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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 89/2019

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 89/2019 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 89/2019, de 2 de julio (BOE núm. 192, de 12 de agosto de 2019) ECLI:ES:TC:2019:89 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad 5884-2017, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo parlamentario Unidos-Podemos-En Comú Podem-En Marea del Congreso de los Diputados, contra el Acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, mediante el que se aprueban medidas requeridas por el Gobierno al amparo del artículo 155 de la Constitución. Se han personado y formulado alegaciones el Senado y el Gobierno de la Nación, así como el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Ha sido ponente la magistrada doña Encarnación Roca Trías. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 4 de diciembre de 2017 el procurador de los tribunales don José Miguel Martínez-Fresneda Gambra, comisionado por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea del Congreso de los Diputados, presentó recurso de inconstitucionalidad contra el Acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, mediante el que se aprueban medidas requeridas por el Gobierno al amparo del artículo 155 de la Constitución. El recurso se interpone contra la totalidad del referido acuerdo y, subsidiariamente, en relación con los apartados A (cese del presidente y Gobierno de la Generalitat y facultad de disolución parlamentaria y convocatoria de elecciones), B (en la previsión por la que se autoriza a someter la actuación de la administración de la Generalitat a un régimen de comunicación o autorización previa), C.1 (en cuanto a la sustitución de la Policía de la Generalitat por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), D en su totalidad y las previsiones de los apartados E.2 y E.3.El recurso se fundamenta en los motivos que se exponen a continuación.A) La demanda argumenta en primer lugar sobre la idoneidad del acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017 como objeto de recurso de inconstitucionalidad. Para ello cita la doctrina del ATC 7/2012 y de la STC 83/2016 entendiendo que, al igual que en los dos casos allí examinados, se trata de “decisiones o actos parlamentarios que sin ser leyes o fuentes equiparadas a la ley, sí pueden, conforme a la Constitución, afectar a aquellas normas legales o asimiladas, esto es, excepcionarlas, suspenderlas o modificar su aplicabilidad legítimamente”. La autorización del Senado tiene como función precisamente posibilitar actuaciones que, sin ella, resultarían contrarias al ordenamiento. El alcance de dicha posibilidad de autorización por parte del Senado es precisamente el objeto de discusión que se plantea en este recurso, pues el acuerdo impugnado asume una especial extensión e intensidad en las posibilidades de alteración del marco ordinario de actuación del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña.A continuación indica que el acuerdo del Senado no solo se refiere al previo acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre por el que se solicitó la autorización de las medidas correspondientes, sino que integra su contenido haciéndolo suyo e introduciendo en el mismo diversas modificaciones. Adicionalmente, el art. 155 CE prevé que la autorización del Senado se proyecte sobre un procedimiento previo desarrollado a iniciativa del Gobierno y con participación del gobierno de la comunidad autónoma, de modo que las actuaciones previas de ambos gobiernos constituyen el presupuesto necesario de la actuación del Senado y configuran algunos límites y condiciones de la misma. El acuerdo de esta cámara solo puede valorarse en el contexto de dicho procedimiento y a la luz del requerimiento inicial del Gobierno al presidente de la comunidad autónoma, su contestación y la formulación del acuerdo de solicitud de autorización de medidas. El acuerdo del Senado no agota el procedimiento del art. 155 CE, sino que es objeto de desarrollo y aplicación por actos posteriores del Gobierno y aunque estos actos son los que efectivamente determinan las medidas aplicables y las ponen en vigor, la alteración del marco normativo correspondiente obedece al acuerdo de autorización del Senado. En consecuencia, el recurso se limita a tal acuerdo, pues los actos posteriores de desarrollo y aplicación del mismo, esencialmente mediante la adopción de reales decretos, dependen en su validez de la eventual nulidad del acuerdo de autorización.Se hace referencia al marco jurídico de la actuación en ejercicio del art. 155 CE, observándose que la actuación del Senado está sometida a limitaciones procedimentales y de contenido que derivan de este precepto y del resto de normas constitucionales aplicables a cada una de las medidas adoptadas o autorizadas por la cámara. A resultas de lo anterior se estima que el mencionado acuerdo resulta contrario a la Constitución en cuanto que: se adoptó con vulneración del procedimiento constitucionalmente previsto; su contenido excede de las posibilidades que se derivan del art. 155 CE, pues afecta a instituciones que no pueden ser objeto del mismo, como el Parlamento de Cataluña y somete a las instituciones de la comunidad autónoma a un régimen jurídico incompatible con el principio y contenido constitucional de la autonomía y las medidas autorizadas resultan inadecuadas o desproporcionadas para el alcance de los objetivos constitucionalmente protegidos por el art. 155 CE.B) Respecto al primero de los aspectos mencionados, el procedimiento de adopción del acuerdo, se comienza señalando que las normas a tener en cuenta son el propio art. 155 CE y el art. 189 del Reglamento del Senado (RS, en adelante). Se trata de un procedimiento complejo, en la medida en que no solo exige el cumplimiento de distintos trámites por parte de la cámara, sino también el desarrollo de actuaciones previas del Gobierno. El acuerdo senatorial solo resulta conforme a derecho si se han realizado las necesarias actuaciones anteriores (requerimiento al presidente de la comunidad autónoma que no resulte atendido y consiguiente solicitud de autorización coherente con dicho requerimiento y contestación) y si el procedimiento previo ha respetado las garantías de publicidad, pluralismo y defensa de la autonomía de la comunidad y de las actuaciones de las instituciones autonómicas afectadas. Las exigencias constitucionales se proyectan no solo sobre las actuaciones del Senado, sino también sobre las previas gubernamentales que son su presupuesto y sobre la coherencia necesaria entre todas ellas.

  1. a)La demanda indica que el procedimiento seguido para la adopción del acuerdo del Senado de 27 de octubre ha vulnerado las previsiones constitucionales en la medida en que el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, que solicitó la autorización del Senado, se adoptó sin la necesaria consideración de las alegaciones efectuadas por el presidente de la Generalitat en respuesta al previo requerimiento del Gobierno de 11 de octubre, y resulta incoherente con dicho requerimiento, pues se refiere a distintos hechos y medidas de reparación. Vulneraciones que asume la decisión del Senado al conceder la autorización correspondiente. Además, el acuerdo impugnado se adoptó por el Senado con un procedimiento que impidió la presentación de las alegaciones del presidente de la Generalitat, lo que constituye una adicional vulneración de los elementos esenciales exigidos constitucionalmente. La relevancia de estas cuestiones de procedimiento se proyecta sobre el conjunto del acuerdo y conduce a solicitar su declaración de inconstitucionalidad.Estas censuras se argumentan, en síntesis, como sigue.
  2. b)El requerimiento del Gobierno al presidente de la comunidad autónoma es el acto que inicia el procedimiento del art. 155 CE y fija sus términos, en especial en cuanto al contenido constitucionalmente necesario (identificación del incumplimiento de obligaciones o atentado contra el interés general de España) y a la determinación de las actuaciones requeridas para resolver esta situación. En cuanto a la primera de estas cuestiones, el requerimiento se concreta, expresa y exclusivamente, en la realización o no de una declaración de independencia de Cataluña, único objeto de la parte dispositiva del acuerdo (apartado A, en el que se requiere la confirmación de la declaración, y apartados IV a VII de la exposición de motivos del acuerdo, así como las reiteradas referencias a la autodeterminación, la secesión o el proceso constituyente). El resto de actuaciones de la Generalitat consideradas en la citada exposición de motivos (aprobación de las leyes 19 y 20 de 2017, convocatoria y organización del referéndum en contra de diversas resoluciones judiciales o utilización de datos personales) solo resultan relevantes, a efectos de la decisión del Gobierno de activar las previsiones del art. 155 CE, en la medida en que se vinculan con la declaración de independencia. El requerimiento no se dirige más que a dar respuesta al incumplimiento de obligaciones constitucionales que se derivaría de una declaración de independencia, de modo que si esta no se hubiere realizado nada más se reclama.Se añade que el requerimiento se dirige a lograr la adopción de actuaciones concretas que restauren el orden constitucional, pues, si responde afirmando la declaración de independencia, el apartado B) requiere que se revoque o se ordene la revocación de dicha declaración. Revocación de la que resultará, además, la orden del “cese de cualquier actuación dirigida a la promoción, avance o culminación del denominado proceso constituyente, tendente a la declaración y configuración de Cataluña como Estado independiente del resto de España, con cumplimiento íntegro de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”. Se sigue de ello que, de no existir previa declaración de independencia, el Gobierno no requiere actuación ninguna. En segundo lugar, las actuaciones de revocación comportan el cese de actuaciones futuras vinculadas al “denominado proceso constituyente”. En tercer lugar, la referencia indeterminada a las resoluciones del Tribunal Constitucional debe entenderse realizada a aquellas que se refieren al objeto del requerimiento, esto es, a las actuaciones de declaración de independencia o que resulten de la misma en el marco del “proceso constituyente”.
  3. c)En cuanto al acuerdo de solicitud de autorización al Senado, se observa que las facultades del Gobierno y de esta cámara en virtud del art. 155 CE quedan condicionadas no solo al requerimiento previo, sino también a la negativa a atenderlo, lo que queda confirmado en el art. 189 RS. La exigencia de efectivo incumplimiento de las actuaciones requeridas refuerza la delimitación de tales actuaciones como el objeto fundamental del procedimiento y significa también la introducción en el mismo de las autoridades autonómicas, lo que se configura como una garantía no solo de “defensa” de la comunidad autónoma, sino del necesario diálogo político entre ambos gobiernos. Solo tras el fracaso de esta vía política de acuerdo, la Constitución abre la vía de la ejecución forzosa en su artículo 155. En consecuencia, este procedimiento de requerimiento y contestación al mismo se proyecta sobre dos aspectos distintos: el incumplimiento imputado, que la comunidad puede negar o justificar en su contestación, y las medidas de restablecimiento requeridas, que la comunidad puede discutir o cuya modificación o sustitución por otras alternativas puede plantear. Ambas cuestiones fueron contestadas por el presidente de la Generalitat en sus cartas de los días 16 y 19 del mismo mes, cartas en las que se niega la existencia de una declaración de independencia por las instituciones catalanas que constituya un acto de incumplimiento de la Constitución. En segundo lugar, se plantean medidas alternativas de resolución del conflicto político resultante (apertura de un diálogo político entre ambos gobiernos). Estos extremos de la respuesta del presidente de la Generalitat no son ni siquiera objeto de consideración en el acuerdo del Consejo de Ministros, del 21 de octubre, por el que se tiene por rechazado el requerimiento y se solicita la autorización del Senado para la aplicación del art. 155 CE. El Gobierno se ampara en que “cualquier contestación distinta” a la afirmación o a la negación “se considerará confirmación” de la pregunta, lo que resulta irrelevante desde el punto de vista constitucional ya que el requerimiento plantea un incumplimiento y la forma de su resolución y la contestación niega lo primero y propone actuaciones alternativas. En consecuencia, el Gobierno debía valorar tal contestación y, en su caso, expresar las razones que llevaban a considerarla insuficiente o inadecuada a los efectos de restaurar el orden constitucional.Por ello, el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 es contrario a lo previsto en el artículo 155 CE, razón por la cual el Senado debiera haber rechazado la solicitud, dado que el propio art. 189 RS exige que se aporte la justificación de que el requerimiento inicial no ha sido atendido. Por esta razón, el acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre se ha adoptado de modo contrario al procedimiento constitucionalmente obligado y debe ser, en su conjunto, declarado inconstitucional.
  4. d)En cuanto a la falta de coherencia con el requerimiento efectuado, se sostiene que tanto el acuerdo de solicitud de autorización del Senado, como el propio acuerdo de esta cámara, tienen por objeto el incumplimiento constitucional definido en el requerimiento inicial y las medidas de restauración allí exigidas, de manera que su alteración sustancial o su sustitución por otros hechos o presuntos incumplimientos, o por medidas distintas y no planteadas previamente, supone una vulneración esencial del procedimiento, pues implica que no se ha respetado la obligatoria intervención previa del gobierno de la comunidad autónoma. El acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre no respeta la necesidad de coherencia con el requerimiento previo, pues configura tanto el incumplimiento objeto del procedimiento como las medidas de restauración de modo muy distinto a lo hecho en el requerimiento previo.Mientras que el requerimiento inicial se refería tan solo a una eventual declaración de independencia, el acuerdo del 21 de octubre se proyecta sobre un conjunto de hechos mucho más amplio y complejo, ninguno de los cuales fue objeto de mención en el requerimiento inicial, de manera que tampoco ha podido ser objeto de contestación por la Generalitat. Los efectos de esta alteración del objeto son que se desconoce la necesidad de diálogo intergubernamental previo; se oculta la previa aceptación del requerimiento, negando la existencia de una declaración de independencia; se elude la necesidad de fundamentar el carácter efectivamente lesivo y grave del incumplimiento y se amplía el alcance o intensidad de las medidas de pretendida restauración del orden constitucional. El acuerdo del Consejo de Ministros del día 21 de octubre es así contrario al art. 155 CE por dos órdenes de razones distintas. Por no ser coherente con el requerimiento previo y por no definir los hechos o actuaciones concretas que constituyen el incumplimiento de obligaciones constitucionales y legales o atentan contra el interés general, indeterminación que impide cualquier valoración adecuada en el Senado y el necesario control jurisdiccional posterior por parte del Tribunal Constitucional. Ello determina la inconstitucionalidad y nulidad del acuerdo en su conjunto y, con ella, la del acuerdo del Pleno del Senado, al que deben imputarse iguales vulneraciones.También es exigible coherencia respecto de las actuaciones de restablecimiento del orden constitucional para las que se solicita autorización, aunque es obviamente admisible que las medidas propuestas en el requerimiento se modifiquen en lo necesario para su adopción por el Gobierno, si bien el objeto de las medidas debe ser el mismo planteado en el requerimiento. El acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre ignora por completo estas exigencias. Frente a unas medidas de reparación consistentes exclusivamente en la manifestación formal de inexistencia de una declaración de independencia, su revocación y el cese de eventuales actuaciones de desarrollo, se pasa ahora al cese de todo el gobierno de la Generalitat, a la asunción de sus facultades por el Gobierno, a la imposición de regímenes especiales a toda la administración con carácter general, a la limitación de las facultades parlamentarias y a la disolución del propio Parlamento de Cataluña. Al margen de la inadecuación, desproporción y vulneraciones constitucionales diversas de cada una de estas medidas, su comparación con las instadas en el requerimiento pone de manifiesto la completa incoherencia entre ambos acuerdos.
