Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 127/1994

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 127/1994 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 127/1994, de 5 de mayo (BOE núm. 129, de 31 de mayo de 1994) ECLI:ES:TC:1994:127 El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo- Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodriguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi- Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.363, 1.364, 1.412 y 1.430/88, acumulados, promovidos, respectivamente, según su orden de registro, por don Ramón Riu i Fortuny, Abogado de la Generalidad de Cataluña, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la misma, doña Inmaculada Folchi i Bonafonte, Letrada del Parlamento de Cataluña, en representación y defensa de la Cámara, don Juan Carlos de Silva Ochoa, Letrado del Parlamento Vasco y en nombre y representación del mismo, y por don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Comisionado a tal efecto por el Grupo Parlamentario Popular del Congreso y en nombre y representación de cincuenta Diputados de dicho Grupo; recursos promovidos contra la totalidad (núm. 1.430/88) y una pluralidad de artículos (núms. 1.430/88, subsidiariamente, y núms. 1.363, 1.364 y 1.412/88) de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada tal y como se citan en los respectivos suplicos de los recursos. Ha comparecido el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación y ha sido Ponente el Magistrado don Vicente Gimeno Sendra quien expresa el parecer del Pleno del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado con núm. 1.368/88 en este Tribunal el 28 de julio de 1988, don Ramón Riu i Fortuny, Abogado de la Generalidad de Cataluña y en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la misma, promovió recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 4.2 y 5.1, en relación con los arts. 5.2 c), 8.1, 9.1.d), 9.2 y 11 de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada. 2. El recurso se funda en las siguientes alegaciones: A) La Ley impugnada no responde al enunciado de su título, pues en ella no se dispone el acceso de los particulares al libre servicio de las actividades televisivas, sino una mera regulación de la concesión a entidades privadas de tres canales de televisión de titularidad estatal. Además, la Ley mantiene una constante ambigüedad desde la óptica competencial, que no se aviene con la seguridad jurídica constitucionalmente garantizada (art. 9.3). Y, en este ámbito, la claridad en la delimitación competencial es, si cabe, más necesaria, porque puede suceder como ocurrió con el art. 14.2 del Estatuto de la Radio y la Televisión (Ley 4/1980, de 10 de enero), El recurso denuncia, pues, vicios de incompetencia sustancialmente derivados de la ambigüedad de la ley. La Ley en su art. 1 proclama que su objeto es regular la gestión indirecta del servicio público esencial de la televisión "cuya titularidad corresponde al Estado"; desde ahí toda la Ley tiene un sentido anfibológico como el propio término Estado. Dentro del mismo Capítulo Primero, en su art. 4, se ordena un sistema de cobertura mixta por el cual el objeto de la concesión son emisiones de programas con cobertura nacional, pero previéndose la posibilidad de emisiones "para cada una de las zonas territoriales que se delimiten en el Plan Técnico Nacional de la Televisión Privada"; sin embargo, es nula la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de ese Plan, así como más que discutible su rango normativo reglamentario, y es obvia la indefinición de tales zonas territoriales. Unos extremos que evidencian un primer vicio de incompetencia. El segundo bloque de motivos de incompetencia procede de la ausencia de participación autonómica alguna en el otorgamiento de concesiones que han de permitir emitir en el territorio autonómico (Capítulo Segundo), ello es así tanto en la fase de regulación del procedimiento de adjudicación como en la de otorgamiento en sentido estricto. Se dejan en todo caso fuera del ámbito del recurso los Capítulos Tercero y Cuarto de la Ley. B) Por lo que atañe al marco de las competencias en materia de televisión, la Constitución en su art. 149.1.27 reserva al Estado la competencia para dictar normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades de desarrollo y ejecución que correspondan a las Comunidades Autónomas. Una regulación que impide excluir u obstaculizar la misma existencia de competencias autonómicas en la materia. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Cataluña, en su art. 16, dispone dos reglas en sus apartados primero y tercero: que la Generalidad asume competencias de desarrollo legislativo y ejecución del régimen de radiodifusión y televisión "en los términos y casos" establecidos en la Ley que regule el Estatuto jurídico de la Radio y la Televisión; y que en los términos establecidos en los apartados anteriores de este artículo, la Generalidad podrá regular, crear y mantener su propia televisión y, en general, todos los medios de comunicación social para el cumplimiento de sus fines. El primer elemento de discusión es el alcance que quepa dar a la remisión expuesta (art. 16.1 del Estatuto de Autonomía) al Estatuto de la Radio y la Televisión. No es, sin duda, una atribución competencial genérica al Estado. Así, en la STC 10/1982, se reconoció que no puede interpretarse en un sentido que deje sin contenido las competencias autonómicas de desarrollo normativo y ejecución. De nuevo, en la STC 26/1982 se dijo que no era una norma habilitante de competencia en sentido estricto y al margen de la Constitución y del Estatuto de Autonomía. Y en la STC 76/1983 se reconoció que el Estado -salvo por el mecanismo del art. 150.2 de la Constitución- no puede atribuir competencia alguna por Ley. Al cabo, la autolimitación estatutaria no puede suponer la "aniquilación" o exclusión de las competencias autonómicas (STC 21/1988) de desarrollo normativo y ejecución. Por otro lado, el art. 16.3 del Estatuto de Autonomía permite a la Generalidad "crear, regular y mantener" su "televisión propia", de suerte que no pueden confundirse las normas dispuestas en el apartado 1º y en el 3º. Debe, por tanto, corresponder a la Generalidad la posibilidad de disciplinar el régimen jurídico de una televisión, aunque ésto se haga respetando bases estatales. Esta posibilidad no puede vaciarse de contenido. Y para preservar esa competencia autonómica la Ley recurrida debe ser interpretada correctamente. Es preciso, por ello, aclarar que la Ley discutida se refiere a la televisión de titularidad estatal gestionada por el Estado y que no afecta al establecimiento de una televisión propia de Cataluña ni a la gestión por la Generalidad de un canal de titularidad estatal. Conviene reconocer la existencia de estas tres variantes televisivas. Además, la remisión del art. 16.3 del Estatuto de Autonomía a los términos expuestos en los apartados anteriores se refiere, únicamente, a lo común a esos dos apartados, es decir, a las normas básicas estatales, pero no a los "términos y casos establecidos en la Ley...". Tampoco puede confundirse la previsión estatutaria ex art. 16.3 de una televisión propia de Cataluña con el mandato de la Disposición transitoria octava de dicho Estatuto que atiende a la gestión por parte de la Generalidad de un canal de televisión de titularidad estatal en régimen de concesión, el llamado tercer canal. La utilización del verbo "supone" en dicha disposición corrobora esta afirmación, quiere decirse que la competencia asumida en el art. 16.3 del Estatuto comprende la gestión de un tercer canal, pero no se agota en este supuesto. Esta conclusión se corrobora cuando se cae en la cuenta de que en el citado art. 16.3 se alude también a la radio, pero no se hace lo mismo en la Disposición transitoria de referencia. Incluso hay Estatutos de Autonomía (Andalucía, Canarias y Baleares) con cláusulas como las del art. 16.3 y que no poseen contenidos similares a los de la Disposición transitoria octava. En definitiva, no puede restringirse el ámbito del art. 16.3 por su conexión con ese otro precepto, que tiene una finalidad transitoria y no permanente. Sentado cuanto precede, debe esclarecerse si hay contradicción entre la competencia autonómica expuesta y la definición de la televisión como un servicio público de titularidad estatal (art. 1 de la Ley). La necesidad de hacer posible la validez de ambas definiciones obliga a pensar que la declaración del art. 1 de la Ley no afecta a las competencias autonómicas y va únicamente dirigida a las televisivas estatales. La Ley "se inhibe del problema autonómico". Es cierto que el art. 128 de la Constitución permite reservar al sector público recursos o servicios esenciales mediante Ley, pero este precepto no puede aplicarse a un derecho fundamental de los contenidos en el art. 20 de la Constitución. Y si el Estatuto de Radio y Televisión hubiese querido hacer todas las televisiones de titularidad estatal (de acuerdo con el art. 1.2) no hubiera insistido en puntualizar que los canales concedidos a las Comunidades Autónomas son de titularidad estatal, pues en tal caso ésta sería una afirmación superflua e innecesaria. Otro tanto se desprende de la lectura del Real Decreto 2.625/1982, de 24 de septiembre, de traspasos en la materia. C) La Ley impugnada no precisa el carácter básico o no de sus preceptos con la