comunidades autónomas para decidir y para diseñar los instrumentos mediante los cuales se proceda a la ordenación territorial y urbanística; siendo este el caso de las ordenanzas locales, que tienen su fundamento en el artículo 24.1 TRLSRU.No es cierto que la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias excluya per se a las ordenanzas provisionales de la evaluación ambiental estratégica, pues eso dependerá de su contenido: si el mismo responde al concepto material de plan o programa que legitima futuros proyectos, deberá someterse a evaluación; si, por el contrario, su contenido es el propio de una norma reglamentaria, como las ordenanzas de urbanización y edificación, la evaluación será inexigible. Además, las ordenanzas provisionales no evitan los trámites propios de elaboración del planeamiento, sino que se ajustan al procedimiento previsto en el artículo 49 LBRL; tramitación que se produce de oficio y en la que se canaliza, a través del periodo de información pública, la participación ciudadana y de otras Administraciones públicas, incluida la autonómica.
  48. k)Las modificaciones menores del artículo 165.3, en conexión con el artículo 86.2, de la ley impugnada, quedan sujetas todas ellas, sin excepción, a evaluación ambiental estratégica. Aunque la evaluación se inicie por el procedimiento simplificado, el órgano ambiental tiene autonomía y facultades para acordar que se siga, en su caso, la tramitación ordinaria. El precepto impugnado se corresponde con el artículo 31 LEA, por lo que, entiende la letrada del Gobierno canario, no existe ni contradicción ni incompatibilidad, pues el legislador autonómico opera con pleno respeto a las categorías y garantías de la legislación básica estatal.
  49. l)La comparación entre los dos preceptos, el estatal (art. 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad) y el autonómico impugnado (art. 174.2 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias), pone de manifiesto, según la representante del Gobierno canario, que este último no puede infringir la legislación básica estatal, puesto que se refiere a un momento intermedio entre los dos que regula la norma estatal. Estamos ante una norma adicional de protección que recoge criterios para que el órgano ambiental competente evalúe las posibles repercusiones y, en su caso, inicie el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto. No se trata, como dicen los diputados recurrentes, de una norma que condicione la decisión del órgano llamado a autorizar el proyecto, ni tampoco que facilite la valoración de las repercusiones de forma laxa.
  50. m)La letrada del Gobierno canario argumenta, frente a la impugnación del artículo 184.3, la singularidad de los parques rurales como espacio natural protegido y la competencia exclusiva de la comunidad autónoma sobre los espacios protegidos que sean declarados en su ámbito territorial. La regulación estatal constituye un marco de referencia o genérico que la comunidad autónoma puede acomodar a su realidad; de modo particular, en cuanto al ejercicio de potestades y prerrogativas que, como los derechos de tanteo y retracto, son instrumentales de la competencia principal o sustantiva (es este caso, la protección medioambiental). El Estado tiene competencia exclusiva para regular los derechos de tanteo y retracto en tanto que derechos reales (SSTC 170/1989, de 19 de octubre; 102/1995, de 26 de junio, y 154/2015, de 9 de julio), pero las comunidades autónomas tienen capacidad para decidir sobre su utilización al servicio de las competencias sustantivas que les son propias.
  51. n)La representante procesal del Gobierno canario descarta que la disposición transitoria primera vulnere, por su carácter intertemporal y finalidad, los artículos 3 y 13.1 TRLSRU y el artículo 149.1.23 CE. Con el fin de asegurar la aplicación inmediata y directa del cambio legal -supresión de una categoría de suelo, la norma transitoria reclasifica todos los suelos urbanizables no sectorizados en suelo rústico común de reserva (apartado 1). Pero dado que parte de esos suelos podían estar destinados a satisfacer necesidades reales e inmediatas, e incluso ya pudieran encontrarse en curso de aprobación los actos jurídicos precisos para llevar a cabo su desarrollo, la norma faculta a los ayuntamientos a restablecer la clasificación de tales suelos como urbanizables, exigiéndose para ello una justificación de su carácter indispensable para atender necesidades municipales (apartado 2). 7. Por escrito registrado con fecha 26 de diciembre de 2017, el letrado-secretario general del Parlamento de Canarias formuló las correspondientes alegaciones al recurso de inconstitucionalidad, interesando su total desestimación. Antes de entrar en el examen exhaustivo de los motivos de impugnación, se realiza un amplio alegato en relación con el reproche de carácter general formulado por los diputados recurrentes a la de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. El letrado del Parlamento canario subraya que lo que late en el mismo es el temor a que las posibilidades que abre la norma impugnada sean mal utilizadas en contra de los valores y principios vinculados al concepto de urbanismo sostenible. Considera, además, que este primer alegato se sustenta en razonamientos inconcretos que abocan a la conclusión de que los recurrentes no han levantado realmente la carga de argumentar sobre el vicio de inconstitucionalidad de cada precepto; y ello porque cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, incumbe al recurrente no solo abrir la vía para que el Tribunal Constitucional pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Y concluye afirmando que la vaga alegación enunciada expresa más bien una mera discrepancia política con los cambios introducidos, poniendo como patrón de contraste la regulación anterior, como si esa fuera la única opción constitucional legítima, ignorando así el margen de apreciación que asiste al legislador en el ejercicio de su potestad de creación normativa y de libre configuración conforme a la Constitución.El examen de los motivos de impugnación se estructura en los apartados que se exponen a continuación sucintamente:
  52. a)Afirma el letrado del Parlamento canario que los asentamientos rurales del artículo 35 de la ley no tienen su encaje legal en el artículo 13.1 TRLSRU, al encontrarse en situación básica de suelo urbanizado, conforme al artículo 31
  53. b)de la propia ley canaria. La legislación estatal permite indistintamente la adscripción de los núcleos tradicionales tanto al suelo en situación rural como en situación de urbanizado, y la clasificación del suelo, recuerda el letrado, es una técnica urbanística que es competencia del legislador autonómico. La habilitación de una mínima ordenación urbanística de los asentamientos rurales, sus usos y los servicios que definen la calidad de la vida urbana, ni la impide la legislación básica estatal, ni contradice el principio de desarrollo urbano sostenible que la misma propugna. Es, por ello, que no puede asumirse el reparo de que se esté dotando al crecimiento de dichos asentamientos de una fuerza expansiva o desmedida; los límites que se imponen obedecen a criterios realistas y razonables.
  54. b)Considera el letrado que los impugnados artículos 36.1
  55. a)y 63.2 ni vulneran la norma estatal básica, ni establecen el silencio administrativo positivo como vía para el reconocimiento a favor de los particulares de la obtención de licencia respecto a las acciones u obras señaladas. El cuestionado artículo 36.1
  56. a)permite la dotación de “instalaciones”, pero estas no pueden ser de nueva planta, en cuanto que de la propia dicción del precepto se deduce que deben prestar servicio a infraestructuras y construcciones preexistentes. Si la implantación de las instalaciones supusiera por sí misma la constitución de un nuevo edificio, se trataría de una obra o construcción de nueva planta que requeriría per se autorización y cuyo régimen de silencio sería negativo.
  57. c)El artículo 46 abarca, según el representante del Parlamento canario, tanto el suelo ya completamente urbanizado y consolidado como aquel que requiere actuaciones subsiguientes para alcanzar esa situación, mediante las necesarias operaciones urbanísticas de transformación del suelo previstas en el propio plan. No cabe afirmar sin más que la definición autonómica de suelo urbano deba coincidir con la definición estatal de suelo urbanizado, pues se trata de conceptos no homologables, al no ser realidades intercambiables y en todo equivalentes. Si la condición de suelo urbanizado requiere la integración en una malla urbana y esta, a su vez, supone la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios, no tiene sentido exigir desde el momento de la clasificación como suelo urbano que concurra realmente esa integración, so pena de confundir de manera inescindible suelo urbano y suelo urbanizado y confundir la clasificación como expectativa con el resultado final del proceso de urbanización.Concluye el letrado del Parlamento canario señalando en este punto que una vez que el Estado ha renunciado a utilizar la técnica de clasificación, la definición de los estándares para determinar lo que se haya de reputar por urbanización queda sin mayores condicionantes a la plena disposición del legislador autonómico. La concreta y específica determinación de dotaciones y servicios requeridos para ello queda diferida por completo a la legislación urbanística autonómica, ya que el Estado carece de título competencial para regular técnicas y conceptos propiamente urbanísticos, que han pasado a integrarse en la esfera material de la competencia autonómica en materia de urbanismo (STC 141/2014).