  5. e)La demanda considera que se ha vulnerado el art. 189 RS en la medida en que la negativa a permitir la intervención del representante del presidente de la Generalitat en la sesión de la comisión conjunta de 26 de octubre impidió la defensa de las alegaciones del presidente de la comunidad autónoma. Este precepto fija un elemento específico del procedimiento de tramitación, como es la presentación de alegaciones por el presidente de la comunidad autónoma, previendo este precepto que el presidente “designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representación a estos efectos”. El presidente de la Generalitat remitió al Senado las correspondientes alegaciones, y designó a los efectos de presentación y defensa de las mismas al delegado del gobierno de la Generalitat en Madrid, cuya intervención en la sesión del día 26 de octubre fue rechazada en la reunión de la mesa y de los portavoces de la comisión, lo que constituye una vulneración del referido art. 189 y una significativa limitación de las posibilidades de defensa de las alegaciones del presidente de la Generalitat. El presidente de la Generalitat se vio obligado a designar subsidiariamente a dos senadores, reduciendo así su capacidad de designación y las posibilidades de confianza y capacidad resultantes. Se solicita por ello del Tribunal que declare la inconstitucionalidad de la negativa a permitir la intervención del representante del presidente de la Generalitat en la sesión de la comisión conjunta del 26 de octubre y, en consecuencia, la nulidad de la autorización resultante de la misma.C) En cuanto al contenido del acuerdo impugnado se señala, en síntesis, lo siguiente:
  6. a)El art. 155 CE se configura como una cláusula que habilita al Gobierno, en razón de la excepcionalidad de la situación y con la autorización del Senado, para adoptar decisiones contrarias a su marco ordinario de actuación, habilitación que, sin embargo, no puede entenderse como una facultad que permita adoptar cualquier medida sin más marco que el libremente definido por la cámara. Por ello, el acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017 se somete a un régimen jurídico no solo procedimental, sino de contenido. Régimen que la demanda considera a continuación.
  7. b)El escrito de interposición del recurso sostiene que del art. 155 CE resulta una doble facultad: la fijación de medidas de obligatorio cumplimiento por la comunidad autónoma, establecidas por el Gobierno y autorizadas por el Senado, así como la posibilidad de que el Gobierno dirija instrucciones a las autoridades autonómicas para el cumplimiento de las medidas adoptadas. Esta comprensión del precepto constitucional delimita de modo taxativo las posibilidades de actuación estatal, que consistirían en la adopción de medidas por el Gobierno y autorizadas por el Senado que resultan en sí mismas vinculantes para las autoridades autonómicas, pudiendo además el Gobierno impartir instrucciones obligatorias al efecto del cumplimiento, lo que es coherente con el carácter excepcional del precepto y con sus efectos limitadores del principio constitucional de autonomía. A favor de esta interpretación está la propia redacción del repetido art. 155 CE y su asunción por el art. 189 RS, que no distinguen entre una autorización del Senado y una posterior adopción por el Gobierno, sino que se hace referencia a una adopción que, en sí misma, requiere la autorización del Senado. Solo así resultan coherentes los dos apartados del precepto, pues, caso contrario, resultaría absurdo que el apartado segundo permita expresamente dictar instrucciones, cuando el apartado primero sería suficiente no solo para ello, sino para cualquier medida imaginable de mucha mayor intensidad. Este entendimiento resulta el más respetuoso no solo con el tenor literal del artículo 155 CE, sino con su carácter excepcional, pues limita la ruptura del modelo constitucional ordinario al mínimo necesario para su restauración. Al mismo sentido apuntan los debates constitucionales, en los que se descartaron enmiendas que proponían otras y más intensas facultades.Esta interpretación es suficiente y coherente con la garantía del mantenimiento del orden constitucional, pues abarca aquellas actuaciones de las comunidades autónomas con eficacia jurídica que podrían dar lugar temporalmente a esta situación, ya que las vulneraciones derivadas de la legislación autonómica tienen su limitación ordinaria en el control por el Tribunal Constitucional, con posibilidad de suspensión automática (art. 161.2 CE), y la que provenga de actuaciones de los gobiernos o de las administraciones autonómicas están igualmente limitadas por el control judicial ordinario y por la posibilidad de presentar conflictos ante el Tribunal Constitucional, con aquel mismo régimen de suspensión. Todo ello sin perjuicio de la aplicación, en su caso, por las autoridades y tribunales correspondientes, de las medidas de sanción y de la exigencia de la correspondiente responsabilidad por el incumplimiento realizado.De este modo solo resulta necesario prever un régimen excepcional para el caso de exigirse actuaciones autonómicas ejecutivas que no se estén produciendo, esto es, para obligaciones de actuar. En conclusión, las actuaciones adoptadas al amparo de este art. 155 CE son exclusivamente las siguientes: medidas propuestas por el Gobierno que, autorizadas por el Senado, son adoptadas y de obligado cumplimiento por las autoridades autonómicas, sin que puedan ser autorizadas medidas futuras y sí solo las concretas que han sido propuestas; de otra parte, eventuales instrucciones del Gobierno para su aplicación, vinculantes para todas las autoridades autonómicas. Ni unas ni otras pueden alterar los preceptos constitucionales y estatutarios o el marco legal aplicable, más allá de la alteración que significa su adopción y carácter vinculante.Sin embargo, el acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre no fija medidas concretas de restauración del orden constitucional, sino que habilita al Gobierno a adoptarlas en el futuro, delimitando su ámbito posible y sometiéndolo a algunas condiciones.
  8. c)Frente a la interpretación expuesta, el Gobierno y el Senado han optado por una comprensión del precepto constitucional que consiste en un acto de autorización por la cámara y su eventual concreción en posteriores medidas adoptadas por el Gobierno, medidas que alcanzarían hasta donde fuera necesario para restablecer el orden constitucional, sin encontrarse limitadas a imponer obligaciones al ejecutivo autonómico. Se trata de una concepción inconstitucional, aunque, con carácter subsidiario, su valoración exige concretar el marco constitucional aplicable. Si se opta por esta interpretación del art. 155, su régimen debe derivarse por vía interpretativa, pues el precepto no expresa más límite que el carácter necesario de las medidas.Los recurrentes sostienen que, incluso con una interpretación que no limite las facultades del art. 155 CE a la aprobación de medidas de carácter ejecutivo por parte del Senado, y, en su caso, a la adopción de instrucciones gubernamentales para su ejecución, resulta necesario excluir la constitucionalidad de la adopción de medidas que vayan más allá de la alteración limitada y temporal del sistema competencial para posibilitar la sustitución, igualmente limitada y temporal, de autoridades autonómicas por otras estatales a fin de adoptar las decisiones y medidas necesarias para restaurar el orden constitucional. Tal sustitución implica que supone solo un cambio en la autoridad que adopta una decisión, pero en ningún caso una alteración de dicho marco constitucional, estatutario y legal. En segundo lugar, la sustitución solo puede predicarse de decisiones que suponen la aplicación de un marco jurídico de derechos y obligaciones previamente definido, pues su finalidad es exclusivamente la restauración del orden constitucional. En consecuencia, objeto de sustitución pueden ser solo decisiones de carácter ejecutivo, descartándose así la sustitución de actuaciones parlamentarias o de actuaciones gubernamentales de libre decisión. La sustitución es, además, una medida de carácter temporal, limitada al tiempo necesario para restablecer el orden constitucional, sin que pueda afectar, más allá de esa necesidad, al régimen propio de designación y ejercicio del cargo afectado y, por último, la sustitución no se proyecta necesariamente sobre el conjunto o la totalidad de las facultades del cargo, sino sobre aquellas que sean necesarias para la actuación pretendida.Resulta necesario que las medidas autorizadas resulten adecuadas y necesarias para la finalidad pretendida. En el caso objeto de este recurso, ese examen de adecuación y necesidad es especialmente complejo en razón de la indeterminación de la finalidad de las actuaciones, pues la inequívoca identificación del incumplimiento y de la forma de restablecimiento contenidas en el requerimiento inicial del Gobierno se han visto sustituidas después por una descripción difusa y genérica del incumplimiento y de las medidas que vienen a restaurar el orden constitucional y, en consecuencia, también de las infracciones constitucionales apuntadas. Se recuerda que la determinación del incumplimiento constitucional se produjo en aquel requerimiento y se cifró en la existencia de una declaración de independencia y en el desarrollo de actuaciones vinculadas con un consiguiente proceso constituyente En consecuencia, cada una de las medidas autorizadas deberá resultar adecuada y necesaria para las finalidades de restauración del orden constitucional, esto es, para evitar o en su caso restaurar los efectos de una eventual declaración de independencia y el posterior desarrollo del proceso constituyente. Serán inconstitucionales aquellas que busquen otra finalidad, especialmente cuando no persigan sino sustituir las decisiones políticas de las instituciones autonómicas, o cuyos efectos pudieran alcanzarse con intervenciones de menor intensidad.D) Para el caso de que el Tribunal rechace los motivos de inconstitucionalidad general ya expuestos, se procede a analizar, en lo que sigue, las medidas autorizadas por el acuerdo del Senado.
  9. a)La relativa al cese de los miembros del gobierno de la Generalitat y su sustitución por los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación (apartado A del acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre) se considera contraria a los arts. 2, 147 y 152 CE así como a los arts. 67 y 68 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC), excediendo de las posibilidades previstas por el art. 155 CE. Esta decisión implica en sí misma una doble vulneración de la autonomía y de su modelo democrático y parlamentario de gobierno, garantizados por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía de Cataluña. La modificación o alteración de ese régimen está fuera del ámbito de disposición incluso de la ley, por lo que debe negarse que el art. 155 CE lo permita. A igual conclusión se llega a partir de los debates de elaboración de la Constitución, pues en dos ocasiones se rechazó expresamente la inclusión en el art. 155 de la previsión de disolución o sustitución general del gobierno autonómico (voto particular del grupo de Alianza Popular en el Congreso en relación con el anteproyecto de Constitución y enmienda núm. 957 al proyecto, presentada por un miembro del grupo de Unión de Centro Democrático). Otro tanto se sostiene por los autores que han estudiado este precepto constitucional.Esta medida no puede considerarse adecuada ni necesaria para la finalidad de impedir una declaración de independencia, revocarla o impedir el desarrollo de un proceso constituyente. Ni el acuerdo del Consejo de Ministros ni el del Senado contienen justificación alguna al respecto y el cese aparece más bien como una sanción a los imputados incumplimientos, lo que es inconstitucional, pues el art. 155 CE no es un instrumento sancionador, ni corresponde a las instituciones que lo aplican (Gobierno y Senado) la facultad de juzgar ni de sancionar las actuaciones de instituciones públicas autonómicas. La referencia a la eventual declaración de independencia y al desarrollo del proceso constituyente pone de manifiesto la inadecuación y desproporción de la medida que se considera, pues su carácter general excede por su propia naturaleza de la adopción de medidas referidas a una declaración de independencia. La disparidad entre el carácter determinado de esta última cuestión y la amplitud ilimitada del cese general del gobierno hace patente esta inadecuación. Si lo que se pretende es evitar la adopción de eventuales actuaciones del gobierno de la Generalitat, existen otras medidas de mucho menor impacto sobre la autonomía. El acuerdo se limita a afirmar la insuficiencia de estas actuaciones, pero esto es difícil de predicar de las instrucciones vinculantes, cuyo cumplimiento controlan los tribunales, incluso mediante medidas cautelares y más aún de un régimen de suspensión y sustitución temporal de las facultades de algunos órganos o cargos de la Generalitat de especial relevancia. El propio acuerdo prevé en otros ámbitos la posibilidad de establecer un régimen de comunicación previa e incluso de autorización previa, que es otra intervención de considerable intensidad, pero de mucha menor afectación de la autonomía.El acuerdo parece fundamentar en ocasiones estas medidas como instrumentos necesarios para la convocatoria de elecciones autonómicas, que aparecería así como la medida principal. Pero, al margen la legitimidad de esta medida en sí misma, lo cierto es que el cese del gobierno nada añade, ni resulta necesario para su efectiva aplicación. Suspendida y ejercida por sustitución la facultad de disolución anticipada y convocatoria de elecciones, nada impide que el Gobierno adoptara instrucciones vinculantes para su celebración o, incluso, que asumiera la gestión de las facultades y órganos necesarios para asegurar dicha celebración en las condiciones necesarias, continuando el gobierno autonómico en el despacho del resto de asuntos de su competencia. La medida de cese del gobierno no obedece a una finalidad de restauración del orden constitucional, sino a la ilegítima restricción de la autonomía de las instituciones catalanas, con la consiguiente vulneración de las exigencias del art. 155 CE.El cese también sería contrario a los derechos fundamentales de acceso y permanencia en el cargo, recogidos en el art. 23.2 CE, así como al art. 24, en su vertiente de derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, pues, como consecuencia exclusivamente derivada de la decisión de cese en el cargo de presidente o consejero, sus titulares pierden la condición de aforado (art. 70.2 EAC) y se altera indebidamente la competencia para conocer de las denuncias sobre posibles delitos derivados de sus actuaciones.
