Sistema HJ - Resolución: AUTO 56/2020 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos AUTO 56/2020, de 17 de junio ECLI:ES:TC:2020:56A Pleno. Auto 56/2020, de 17 de junio de 2020. Conflicto positivo de competencia 6116-2019. Mantiene la suspensión, en el conflicto positivo de competencias 6116-2019, planteado por el Gobierno de la Nación respecto del Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, por el que se aprueba el plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y se acuerda su envío al Parlamento de Cataluña. El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, en el conflicto positivo de competencia núm. 6116-2019 planteado por el Gobierno de la Nación contra el acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, por el que se aprueba el plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y se acuerda el envío al Parlamento de Cataluña, ha dictado el siguiente AUTO I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el registro de este Tribunal Constitucional el día 28 de octubre de 2019 el abogado del Estado, en la representación que ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra el acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por el que se aprueba el plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y se acuerda el envío al Parlamento de Cataluña.El abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE, en relación con el art. 64.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de que se produzca la suspensión de la aplicación del acuerdo impugnado. 2. Por providencia de 30 de octubre de 2019, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de su presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 64.2 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación del acuerdo impugnado desde el día 28 de octubre de 2019, fecha de interposición del conflicto, lo que se comunicó al Presidente del Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Igualmente, se acordó comunicar la interposición del presente conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por si ante la misma estuviere impugnado o se impugnare el citado acuerdo, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”. 3. Por escrito registrado el 2 de diciembre de 2019, la abogada de la Generalitat de Cataluña, en nombre y representación del Gobierno de la Generalitat, presenta sus alegaciones frente a la demanda que plantea el conflicto positivo de competencia solicitando su desestimación.Mediante otrosí, solicita el levantamiento de la suspensión de vigencia del acuerdo impugnado.Dejando a un lado, en este momento procesal, las alegaciones relativas a la oposición a la demanda que plantea el conflicto de competencia, la abogada de la Generalitat de Cataluña, a partir de la falta de precisión que imputa a la demanda, señala que la impugnación y, en consecuencia, la suspensión deberían quedar limitadas a los puntos, incisos o menciones cuya injerencia en las competencias estatales trata de argumentarse en el escrito de interposición del conflicto. En todo caso recuerda que la petición de levantamiento anticipado de la suspensión no afecta solo a los objetivos estratégicos y operativos, que no han merecido reproche alguno en el escrito de interposición del conflicto, sino que abarcaría todos los objetivos estratégicos y operativos del plan aprobado por el acuerdo impugnado. A tal fin, recuerda la consolidada doctrina constitucional tanto sobre la posibilidad de levantamiento anticipado de la suspensión, como sobre los criterios a considerar para levantar o mantener la misma.Indica a continuación que, en la medida en que el contenido del plan estratégico ahora suspendido afecta a una decisión organizativa, como es la de ordenar sectorialmente, geográficamente e institucionalmente cuáles son las prioridades y objetivos de la acción exterior de la Generalitat que deriva de sus competencias, dicho plan se configura como instrumento necesario para el ejercicio coordinado y coherente del conjunto de competencias asumidas por la Generalitat. La posibilidad de que la suspensión del plan sea ratificada debe ser contemplada como verdaderamente excepcional, únicamente procedente si la parte actora llegase a demostrar que la previsión de dichos objetivos estratégicos u operativos produciría perjuicios muy graves e irreparables al interés general o a terceros afectados. En caso de no hacerlo, debe acordarse el levantamiento de la suspensión por coherencia con el principio de presunción de legitimidad de las normas y de la actuación constitucional de los poderes públicos. Además, la impugnación de un instrumento de planificación, por su propio carácter, debería llevar a la conclusión de que en estos casos la suspensión debe ser acordada de forma más restrictiva, puesto que para que estos objetivos se cumplan y de ellos pudiera derivarse un perjuicio deberían adoptarse actos concretos de desarrollo.La abogada de la Generalitat de Cataluña considera que la demanda pretende que el Tribunal Constitucional interprete el contenido del plan estratégico no en su literalidad, ni por la perturbación o lesión efectiva de las competencias del Estado, sino con objeto de prevenir actuaciones derivadas de la acción exterior de la Generalitat que podrían infringir la legislación estatal por la simple circunstancia de que la definición de ese objetivo no cita de manera expresa la sujeción a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno. Reitera las consideraciones de la contestación a la demanda en cuanto a la inconsistencia de la impugnación así fundamentada, lo que, a su juicio, bastaría para levantar de modo inmediato