  58. d)En relación con los usos del suelo rústico regulados en los artículos 59.1, 2
  59. a)y b); 60.3 a 6; 61.1; 65.2 y 68.3 de la ley objeto de impugnación, entiende el letrado que en la posición de los recurrentes parece latir la tesis de que el suelo rústico debe quedar sustraído de cualquier uso, quedando como un “espacio vacío” sin expectativa urbanística alguna más allá de su destino medioambiental, siendo indisponible para su ordenación por el legislador autonómico. El valor ambiental de este suelo supondría, conforme a esta hipótesis, que el legislador ordinario es el estatal, ex artículo 149.1.23 CE.Frente a la tesis de los recurrentes, el representante procesal del Parlamento recuerda que el artículo 13 TRLSRU realiza una mera enunciación ejemplificativa de los destinos del suelo rural, pudiendo el legislador autonómico introducir nuevos usos, graduando su intensidad. Es más, la determinación de usos del suelo rústico, con arreglo a un concreto modelo urbanístico, es competencia esencialmente autonómica, correspondiendo al Estado únicamente el garantizar la preservación de ese suelo del proceso urbanizador.Tras examinar los diferentes motivos de impugnación, concluye que todos ellos aluden a usos de suelo rústico, cuya ordenación, como técnica urbanística, incumbe al legislador autonómico. En opinión del letrado, los recurrentes expresan discrepancias de oportunidad o conveniencia sobre el criterio por el que se ha decantado el legislador autonómico. Los reproches vertidos contra la delimitación que ha dispuesto legítimamente la ley, en uso de las competencias de ordenación territorial y urbanística, no pueden prevalecer, sin que tampoco la apelación vacía a la protección medioambiental pueda anular las opciones por las que se ha inclinado el legislador.
  60. e)El letrado del Parlamento descarta la inconstitucionalidad de los artículos 94.3, 102.1 y 103, pues los cabildos insulares, de acuerdo con el EACan, tienen la condición de instituciones de la comunidad, sobrepuesta al carácter de corporaciones insulares; es decir, son piezas interiores del poder autonómico, organismos que, en virtud de las técnicas traslativas de transferencia y delegación, pueden actuar en cada isla en sustitución de la propia administración autonómica.En relación con el reproche de atribuir a los cabildos insulares la aprobación de los planes de ordenación de los recursos naturales, considera el letrado que la norma básica estatal (art. 22.1 de la Ley 42/2007) no puede proyectarse hacia el interior de la estructura autonómica y predeterminar cuál de los órganos o entes propios de la comunidad autónoma ha de ejercer las competencias que le están atribuidas a esta por el marco constitucional y estatutario. Lo básico por su propia naturaleza puede dar soluciones comunes en la materia medioambiental pero sin que pueda descender a una cuestión meramente instrumental como es la variable organizativa, pues de hacerlo estaría anulando la capacidad de autoorganización de la comunidad autónoma de Canarias.
  61. f)La supuesta abdicación por la comunidad autónoma del ejercicio de sus competencias sobre la aprobación final de determinados instrumentos de ordenación territorial y urbanística [motivo de impugnación de los arts. 103.4, 114.1, 122.3, 128 d), 144.3 y 154 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias], es negada por el letrado del Parlamento de Canarias, con base en la doctrina del Tribunal Constitucional. El legislador autonómico goza de libertad tanto a la hora de articular la participación de los entes locales en la actividad urbanística (STC 159/2001, de 5 de julio), como para concretar el instrumento de protección de los intereses supralocales (SSTC 149/1991 y 46/2007).El legislador autonómico se ha decantado por la inexistencia de control autonómico por motivos de oportunidad y también de legalidad sobre lo que son intereses locales expresados en el planeamiento urbanístico infracomunitario. El control de legalidad debe realizarse por jueces y tribunales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 CE. La intervención de la Administración autonómica, por decisión del legislador canario, ha de concretarse, no en el acto de aprobación definitiva, sino en la emisión de un informe previo. A juicio del letrado, la gestión de los intereses supralocales propia de la comunidad autónoma tanto quedan salvaguardados por el procedimiento bifásico tradicional, donde la aprobación definitiva le corresponde a la misma, como en un modelo alternativo, donde la aprobación es el resultado de la concurrencia de dos voluntades: la propia de la comunidad autónoma, integrada en el informe previo y vinculante, y la de la corporación local, que aparece hacia el exterior como autora formal del acto aprobatorio. Se ha optado, pues, por una solución más respetuosa con las decisiones de cada Administración, por cuanto los actos de cada una de ellas son ejecutivos, sin perjuicio de la facultad de impugnación de los mismos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
  62. g)El letrado del Parlamento descarta que los artículos 123 y 126, reguladores de los proyectos de interés insular o autonómico, puedan ser inconstitucionales por contravenir el artículo 149.1.23 CE y la normativa básica estatal del TRLSRU. El legislador autonómico puede regular los instrumentos de ordenación que considere más adecuados a sus peculiaridades, atribuyéndoles el contenido que considere oportuno y decidiendo, al mismo tiempo, a quién corresponde afrontar su elaboración y aprobación. La concurrencia de intereses supramunicipales justifica el recurso a este tipo de instrumentos con una acentuada incursión en la ordenación urbanística municipal, ya sea por razones medioambientales o territoriales, sin que un eventual uso torticero de los mismos sea motivo suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la norma (STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2; y SSTC 132/1989 y 40/1998). Así, la utilización de estos instrumentos es admisible siempre que la actuación implique un interés regional o supramunicipal. Actuaciones que consisten en la implantación de dotaciones, instalaciones e infraestructuras que, por sus características o envergadura, desbordan el ámbito municipal; o de proyectos de carácter sectorial relativos a actividades industriales, energéticas, turísticas no alojativas, culturales, deportivas, sanitarias o de naturaleza análoga, que superan el “interés local”.Para el letrado del Parlamento es la preponderancia de la ordenación territorial (intereses supramunicipales) sobre el urbanismo (intereses locales), lo que conduce a que las técnicas urbanísticas (clasificación y calificación) no puedan ser obstáculo para la implantación efectiva de los proyectos de interés autonómico o insular. Las excepciones a esta regla general se refieren precisamente a aquellos suelos rústicos en los que concurre un interés superior, también supralocal, de carácter ambiental o agrario, pues en estos casos la viabilidad del proyecto autonómico o insular solo será posible con el cumplimiento de condicionantes adicionales. Se requiere que se explique la incidencia sobre el territorio físico, las afecciones ambientales y medios de corrección o minimización de las mismas, el coste total previsto y que se aporte un estudio de alternativas posibles, en el caso de que el proyecto afecte a suelo rústico de protección ambiental.Se rechaza también que los preceptos impugnados vulneren la autonomía municipal, tal como se deduce de los artículos 137, 140 y 149.1.18 CE en relación con la LBRL. Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 159/2001 y 240/2006), compete al legislador autonómico dar en mayor o menor medida participación a los entes locales en las actuaciones de carácter urbanístico, pero siempre respetando el mínimo correspondiente al principio de autonomía local. Aquí estamos ante actuaciones de ordenación del territorio que se fundamentan en la presencia de intereses supralocales y no propiamente municipales, por lo que no está en juego la autonomía de las corporaciones locales. Pese a ello se articula la participación local a través de los informes preceptivos y la posibilidad de manifestar su disconformidad con el proyecto.