  10. b)El acuerdo comporta la autorización de tres medidas que introducen un régimen jurídico especial para las actuaciones de la Generalitat: posibilidad de introducir un régimen de comunicación o autorización previa (apartado B); previsión de sanción específica de nulidad de pleno derecho para los actos que lo contravengan (apartado E.2) y denegación de efectos jurídicos para las disposiciones y actos publicados en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” que asimismo lo contravengan (apartado E.3). La introducción de un nuevo régimen referido al contenido y efectos de las decisiones autonómicas es ajeno a la finalidad y condiciones del art. 155 CE, que no hace posible la modificación del régimen jurídico de tales actuaciones por un procedimiento no solo desarrollado por quien carece de competencia, sino absolutamente inadecuado para la introducción de modificaciones normativas generales, especialmente de rango legal. Su función de garantía del cumplimiento del ordenamiento se opone a que su contenido se concrete en la modificación del mismo, resultado siempre de una opción política libre y ajena a un procedimiento, como el del art. 155 CE, que no pretende sustituir la opción política derivada de las elecciones autonómicas por otra distinta.Las medidas referidas a la nulidad de pleno derecho de los actos adoptados en contravención del acuerdo y a su carencia de efectos si se publican en el “Diario Oficial de la Generalitat” son incompatibles con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). En cuanto a la previsión de la nulidad de pleno derecho, porque son la Constitución y las normas generales que la disciplinan en el ámbito administrativo (en especial, arts. 47 y ss. de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) las que asumen esta función, señalándose que la figura de la nulidad de pleno derecho implica importantes consecuencias frente a terceros y una menor protección de quienes han actuado bajo la confianza de la legitimidad de la decisión o norma posteriormente anulada. Más intenso es el perjuicio a la seguridad jurídica de la otra previsión, sin que pueda arrojarse sobre cada operador jurídico y cada ciudadano el juicio de compatibilidad entre los correspondientes actos y el acuerdo impugnado, como tampoco puede negarse que los actos así publicados puedan surtir efectos por su formal vigencia a partir de su publicación.
  11. c)El apartado C.1 del acuerdo autoriza medidas en relación con la seguridad y el orden públicos, entre las que se encuentra la sustitución, en caso de necesidad, de los miembros del cuerpo de policía de la Generalitat por efectivos de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. Se observa al respecto que el art. 155 CE puede llegar a permitir la sustitución de autoridades en casos en que la necesidad de tal sustitución se fundamente especialmente, pero la sustitución de una administración por otra es un supuesto muy distinto y de mayor intensidad. No se altera simplemente y de modo puntual la atribución de competencias, sino que se modifica el propio régimen, legal o estatutario, de determinación de la entidad competente. Este precepto constitucional no permite alterar la distribución competencial entre el Estado y las comunidades autónomas y sí solo sustituir autoridades autonómicas determinadas en el ejercicio de sus funciones. Las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad, y en sus normas de desarrollo, son las que determinan el régimen de intervención de las policías autonómicas y estatal, sin que el acuerdo pueda alterarlo. En él, además, se prescinde de cualquier fundamentación específica de esta medida, que tampoco puede considerarse adecuada ni necesaria para el pretendido restablecimiento del orden constitucional.
  12. d)En cuanto a las medidas referidas al Parlamento de Cataluña, la más destacada es la posibilidad de acordar su disolución y convocar elecciones, lo que se atribuye al presidente del Gobierno de la Nación por plazo máximo de seis meses (apartado A). A esta decisión central se suman otras (apartado D) que limitan o excluyen las facultades parlamentarias de investidura y de control e impulso, siendo de destacar que el propio Senado denegó la autorización de otras medidas propuestas por el Gobierno que restringían las facultades legislativas del Parlamento mediante un derecho de veto.El art. 155 CE no permite afectar de ese modo a la institución parlamentaria. En primer lugar, la actuación del Parlamento se caracteriza por su sometimiento inmediato a la Constitución (y al Estatuto de Autonomía y, en su caso, al reglamento parlamentario), sin interposición alguna, lo que deriva del contenido del art. 23 CE y de que el ejercicio de la actividad parlamentaria es, en el marco de la Constitución, el Estatuto de Autonomía y el Reglamento de la cámara, libre producto de una opción política del parlamentario, que responde solo ante sus electores. Resulta en consecuencia imposible predicar respecto del Parlamento la posibilidad de establecer obligaciones adicionales en medidas específicas o instrucciones concretas y aún más imposible suspender la capacidad de ejercer facultades que se derivan e imponen directamente desde el bloque de constitucionalidad o de sustituir al Parlamento en tal función. Se recuerda que sobre la actuación parlamentaria pesan dos elementos definitorios que imposibilitan que de la misma se derive un incumplimiento de obligaciones constitucionales y que convierten en inadecuada cualquier previsión limitadora de sus capacidades. En primer lugar, porque de las actuaciones parlamentarias no puede derivarse vulneración constitucional que exija la intervención del art. 155 CE, existiendo siempre medidas alternativas igualmente eficaces y menos onerosas (art. 161.2 CE), y, además, porque de las actuaciones sin eficacia jurídica generadoras de derechos u obligaciones (por ejemplo, las de control del Gobierno) no puede derivarse vulneración de obligaciones constitucionales. La incidencia sobre la actuación parlamentaria vulneraría tanto los derechos de participación política de los miembros de la cámara como los de sus representantes, resulta incompatible con el carácter democrático y representativo de la forma de gobierno de la comunidad autónoma (art. 152 CE) y es contraria a las exigencias de adecuación y necesidad propias de las medidas adoptadas en aplicación del art. 155 CE.Específicamente sobre la asunción de la facultad de disolución y convocatoria de elecciones la demanda alega que los trabajos de elaboración de la Constitución impiden interpretar que el art. 155 CE permita tal disolución, lo que está acogido en otros ordenamientos federales o regionales, pero siempre mediante previsión constitucional expresa. Esta medida comporta una vulneración de extraordinaria intensidad del principio de autonomía reconocido por el art. 2 CE y desarrollado por el art. 152 CE. Es directamente contraria a las previsiones del art. 23 CE, en su doble vertiente de derecho de participación de los ciudadanos mediante representantes electos y de derecho de acceso y ejercicio del cargo por tales representantes. Y, en tercer lugar, la disolución por persona distinta a la constitucional y estatutariamente prevista vulnera el propio principio democrático, traducido en la forma parlamentaria de gobierno de las comunidades autónomas. La autorización de la disolución parlamentaria por el presidente del Gobierno constituye un supuesto especialmente manifiesto de medida inadecuada e innecesaria, incompatible con el art. 155 CE. Inadecuada en cuanto que la disolución no permite reparar orden constitucional alguno, sino que simplemente significa la posibilidad de sustituir una mayoría política por otra alternativa, e innecesaria pues nada impide que el presidente de la comunidad mantuviera esta capacidad de decisión mientras otras de sus facultades se sometían a la obligación de respetar las medidas de reparación autorizadas por el Senado o incluso se veían sustituidas a estos efectos.El apartado D del acuerdo impugnado incorpora medidas de limitación de las potestades del Parlamento de Cataluña, suspendiendo las facultades de investidura del presidente de la comunidad autónoma (D.1), las de control del Gobierno (D.2) e introduciendo extensas limitaciones a las de impulso del Gobierno y deliberación (D.3). La limitación de la facultad de investidura debe seguir idéntica suerte que la de la previsión de cese del presidente de la Generalitat. La limitación de las facultades de control e impulso parlamentarios no solo resultan contrarias a preceptos y principios ya señalados, sino que su resultado es la configuración de un ejecutivo que no se somete en su actividad a control político alguno, a lo que se añade la indeterminación absoluta en la configuración de un control alternativo por parte del Senado. Resulta de todo ello la previsión de un Ejecutivo falto por completo de control político, lo que es inconstitucional por vulnerar el modelo de gobierno parlamentario (art. 152 CE). 2. Por providencia de 10 de enero de 2018, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados (art. 34 LOTC) al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, así como al gobierno de la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Con el fin de evitar un conflicto en la defensa de los intereses del Estado y de la comunidad autónoma de Cataluña, se suspendió el plazo para que el gobierno de la Generalitat pudiera personarse y formular alegaciones en tanto el Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo 5 del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, ejerciera las funciones y competencias que corresponden al consejo de gobierno de la Generalitat de Cataluña. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”. 3. Mediante escrito de 15 de enero de 2018 el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el recurso en nombre del Gobierno y solicitó prórroga del plazo concedido para formular alegaciones. Por providencia de 16 de enero de 2018, el Pleno acordó tener por personado al abogado del Estado, prorrogándose en ocho días más el plazo concedido por la providencia de 10 de enero de 2018. 4. Mediante oficio registrado el 17 de enero de 2018 el presidente del Senado comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara en orden a comparecer en este procedimiento a los efectos de formular alegaciones en relación con los vicios de procedimiento alegados y de encomendar la representación y defensa del Senado al letrado de las Cortes Generales. 5. Mediante escrito de 17 de enero de 2018, que tuvo entrada en el Tribunal el día 19 del mismo mes, el letrado del Parlamento de Cataluña se personó en el procedimiento en nombre y representación de la cámara y presentó alegaciones en las que, tras referirse al recurso de inconstitucionalidad 143-2018, interpuesto por el propio Parlamento autonómico contra el acuerdo del Pleno del Senado objeto de este mismo recurso, dio por reproducidas las alegaciones contenidas en aquel recurso y solicitó se dictara sentencia en la que se declarara la inconstitucionalidad del referido acuerdo del Senado y de todas las disposiciones dictadas, sin solución de continuidad, en desarrollo o como complemento o adición de las medidas aprobadas, a requerimiento del Gobierno, al amparo del artículo 155 CE. Lo allí alegado se resume a continuación:
  13. a)Se argumentó, en primer lugar, sobre la idoneidad del acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017 como objeto de recurso de inconstitucionalidad, siendo su fuerza equiparable a la de la ley, lo que también habría que predicar del resto de disposiciones normativas desplegadas por el Gobierno para la ejecución de las medidas autorizadas por el Senado.
  14. b)Se analizó el art. 155 CE, del que se dijo que se limita a describir una técnica (las instrucciones a las autoridades autonómicas), sin referirse a la posibilidad de suspender o disolver órganos autonómicos. Tampoco permite este precepto la adopción de medidas que formal o materialmente comporten la supresión o suspensión indefinida del régimen autonómico o la alteración o innovación del modelo de reparto competencial contenido en el bloque constitucional. El precepto faculta solo para la adopción de medidas encaminadas a obligar a la comunidad autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones, medidas que, además de ser respetuosas y compatibles con la autonomía política y con la capacidad de las instituciones afectadas para poder recurrir a las garantías y procedimientos jurisdiccionales, deben ser adecuadas y necesarias y estar presididas por la gradualidad, la proporcionalidad (que incluiría también la menor lesividad para la autonomía) y la transitoriedad, entendida esta última no solo como limitación temporal, sino también como prohibición de efectos irreversibles.
  15. c)Las infracciones constitucionales imputadas al acuerdo del Senado serían, en primer lugar, de carácter procedimental. El acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 se adoptó sin la necesaria consideración de las alegaciones efectuadas por el presidente de la Generalitat en sus cartas de 16 y 19 de octubre y, por tanto, sin que pudiera considerarse que se había desatendido el requerimiento previo efectuado, de tal modo que el Senado debería haber rechazado la solicitud formulada. El requerimiento también incurre en el defecto formal de omitir cuáles serían las medidas a adoptar caso de desatenderse, medidas que adquirieron una gravedad inusitada. Se vulneró lo establecido en el artículo 189 RS, cercenándose gravemente las facultades del presidente de la Generalitat de defender sus alegaciones personalmente o a través de la autoridad designada al efecto, pues se rechazó, sin que conste razón para ello, la intervención del designado a tal efecto por el presidente de la Generalitat (el delegado en Madrid del gobierno de la Comunidad Autónoma), lo que le obligó a designar subsidiariamente a dos senadores.