la suspensión. Seguidamente, se mencionan específicamente aquellos puntos del plan que han sido objeto de impugnación, basada en la alegación de una vulneración competencial diferenciada, entendiendo, con remisión a lo ya expuesto en este mismo escrito de contestación a la demanda, que no hay infracción alguna de las competencias estatales.La abogada de la Generalitat de Cataluña concluye señalando que mantener la suspensión del plan supondría privar al Gobierno de la Generalitat y al departamento de acción exterior, relaciones institucionales y transparencia de la función de coordinación de la acción exterior de Cataluña que legalmente le corresponde. Tal suspensión no puede basarse en la mera posibilidad de que pudiera producirse una perturbación o menoscabo de las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales. En el caso de que llegara a producirse efectivamente una concreta injerencia o menoscabo en el ejercicio por el Estado de la dirección y ejecución de la política exterior, éste dispone de sólidos instrumentos jurídicos para evitarla. 4. Por providencia de 2 de diciembre de 2019, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a los autos el escrito de alegaciones que formula la abogada de la Generalitat de Cataluña y, en cuanto a la solicitud que formula en el primer otrosí sobre el levantamiento de la suspensión del acuerdo impugnado, oír al abogado del Estado, para que, en el plazo de cinco días, exponga lo que estime procedente al respecto. 5. Mediante escrito de 10 de diciembre de 2019, la representación letrada del Gobierno de la Generalitat de Cataluña planteó la recusación del magistrado de este Tribunal don Andrés Ollero Tassara respecto a este y a otros procesos constitucionales pendientes de resolución. Formada pieza separada de recusación fue resuelta por ATC 17/2020, de 11 de febrero, que desestimó la recusación formulada en todos los procesos. 6. El abogado del Estado, mediante escrito registrado en este Tribunal el 12 de diciembre de 2019, formuló sus alegaciones interesando el mantenimiento de la suspensión del acuerdo impugnado, por los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación.Menciona, en primer lugar, los criterios que derivan de la doctrina constitucional respecto a la resolución de incidentes de suspensión y alude al objeto del conflicto planteado, estimando que es la suspensión de todo el plan en su conjunto la que debe mantenerse porque es su configuración, en los términos expuestos en la demanda, la que produce un perjuicio grave a la política exterior del Estado. Para el abogado del Estado, la decisión sobre el mantenimiento de la suspensión no puede limitarse al mero análisis literal del plan, sino que debe encuadrarse en el contexto de las actuaciones que ha venido desarrollando, en su ejecución, el gobierno de la Generalitat de Cataluña. A esos efectos, se remite a la documentación aportada junto con la demanda. Dicha documentación se refiere a informaciones relativas a declaraciones de responsables políticos de la Generalitat y al análisis de las páginas web relacionadas con la acción exterior de la Generalitat, de la actuación de las delegaciones de la Generalitat en el exterior y de determinados mensajes difundidos en las páginas web y en las redes sociales de la Generalitat. En toda esta documentación se pondría de manifiesto la apelación a la comunidad internacional en relación con el proceso soberanista catalán y la búsqueda de la confrontación con el Gobierno de España en el ámbito internacional. De tales actuaciones se deduce que la actividad de la Generalitat de Cataluña como consecuencia de la ejecución del plan pretende dotar a la comunidad autónoma del carácter de sujeto de derecho internacional, y está produciendo un continuo menoscabo a las competencias estatales y un perjuicio muy grave al interés general, identificado con la política exterior de España, al servicio del mensaje secesionista, esto es, a la apariencia de Cataluña como un estado independiente y a la descalificación del sistema democrático español, especialmente su sistema judicial.El abogado del Estado sostiene que el mantenimiento de la suspensión no causa perjuicio alguno, por cuanto no impide que la comunidad autónoma siga realizando las actividades a las que le habilita el estatuto de autonomía y la Ley 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y relaciones con la Unión Europea, en el ámbito legítimo de las actuaciones en el exterior que sean debida proyección de sus competencias, conforme a la doctrina del Tribunal. Por el contrario, este mantenimiento es necesario para preservar el principio de unidad de acción en el exterior, que se ve comprometido por el plan, en cuanto es un intento de presentar ante terceros un plan de política exterior propio de un estado soberano, lo que produce confusión y perjuicio cierto a los intereses generales.Para el abogado del Estado daña al interés general el objetivo de “presencia” del plan (eje 1), cuando se propone reanudar e impulsar la estrategia de despliegue de las delegaciones del Gobierno de Cataluña, con los graves perjuicios expuestos en la documentación que acompaña a la demanda. Se daña también el interés general cuando el envío de información sobre la realidad catalana en espacios de decisión y opinión internacional (objetivo estratégico 1.4.), se concreta en la emisión regular y sistemática de textos que, reproduciendo opiniones políticas y tesis particulares, tratan de denigrar la imagen de España y su reputación.Dañan, por otra parte, al interés general las acciones que comprende el objetivo de “excelencia” (eje 2) cuando, por ejemplo, se