  63. h)El representante del Parlamento canario niega la vulneración por los artículos 144.6 y 103.7 del artículo 149.1.23 CE en relación con la LEA, debido a la confusión en que incurrirían entre órgano ambiental y órgano sustantivo. La inexistencia de tal confusión de identidad queda asegurada por el artículo 86.7 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, al disponer que de acuerdo con la normativa europea y estatal, el órgano ambiental debe contar con separación funcional y orgánica respecto al órgano sustantivo. Así, el pleno municipal no podrá ser órgano sustantivo, pues lo será, alternativamente, el que pueda designar el ayuntamiento o el órgano ambiental autonómico o el órgano ambiental insular de la isla a la que pertenezca. Lo mismo ocurre, mutatis mutandis, en el caso de los planes insulares respecto a los cabildos.
  64. i)La infracción del artículo 6 LEA, en conexión con el artículo 149.1.23 CE, por excluir el artículo 150.4 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias a los estudios de detalle de la evaluación ambiental estratégica, también es descartada por el letrado del Parlamento. Los estudios de detalle en tanto en cuanto no pueden tener contenido innovador no son propiamente una figura de planeamiento urbanístico. Su objeto se limita a complementar las determinaciones del planeamiento general o de desarrollo, relativas a alineaciones y rasantes u ordenación de volúmenes. La exclusión del procedimiento de evaluación ambiental estratégica por el precepto impugnado no es tanto una dispensa sino un caso de no sujeción, habida cuenta de que los estudios de detalle carecen de la naturaleza de plan; salvedad además respetuosa con el contenido de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, de la que trae causa la LEA.
  65. j)Igualmente y por razones similares, se rechaza también que el artículo 154.1, relativo a las ordenanzas provisionales insulares y municipales, vulnere el artículo 149.1.23 CE, en relación con el artículo 6 LEA; si bien, en este caso, con el matiz de que en realidad se está pretendiendo una declaración de inconstitucionalidad por omisión. En opinión del letrado, no solo es inadmisible fundamentar la inconstitucionalidad en la mera sospecha subjetiva de que se va a hacer un mal uso de la norma cuestionada, sino que, además, la infracción que se imputa es totalmente inconcreta, sin que se precise cuál de los principios o determinaciones contenidos en los artículos 3 y 13.1 TRLSRU se infringen y sin que tampoco se indique cómo se vulnerarían. El hecho de que el artículo 154.1 no mencione de forma literal ni el informe único vinculante de la comunidad autónoma, ni la evaluación ambiental correspondiente, no significa sin más su descarte, pues el contenido y alcance de un precepto legal no puede inferirse sin contextualizarlo a través de la labor interpretativa.
  66. k)Los diputados recurrentes consideran que el artículo 165.3 de la ley no se acomoda a los mandatos de la normativa estatal básica y, en concreto, se aparta de lo dispuesto en el artículo 6 LEA, al permitir que las modificaciones menores se sometan al procedimiento simplificado de evaluación ambiental estratégica. El letrado del Parlamento niega que exista discrepancia alguna en la definición de modificación sustancial o menor, entre la norma estatal [art. 5.2
  67. f)LEA] y la norma autonómica (art. 164.1 de la ley), que pudiera propiciar una brecha a causa del menor rigor de la ley autonómica y que fomentaría que modificaciones de notable calado no fueran sometidas a la evaluación ambiental ordinaria. Afirma que el artículo 86.1 de la ley canaria se concilia en todo con la norma básica estatal en cuanto que establece que la aprobación, modificación sustancial y adaptación de los instrumentos de ordenación territorial, ambiental y urbanística se someterán al procedimiento de evaluación ambiental de planes y programas, en los términos contemplados en la legislación básica estatal; remisión que despejaría cualquier dificultad interpretativa.
  68. l)El artículo 174.2, a juicio de los recurrentes, contraviene la norma básica -art. 46.4 de la Ley 42/2007- por excluir la evaluación ambiental mediante un mero cálculo apriorístico por el que se presupone que la actuación no afectará al espacio de que se trata, y por colocar el umbral de exclusión en que la afectación no fuera importante, mientras que la norma básica habla de incidencia apreciable, sin que ambos conceptos sean coincidentes. Entiende el letrado del Parlamento, en cuanto a la primera objeción, que se trata de un juicio técnico que emite el órgano ambiental competente, que deberá concluir como resultado de la evaluación de la actuación, basándose en datos objetivos; sin perjuicio, claro está, de que dicho juicio pueda ser objeto de discrepancia y, como tal, cuestionado. En relación con la segunda tacha, se afirma que el empleo del término “importante” no supone variar el umbral de protección determinada por la norma estatal para rebajarlo.
  69. m)Los diputados recurrentes consideran que el artículo 184.de la ley impugnada habría exceptuado indebidamente los derechos de tanteo y retracto en las zonas de uso tradicional, general y especial de los parques rurales, lo que la convertiría en inconstitucional, por suponer una disminución del nivel de protección medioambiental establecida por el Estado. El representante procesal del Parlamento canario centra su argumentación para rechazar la vulneración en la singularidad que reviste la figura del parque rural, espacio en el que la conservación del ecosistema es prioritaria, pero también lo es el desarrollo socioeconómico de la población local, bajo ciertos condicionantes. Los parques rurales son, pues, áreas donde se mezclan entornos de especial interés natural y ecológico con otros transformados por la acción del hombre y en los que coexisten actividades agrícolas y ganaderas o pesqueras, que llevan aparejadas asentamientos poblacionales característicos, conformando un paisaje de gran interés ecocultural que precisa de su conservación. Concluye que la norma estatal va referida lógicamente a los espacios naturales que la propia Ley 42/2007 contempla en su artículo 30, pero no a otras figuras adicionales de protección, creadas paralelamente por las comunidades autónomas, que a estos efectos puede instaurar para los fines de protección un derecho de tanteo y retracto en los términos reconocidos en la STC 170/1989, de 19 de octubre.