  16. d)En relación con las medidas establecidas en el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, se afirmó que la habilitación del Senado no podía traducirse en la atribución al Gobierno de una facultad tan amplia como creyera necesaria y que alcanzara la adopción de cualquier medida, sin que en ningún caso puedan legitimarse al amparo del art. 155 CE actuaciones que la propia Constitución prohíbe o somete a requisitos propios, como son la limitación de derechos fundamentales (singularmente, el de representación política del art. 23.2 CE).
  17. e)En cuanto a las medidas relativas al cese del presidente de la Generalitat y de los miembros de su gobierno, y su sustitución por los órganos y autoridades designados al efecto por el Gobierno del Estado (apartado A del acuerdo), se señaló que la facultad de dar instrucciones a las autoridades de una comunidad autónoma (art. 155.2 CE) no puede implicar en ningún caso su cese o destitución, lo que supone la quiebra del principio de autonomía (arts. 2 y 147 CE) y del modelo parlamentario de gobierno (arts. 152 CE y 67 y 68 EAC), atentándose con ello al estado de derecho y vulnerándose los principios de legalidad y de jerarquía normativa, al tener que admitir que un real decreto de cese, como el que deriva del acuerdo del Senado, prevalece sobre una norma como el Estatuto de Autonomía. Esta medida de cese tampoco supera el test de proporcionalidad, al no ser adecuada ni necesaria para la finalidad de impedir una declaración de independencia o el inicio del proceso constituyente, configurándose, en la práctica, como una genuina “sanción”, habiendo sido posible adoptar medidas mucho menos gravosas para la autonomía de Cataluña. Se vulneran con ello los derechos fundamentales al acceso y permanencia en el cargo (art. 23.2 CE), así como el art. 24 CE (derecho al juez ordinario predeterminado por la ley), en la medida en que se altera indebidamente la competencia para conocer de las denuncias por posibles delitos (art. 70.2 EAC, relativo al fuero especial de los miembros del Gobierno).
  18. f)Se analizaron las medidas que introducen un régimen jurídico especial para las actuaciones de la Generalitat y otras en ámbitos singulares, reiterándose que el art. 155 CE no faculta para alterar el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas contenido en el bloque de la constitucionalidad, sino únicamente para la sustitución de determinadas autoridades autonómicas en el ejercicio de sus funciones. Las medidas contempladas en los apartados B (régimen de comunicación o autorización previa), E.2 (nulidad de pleno derecho de los actos que contravengan el acuerdo) y E.3 (denegación de efectos jurídicos para las disposiciones y actos publicados en el “Diario Oficial de la Generalitat” que lo conculquen) no guardan relación alguna con los objetivos constitucionales del art. 155 CE, vulneran los principios de legalidad y jerarquía normativas y son incompatibles con la seguridad jurídica (art. 9.3 CE). De otro lado, la sustitución de la policía autonómica por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado (apartado C.1) infringe el régimen constitucional en materia de seguridad pública que deriva de los arts. 148.1.22 y 149.1.29 CE, además de ser inadecuada e innecesaria para las finalidades del art. 155 CE.
  19. g)En cuanto a las medidas relativas al Parlamento de Cataluña, las previstas en los apartados A (posibilidad de su disolución, con convocatoria de elecciones, por el presidente del Gobierno) y D (limitación o exclusión de las facultades de investidura, control e impulso sobre el Gobierno autonómico) suprimen los rasgos del sistema parlamentario (arts. 152 CE y 55, 67 , 74 y 75 EAC), además de que la suspensión de determinados preceptos del Reglamento del Parlamento de Cataluña afecta a todo el capítulo I del título II del Estatuto de Autonomía de Cataluña, al incidir no solo en la autonomía de Cataluña, sino también en la de la asamblea. En lo que a la disolución de la cámara se refiere, se trata de una posibilidad desechada de forma expresa en el debate constituyente. Unas y otras medidas exceden de lo que consiente el art. 155.2 CE y las segundas afectan, en particular, a los derechos fundamentales tanto de los ciudadanos de Cataluña como de sus representantes (art. 23.2 CE). Con todo ello, el acuerdo del Consejo de Ministros culmina la suspensión en toda regla de la autonomía de Cataluña, lo que excede de lo previsto en el art. 155 CE y no se ajusta a las exigencias de adecuación y necesidad. 6. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 31 de enero de 2018, el letrado de las Cortes Generales, en nombre y representación del Senado, presentó sus alegaciones.
  20. a)Tras exponer los antecedentes de hecho que estima más destacados y señalar que estas alegaciones se contraen a los aspectos procedimentales relativos a la tramitación en el Senado de la propuesta del Gobierno se observa que son dos los vicios procedimentales que se imputan al Senado. En primer lugar, el haber admitido a trámite la propuesta del Gobierno sin considerar las alegaciones del presidente de la Generalitat. En segundo lugar, el impedir en la sesión de la comisión conjunta del Senado la intervención del representante designado por el presidente de la Generalitat.
  21. b)Por la que a la primera vulneración se refiere se señala lo siguiente. En primer lugar, que la mesa del Senado aceptó el 21 de octubre la admisión a trámite del acuerdo del Consejo de Ministros a los efectos del art. 189 RS, admisión acordada al amparo del artículo 36.1 RS. El acuerdo del Gobierno iba formalmente acompañado de la justificación del requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y de su incumplimiento. Sobre si el juicio de admisión de la mesa fue suficiente o no, debe tenerse en cuenta la constante jurisprudencia constitucional, en el sentido de que la función calificadora y de admisión a trámite debe ceñirse a la verificación de la presencia de los elementos formales de cada iniciativa. Siendo cierto que el propio Tribunal ha admitido ocasionalmente que tales actos de calificación y admisión pueden extenderse más allá de los requisitos formales, ello exige, conforme a esa misma jurisprudencia, dos circunstancias: que se trate de una iniciativa legislativa o de control del ejecutivo y que exista una limitación material por la Constitución, el bloque de constitucionalidad o el reglamento parlamentario. Puede admitirse que el acuerdo del Gobierno de 21 de octubre reúne la primera circunstancia, pero no presenta la segunda, pues el art. 155 CE no contiene ninguna limitación material sobre su objeto, limitándose a prever genéricamente unas medidas necesarias, medidas contenidas en el documento remitido por el Gobierno y publicado en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales”. No existe base alguna para defender que la admisión a trámite del acuerdo del Gobierno pudiese hacerse acudiendo a elementos distintos de los formales.Un segundo supuesto en que el Tribunal ha permitido que la admisión se verifique más allá de los requisitos puramente formales es en casos excepcionales de propuestas o proposiciones cuya contradicción con el derecho o inconstitucionalidad sean palmarias y evidentes. Sin perjuicio de que legítimamente pueda discreparse de la propuesta del Gobierno por razones de oportunidad o, incluso, de constitucionalidad, no hay nada en la misma que indique que palmaria y evidentemente resulte contraria al art. 155 CE.
  22. c)En cuanto a la supuesta nulidad del acuerdo de la comisión conjunta del Senado por la negativa a permitir la intervención del representante de la Generalitat, se observa lo siguiente. En primer lugar, que dicha comisión aprobó que el presidente de la Generalitat remitiese cuantos antecedentes, datos y alegaciones considerase pertinentes y que designase, de estimarlo procedente, la persona que asumiera la representación a estos efectos. El presidente del Senado remitió carta al de la Generalitat en la que, además de trasladarle el acuerdo anterior, le comunicaba que la mesa de la comisión conjunta había manifestado su criterio favorable a que él, personalmente, pudiese intervenir en la sesión prevista para el día 26, trasladándole asimismo el criterio favorable de la junta de portavoces del Senado para que, si lo consideraba oportuno, pudiese intervenir personalmente ante la sesión plenaria prevista para el 27 de octubre a las 10.00 horas. El día 26 de octubre se recibió carta del presidente de la Generalitat en la que literalmente se decía: “En relación al requerimiento formulado por el Gobierno de España al amparo del artículo 155 de la Constitución, le adjunto las alegaciones pertinentes y designo al Sr. Ferran Mascarell i Canalda, Delegado del Gobierno de la Generalitat en Madrid para que asuma mi representación a los efectos requeridos. Y alternativamente, en el caso de que no fuera posible, dicha representación sería asumida por los senadores Sr. Josep Lluis Cleries i Miquel-Angel Estradé”. Que, a continuación, el letrado mayor del Senado dirigió escrito al delegado del Gobierno de la Generalitat en Madrid en los siguientes términos: “Con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 189.3 del Reglamento del Senado, y una vez que el presidente de la Generalitat de Cataluña le ha designado como representante a los efectos de dicho artículo, le comunico que, si lo considera oportuno, podrá asistir a la sesión de la Comisión conjunta prevista en el artículo 189.4 del Reglamento del Senado que tendrá lugar en el día de hoy, 26 de octubre, a las 17:00 horas. Asimismo, la sesión plenaria prevista en el art. 189.5 RS tendrá lugar el viernes, 27 de octubre, a las 10:00 horas y podrá igualmente asistir a la misma, para lo cual se le habilitará un lugar en la tribuna del público. De igual modo se le mantendrá informado de los acuerdos que se adopten por la Comisión conjunta de las Comisiones General de las Comunidades Autónomas y Constitucional y la Ponencia designada en su seno”. Que en la reunión previa de la Mesa con los portavoces de la Comisión conjunta, el 26 de octubre, el presidente del Senado dio cuenta de la recepción del escrito anterior, advirtiendo que había llegado tras el cierre del plazo, declarándose el Sr. Guardingo Martínez a favor de que el mencionado Sr. Mascarell pudiera intervenir en la inminente sesión de la Comisión y oponiéndose el Sr. Barreiro Fernández, por considerar que ya se había abierto al presidente de la comunidad autónoma la participación en Pleno y en Comisión y que cualquier otra alternativa sería una falta de respeto al Senado. Por último en cuanto a esta exposición de hechos, se señala que en la sesión de la Comisión conjunta celebrada a continuación, el Sr. Cleries i González pidió la reconsideración del acuerdo de la Mesa, de tal modo que pudiese intervenir ante la Comisión el delegado de la Generalitat, Sr. Mascarell, y que, tras un breve debate al respecto, el presidente confirmó que no se alteraba dicho acuerdo.Se observa, tras lo anterior, que la carta del presidente del Senado cumplió con lo exigido por el artículo 189.3 RS y que, incluso, fue más allá con la finalidad de garantizar los intereses de la propia Generalitat. Frente a ello, la tesis de los recurrentes es que, cuando aquel precepto se refiere a “la representación a estos efectos”, debe deducirse que la misma incluye “la presentación y defensa de tales alegaciones en la Comisión correspondiente del Senado”, lo que carece de respaldo reglamentario, pues las alegaciones, junto a los antecedentes y datos, se deben presentar por escrito (art. 189.3 RS), además de que ni el apartado 3, ni el 4, ni el 5 de ese mismo artículo disponen que el representante designado por el presidente de la comunidad autónoma intervenga para la presentación y defensa de las alegaciones ante la comisión ni ante el Pleno de la cámara. La finalidad de que los senadores pudieran tener conocimiento de las alegaciones del presidente de la Generalitat se cumple con la publicación de las mismas en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales” y, por otra, no parece razonable que en un procedimiento de la relevancia y las consecuencias del art. 155 CE se extienda la posibilidad de intervenir ante los órganos de la cámara a cualquier posible representante designado por el presidente de la comunidad autónoma afectada sin que el Reglamento de la cámara así lo hubiera previsto expresamente. Tampoco es correcta la afirmación de que el presidente de la Generalitat se vio obligado a designar subsidiariamente a dos senadores, reduciendo así su capacidad de designación y las posibilidades de confianza y capacidad resultantes. El escrito del presidente de la Generalitat revela las dudas que le ofrecía la designación del delegado del Gobierno, cuando menciona la designación de senadores “en el caso de que no fuera posible” la del delegado. Frente a todo ello, los órganos competentes del Senado, en coherencia con la trascendencia del procedimiento, abrieron la posibilidad, comunicada en la carta del presidente del Senado y no prevista en el artículo 189 del Reglamento, de que el presidente de la Generalitat pudiera intervenir tanto ante la comisión como ante el Pleno. Con esta interpretación extensiva del reglamento, el Senado amplió las garantías de la comunidad autónoma en la defensa de sus intereses, posibilidad tácitamente desestimada por el presidente de la Generalitat.Por otro lado, teniendo en cuenta lo genérico del enunciado (“persona que asuma la representación a estos efectos”), no puede olvidarse que la no admisión de la intervención del delegado de la Generalitat fue dispuesta por la mesa y por el presidente de la comisión conjunta haciendo uso de lo previsto en el artículo 64 del reglamento, precepto que concuerda con el artículo 37.7 del mismo, en la medida en que atribuye al presidente del Senado interpretar el Reglamento.En todo caso, si hipotéticamente se estimase algún defecto en lo anterior, en modo alguno afectaría a la validez del procedimiento seguido en el Senado, pues, si se aplica por analogía la jurisprudencia constitucional relativa al procedimiento legislativo, habría que concluir que no se ha alterado en ningún caso de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad del Senado, por lo que no cabe hablar de vicio de inconstitucionalidad. 7. El 1 de febrero, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara en orden a que se la diera por personada y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 8. Mediante escrito registrado el 12 de febrero de 2018, la abogacía del Estado presentó sus alegaciones.A) Según la súplica de la demanda, el objeto del recurso vendría constituido por dos pretensiones, pues de una parte se interesa la nulidad del acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, por resultar contrario a las previsiones del art. 155 CE en cuanto a su procedimiento de adopción y a las medidas que contiene, y, de la otra, se formula una pretensión subsidiaria para que se declare la inconstitucionalidad de determinadas previsiones “del citado acuerdo”. Las previsiones impugnadas de manera subsidiaria no se encuentran recogidas en la resolución que se impugna, sino en la Orden PRA/1034/2017, de 27 de octubre, por la que se publica el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre. De la misma manera, aunque no se recoge así en el suplico, se impugna el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre por entender que no respeta la obligada coherencia en el requerimiento previo y porque no define los hechos o actuaciones concretas que constituyen el incumplimiento de obligaciones constitucionales y legales o atentan contra el interés general. La impugnación de estos vicios se debe imputar a su admisión y autorización por el Senado. Se cita y aporta al respecto el auto del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2018, que diferencia entre el requerimiento y el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017.B) Se aborda a continuación la configuración del art. 155 CE, exponiéndose, en síntesis, lo siguiente:
  23. a)Se expone la tramitación de este precepto en el proceso constituyente, se alude al derecho comparado, con especial mención del art. 37 de la Ley fundamental de Bonn, habiendo señalado la doctrina las diferencias existentes entre la coerción federal de tal precepto y la estatal regulada en el art. 155 CE. En lo relativo a otros sistemas constitucionales, se señala que todos los de nuestro entorno regulan mecanismos de defensa del orden constitucional utilizando algunas de las técnicas de auxilio, supervisión o ejecución federal.