proponen internacionalizar el sistema portuario catalán o los aeropuertos de Cataluña, o dar seguimiento a la iniciativa china de One Belt One Road, en completo desconocimiento del reparto competencial en el interior de la Unión Europea y de los posicionamientos políticos de las instituciones europeas y sus estados miembros sobre el particular. También, cuando abordan la cuestión del despliegue de infraestructuras digitales o del 5G en el territorio europeo.Pretender, como se propone el eje 3, defender directamente intereses o buscar la interlocución directa y continuada con las instituciones de la Unión Europea es también lesivo para el interés general, si tal diseño de política europea se plasma en la publicación de un “Plan Europa” que quiere “promover e impulsar mecanismos institucionales que posibiliten las ampliaciones internas de la Unión Europea”, o “impulsar la participación de los entes sub-estatales en los procesos de toma de decisiones y elaboración de políticas” para lograr el “reconocimiento de las realidades nacionales no estatales dentro del sistema institucional de la Unión Europea”. De la voluntad de generar apariencia de planificación de política exterior del conjunto del documento deja también escasa duda, según el abogado del Estado, el objetivo operativo 3.3.2 de “consolidar y ampliar la red de relaciones bilaterales existentes”, en detrimento de la competencia estatal para ello.Por último, forma parte del eje 4 “Compromiso” el deseo de contribuir en el ámbito internacional a procesos de diálogo, negociación y postconflicto, o de dar a apoyo a poblaciones en procesos de descolonización y autodeterminación, intenciones que producirían con toda certeza interferencias y disfunciones en las decisiones y acciones de política exterior del Gobierno en los cinco continentes, ya que a tan ambiciosos objetivos el plan no les establece límite geográfico ninguno.Alude a continuación el abogado del Estado al informe del secretario de Estado de asuntos exteriores que se acompañaba a la demanda, cuyo contenido reproduce parcialmente, y considera que es de aplicación a este caso la doctrina del ATC 122/2015, pues el plan está afectando de manera muy grave a la imagen y los intereses de España en el extranjero.El escrito del abogado del Estado transcribe determinados párrafos del plan de los que infiere que se erige a la Generalitat como un verdadero sujeto de derecho internacional y desde luego como un activísimo actor internacional que desarrolla su propia política en todo el mundo, lo que tiene sus consiguientes efectos perjudiciales porque proyecta una imagen de Estado soberano, no solo en las competencias que son propias de la comunidad autónoma, sino en algunas en las que no existe competencia alguna. Se alude a las menciones a la participación en el debate europeo, al desarrollo de una estrategia mediterránea, al derecho de los pueblos a decidir su futuro, a la participación en redes, organizaciones y foros multilaterales, a la elaboración de estrategias y planes por áreas regionales (Africa subsahariana, Asia y América latina y el Caribe), a la intervención en el ámbito de los derechos humanos y en materia de conflictos internacionales, a la promoción de intercambios directos del Gobierno de Cataluña con otros gobiernos, a la consolidación y fortalecimiento de vínculos con el cuerpo diplomático y consular o a la puesta en marcha del Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña. Sobre este último aspecto se afirma que contraviene la STC 228/2016, remitiéndose a la documentación aportada con la demanda, en relación con notas de prensa de la Generalitat. Con respecto a las menciones a la diplomacia pública de Cataluña, el derecho a la autodeterminación de los pueblos y las relaciones consulares, el abogado del Estado invoca la doctrina del fumus boni iuris, por la similitud con cuestiones ya declaradas inconstitucionales en la STC 228/2016, FFJJ 6, 9 y 11.También sostiene el abogado del Estado que, respecto a las competencias sectoriales, el levantamiento de la suspensión afectaría a las actuaciones en relación con el corredor mediterráneo, la internacionalización de los puertos de Cataluña y la potenciación de la posición de Cataluña en el transporte marítimo mundial, así como el impulso en la ordenación del sistema portuario catalán, la internacionalización de los aeropuertos de Cataluña y al impulso y seguimiento de la implementación de la Red transeuropea de transporte, cuestiones todas ellas que afectan a la política exterior española. Como también lo hacen las previsiones en torno al despliegue de infraestructuras digitales, estableciendo como objetivo el fomento de la conexión internacional del territorio, en materia de energía o de interlocución internacional para las amenazas a la seguridad y para la gestión de emergencias.El abogado del Estado concluye argumentando, por remisión a la demanda y a la documentación aportada con ella, que procede el mantenimiento de la suspensión no solo por lo que el plan dice, sino también por las actuaciones coetáneas y posteriores de la Generalitat de Cataluña, que acreditan que la ejecución del plan produciría efectos irreversibles sobre la política exterior de España. II. Fundamentos jurídicos 1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia del Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por el que se aprueba el plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y se acuerda el envío al Parlamento de Cataluña. La aplicación de este acuerdo fue suspendida como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE y 64.