  70. n)El letrado del Parlamento descarta que el apartado 2 de la disposición transitoria primera vulnere el artículo 149.1.23 CE en relación con el TRLSRU, al permitir al pleno municipal la reclasificación de algunos de los suelos, que habían pasado automáticamente a ser suelo rustico, como urbanizables sectorizados de forma excepcional, previo informe técnico y dentro del plazo de un año desde la entrada en vigor de la ley. Con apoyo en la doctrina constitucional (SSTC 61/1997 y 141/2014), afirma el letrado que tal cual se plantea la impugnación, afecta a una técnica urbanística que abarca tanto la clasificación originaria de acuerdo con la nueva norma legal pero también la fijación de equivalencias de los terrenos clasificados bajo leyes ya derogadas. Siendo esto así, la regulación afecta a las competencias del legislador autonómico sin que pueda quedar predeterminada de forma exhaustiva por la legislación básica. Tratándose de una opción o decisión materialmente urbanística, y por ello del ámbito competencial de la comunidad autónoma, también lo será el procedimiento especial para su adopción. Se trataría de una competencia adjetiva vinculada a la sustantiva, en este caso el urbanismo, por lo que las normas de procedimiento especial, como las relativas al mecanismo formal para la clasificación del suelo corresponde también fijarlas a la comunidad autónoma. 8. Por providencia de 18 de junio de 2019 se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 20 de dicho mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone, por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados, contra varios preceptos de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, por invadir las competencias estatales establecidas en materia de protección del medio ambiente y régimen local (arts. 149.1.18 y 23 CE), por vulnerar los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), y autonomía local (arts. 137 y 140 CE), y por infringir los artículos 30.15 y 32.12 del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante, EACan) en relación con el artículo 148.1.3 CE. Los letrados del Gobierno y del Parlamento canario se oponen al mismo por las razones que constan en los antecedentes: la letrada del Gobierno canario pidiendo, con carácter previo la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad por falta de legitimación del grupo parlamentario al que pertenecen los diputados recurrentes, y subsidiariamente la íntegra desestimación, y el letrado del Parlamento canario, formulando la pretensión de íntegra desestimación. 2. El óbice de admisibilidad alegado por la letrada del Gobierno canario debe ser nuestro primer objeto de examen. Manifiesta la representante procesal de dicho Gobierno la contradicción en la que incurren los diputados recurrentes y de la que deduce su falta de legitimación activa, ya que o bien no intentaron la enmienda de varios de los preceptos objeto de impugnación durante la tramitación parlamentaria de la de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, o bien lo propusieron y las enmiendas se aprobaron e incorporaron al texto final. Entiende la letrada que, por ello, la mayor parte de lo alegado en el recurso de inconstitucionalidad va en contra de los propios actos del grupo parlamentario recurrente y evidencian el fundamento político, que no constitucional ni jurídico, de la acción que ejercitan.Esta objeción, cuya estimación vedaría la entrada en el conocimiento del recurso, no puede ser, sin embargo, aceptada. Conviene recordar que este Tribunal ya ha tenido ocasión de declarar que los sujetos investidos por la Constitución [art. 162.1
  71. a)CE] y por la ley (arts. 32 y 82.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) de legitimación para promover procesos constitucionales, lo están, “no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido institucional” (SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 3, y 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2), pues “cuando cincuenta Senadores o más -o cincuenta Diputados o más, cabe afirmar ahora- deciden formular un recurso de inconstitucionalidad están poniendo de manifiesto la existencia de un interés público objetivo en que el Tribunal Constitucional desarrolle su función de garantizar la supremacía de la Constitución mediante el enjuiciamiento de la Ley impugnada” (STC 17/1990, de 7 de febrero, FJ 1, con cita de la STC 86/1982, de 23 de diciembre, FJ 2). Igualmente, en relación con la alegación de la “doctrina de los actos propios”, se ha de recordar que “ni la Constitución, ni la Ley Orgánica de este Tribunal exigen como condición de legitimación -para el caso del art. 32.1
  72. c)de la LOTC- el voto contrario, o al menos la abstención” (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 9). Y, sobre todo, se ha de desligar la actuación del grupo parlamentario autonómico durante la tramitación de la ley en el Parlamento autonómico, de la llevada a cabo por el grupo de diputados del Congreso que son los que plantean el presente proceso constitucional, aunque pertenezcan a la misma formación política.Es, por ello, por lo que debemos concluir que la legitimación de los diputados integrantes del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados “es, simplemente, una opción del constituyente a favor de ciertos órganos o fracciones de órganos públicos que ‘no podrá ser negada ni, en consecuencia, rehusado el pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión deducida, por inexistencia de un derecho subjetivo o de un interés propio de quien ejerce la acción, sino sólo por inexistencia de la voluntad que se manifiesta’ (STC 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2)” [STC 180/2000, de 29 de junio, FJ 2 a)]. Doctrina esta sobre la que no cabe establecer modulación alguna en el presente caso, reconociendo la legitimación de los más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea. 3. Desestimado el óbice procesal planteado por la representante del Gobierno canario, y antes de entrar en la resolución del recurso, es necesario hacer algunas precisiones.A) Durante la pendencia del proceso, el Estatuto de Autonomía de Canarias ha sido objeto de reforma por Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre. Además de los cambios meramente formales en cuanto a la ubicación y numeración de preceptos, lo relevante, a los efectos de este proceso constitucional, es, por una parte, la definición de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente (arts. 153-154 y 156 a 158 EACan) y, por otra parte, el reforzamiento del papel de los cabildos insulares como instituciones autonómicas en relación con tales competencias (art. 70 EACan).Igualmente, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA), que ha de ser tomada como parámetro de control de la normativa autonómica en las impugnaciones relativas al artículo 149.1.23 CE, ha sido objeto de reforma parcial por la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, afectando a preceptos cuya infracción se invoca por parte de los recurrentes. Se da una nueva regulación a los supuestos excluidos de evaluación ambiental y proyectos excluibles del artículo 8, siendo relevante la exigencia de evaluación, en todo caso, de “las repercusiones sobre los espacios Red Natura 2000, cuando se trate de planes, programas y proyectos que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesarios para la misma, puedan afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos” (art. 8.5); regulación que conecta con el artículo 46 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, cuya infracción también se ha alegado en este proceso. En relación con la determinación del órgano ambiental y del órgano sustantivo, se suprime el apartado 4 del artículo 11, que disponía que “cuando el órgano sustantivo sea simultáneamente el promotor del plan, programa o proyecto, el órgano sustantivo realizará las actuaciones atribuidas al promotor en esta ley”. Y, por último, hay que reseñar que también se modifica el artículo 5 relativo a las definiciones, si bien esta modificación no tiene relevancia para el presente proceso constitucional.Tal como henos recordado en la STC 209/2014, de 18 de diciembre, FJ 3, siguiendo otros pronunciamientos anteriores (SSTC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2; 120/2012, de 4 de junio, FJ 2; 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 2, y 34/2014, de 27 de febrero, FJ 2), nuestra doctrina sobre el ius superveniens en procesos de naturaleza competencial como el presente, en lo que se refiere a las reformas normativas señaladas, conduce a que “el control de las normas recurridas por incurrir en un posible exceso competencial ha de hacerse de acuerdo con el bloque de constitucionalidad y con las demás normas que sirven de parámetro de enjuiciamiento vigentes en el momento de dictar sentencia”.B) En relación con el objeto de impugnación es necesario hacer dos consideraciones de carácter general.En primer lugar, atendiendo a algunas de las afirmaciones realizadas en la demanda acerca de las finalidades de la ley impugnada, cabe observar que en su adopción podrán “subyacer determinadas concepciones políticas, pero los únicos motivos que este remedio -el recurso de inconstitucionalidad- puede tratar de hacer valer y