  24. c)Se consideran a continuación las notas características de la coerción estatal en el sistema constitucional español, observándose que se trata de un mecanismo extraordinario de coerción que actúa como última ratio ante un incumplimiento flagrante, manifiesto, contumaz, deliberado o no, de una comunidad autónoma. Cabe descartar las interpretaciones doctrinales que lo identificaban como instrumento normal u ordinario de supervisión estatal decantándose la abogacía del Estado, en cambio, por las interpretaciones doctrinales que vieron en el precepto, por su carácter extraordinario, un mecanismo de protección de la Constitución para el correcto funcionamiento de las instituciones, de la unidad y cohesión del sistema y de la propia Constitución.Se añade que los acuerdos del Gobierno sobre las medidas y el acuerdo del Senado autorizándolas son disposiciones con fuerza de ley, no así sus actos de ejecución, y así se desprendería de la doctrina del Tribunal Constitucional respecto de la declaración del estado de alarma por el Gobierno y de su posterior autorización y prórroga por el Congreso de los Diputados, decisiones y disposiciones que tienen rango o valor de ley, a diferencia de las que les dan aplicación, que carecerían de tal valor y estarían sometidas al control de la jurisdicción contencioso-administrativa (cita la STC 83/2016 y el ATC 7/2012).El abogado del Estado alude a los principios que deben regir la aplicación del art. 155 CE: gradualidad o necesidad (por tratarse de una última ratio, el precepto solo sería de aplicación cuando hubieran fallado los mecanismos ordinarios para asegurar el cumplimiento por la comunidad autónoma, debiéndose aplicar las medidas aprobadas de forma gradual); proporcionalidad (de modo que no podría acudirse a una forma particularmente grave de intervención cuando cupiera obtener los mismos resultados con medidas de menor intensidad); transitoriedad o temporalidad (hasta lograr el restablecimiento del orden constitucional vulnerado, dado el carácter de injerencia en la autonomía) y mínima intervención (lo que no sería sino concreción del principio de gradualidad, en cuanto se debe adoptar la medida menos gravosa si ello fuera posible).En lo relativo al procedimiento de aplicación del art. 155 CE, se consideran en las alegaciones sus sucesivos trámites.Por lo que hace, en primer lugar, a la constatación del presupuesto de aplicación por el Gobierno, se recuerda que el precepto recoge dos presupuestos, siendo común a ambos que el incumplimiento o la actuación sean flagrantes, manifiestos y contumaces, deliberados o negligentes y que resulten además imputables a los órganos superiores de la comunidad autónoma. El incumplimiento, en particular, de las obligaciones que la Constitución u otras leyes impongan a la comunidad autónoma abarca, aparte de la Constitución, todo tipo de leyes (orgánicas, ordinarias del Estado o de la propia comunidad autónoma), así como, según la doctrina académica, el incumplimiento de tratados internacionales y del derecho de la Unión Europea. En cuanto a la actuación gravemente contraria al interés general de España, se observa que, aunque un amplio sector doctrinal entiende que no puede haber tal si no implica incumplimiento de obligaciones constitucionales y legales, es claro que los redactores de la Constitución cualificaban este segundo supuesto diferenciándolo del primero. Se señala que la actuación grave contra el interés general de España sería un incumplimiento de obligaciones consciente o con dolo, reiterado y con el fin manifiesto de no respetar el reparto de poder político establecido en la propia Constitución entre los órganos centrales del Estado y las comunidades autónomas.El requerimiento previo al presidente de la comunidad autónoma es una última advertencia cuyo destinatario tiene el deber de contestar, de modo que su silencio en un plazo razonable vale como rechazo. Siempre conforme a la doctrina académica, el requerimiento debe ser motivado, con clara expresión de los incumplimientos constitucionales y legales y/o de la actuación gravemente dañosa al interés general de España, debiendo fijarse un plazo para su contestación. En cuanto a la especificación en el requerimiento de las medidas que, caso de ser desatendido, serían autorizadas por el Senado, se señala que, para algunos, en cuanto el incumplimiento o la actuación no sean imputables al presidente de la comunidad autónoma o a su Gobierno, sino al parlamento, sería adecuada la expresión en el requerimiento de las medidas a adoptar para obtener el consentimiento de la propia comunidad autónoma, consentimiento que habría de versar sobre medidas concretas (frente al parlamento), bien sean de protección del interés general, bien de compulsión sobre autoridades de la comunidad autónoma que no atiendan las instrucciones del presidente o del consejo de gobierno.Practicado el requerimiento, y ante la contestación negativa o evasiva, o el silencio, el Gobierno puede dar por cumplido este trámite y acudir al Senado para que autorice, por mayoría absoluta, las medidas necesarias, siguiendo los trámites regulados en el art. 189 del Reglamento del Senado. Es en esta tramitación cuando la comunidad autónoma conoce, a través de su presidente, las medidas que el Gobierno considera necesarias para restablecer el orden constitucional flagrantemente vulnerado por los órganos superiores de la comunidad autónoma, pudiendo entonces rebatir la existencia de los presupuestos de hecho determinantes de la coerción estatal y alegar sobre la constitucionalidad o no de las medidas propuestas. Todo eso antes de que la comisión competente formule propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, sean pertinentes. Tras ello, se somete a debate en el Pleno del Senado, haciéndose notar que en este trámite podrán intervenir los senadores representantes de la comunidad autónoma a la que se achaca el incumplimiento o la actuación, lo que supone un segundo trámite de audiencia. Si el Senado aprecia la existencia de alguno o algunos de los presupuestos de hecho determinantes de la aplicación del art. 155 CE, procederá a aprobar las medidas tal y como las ha planteado el Gobierno, a modificarlas o a rechazarlas, teniendo en cuenta los principios antes enunciados.En lo relativo a las medidas que el Gobierno puede adoptar, se dice que existe acuerdo doctrinal mayoritario en cuanto a que las mismas, en primer lugar, no se limitan a las órdenes o instrucciones del art. 155.2 CE, a que no pueden implicar la supresión o suspensión indefinida de la autonomía constitucionalmente garantizada, a que deben cumplir los repetidos principios antes referidos y a que deben ser las necesarias para asegurar el restablecimiento del orden constitucional vulnerado. Así, con el límite de la supresión o suspensión indefinida de la autonomía, por un lado, y con los derivados de las medidas que solo podrían adoptarse en caso de otro tipo de ataques al orden constitucional (art. 116 CE), las medidas a autorizar por el Senado deben permitir cumplir su fin: obligar al cumplimiento de las obligaciones por la comunidad autónoma y/o salvaguardar el interés general de España. En todo caso, las medidas necesarias que pueden adoptarse, al estar habilitadas por la Constitución y tener además fuerza de ley, permiten la excepción y suspensión del ordenamiento jurídico vigente, incluido el propio Estatuto de Autonomía, pues, si no fuera así, estas medidas serían completamente ineficaces. Ello no quiere decir que el Estado pueda “recentralizar” la titularidad de las competencias autonómicas y suprimir sus instituciones, pero sí puede asumir la titularidad de su ejercicio, excepcionar las leyes estatales o autonómicas vigentes o alterar temporalmente el ámbito de las competencias autonómicas o su ejercicio. La conclusión contraria supondría la completa ineficacia del art. 155 CE.En cuanto al control jurisdiccional de la coacción estatal, corresponde al Tribunal Constitucional por la vía del recurso de inconstitucionalidad, ya que tanto el acuerdo del Gobierno que recoge las medidas, como el del Senado que las autoriza, son disposiciones con fuerza o valor de ley. El Tribunal controlará la existencia del presupuesto o presupuestos que determinan la aplicación del precepto, su correcta tramitación y la constitucionalidad de las medidas autorizadas en atención al supuesto de hecho al que van a ser aplicables (proporcionalidad, temporalidad y gradualidad). Cosa distinta será el control jurisdiccional de la aplicación gubernamental de las medidas autorizadas, que corresponde al orden contencioso-administrativo.C) Se expone, a continuación, una consideración preliminar sobre la construcción de la demanda. Se señala que su contenido está completamente descontextualizado de la situación provocada por las instituciones catalanas y que ha hecho necesario adoptar el mecanismo excepcional de que se trata. Aunque es doctrina del Tribunal que las normas con fuerza de ley son objeto de un enjuiciamiento abstracto, y aunque las medidas adoptadas al amparo del art. 155 CE tienen tal rango, el análisis de su constitucionalidad exige, en este caso, por su propia esencia, analizar las circunstancias y los hechos que han motivado su adopción. Solo así puede valorarse la constitucionalidad y especialmente la proporcionalidad de las medidas, en una materia carente de doctrina constitucional consolidada.El recurso parece ignorar la gravísima situación creada por las decisiones de las instituciones de Cataluña que terminaron en una declaración de independencia anulada por el Tribunal, transcribiéndose al efecto el fundamento jurídico 5 de la STC 114/2017, que declaró inconstitucional la Ley 19/2017, del Parlamento de Cataluña, de referéndum de autodeterminación de Cataluña, conclusión a la que se remite la STC 124/2017, que declaró inconstitucional la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2017, de transitoriedad jurídica y fundacional de la república, así como la STC 120/2017, que declaró la inconstitucionalidad de la resolución 807/XI, del mismo Parlamento, por la que se designaron miembros de la sindicatura electoral de Cataluña, no siendo estos los únicos casos asociados al denominado proceso secesionista. Proceso que supone una gravísima ruptura del marco constitucional, al pretender situar a la Comunidad Autónoma como un ente soberano y, por tanto, no sometido en sus decisiones a la Constitución y al propio Estatuto de Autonomía. Este incumplimiento no puede calificarse sino de muy grave, por cuanto intenta quebrar los principios constitucionales de unidad e igualdad, romper el modelo autonómico y menoscabar la soberanía nacional que reside en el conjunto del pueblo español. Incumplimiento imputable a las máximas autoridades de las instituciones de autogobierno de la Generalitat de Cataluña, tanto del Parlamento como del poder ejecutivo, que han llevado con su irresponsable actuar a esta crisis de Estado.Se señalan, sin ánimo exhaustivo, los hitos fundamentales de tal proceso: resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprobó la declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña (parcialmente anulada por la STC 42/2014), y a la que siguieron una serie de normas y actuaciones tendentes a convocar una consulta no referendaria en Cataluña (anuladas por las SSTC 31/2015, 32/2015 y 138/2015); Resolución 1/XI, del mismo Parlamento, de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de dicho año (anulada por la STC 259/2015). Resolución esta que se configuraba como una “hoja de ruta” del proceso secesionista que las instituciones catalanas han ejecutado hasta el momento actual. El incumplimiento de la última sentencia citada dio origen a diversos incidentes resueltos por autos del Tribunal Constitucional, todos ellos desconocidos bien por el gobierno de la Generalitat, bien por el Parlamento, como la aprobación por este de la resolución 306/XI, en la que se reiteran elementos fundamentales del proceso secesionista y el inicio de un proceso constituyente destinado a la proclamación de una república catalana. Se hace mención, asimismo, del comportamiento del gobierno de la Generalitat, cuyo Decretos 139/2017, de 6 de septiembre, de convocatoria de referéndum de autodeterminación de Cataluña, y 140/2017, de 7 de septiembre, de normas complementarias para su celebración, fueron declarados inconstitucionales por las SSTC 122/2017 y 121/2017.Todo ello no es sino el resultado de un comportamiento flagrante, manifiesto, contumaz y deliberado de los máximos poderes de la comunidad autónoma de Cataluña en orden a lograr la independencia de España, comportamiento iniciado con la resolución 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, y que solo cesó por la aplicación, en la tarde del día 27 de octubre de 2017, de las medidas autorizadas por el Senado aquí impugnadas, procediéndose por el Gobierno a la disolución del Parlamento de Cataluña y al cese del gobierno de la Generalitat. Aquella