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al promoverse conflicto de competencia por el Gobierno de la Nación.La impugnación tiene un fundamento competencial, por cuanto entiende el recurrente que el citado acuerdo vulnera la competencia exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales, reconocida por el art. 149.1.3 CE, así como los principios de lealtad institucional, cooperación y coordinación predicables de la relación entre el Estado y las comunidades autónomas. Vulneraciones que son negadas por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. 2. El abogado del Estado ha interesado el mantenimiento de la suspensión, argumentando los perjuicios de imposible o difícil reparación que su alzamiento ocasionaría a los intereses de la política exterior de España. Se trataría de daños fundamentalmente futuros y previsibles, si bien algunos de ellos ya se habrían producido por actos adoptados por la Generalitat de Cataluña, según los ejemplos que cita con apoyo en la documentación aportada por la demanda. Esos perjuicios para el interés general se concretarían en la creación de interferencias y distorsiones en la puesta en práctica de la política exterior del Estado español, en la confusión que se generaría en la comunidad internacional y en el perjuicio para la imagen exterior de España. Junto a ello, reclama el mantenimiento de la suspensión de aspectos concretos del plan, por cuanto harían referencia a cuestiones ya declaradas inconstitucionales en la STC 228/2016, de 22 de diciembre.Por el contrario, como ha quedado recogido en los antecedentes, la representación de la Generalitat sostiene que no es posible atribuir al plan, configurado como instrumento necesario para el ejercicio coordinado y coherente del conjunto de competencias asumidas por la Generalitat, un perjuicio concreto y directo al interés general y a la política exterior del Estado. Ese perjuicio no puede fundamentarse en que el plan, cuando define y determina las finalidades de la acción exterior de la Generalitat, no se refiera expresamente a las competencias estatales de coordinación y a los principios rectores de la acción exterior del Estado. 3. A fin de abordar el examen de las alegaciones formuladas por la abogacía del Estado a favor de mantener la suspensión de la vigencia y aplicación del acuerdo impugnado, así como de las de la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña en pro del levantamiento de la misma, procede hacer una sintética referencia al contenido del plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y al contexto normativo en el que se inserta.El art. 15 de la Ley catalana 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, prevé la aprobación por parte del Gobierno de la Generalitat, con una periodicidad cuatrienal, del plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Este plan debe ordenar sectorial, geográfica e institucionalmente las prioridades y los objetivos a medio plazo de la acción exterior de Cataluña. El plan estratégico debe ser debatido por el Parlamento, al que corresponde también realizar su seguimiento. Conforme al art. 15.2, “el departamento competente en materia de acción exterior elabora el plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, con la participación de los demás departamentos, integrando sus propuestas, efectuadas en el marco de la comisión interdepartamental de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Debe garantizarse asimismo la información, consulta y participación de los demás actores de la acción exterior de Cataluña, en especial de los entes locales de Cataluña y la sociedad civil competente en esta materia, de forma que el plan sea el resultado de un proceso amplio de estudio, información, consulta, participación y evaluación de la experiencia precedente”. Según el art. 15.3, este plan es aprobado por el gobierno autonómico y, tras su aprobación, presentado al Parlamento, para que tenga conocimiento del mismo y pueda debatirlo y realizar su seguimiento. También dispone este precepto que el Gobierno de la Generalitat debe adoptar las medidas necesarias para difundir y dar a conocer el contenido del plan.El acuerdo GOV/90/2019, de 25 de junio, fue publicado el día 28 de junio en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”, excepto el anexo -que incluye el contenido material del plan-, el cual se encuentra alojado en la web del Departamento de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia (http://exteriors.gencat.cat) y en el portal de transparencia de la Generalitat de Cataluña (http://governobert.gencat.cat).El citado plan consta de ochenta y cuatro páginas, a lo largo de las cuales se presenta el proyecto abordado, se expresa la metodología empleada para su elaboración y se expone la estrategia de acción exterior de la Generalitat de Cataluña para los años 2019-2022. También se identifican y definen las prioridades y objetivos que deberán guiar la actuación con respecto a la Unión Europea y las relaciones exteriores del Gobierno de Cataluña en el transcurso de los próximos cuatro años.El plan 2019-2022 describe las acciones a llevar a cabo por la Generalitat de Cataluña para el cumplimiento de tales objetivos. Estas acciones se articulan alrededor de cuatro ejes principales denominadas “presencia”, “excelencia”, “influencia” y “compromiso”, ejes que se presentan, a su vez, desagregados en objetivos estratégicos, objetivos operativos y actuaciones, con sus correspondientes mecanismos de evaluación y seguimiento.Los cuatro ejes sobre los que pivota este plan y sus respectivos objetivos estratégicos y operativos son los siguientes:
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