que este Tribunal puede tomar en consideración son los jurídico-constitucionales. Quedan extramuros los juicios de “oportunidad política” (STC 35/2017, de 1 de marzo, FJ 4) o sobre la ‘calidad’ de las leyes (SSTC 341/1993, de 18 de noviembre, 164/1995, de 13 de noviembre, y 341/2005, de 21 de diciembre). El recurso de inconstitucionalidad sirve exclusivamente a la “función nomofiláctica o de depuración del ordenamiento jurídico de leyes inconstitucionales encomendada a este Tribunal” (SSTC 90/1994, de 17 de marzo, FJ 2; 102/1995, de 26 de junio, FJ 2, y 2/2018, de 11 de enero, FJ 2)” (STC 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 2). Se invoca, igualmente, por los recurrentes un eventual abuso de la norma por parte de las administraciones competentes en la materia, en el sentido de que permitiría autorizar de forma ilimitada o expansiva actuaciones de la más variada naturaleza en el suelo rústico. Como señaló la STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 7, “la mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí misma motivo bastante para declarar la inconstitucionalidad de estas, pues aunque el Estado de Derecho tiende a la sustitución del gobierno de los hombres por el gobierno de las leyes, no hay ningún legislador, por sabio que sea, capaz de producir leyes de las que un gobernante no pueda hacer mal uso (STC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2, en el mismo sentido SSTC 132/1989, de 18 de julio, FJ 14; 204/1994, de 11 de julio, FJ 6; 235/2000, de 5 de octubre, FJ 5, y 134/2006, de 27 de abril, FJ 4)”.En segundo lugar, conforme a una consolidada doctrina de este Tribunal, “cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar […] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13)” (STC 86/2017, de 4 de julio, FJ 2). Por esta razón, el Tribunal no podrá pronunciarse sobre preceptos que, siendo impugnados, los recurrentes no han hecho, más allá de su mera invocación, ninguna alegación, ni han desarrollado un mínimo razonamiento que cuestione su constitucionalidad. Este es el caso de los artículos 69.1, 103.8 y 154.2 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. Del mismo modo, se advertirá, al abordar el enjuiciamiento de los concretos preceptos en cuestión, los casos en los que recurriéndose formalmente el precepto entero, la impugnación, en realidad, no se extiende a la totalidad del mismo, sino que se limita a algunos de sus apartados, párrafos o incisos. 4. Los recurrentes atribuyen vicios de inconstitucionalidad a diversos preceptos de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias que, en caso de ser apreciados, plantean un supuesto de lo que nuestra doctrina denomina inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción, no de las prescripciones establecidas en la Constitución, sino de los preceptos básicos estatales dictados en su aplicación (en el mismo sentido en relación con el medio ambiente, STC 7/2012, de 18 de enero, FJ 3). Según nuestra reiterada doctrina (por todas, STC 82/2017, de 22 de junio, FJ 5), para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de dos circunstancias: primera, que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; y segunda, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.Al plantear el presente recurso una controversia con alcance competencial, es necesario llevar a cabo un encuadramiento de las cuestiones controvertidas. Las partes coinciden en los títulos competenciales que consideran de aplicación para la resolución del presente proceso, lo que nos obligaría a examinar nuestra doctrina sobre el alcance de las reglas de los artículos 148.1.3 y 149.1.1, 13, 18 y 23 CE, así como sobre la autonomía municipal reconocida en los artículos 137 y 140 CE. Con la finalidad de evitar reiteraciones innecesarias, damos por reproducidos los fundamentos jurídicos 4 y 5 de la STC 141/2014, de 11 de septiembre, y el fundamento jurídico 6 de la STC 57/2015, de 18 de marzo, en los que se expone la doctrina constitucional sobre el alcance general de los títulos competenciales citados. 5. Del título I de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, relativo al régimen jurídico del suelo, se impugnan los artículos 35, 36.1
  73. a)-y por conexión el art. 63.1- y 46.1 y 3. Iniciamos el enjuiciamiento que se nos demanda por el examen del artículo 35 que regula la delimitación y ordenación del suelo rústico de asentamiento, y que dispone:“1. A los efectos de la delimitación de los asentamientos, en ausencia de determinación expresa del plan insular de ordenación, se considera núcleo de población a un conjunto de, al menos, diez edificaciones residenciales que formen calles, plazas o caminos, estén o no ocupados todos los espacios intermedios entre ellas; también tendrá esta consideración un conjunto con un número inferior de edificaciones que, sin embargo, cuente con una población residente superior a 40 personas.2. Igualmente, forman parte del núcleo de población las edificaciones que, estando separadas del conjunto, se encuentren a menos de 200 metros de los límites exteriores del mismo. A los efectos del cómputo de esa distancia se excluyen los terrenos ocupados por instalaciones agropecuarias, industriales y otras equivalentes, instalaciones deportivas, cementerios y otras análogas, así como barrancos que sean cruzados por puentes. El espacio que separa el conjunto del núcleo de población de estas edificaciones aisladas en ningún caso forma parte del asentamiento, teniendo la subcategoría que le corresponda en función de sus características.3. El perímetro del asentamiento vendrá determinado por la ocupación territorial actual del conjunto edificatorio del núcleo de población señalado en el apartado 1 y el necesario para atender el crecimiento vegetativo futuro, incluyendo el suelo preciso para las dotaciones y equipamientos que correspondan, cuando no sea posible su localización en el interior del asentamiento.4. El planeamiento general mantendrá la estructura rural de los asentamientos, mejorando, en su caso, los viales existentes y evitando la apertura de nuevos, salvo excepciones que pretendan la colmatación interior o, en su caso, la comunicación de viviendas interiores consolidadas.5. El planeamiento general, o, en su caso, los planes y normas de espacios naturales protegidos, determinará la ordenación estructural de cada asentamiento teniendo en cuenta la red viaria estructural y las interconexiones y desarrollos necesarios para mejor funcionalidad y aprovechamiento del suelo, en previsión de los crecimientos poblacionales y las actividades propias del lugar de que se trate en cada caso. Asimismo, podrá fijar la delimitación y parámetros de ordenación de unidades de actuación que pudieran ser necesarias para una correcta ordenación pormenorizada.6. Igualmente, los instrumentos mencionados podrán incorporar la ordenación pormenorizada de todo o de parte del asentamiento, en particular de las partes o áreas que presenten una ocupación igual o superior a dos tercios de aquella, sin que la nueva edificabilidad que se otorgue pueda ser superior al 25 por 100 de la ya materializada. El planeamiento deberá determinar la contribución al sostenimiento de las dotaciones y equipamientos que las nuevas ocupaciones generen. En defecto de aquellos instrumentos, la ordenación de esos asentamientos se efectuará mediante plan especial de ordenación.7. En particular, el suelo de los asentamientos rurales que reúna los servicios a que se refiere el artículo 46.1
  74. a)de esta ley, con la dimensión que se establezca reglamentariamente, tendrá la consideración de suelo en situación de urbanizado a los efectos de la legislación estatal de suelo”.Consideran los diputados recurrentes que el precepto vulnera indirectamente el artículo 149.1.23 CE, por contravenir los artículos 3.1, 3.2
  75. a)y
  76. b)y 13.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (en adelante, TRLSRU), al no preservar al suelo rústico de asentamiento de los procesos de urbanización. Se cuestiona la delimitación que la norma hace del asentamiento rural, al atribuirle una vis expansiva de la acción urbanizadora, derivada del aumento de edificabilidad, la combinación de usos residenciales, industriales, comerciales, de servicios y turísticos -previstos en el art. 69.1 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias-, y el desarrollo de los viales necesarios para atender a las necesidades surgidas del aumento poblacional y de los nuevos equipamientos y dotaciones.La representación procesal del Gobierno y del Parlamento canario entienden que la regulación ha sido dictada al amparo de las competencias autonómicas en materia de urbanismo y se ajusta a la legislación básica estatal sobre la categoría de “núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural” (art. 21.4 TRLSRU).Los preceptos cuya vulneración se denuncia -arts. 3 y 13.1 TRLSRU- son formalmente básicos de conformidad con la disposición final segunda del texto refundido, y también deben ser así considerados desde la perspectiva material, por cuanto fijan una norma mínima de protección ambiental, además de, en su caso, establecer condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad.Hemos de comenzar nuestro examen recordando lo que este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar sobre dichos preceptos y los títulos competenciales que los amparan.El artículo 3.1 TRLSRU consagra el principio general de desarrollo territorial y urbano sostenible, conectándolo a su vez con el principio constitucional de la utilización de los recursos económicos y naturales conforme al interés general (arts. 47 y 128 CE). En su apartado 2 se establece un conjunto de prescripciones derivadas directamente del principio de desarrollo sostenible, fin común de las políticas públicas, relativas a la ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo. Prescripciones que, en lo que aquí interesa, se materializan en directrices más concretas de actuación de los poderes públicos relativas al patrimonio natural y cultural [letra a)], o a la preservación de los valores del medio rural [letra b)]. En relación con ambos preceptos, hemos declarado que encuentran su cobertura constitucional en los artículos 149.1.13 y 23 CE: “el Estado no está únicamente legitimado para enunciar sin más el principio de desarrollo sostenible, sino también para darle un contenido que opere como premisa y límite genérico de las políticas públicas específicas que implican regulación, ordenación, ocupación o transformación del suelo. Por ello, los números 13 y 23 del art. 149.1 CE amparan también la concreción del principio de desarrollo sostenible en objetivos, pautas y criterios generales, tal y como lleva a cabo el art. 2.2 [equivalente del vigente art. 3.2] […] Desde esos títulos competenciales, el Estado no puede imponer un determinado modelo territorial o urbanístico a las comunidades autónomas, pero sí incidir o encauzar el mismo mediante directrices y normas básicas que éstas han de respetar. Dentro de esos parámetros, las comunidades autónomas pueden, claro está, optar por el modelo concreto de ordenación territorial y urbanística que estimen más pertinente” [STC 141/2014, FJ 6 B); y en el mismo sentido, STC 75/2018, de 5 de julio, FJ 4].El artículo 13.1 TRLSRU dispone que la utilización de los terrenos en situación rural se hará de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, “al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales”; y excepcionalmente, de acuerdo también con la legislación territorial y urbanística, “podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural”. Más estrictas son, si cabe, las condiciones de utilización de los terrenos que por sus altos valores (ambientales, culturales, paisajísticos…) son objeto de un régimen de protección especial o más intenso. El fundamento constitucional de este precepto, como ya hemos señalado, se encuentra “por un lado, en el artículo 149.1.23 CE, en cuanto ‘entronca con el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo rural, y no sólo al especialmente protegido; es, por tanto, una regla de protección del medio ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional’ [STC 141/2014, FJ 8 A) a)]. Desde otra perspectiva, ha de considerarse también dictada al amparo del artículo 149.1.1 CE, en cuanto que al exigir, en esos términos, la preservación de este tipo de suelos, delimita negativamente el contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural, especialmente en relación con aquellos merecedores de protección específica y se mueve en el plano de las directrices y normas básicas a las que nos referimos en la STC 141/2014. A estos efectos, debe considerarse que esta norma, siquiera desde una vertiente negativa, incluye condiciones básicas en el ámbito del derecho de la propiedad del suelo [STC 141/2014, FJ 5 B)]. Se trata de una regulación que se encuentra dentro de los márgenes del artículo 149.1.1 CE, en cuanto establece una regla mínima de alcance general a efectos de garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad del suelo y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social. Conclusiones ambas que este Tribunal había alcanzado respecto al artículo 10.1
  77. a)2 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 en la STC 141/2014, FJ 8 A) a)” (STC 42/2018, de 26 de abril, FJ 4).De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, no cabe apreciar que el artículo 35 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, al delimitar y ordenar los asentamientos de población en suelo rústico entre en colisión con la legislación básica estatal, ni infrinja, por ello, el título competencial del artículo 149.1.23 CE, al no disminuir el nivel de protección ambiental establecido con carácter común para todo el territorio estatal. La comprensión del alcance y sentido de la regulación del artículo 35 de la Ley, exige realizar su examen en conexión con el tratamiento que la categoría de los asentamientos rurales recibe en otros preceptos de la ley canaria y en la legislación estatal.Prescindiendo de debates nominales, la problemática de los núcleos rurales tradicionales, en cuanto asentamientos de población provistos, en mayor o menor grado, de una cierta infraestructura, dotaciones y servicios, ha llamado la atención del legislador autonómico y, con carácter básico, del legislador estatal; y ello por la singular posición que ocupan estos espacios, con vocación residencial y ligados en sus inicios a usos económicos agropecuarios, situados entre lo rural y lo urbano. Desde la legislación estatal, el suelo de los “núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural” se encuentra, según el artículo 21.4 TRLSRU, en situación de suelo urbanizado “siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto”. De esta regulación se desprende que el legislador estatal reconoce la singularidad de los núcleos rurales al regular la situación de suelo urbanizado, pero dejando en manos del legislador urbanístico autonómico la concreción última de su clasificación y categorización y, por tanto, de su encaje en una de las dos situaciones básicas del suelo: rural o urbanizado. En plena coherencia con la norma estatal, el legislador canario señala que “los asentamientos rurales asimilados a suelo urbano de acuerdo con lo dispuesto en esta ley, se encuentran en la situación básica de suelo urbanizado” [art. 31
  78. b)de la ley canaria y en el mismo sentido, el art. 35.7]. Además, concreta en el artículo 34
  79. c)de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, las subcategorías que integran la categoría de suelo rústico de asentamiento, entre las que se menciona la del suelo rústico de asentamiento rural, entendida como el “integrado por aquellos núcleos de población existentes con mayor o menor grado de concentración, donde las actividades agrarias, en el caso de existir, tienen un carácter meramente residual y, cuyas características no justifiquen su clasificación y tratamiento como suelo urbano”.Encuadrada la categoría de suelo rústico de asentamiento, conviene recordar que la configuración de los núcleos tradicionales asentados en el medio rural “corresponde, en todo caso, al legislador autonómico: esto es, tanto su definición, como la determinación de las actuaciones de transformación o edificatorias que en los mismos sean posibles” [STC 75/2018, FJ 6 C)]. Y esto es lo que ha hecho, al amparo de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, el legislador canario en el impugnado artículo 35. Por una parte, ha delimitado, en ausencia de determinación expresa en el plan insular de ordenación, el asentamiento o núcleo de población conforme a dos criterios:
  80. i)edificatorio (mínimo diez edificios residenciales dotados de una red viaria básica); y
  81. ii)poblacional (más de cuarenta personas); completado con un criterio de distancia (menos de 200 metros de los límites exteriores) para abordar el carácter disperso que caracteriza la ocupación del suelo de muchos de estos asentamientos (apdos. 1 a 3). Y por otra, remite al planeamiento general o, en su caso, a la planificación ambiental, la ordenación de detalle de estos asentamientos, si bien establece unos criterios mínimos sobre la red viaria existente y futura (apdos. 4 y 5), y la edificabilidad máxima y sus exigencias (apartado 6). Es, por ello, que se ha de desestimar la impugnación del artículo 35 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, en cuanto no se aprecia tacha de inconstitucionalidad alguna. 6. En relación con el contenido de la propiedad de suelo rústico, se impugna el artículo 36.1
  82. a)de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, que dispone:“1. En el marco de lo establecido por la legislación estatal de suelo, las personas propietarias de suelo rústico tienen los siguientes derechos:
  83. a)A la ejecución de los actos tradicionales propios de la actividad rural y, en todo caso, a la realización de los actos precisos para la utilización y la explotación agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o análogas, vinculadas con la utilización racional de los recursos naturales, que correspondan, conforme a su naturaleza y mediante el empleo de medios que no comporten la transformación de dicho destino, incluyendo los actos de mantenimiento y conservación en condiciones adecuadas de las infraestructuras y construcciones, y los trabajos e instalaciones que sean precisos con sujeción a los límites que la legislación por razón de la materia establezca”.El citado precepto se impugna en conexión con el artículo 63.1 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, que dispone:“Los usos que no estén expresamente previstos ni prohibidos por el planeamiento se podrán autorizar en las condiciones que establece la presente ley, en particular las relativas a las protecciones ambiental y agraria, y, en su caso, la legislación sectorial que corresponda, sin perjuicio del carácter autorizado desde la ley de los actos subsumibles en lo que establece el artículo 36.1