misma mañana, el Parlamento autonómico, sabiendo que el Senado iba a aprobar el mecanismo de coerción estatal ese mismo día, y haciendo caso omiso de todas las advertencias y requerimientos practicados, había aprobado las denominadas “Declaración de los representantes de Cataluña” y “Proceso constituyente”, anuladas por el ATC 144/2017. De tal manera que, si no llega a ser por la activación del mecanismo de coerción estatal, estos poderes autonómicos hubieran seguido su denominada “hoja de ruta”, ejecutando las declaraciones de independencia y de proceso constituyente, siendo la declaración de los representantes de Cataluña reproducción del documento con el mismo título firmado el 10 de octubre de 2017 en la sede del Parlamento por todos los miembros del Gobierno de la Comunidad Autónoma y por los diputados de los grupos JPS y CUP. Se cita, respecto a esta sucesión temporal de acontecimientos, el mismo ATC 144/2016 y se señala que en ella tienen especial relevancia, como se hizo constar en el requerimiento previo del Gobierno, los hechos del 6 y 7 de septiembre en el Parlamento de Cataluña, donde se aprobaron las leyes de referéndum y de transitoriedad, así como la designación de la sindicatura electoral. Se une a ello la voluntad contumaz del gobierno de Cataluña de llevar a cabo el referéndum inconstitucional del 1 de octubre, pese a las advertencias y requerimientos del Tribunal Constitucional, y su comportamiento posterior dando validez a su resultado, lo que denominaron “el mandato democrático del 1 de octubre”, como se plasmó en la intervención del presidente de la Generalitat ante el Parlamento del 10 de octubre y en la firma del documento denominado “declaración de representantes de Cataluña” en la noche del mismo día. Durante la tramitación de la coerción estatal, la actitud del presidente de la Generalitat, de su gobierno y del Parlamento fue de reafirmación en su comportamiento y en las consecuencias de sus actuaciones inconstitucionales para dar efectividad al mentado “mandato democrático”, siendo especialmente de relieve las alegaciones del presidente de la Generalitat al Senado, de 26 de octubre de 2017, en las que reconoce cuál fue el contenido último de su actuación y la de su gobierno y cuál es el objetivo de la coerción estatal.Se deja así constancia de la existencia de una actuación de los poderes públicos de la comunidad autónoma de Cataluña gravemente dañosa para el interés general de España. Por ello, llama la atención que en el recurso planteado no se analice ni relate esta “sucesión temporal de acontecimientos” que abocaron al Gobierno a solicitar la aprobación de las medidas necesarias para salvaguardar aquel interés y que se limite a hacer una crítica, en gran medida doctrinal, sobre el ámbito y efectos del art. 155 CE, pero desvinculada de la realidad a la que el Gobierno y el Estado en su conjunto tuvieron que enfrentarse.El recurso se articula en tres ámbitos: vulneraciones procedimentales, materiales y falta de proporcionalidad y carácter inadecuado de las medidas autorizadas en atención al objetivo que persigue el art. 155 CE. Lo más relevante del recurso es que, al no hacer referencia a la realidad consistente en la “sucesión temporal de acontecimientos”, realiza una interpretación doctrinal que deja vacío de contenido el art. 155, al limitar su actuación a dictar órdenes e instrucciones si la Comunidad Autónoma no cumpliese las “medidas autorizadas”, cuando era notorio que tanto el Parlamento como el gobierno de Cataluña hacían caso omiso de cualquier advertencia y/o requerimiento del Tribunal Constitucional para actuar conforme a la Constitución. Ese contenido que, según el recurso, tiene el art. 155 CE en exclusiva, sería manifiestamente inadecuado para obtener el fin de salvaguardar el interés general de España. La proporcionalidad que se asocia a las medidas que pueden adoptarse al amparo de este precepto ha de enjuiciarse no tanto desde la perspectiva de la ejecución, aplicación o despliegue de las medidas autorizadas, como de la gravedad de la situación ya creada por las instituciones catalanas.D) Entrando ya en el examen de las vulneraciones aducidas en el recurso, se consideran en primer lugar las de carácter procedimental, relativas al requerimiento previo y al procedimiento seguido en el Senado.
  25. a)En lo que al requerimiento se refiere, se reitera que los defectos alegados no pueden impugnarse en este recurso como imputables al acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre, carente de valor de ley antes de su autorización por el Senado, siendo como es un acto de trámite, sino en la medida en que el Senado admitió la propuesta del Gobierno sin poner traba alguna a su constitucionalidad. Desde esta perspectiva, no concurren las irregularidades denunciadas.
  26. b)Los recurrentes tratan de otorgar al requerimiento una naturaleza preprocesal, reduccionista y formalista, semejante en todo a la del requerimiento previo al recurso jurisdiccional regulado en el orden contencioso-administrativo (art. 34 de su Ley reguladora) o a los requerimientos del capítulo II, título IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), con los que no guarda semejanza alguna. El art. 155 CE se configura como una herramienta de restauración del orden constitucional vulnerado por una comunidad autónoma, dentro del cual el requerimiento previo a la solicitud de medidas al Senado es una última posibilidad de que la comunidad autónoma vuelva a la senda constitucional. Por ello, siendo manifestación en sí mismo de las potestades de coerción estatal, es al Gobierno requirente al que corresponde evaluar si con la contestación dada por la comunidad requerida se satisface la pretensión restauradora, no al revés. El requerimiento no tiene la consecuencia vinculatoria que pretenden los recurrentes y prueba de ello es que las medidas no se aprueban por el órgano requirente, sino por el Senado, que de nuevo ha de valorar si concurren las circunstancias requeridas. El Senado realiza, a la vista de todas las circunstancias concurrentes, un juicio de valor en el que legitima la previa valoración del Gobierno en relación con la concurrencia o no de los requisitos constitucionales y se pronuncia específicamente sobre si a su juicio existe o no la alteración del orden constitucional y/o el grave riesgo para el interés general.Atendiendo a esta sucesión de actos la motivación incorporada al requerimiento no tiene por qué reproducirse exactamente en el acuerdo posterior del Consejo de Ministros en que se proponen al Senado para su aprobación las medidas necesarias, pues en este segundo acuerdo necesariamente se deberá valorar no solo la respuesta de la comunidad incumplidora, sino todos los hechos posteriores al requerimiento, incluyendo las manifestaciones ya tangibles de la afectación al interés general por la conducta incumplidora. Tampoco cabe entender que se produzca irregularidad alguna por el hecho de que el requerimiento no incorpore las medidas que después se propondrán al Senado, pues supondría anticipar a un acto con un contenido definido, como el requerimiento y su contestación, el debate sobre las medidas a adoptar, cuya sede es el Senado. Aun en el supuesto de que se considere que las medidas debían ser un contenido del requerimiento, el defecto tiene una naturaleza puramente formal. El presidente de la Generalitat conoció las medidas el propio 21 de octubre, amén de que hizo uso del trámite de alegaciones del art. 189 RS en el momento previsto en el bloque de constitucionalidad.El requerimiento a que se refiere el art. 155 CE se formuló por acuerdo de Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 en unos términos que proporcionan con lealtad constitucional las pautas para su contestación, que identifican con claridad el reiterado incumplimiento de obligaciones constitucionales y sin que sea cierto que en él se omitan referencias al interés general, pues se hace referencia al “marco de convivencia establecido en la Constitución Española”, a la “creación de un grave riesgo para la convivencia democrática, del funcionamiento de las instituciones, y del orden constitucional” o al “normal funcionamiento de las instituciones y de los servicios públicos”, lo que se hace constar también en el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre. El requerimiento, si bien se focaliza en la declaración de independencia, lo hace en cuanto “culminación de una deriva secesionista” y “esté o no en vigor” la misma, es decir, que no cabe entender que el propio Gobierno entienda que se produce el incumplimiento solo por una declaración de independencia ya consumada, ya que en tal caso la finalidad restauradora del requerimiento resultaría imposible. No se solicitaron medidas dirigidas a la revocación de la declaración o a su suspensión pro futuro, sino a la plena restauración de la legalidad constitucional y estatutaria.Con fecha 16 de octubre, el presidente de la Generalitat respondió con una carta, de cuyo examen cabe deducir que es el mismo presidente quien desvirtúa o desnaturaliza el procedimiento previo a la aplicación del art. 155 CE, pues no contesta al requerimiento y ni siquiera se tiene por requerido. Tampoco niega que se haya producido la declaración de independencia, sino que, en un contexto de premeditada confusión, cabe entender ya que en esta carta se reafirma la declaración y su producción de efectos. Se reclama “abrir negociaciones con el Estado español, sin condicionantes previos, dirigidas a establecer un régimen de colaboración en beneficio de ambas partes. Las negociaciones deberán ser, necesariamente, en pie de igualdad”. Coherente con la “resuelta posición de ajenidad al ordenamiento constitucional” (STC 259/2015) que por el propio presidente se ha hecho visible (STC 124/2017), la carta no contiene una sola valoración sobre el incumplimiento de obligaciones constitucionales o la afectación al interés general. Ante esta falta de respuesta, el presidente del Gobierno respondió mediante carta de 16 de octubre, en la que no se tiene por contestado el requerimiento y se insiste en la necesidad de claridad política en las respuestas, se reitera la afección al interés general y se avanza ya en los efectos sobre la economía que se estaban manifestando y que se desarrollarían en el acuerdo de 21 de octubre.En cuanto a la carta de 19 de octubre del presidente de la Generalitat, observa la abogacía del Estado que, como razona el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre, la misma se debe analizar teniendo en cuenta el hecho relevante producido entre el requerimiento y esta segunda carta de respuesta. El 17 de octubre el Tribunal Constitucional dictó sentencia anulando la Ley 19/2017, del referéndum de autodeterminación de Cataluña, algunos de cuyos pasajes se transcriben. De modo que el presidente de la Generalitat era perfectamente conocedor, cuando contesta al del Gobierno, de la anulación de una ley sobre la que pretendía erigir la legitimidad del denominado “referéndum” del 1 de octubre. La segunda carta del presidente de la Generalitat evita dar contestación al requerimiento formulado. Así, ante la pregunta del requerimiento sobre “si su declaración del 10 de octubre ante el Parlamento de Cataluña implica una declaración de independencia de Cataluña, al margen de que ésta se encuentre o no en vigor”, el presidente de la Generalitat no contestó ni afirmativa ni negativamente, lo que ya de por sí era motivo suficiente para entender desatendido el requerimiento. En su respuesta del 19 de octubre el presidente de la comunidad autónoma estaba siguiendo el procedimiento previsto en la ley anulada por el Tribunal Constitucional, demostrando que reconocía la validez y eficacia de dicho referéndum inconstitucional y situándose de forma palmaria al margen de la Constitución y de los pronunciamientos y requerimientos previos del Tribunal Constitucional. De ningún modo puede entenderse, frente a lo que el recurso dice, que se haya “forzado una interpretación negativa”. Antes bien, se acudió a interpretar la respuesta por sus propios términos y en relación con los expresados en el requerimiento.Los hechos posteriores a la carta del 19 de octubre confirman la voluntad del presidente de la Generalitat, en abierta desobediencia a las previas sentencias del Tribunal Constitucional y no de otra forma cabe entender que el 27 del mismo mes se aprobaran por el Parlamento las resoluciones denominadas “Declaración de los representantes de Cataluña” y “Proceso constituyente” (anuladas por el ATC 144/2017), en clara ejecución de la Ley de referéndum de autodeterminación, ya anulada.El Senado, a la vista del requerimiento y de la respuesta dada, consideró que se había constatado efectivamente la alteración del orden constitucional como consecuencia de la gravísima conducta de los máximos representantes de la comunidad autónoma, al tiempo de considerar que conllevaba un grave riesgo para el interés general de España.