  84. a)de la presente ley”.Se ha de precisar que el objeto de impugnación, en este caso, no comprende el entero artículo 36.1 a), sino que se limita al término “instalaciones”, en conexión con el inciso “sin perjuicio del carácter autorizado desde la ley de los actos subsumibles en lo que establece el artículo 36.1
  85. a)de la presente ley” del artículo 63.1 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias.Entienden los diputados recurrentes que la inclusión, entre los actos exentos de autorización, de las “instalaciones” que sean precisas para la ejecución de los actos tradicionales propios de la actividad rural supone una vulneración mediata del artículo 149.1.23 CE, al rebajar el nivel de protección que se deriva del artículo 11.4 TRLSRU. La letrada del Gobierno canario rechaza tal vulneración por cuanto cabe una interpretación de los preceptos impugnados que permite su encaje constitucional: esto es, el reconocimiento de un derecho ex lege cuyo ejercicio no está exento de control administrativo. Para el representante del Parlamento, no hay vulneración de la norma básica estatal, pues el término “instalaciones” del artículo 36.1
  86. a)de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias excluye a las de nueva planta, las cuales quedarían sujetas a autorización y a un régimen de silencio administrativo negativo.El artículo 11.4 TRLSRU, norma de contraste, tiene tanto formal -disposición final segunda del texto refundido- como materialmente la consideración de básico. Ya en la STC 143/2017, de 14 de diciembre, tuvimos la oportunidad de examinar la constitucionalidad del artículo 9.8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, que tiene un contenido equivalente al artículo 11.4 TRLSRU, cuya infracción es alegada en el presente proceso. En ella confirmamos (fundamento jurídico 22) que la exigencia de una autorización administrativa, esto es, de un control de legalidad y de carácter previo para realizar determinadas actividades o usos urbanísticos, encuentra su acomodo constitucional “en la competencia estatal para fijar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas” ex artículo 149.1.18 CE. Igualmente, enjuiciamos la regla especial que impone el silencio negativo para concretos procedimientos administrativos en el ámbito del urbanismo, regla que encuentra su cobertura competencial en los artículos 149.1.13 y 25 CE. En lo que aquí interesa, en relación con la “construcción e implantación de instalaciones” de nueva planta, afirmamos que en el caso del suelo rural “además de la verificación de legalidad, concurre la finalidad prevista en la legislación de preservar sus valores medioambientales. Es por ello por lo que la regulación del silencio negativo no será inconstitucional, con base en el título competencial del artículo 149.1.23 CE, en los supuestos de “construcción e implantación de instalaciones” contemplado en el apartado
  87. b)pero solamente cuando las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida” (fundamento jurídico 23).Entendido el artículo 11.4 TRLSRU en los términos indicados en la citada STC 143/2017 -exigencia de autorización previa y régimen de silencio administrativo negativo para la implantación de instalaciones de nueva planta en suelo rústico no sujeto a transformación urbanística-, cabe ahora examinar si es posible una interpretación de los preceptos autonómicos impugnados que permitan su encaje constitucional. El artículo 36.1
  88. a)de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias consagra un derecho ex lege, esto es, el derecho de las personas propietarias de suelo rústico a ejecutar, junto a los actos de mantenimiento y conservación, las instalaciones que sean precisas para poder desarrollar los actos propios de la actividad rural -entre ellos, los vinculados a la utilización y la explotación agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o análogas-. El reconocimiento del derecho de ejecución de las instalaciones no exime, sin embargo, de los controles administrativos que sean precisos de conformidad con la legislación canaria (art. 63.1 y arts. 339 y siguientes de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias). En todo caso, el acto de realización, ejecución o implantación de instalaciones de nueva planta en suelo rústico, no susceptible de transformación urbanística, estará sujeto a un previo control administrativo -autorización-, y a un régimen de silencio administrativo negativo. Así interpretados, el término “instalaciones” del artículos 36.1 a), y el inciso “sin perjuicio del carácter autorizado desde la ley de los actos subsumibles en lo que establece el artículo 36.1
  89. a)de la presente ley” del artículo 63.1, son conformes con el texto constitucional. Interpretación de conformidad que será llevada al fallo. 7. En relación con la definición de suelo urbano regulada en el capítulo II del título I, se impugnan los apartados 1 y 3 del artículo 46 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias que disponen:“1. El suelo urbano engloba los terrenos que, estando integrados legalmente o siendo susceptibles de integrarse en una trama o malla urbana, el planeamiento incluya en esta clase de suelo, mediante su clasificación, por concurrir en aquellos alguna de las condiciones siguientes:
  90. a)Estar ya transformados por la urbanización por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, incluyendo fosas sépticas, y suministro de energía eléctrica, en condiciones de pleno servicio tanto a las edificaciones preexistentes como a las que se hayan de construir. En todo caso, el hecho de que el suelo sea colindante con los márgenes exteriores de las vías perimetrales de los núcleos urbanos, con las vías de comunicación de núcleos entre sí o con carreteras, no comportará, por sí mismo, la condición de suelo urbano, salvo que se trate de travesías a partir del primer cruce con calle urbana.
  91. b)Estar ya consolidados por la edificación por ocupar la misma al menos dos tercios de los espacios aptos para la misma, de acuerdo con la ordenación que con el planeamiento general se establezca.[…]3. Igualmente, se considerarán integradas legalmente en la trama o malla urbana aquellas construcciones, edificaciones y parcelas existentes en áreas consolidadas por la urbanización o la edificación que el planeamiento general asuma e incorpore a la ordenación”.La configuración por el artículo 46.1 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias del requisito de integración de los terrenos en una malla urbana -al establecer como suficiente que sean “susceptibles de integrarse”, sin concretar criterio alguno-, rebaja, a juicio de los diputados recurrentes, el nivel de protección ex artículo 149.1.23 CE, infringiendo el artículo 21.3 TRLSRU al afectar nuclearmente al derecho de propiedad (arts. 33. 149.1.1 y 8 CE). Idéntico reproche se formula al artículo 46.3 de la ley canaria, por cuanto la integración de los terrenos en una malla urbana es un requisito legal y fáctico, cuya concurrencia no puede ser otorgada por el planeamiento.La representante procesal del Gobierno canario opina que los preceptos impugnados encajan sin dificultad con la exigencia mínima del suelo urbanizado, al tratarse de suelos que, cumplidos los requisitos legales, se encuentran en proceso de integración efectiva o material en la malla urbana; integración que el planeamiento también puede hacer -respecto de áreas consolidadas por la urbanización o la edificación- conforme a los parámetros de la ley. El letrado del Parlamento rechaza, igualmente, la impugnación sobre la premisa de que la definición autonómica de suelo urbano (clase) y la estatal de suelo urbanizado (situación) no son conceptos homologables. Considera que el precepto recurrido engloba tanto el suelo ya completamente urbanizado (consolidado), como aquél que requiere de actuaciones de obras de urbanización (no consolidado).La controversia competencial suscitada ha de ser resuelta, no desde una supuesta rebaja infractora de la tutela ambiental ex artículo 149.1.23 CE, sino desde la incidencia de la regulación autonómica en las condiciones de igualdad básica en el disfrute del derecho de propiedad del suelo ex artículo 149.1.1 CE, pues este es el título competencial que ampara el artículo 21.3 TRLSRU (disposición final segunda del texto refundido). Este Tribunal ya ha tenido ocasión de declarar que, al amparo de este solo título competencial, “el legislador estatal no puede establecer el régimen jurídico completo de la materia, regulación acabada que corresponde, con el límite de tales condiciones básicas de dominio estatal, al poder público que corresponda según el sistema constitucional de distribución de competencias [STC 61/1997, FJ 7 b)]”, y avalamos que, con la finalidad de establecer las condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE, “el Estado podía establecer categorías de clasificación del suelo como premisa o presupuesto necesario para configurar el régimen de derechos y deberes correspondientes a cada clase de suelo [STC 61/1997, FJ 14 b)], sin que ello, no obstante, pudiera predeterminar un concreto modelo urbanístico y territorial” (STC 148/2012, de 5 de julio, FJ 4). E igualmente, refrendamos el abandono por el legislador estatal de la tradicional clasificación tripartita del suelo como presupuesto o premisa de la regulación de las condiciones básicas del derecho de propiedad del suelo, y su sustitución por la regulación de las situaciones básicas del suelo; de modo que la regulación de la técnica urbanística clasificatoria queda en manos de las legislaciones urbanísticas autonómicas [STC 148/2012, FJ 2 b)].En relación con la definición de situación básica de suelo urbanizado, recogida en el artículo 21.3 TRLSRU, la doctrina sentada en la STC 75/2018, en su fundamento jurídico 6 B), nos permite concluir que, partiendo de la integración legal de los terrenos en una malla urbana, corresponderá al legislador autonómico:
  92. i)definir y delimitar qué se entiende por malla urbana;
  93. ii)concretar el instrumento de ordenación y cuándo se ha de entender ejecutado [letra a)]; iii) desarrollar y completar los criterios mínimos de ordenación relativos a las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red [letra b)] y
  94. iv)fijar los criterios -porcentajes- sobre consolidación de la edificación [letra c)].Conforme a la doctrina constitucional expuesta, debe entenderse que el legislador canario, en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo y recurriendo a la tradicional técnica de clasificación, define el suelo urbano en el artículo 46 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias; y para ello:
  95. i)define y delimita qué sea una malla urbana, en la que se han de integrar legalmente los terrenos, o a través del planeamiento conforme a los parámetros legales (párrafo 1 del apartado 1 y apdos. 2 y 3); y
  96. ii)desarrolla los criterios de ordenación [letras
  97. a)y
  98. b)del apartado 1]. Teniendo en cuenta, además, que no es posible establecer una identidad plena entre la situación básica de suelo urbanizado (art. 21.3 TRLSRU) y el suelo clasificado por la legislación urbanística canaria como urbano -comprensivo del suelo urbano consolidado y no consolidado-, podemos concluir que nada se opone a declarar la constitucionalidad de los apartados 1 y 3 del artículo 46 de la ley impugnada. 8. Del título II, cuyo objeto es el régimen jurídico de utilización del suelo rústico, se impugnan los artículos 59; 60.3, 4, 5 y 6; 61.1; 65.2 y 68.3 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. Los recurrentes alegan la vulneración mediata del artículo 149.1.23 CE por infracción, en primer lugar, del artículo 20.1
  99. a)TRLSRU, que establece el principio de previa planificación territorial y urbanística, ordenando preservar de la urbanización el suelo rural que no sea preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen. En segundo lugar, dado que todo suelo rural, y no sólo aquél objeto de especial protección, goza de un valor ambiental, se contravienen los artículos 3 y 13.1 TRLSRU, por definir como “ordinarios” un conjunto variado de usos y actividades sobre el suelo rústico, que por su naturaleza no pueden tener tal consideración, so pena de convertir a esta categoría de suelo rústico en una suerte de cajón de sastre.La letrada del Gobierno canario comienza su escrito de alegaciones rechazando que el artículo 20.1
  100. a)TRLSRU imponga con carácter básico la previa planificación territorial y urbanística, como se deduce del tenor literal y la finalidad del propio precepto, así como del título competencial que lo ampara. Igualmente, no comparte la exclusión como “ordinarios” de los usos previstos en los preceptos impugnados por no aparecer en el listado del artículo 13.1 TRLSRU, al entender que dicho listado no tiene ni carácter exhaustivo, ni prohibitivo. La argumentación es seguida, en lo sustancial, por el representante del Parlamento canario, añadiendo que los diputados recurrentes expresan, en realidad, discrepancias de oportunidad o conveniencia sobre el criterio adoptado por el legislador; criterio que plasma un concreto modelo urbanístico, adoptado en el ejercicio de legítimas competencias.Con la finalidad de dotar de mayor claridad expositiva a nuestro enjuiciamiento, en primer lugar, examinaremos las eventuales infracciones de los artículos 3, 13.1 y 20.1
  101. a)TRLSRU, preceptos formal y materialmente básicos, por no respetar el principio de previa planificación territorial y urbanística, y extralimitarse de los usos posibles en suelo rústico. En segundo lugar, analizaremos los reproches que se han formulado a cada uno de los usos en concreto, siendo este el momento en el que se tendrán que realizar algunas precisiones en relación con el objeto de impugnación.A) Se afirma por los recurrentes que la amplia gama de usos previstos por la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias en el suelo rústico -ordinarios, complementarios y de interés público o social-, vulnera de forma mediata el artículo 149.1.23 CE, por ser contraria, en primer lugar, al artículo 20.1
  102. a)TRLSRU, que impone con carácter básico la previa planificación territorial y urbanística. Hemos afirmado que es decisión de las comunidades autónomas determinar qué instrumentos de planificación territorial y urbanística adopta para la ordenación de su territorio, cómo se han de denominar y cuál ha de ser su contenido; planificación cuya exigencia tiene, por otro lado, un carácter “claramente instrumental respecto de la regulación de la propiedad urbana (ex art. 149.1.1 CE)” [STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 6 a)]. Igualmente, será “cada Comunidad Autónoma -y en los términos que cada una disponga, el órgano encargado de la ordenación o planificación urbanística- quien determine en qué forma y a qué ritmo el suelo urbanizable debe engrosar la ciudad”, no imponiéndose por la legislación estatal “ni cómo ni cuándo el suelo urbanizable debe pasar a ser ciudad” [SSTC 164/2001, FJ 15, y 141/2014, FJ 8 A) a)].La simple lectura del artículo 20.1
  103. a)TRLSRU pone de manifiesto que el mismo no impone con carácter básico una previa planificación; ni esta es su finalidad, ni por otra parte podría hacerlo de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta. El precepto se limita a establecer un criterio básico para la utilización del suelo -urbanizar “el suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural”-. Criterio que deberá ser asumido, en su caso, tanto por el legislador urbanístico autonómico, como por la propia administración planificadora en el contenido específico de cada uno de los instrumentos de planificación territorial y urbanística previstos. Se ha de desestimar, por tanto, que la regulación canaria infrinja la legislación estatal por el motivo de impugnación alegado.En segundo lugar, en relación con la infracción del artículo 3 TRLSRU, los diputados recurrentes no han desarrollado un mínimo razonamiento, más allá de una genérica alusión a la lesión del principio de desarrollo sostenible. El reproche constitucional recae sobre la infracción del artículo 13.1 TRLSRU por atribuir carácter “ordinario” a usos que no lo tienen, al no figurar en el listado del párrafo primero: “uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales”. Usos que deberían tener, por tanto, la consideración de “excepcionales” (párrafo tercero).La doctrina esencial sobre el artículo 13.1 TRLSRU ya la hemos expuesto en el fundamento jurídico 5 de esta sentencia y a ella nos remitimos. Sin embargo, ahora nuestra atención ha de recaer sobre los usos previstos en el precepto básico estatal, y a tales efectos debemos recordar que:
  104. i)la facultad de edificar no es ajena a la propiedad del suelo en situación básica rural -donde pueden caber tanto las construcciones vinculadas a su explotación primaria como otros usos no vinculados a esta, siempre de acuerdo con lo establecido en el planeamiento y en el marco de la regulación urbanística y de ordenación territorial y la legislación sectorial-. Así, entre las facultades de la propiedad del suelo rural, el legislador se refiere a la de disfrutar de los terrenos según su naturaleza y, excepcionalmente, a la de destinarla a usos específicos que sean de interés público o social siempre que contribuyan a la ordenación y desarrollo rurales o que hayan de emplazarse en esa ubicación” (STC 143/2017, FJ 21); y
  105. ii)corresponde, en este caso, a la comunidad autónoma la regulación de los usos en el suelo rural, la cual “no habrá de limitarse a la fijación de los ‘límites’ de aquellos usos sino que abarcará la definición misma de los usos o aprovechamientos” (STC 164/2001, FJ 31). En conclusión, el hecho de que un concreto tipo de actividad o uso -y por extensión las construcciones o instalaciones vinculadas- no figure entre los previstos expresamente en el artículo 13.1 TRLSRU no implica, necesariamente, la imposibilidad de que sea calificado de “uso ordinario” o primario del suelo rural, pues su regulación concreta corresponderá,

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