  27. b)En cuanto a las vulneraciones que se alegan por la tramitación del procedimiento previsto en el art. 189 RS, se comienza por señalar que el Gobierno aportó ante la cámara la documentación requerida por dicho precepto, que fue publicada en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales-Senado” núm. 165, de 27 de octubre de 2017. Se observa que la designación del delegado del gobierno de la Generalitat en Madrid para que asumiera la representación del presidente de la comunidad autónoma a los efectos requeridos y alternativamente, en el caso de que no fuera posible, para que tal representación se asumiera por dos senadores, resultan de la carta enviada por el presidente de la Generalitat. Se hace mención a la decisión de la mesa del Senado, de 26 de octubre, de no aceptar que el presidente de la Generalitat fuera sustituido por el delegado de su gobierno en Madrid. Sin embargo, las alegaciones del presidente de la Generalitat fueron consideradas por el Senado y todos los grupos parlamentarios pudieron intervenir a favor o en contra de las medidas propuestas, siendo además invitado el presidente de la Comunidad Autónoma a intervenir en la cámara.Frente a lo que alegan los demandantes, el art. 189 RS no dispone específicamente que el presidente de la Comunidad Autónoma o el representante designado intervengan presencialmente para la presentación y defensa de las alegaciones ante la cámara. La finalidad del trámite es que los senadores conozcan las alegaciones y así se ha cumplido con su publicación oficial. Por otra parte, entra en las facultades del Senado interpretar que, no existiendo previsión en el Reglamento sobre una intervención presencial del representante, no se admita para ello a cualquier representante designado, además de que en la propia carta del presidente de la Generalitat se refiere a su representación por el delegado de su Gobierno o alternativamente, “en el caso de que no fuera posible”, por dos senadores, que sí que tuvieron ocasión de intervenir en el Senado. No parece finalmente razonable que en un procedimiento de esta relevancia y consecuencias la posibilidad de intervenir ante los órganos de la cámara se extienda a cualquier posible representante designado por el presidente de la comunidad autónoma.E) En cuanto a las medidas impugnadas en el recurso, se alega, en síntesis, lo siguiente:
  28. a)Respecto del presidente de la Generalitat de Cataluña, del vicepresidente y del consejo de gobierno, se recuerda que el Senado aprobó las medidas contenidas en el acuerdo del Consejo de Ministros, del anterior día 21, que en su apartado A dispone que “[s]e autoriza al Gobierno de la Nación a proceder al cese del presidente de la Generalitat de Cataluña, del vicepresidente y de los consejeros que integren el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña” y que, en cuanto a la duración y revisión de las medidas aprobadas, el mismo acuerdo del Consejo de Ministros establece la vigencia de todas ellas “hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno de la Generalitat, resultante de la celebración de las correspondientes elecciones al Parlamento de Cataluña” (apartado E.9). El Pleno del Senado, en el apartado II.h del acuerdo, mantuvo esa vigencia y reiteró que las medidas podían modificarse o actualizarse, así como anticipar su cese caso de que finalizaran las causas que las motivaron.La medida adoptada es una autorización e implicó, en virtud de los Reales Decretos 942/2017 y 943/2017, de 27 de octubre, la activación de dicha facultad y la sustitución de los miembros del consejo de gobierno y titulares de sus respectivos departamentos o consejerías por el presidente y la vicepresidenta del Gobierno y el Consejo de Ministros y los ministros como órganos habilitados para la aplicación efectiva de las medidas autorizadas por el Senado. Esta medida es proporcionada y necesaria para afrontar la crisis planteada por las propias autoridades del gobierno de la Generalitat. La propuesta del Gobierno no plantea que las autoridades por él designadas extingan el gobierno de la Generalitat, de modo que se modifique el régimen estatutario, sino simplemente que asuman las funciones atribuidas por el propio Estatuto de Autonomía y la normativa catalana con la finalidad exclusiva de restaurar el orden constitucional. Es imprescindible la remoción del poder ejecutivo de la comunidad autónoma, que manifiestamente ha incumplido la Constitución.Ante la absoluta y manifiesta deslealtad constitucional de todo el gobierno de la Generalitat, del que el presidente es representante máximo, y su rebeldía en el acatamiento de la Constitución, solamente la remoción de todos sus miembros puede garantizar la efectividad de la medida de reparación del orden constitucional y de protección del interés general de España. Se afirma de contrario que la medida no es proporcionada ni progresiva, porque podrían haberse intentado otras, argumentos que adolecen de una completa abstracción de los hechos y decisiones adoptados por el gobierno de la Generalitat. Se añade que la medida no ha podido aplicarse con carácter progresivo, sino inmediato, porque el atentado al interés general de España ha sido tan grave e intenso que la única posibilidad para remediar el atentado y restaurar ese interés es la sustitución de las personas que lo han provocado.El art. 155 CE no limita las medidas que a su amparo puedan adoptarse y las instrucciones impartidas hubieran sido sin duda incumplidas, como lo fueron las resoluciones del Tribunal Constitucional, de modo que el cese del gobierno de la Generalitat es imprescindible para el restablecimiento del orden constitucional. No existía en este caso la posibilidad de adoptar medidas de menor intensidad. Por una parte, no puede confundirse el enjuiciamiento de las medidas con el uso de las facultades que autoriza por el Gobierno. Aun enjuiciando, como hipótesis, las medidas autorizadas con las inmediatamente adoptadas (especialmente, la convocatoria de elecciones y disolución del Parlamento), el gobierno de la Generalitat hubiera podido seguir apoyando, hasta la celebración de elecciones, el proceso secesionista, máxime en un período tan delicado como la campaña electoral. Tampoco puede decirse desproporcionado el cese del gobierno en su conjunto, pues la actuación rebelde del gobierno de la Generalitat ha sido colegiada y asumida por todo él. Tampoco la suspensión de funciones de los miembros del gobierno hubiera permitido esa restauración, pues, aparte de crear una situación de enorme confusión sobre el ejercicio de las competencias, no hubiera sido posible fijar un dies ad quem para la finalización de la suspensión y el restablecimiento del gobierno de la Generalitat no sería posible. Por eso, el acuerdo autorizó la facultad de disolver el Parlamento y la finalización de la intervención cuando el nuevo gobierno se constituyera conforme a las previsiones estatutarias. La suspensión de funciones hubiera implicado, además, la coexistencia de dos gobiernos de la Generalitat, uno efectivo y otro paralelo o en la sombra, lo que hubiera dificultado la aplicación de las medidas del art. 155 CE.La demanda intenta argumentar la inconstitucionalidad de las medidas de cese del Gobierno y disolución del Parlamento en que existieron enmiendas durante la elaboración de la Constitución que preveían esa disolución de la cámara de forma expresa que fueron rechazadas, de lo que deduce que tal medida no es viable en nuestro sistema constitucional. Se hace notar que la doctrina académica admite en Alemania que esta coerción federal permite, de acuerdo con el principio de proporcionalidad y en determinadas circunstancias, el cese del gobierno del Land y la disolución de su parlamento, así como convocar elecciones para posibilitar al Land una forma de volver a la fidelidad a la federación. No se descarta esto mismo por los estudios académicos más recientes sobre el art. 155 CE. Se añade que no puede equipararse a estos efectos el pronunciamiento que realiza la STC 215/2016, respecto a una interpretación restrictiva de la suspensión de órganos y autoridades públicos del artículo 92.4.
  29. b)LOTC. La medida de cese no es sancionadora ni puede por ello relacionarse con el art. 25 CE. El hecho de que los ceses no sean automáticamente adoptados por la autorización del Senado responde a la protección de los derechos fundamentales de sus destinatarios que, no estando legitimados para impugnar una norma con rango de ley, sí lo están para ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva cuando se dicte el acto que lo aplica. Por ello, tampoco se comprende lo que la demanda aduce sobre la pérdida de su fuero por los destinatarios. Tampoco estas medidas de cese vulneran el art. 23 CE. La privación del ejercicio del cargo público no es el objetivo de la medida, pues de lo que se trata es que termine el ejercicio ilegítimo del cargo. Las medidas afectan al derecho reconocido en el art. 23 CE, pero no como objetivo en sí, sino como consecuencia asociada a una conducta contraria al orden constitucional y cuya aplicación depende única y exclusivamente de la voluntad de sus destinatarios.El art. 155 CE permite alterar el ordenamiento jurídico vigente y, en este caso, también la excepción a las causas de remoción previstas en el Estatuto de Autonomía. Las medidas adoptadas permiten la asunción por sustitución de las competencias de los miembros del gobierno de la Generalitat pero el ejercicio de estas competencias se realiza de acuerdo con el derecho catalán, que sigue siendo de aplicación y sin trasladar la titularidad de las competencias a este último. El Gobierno y sus miembros actúan diferenciando sus decisiones como gobierno de la Generalitat, para posibilitar el funcionamiento de la comunidad autónoma.La facultad atribuida al presidente del Gobierno de convocar elecciones y disolver el Parlamento de Cataluña (apartado A) es una medida legítima y proporcionada que el Senado puede autorizar. La facultad corresponde al presidente de la Generalitat y el acuerdo del Senado la atribuye al del Gobierno en coherencia con el cese del primero. El presidente del Gobierno, que disponía de un plazo máximo de seis meses para optar por la disolución de la cámara y convocatoria de elecciones, ha decidido la convocatoria inmediata de elecciones que se han celebrado y han dado lugar a un nuevo Parlamento con plenitud de funciones. La proporcionalidad es evidente en este caso, puesto que el presidente del Gobierno hace uso de esta facultad el mismo día de su autorización y porque la medida se adopta para coadyuvar a la más pronta restauración del orden constitucional vulnerado y para el normal desarrollo de las instituciones de la comunidad autónoma. Esta medida no afecta al art. 23 CE, como no lo hace ninguna disolución anticipada de las Cortes Generales o de una asamblea legislativa autonómica. La disolución supone la anticipación legal del fin del mandato representativo de los diputados, para elegir un nuevo Parlamento y forma parte del ius in officium de todo parlamentario, limitado por el ejercicio de la facultad de disolución atribuida al jefe del poder ejecutivo. Por lo demás, como resulta del real decreto de convocatoria, las elecciones se convocan conforme al derecho aplicable en Cataluña, sin introducir ninguna previsión excepcional.
  30. b)Las medidas relativas al Parlamento de Cataluña, limitan la actividad de impulso y control de la acción política y de gobierno del Parlamento cuando se ejerza sobre actuaciones de las autoridades designadas para el desarrollo y ejecución de las medidas del art 155 CE. Paralelamente, se atribuye en exclusiva ese control al órgano que designe el Senado, que es la comisión conjunta de las comisiones General de Comunidades Autónomas y Constitucional. En consonancia con la intervención mencionada, se prevé que en el seno del Parlamento de Cataluña no se podrán crear comisiones de investigación sobre la actuación de las indicadas autoridades ni solicitar que estas comparezcan (arts. 66 y 67 del Reglamento de la cámara). Por otra parte, dichos órganos y autoridades estatales tampoco se someterán a la función de impulso y control de la acción política y de gobierno del Parlamento (capítulo III, título IV del Reglamento) mediante exigencia de responsabilidad política del presidente de la Generalitat y el Gobierno vía moción de censura o cuestión de confianza (arts. 148 a 150 del mismo Reglamento), ni a debates generales y específicos sobre la acción política y de gobierno (arts. 151 a 154), ni a interpelaciones y mociones (arts. 157 a 159), ni a preguntas (arts. 160 a 163), ni en lo relativo a programas, planes, comunicados y comparecencias del Gobierno (arts. 160 a 170). Además, el Parlamento no podrá dirigirles propuestas de resolución para impulsar la acción política y de gobierno ni declaraciones institucionales (arts. 164 a 166) y en todo caso tanto unas como otras deberán ser conformes a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y a las resoluciones del Tribunal Constitucional, así como al presupuesto, objeto y finalidad de estas medidas. Finalmente, el apartado D.4 dispone que el Parlamento de Cataluña seguirá ejerciendo su potestad legislativa y de organización propia, aunque, como en el caso anterior, el conjunto de medidas que se dicte constituye el propio límite de ambas potestades.Para abordar la constitucionalidad de estas medidas debe también partirse del contexto en que se acuerdan y de su configuración, sin que quepa dudar del papel destacado del Parlamento de Cataluña en el proceso secesionista previo a la aplicación del art. 155 CE. El Parlamento de Cataluña mantiene su posición institucional de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonomía, aunque la necesidad de restablecer el orden constitucional exige la adopción de las medidas dichas. Es evidente que con la sustitución en el ejercicio de las funciones del gobierno de la Generalitat no existe relación de confianza en términos parlamentarios entre la nueva autoridad ejecutiva y el Parlamento de Cataluña y es consecuencia de ello que el mecanismo por el que se establece esa relación de confianza queda suspendido, lo que vale asimismo para la responsabilidad, el control y el impulso políticos.
  31. c)En cuanto a las medidas de los apartados B y E.2 y 3, el abogado del Estado indica que estas medidas consisten en técnicas de control administrativo para la gestión de asuntos de la Generalitat que pasan a depender del Gobierno (autorizaciones previas) o para evitar posibles incumplimientos de lo previsto en las medidas (régimen de anulación y de privación de efectos). Como principio general, las potestades asumidas por el Gobierno de modo excepcional deben ser suficientes para contrarrestar la gravedad del incumplimiento de la comunidad autónoma, reiterándose que el art. 155 CE no solo habilita para la impartición de instrucciones, pudiendo conllevar excepciones al régimen jurídico vigente. Así, para asegurar el funcionamiento de una organización administrativa legítimamente intervenida por otro poder, estos controles, tanto preventivos como reactivos, son instrumentales para el control jurídico de la administración autonómica, sujeta a medidas legítimas de excepción.Por lo que se refiere, en particular, al sometimiento a un régimen de comunicación o autorización previa, el acuerdo del Consejo de Ministros subraya que las medidas propuestas no pretenden sustituir el régimen jurídico de funcionamiento de la administración de la Generalitat, si bien el mismo acuerdo prevé que la dirección de esa administración corresponderá, en este período transitorio, al Gobierno. No se trata de que estas autoridades promuevan nuevas políticas públicas, sino de que aseguren la correcta atención de los diferentes servicios públicos competencia de la Generalitat, que actuarán conforme a sus propias reglas, con atribuciones equivalentes a las de un Gobierno en funciones.En lo que hace a las medidas de los apartados E.2 y E.3, las mismas se incluyen, junto a otras, entre las de “carácter transversal”, con el fin de garantizar la eficacia y eficiencia de las medidas generales y singulares. Frente a la primera de estas dos medidas solo se argumenta que la misma es contraria al art. 47 de la Ley 39/2015, pero el art. 155 CE permite excepcionar el ordenamiento jurídico, de tal modo que cabe la introducción de una nueva causa de nulidad. Lo mismo cabe decir respecto de la segunda de estas medidas, que ha de ser interpretada junto a lo dispuesto en el apartado anterior, relativo a la adecuada publicación de resoluciones, actos, acuerdos o disposiciones normativas en el “Diario Oficial de la Generalitat” o en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña”. La medida tiene dos finalidades. De una parte, evitar que pueda producirse una conducta contraria a las decisiones del Gobierno, en cuanto gobierno de la Generalitat de Cataluña. De otra dotar de seguridad jurídica a las instituciones y a los ciudadanos, puesto que la infracción dolosa de esta previsión carecerá de efectos jurídicos.
  32. d)Respecto a la asunción por el Gobierno de competencias en materia de orden público (apartado C.1) la abogacía del Estado recuerda que, de conformidad con el art. 164 EAC, la Generalitat cuenta con el cuerpo policial al que la citada previsión se refiere y observa que, a efectos de la aplicación de estas medidas, puede resultar necesario el respaldo de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. La medida es acorde con el principio de intervención mínima. La autorización, según las circunstancias, del despliegue de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, y la función de coordinación que se atribuye a las autoridades estatales de la actuación de los Mossos d’Esquadra, junto a la posibilidad de que estos puedan ser sustituidos por efectivos de aquellas fuerzas y cuerpos constituye sin duda una circunstancia no deseada, pero posible. El Gobierno, caso de que concurra esta necesidad, debe, con carácter proporcional y progresivo, disponer de la fuerza necesaria para poder controlar el libre desarrollo de los derechos fundamentales de los ciudadanos de Cataluña, lo que puede implicar, en el caso extremo, la sustitución de la policía autonómica y en todo caso su coordinación a las directrices que adopten las autoridades estatales competentes. Se trata de una medida que se incardina dentro de la actividad de colaboración entre las policías autonómicas y las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, según se prevé en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo.No se prevé una sustitución general de las funciones, en abstracto y en su totalidad, de la organización policial, pues la medida no puede entenderse al margen de lo que dispone el párrafo anterior dentro del mismo apartado C.1 del acuerdo, que establece que los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno podrán acordar el despliegue de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en Cataluña, coordinando la actuación de la Policía de la Generalitat de Cataluña-Mossos d’Esquadra. 9. Por providencia del Pleno de 5 de junio de 2018, perdida la vigencia del Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, se alzó la suspensión del plazo acordado y se dispuso se diera traslado al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de su presidente, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudiera personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimare convenientes. 10. Las alegaciones de los abogados de la Generalitat de Cataluña en representación y defensa del Gobierno de la comunidad autónoma se presentaron por escrito registrado en el Tribunal el día 12 de junio de 2018. Pueden resumirse como sigue:A) Se comienza por argumentar que el acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 es susceptible de impugnación mediante un recurso de inconstitucionalidad, pues no se trata de un acto de naturaleza administrativa, sino parlamentaria, y no comporta solo la habilitación al Gobierno para la adopción de las medidas, sino que reviste una función normativa de regulación de las mismas. Se citan, por analogía, el ATC 7/2012 y la STC 83/2016.B) Para esta representación, el acuerdo del Senado se adoptó con vulneración del procedimiento previsto en el art. 155 CE y en el Reglamento del Senado:
  33. a)El acuerdo mediante el que el Senado puede autorizar o no la aplicación de medidas al amparo de aquel precepto constitucional no es un acto aislado, sino que la Constitución lo prevé como un acto resolutorio, de control parlamentario, que se inserta en el procedimiento cuyos trámites esenciales vienen definidos en ese mismo precepto de la Constitución. La autorización del Senado, la propuesta de medidas que le someta el Gobierno y el requerimiento previo que se haya dirigido al presidente de la comunidad autónoma han de ser explícitos, fundados y congruentes en cuanto a su objeto, poniendo de manifiesto los hechos que constituyen la grave alteración del orden constitucional, la negativa de la comunidad autónoma a subsanar el incumplimiento o corregir su actuación y la necesidad de adoptar unas medidas adecuadas y proporcionadas para restablecer dicho orden.No se habrían observado las garantías formales y procedimentales establecidas en el art. 155 CE, ya que el objeto del requerimiento previo no es congruente con las medidas cuya aprobación se solicitó al Senado y éste aprobó. En el escrito dirigido por el Gobierno al presidente de la Generalitat el 11 de octubre de 2017 se establecía como incumplimiento constitucional la supuesta declaración de independencia de Cataluña y el objeto del requerimiento se ceñía a que se confirmara o no la misma y, para el caso de una respuesta afirmativa, se requería también la revocación de tal declaración y que se ordenase el cese de cualquier actuación dirigida a tal declaración y a la configuración de Cataluña como Estado independiente del resto de España. El 16 de octubre del mismo año, el presidente de la Generalitat dirigió un escrito al presidente del Gobierno en el que solicitaba revertir la represión contra el pueblo y el gobierno de Cataluña y celebrar una reunión para establecer un diálogo y alcanzar acuerdos. Este escrito tuvo respuesta en la misma fecha por el presidente del Gobierno en el que, entre otras consideraciones, se afirmaba que el procedimiento establecido en el artículo 155 CE “no implica la suspensión del autogobierno, sino la restauración de la legalidad en la autonomía”, emplazándose de nuevo al presidente de la Generalitat a dar respuesta dentro del plazo fijado inicialmente. Se añade que el 19 de octubre el presidente de la Generalitat remitió la respuesta al requerimiento, dejando claro que no se había proclamado la independencia, puesto que, por una parte, el presidente había propuesto al Parlamento suspender los efectos del mandato popular expresado el 1 de octubre y porque, además, se decía que, si no se abría el diálogo propuesto, el Parlamento podría “votar la independencia que no votó el 10 de octubre”. No obstante, el Consejo de Ministros adoptó el acuerdo de 21 de octubre de 2017 por el que se tuvo por no atendido el requerimiento y se propusieron al Senado, para su aprobación, las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del interés general.Se advierte, a continuación, que en el acuerdo del Consejo de Ministros no se hizo mención alguna a la debida solicitud de dictamen previo al Consejo de Estado, cuando, a tenor de lo dispuesto en el artículo 21.10 de la Ley Orgánica 3/1980, resulta patente que debiera haberse solicitado, dada la indiscutible relevancia constitucional y, por tanto, trascendencia y repercusión de este procedimiento.Se examinan a continuación las referencias del acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre a la respuesta del presidente de la Generalitat y se añade que en los debates mantenidos en el Senado tampoco se entró a analizar el objeto específico del requerimiento ni el contenido y sentido de la respuesta dada por el presidente de la Generalitat. La mayoría de la cámara optó por aprobar las medidas solicitadas, dando por válidas y suficientes las afirmaciones del acuerdo del Consejo de Ministros. Del mismo modo, el acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017, en sus apartados I.a y b, se limita a constatar la extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por parte de las instituciones de la Generalitat. Resulta así que ni por parte del Gobierno se acreditó la existencia jurídica y fáctica de los hechos que, en su caso, hubieran permitido fundar la determinación de que se había desatendido el requerimiento, ni por parte del Senado se llevaron a cabo las actuaciones para constatar ese extremo, por lo que no se cumplió la premisa establecida por el art. 155 CE para habilitar la adopción de las medidas.
  34. b)Además, es patente la falta de congruencia entre el objeto del requerimiento previo, las medidas solicitadas y las aprobadas por el Senado. El requerimiento se ceñía a determinar si se había declarado o no la independencia y, ante la respuesta negativa dada por el presidente de la Generalitat, se solicitó del Senado y este autorizó las medidas extraordinarias al amparo del art. 155 CE. Las medidas autorizadas por el Senado no se dirigieron a dejar sin efecto la supuesta resolución o actuación por la que se suponía que había declarado la independencia, sino que tuvieron por objeto directo e inmediato el cese del presidente y del gobierno de la Generalitat y la sustitución en el ejercicio de la integridad de sus funciones, la disolución del Parlamento de Cataluña y la convocatoria de elecciones. Si estas eran las medidas que estimaba procedentes el Gobierno, debió haberlo advertido así al formular el requerimiento y, en lugar de preguntar si se había declarado la independencia, debió haber requerido al presidente de la Generalitat para que disolviera el Parlamento y convocase elecciones autonómicas. Por tanto, ni la solicitud de medidas formulada el 21 de octubre por el Gobierno ni su autorización por el Senado el siguiente día 27 fueron congruentes con el objeto del requerimiento previo.
  35. c)Por último, se pone de manifiesto que el Senado, al negar la intervención ante la cámara del representante del presidente de la Generalitat, vulneró el procedimiento establecido en el art. 155 CE y en el art. 189 RS. El presidente de la Generalitat designó al delegado del gobierno de la Generalitat en Madrid para que asumiera su representación a los efectos requeridos, pero la mesa acordó negarle la posibilidad de intervenir en la sesión del Pleno, negativa desproporcionada y que no puede entenderse subsanada por la intervención de los senadores designados subsidiariamente. Se privó así a la cámara de conocer la posición del presidente de la Generalitat. Se recuerda la doctrina constitucional en orden a que los procedimientos previstos en los reglamentos parlamentarios son parámetro de constitucionalidad y se concluye que, al impedir la intervención ante el Senado del representante del presidente de la Generalitat, se incurrió en una grave infracción del procedimiento previsto en el Reglamento de la cámara, causando indefensión a los intereses del presidente de la Generalitat, sustrayendo al debate del Pleno el conocimiento de uno de los elementos precisos para adoptar su decisión e incurriendo así en un vicio de nulidad invalidante del acuerdo del Pleno.C) Se argumenta, a continuación, que ni el sentido originario del art. 155 CE, ni su interpretación lógica y sistemática, habilitan al Senado para autorizar las medidas incluidas en su acuerdo.
  36. a)El procedimiento de que se trata no habilita para la adopción de cualquier tipo de medidas. La interpretación lógica de los dos apartados de este precepto constitucional obliga a entender que el segundo no es un enunciado superfluo o redundante, sino necesario para que el Gobierno pueda impartir instrucciones a las autoridades autonómicas. En consecuencia, el apartado primero no permite por sí solo que el Gobierno imparta esas instrucciones. Es decir, en las situaciones excepcionales en las que este precepto puede tener efecto, determinadas decisiones que ordinariamente corresponden a autoridades autonómicas pueden ser adoptadas por el Gobierno con la autorización del Senado, pero su implementación ha de corresponder a los órganos competentes de la comunidad autónoma, a los que el Gobierno ha de dirigir las instrucciones correspondientes para que las lleven a efecto. Además, por su carácter accesorio, pueden entenderse también comprendidos en la habilitación del art. 155 CE los mecanismos y actuaciones que puedan resultar precisos para las garantías y el cumplimiento efectivo de las instrucciones impartidas. La excepcionalidad de las situaciones en las que se puede aplicar este precepto y el carácter extraordinario de las medidas que habilita obligan a hacer una interpretación estricta de la facultad del Gobierno de impartir instrucciones a las autoridades de la comunidad autónoma. También el tenor del art. 155 CE revela que no puede dar cabida a medidas como el cese del presidente o de los miembros del gobierno de una comunidad autónoma o la disolución de un parlamento autonómico. No resulta coherente que el constituyente estimase necesario hacer constar expresamente que el Gobierno pueda adoptar medidas dando instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas y, en cambio, no hiciese constar en ese precepto que también habilita una medida más incisiva como es la posible disolución de la cámara o el cese de esas autoridades autonómicas.
  37. b)Se observa que cuando la mayoría de las constituciones vigentes en los Estados europeos de estructura compuesta han conferido a una autoridad federal la facultad excepcional de disolver una cámara regional o territorial o de cesar un gobierno regional lo han estipulado expresamente. También de los trabajos parlamentarios de elaboración de la Constitución de 1978 queda claro que la posibilidad de intervención del poder central en las comunidades autónomas no incluía la po

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