inseguridad jurídica que ello entraña. Ya se ha dicho que la cláusula del art. 1 "cuya titularidad corresponde al Estado", referida al servicio público esencial de televisión, debe ser interpretada como que la Ley tiene por objeto las televisiones del Estado en régimen de gestión indirecta y no las propias o de la titularidad de una Comunidad Autónoma. Pues si se entendiera como una calificación global del servicio público en todas sus variantes se violaría el Estatuto de Autonomía. La Ley debe interpretarse a la luz del bloque de la constitucionalidad y no a la inversa. Esta exégesis fue defendida por la Diputada miembra de la ponencia Sra. Balletbó en el debate parlamentario (Diario de Sesiones, Comisión, Congreso de los Diputados, núm. 203, pág. 7.247) como respuesta a una intervención del Diputado Sr. Espasa, requiriendo que se hiciera explícito el alcance de la Ley en relación con las televisiones autonómicas: "ésta es una ley de concesión de tres canales de televisión; es eso, no es otra cosa. Por tanto, no es una Ley que pretenda, ni mucho menos, regular las televisiones autonómicas". También el Sr. Martín Toval, en el debate en el Pleno (D.S.C.D., Pleno, núm. 53, pág. 3.152): "es por eso, señorías, reitero, que aquí no se contemplan competencias de las Comunidades Autónomas porque no son del caso; no porque se nieguen esas competencias, sino porque lo que se regula no les afecta directamente". Mas estas afirmaciones no son tan ciertas, porque de la naturaleza de una competencia compartida sobre televisión se deriva la existencia de un principio de participación de la Generalidad en la televisión de titularidad estatal, dado que las Comunidades Autónomas forman parte del Estado. El art. 2.3 del Estatuto de Radio y Televisión es un claro reconocimiento de esto cuando se refiere al control parlamentario autonómico de los canales estatales en emisoras de ámbito territorial autonómico. Pero todo esto atañe, por otro lado, al otorgamiento de concesiones para la gestión indirecta del servicio, lo cual hace pensar que la Generalidad debe ostentar cuando menos las competencias que en materia de radiodifusión sonora se le reconocieron en la STC 26/1982. De manera que no puede alejarse a la Comunidad Autónoma de este aspecto, desconociendo sus competencias de desarrollo normativo y ejecución so pretexto de la emanación de normas pretendidamente básicas e incumpliendo los requisitos formales que tales normas constitucionalmente requieren, y sobrepasando los límites a las mismas. Así ocurre con el establecimiento de unas condiciones mínimas para la concesión de los canales, y con la emisión de programas para unas zonas territoriales que no se delimitan y que se habilita al Plan Técnico nacional de Televisión para fijar; en nada de esto participan las Comunidades Autónomas. D) La inconstitucionalidad que a la Ley se imputa procede de los arts. 4.2, 5.1 c), preceptos que configuran el llamado Plan Técnico Nacional de Televisión Privada. El citado art. 4.2 deja en absoluta indefinición el ámbito, previsto en la concesión, de las emisiones de programas para cada una de las zonas territoriales que se delimiten en el Plan. No hay razón técnica alguna que justifique esta medida; tal ámbito debe coincidir con el del territorio de las Comunidades Autónomas por razones de adecuación a la estructura del Estado, de no haber motivos técnicos que lo impidan. De hecho, es obvio que la Ley reguladora del tercer canal (Ley 46/1983, de 26 de diciembre) adopta como ámbito subestatal el de las Comunidades Autónomas. Además, la solución seguida por la Ley recurrida es contradictoria con la remisión que hace el art. 3 de la Ley al art. 4 (letra c]) del Estatuto de la Radio y la Televisión que contempla el pluralismo lingüístico como un principio inspirador de la actividad de los medios de comunicación del Estado. El respeto a la cooficialidad lingüística parece imponer esta interpretación. Lo mismo cabe decir de los arts. 5.1 y 5.2

1. c)que prevén la elaboración del Plan Técnico Nacional de la Televisión Privada sin ajustarse al mapa autonómico, cercenando, por tanto, la cooficialidad lingüística, así como quebrando el deber general de fidelidad a la Constitución. Por otra parte, la dimensión territorial de las emisiones debe considerarse como un elemento básico cuya configuración ha de hacerse por Ley formal. E) En relación a la adjudicación de las concesiones, la Ley ha optado por la existencia de tres concesiones y cada una de ellas debe prever unas horas de programación en ámbitos territoriales menores al nacional. La exclusión en el Capítulo Segundo de cualquier tipo de intervención autonómica debe llevar a pronunciar la inconstitucionalidad de los arts. 8.1, 9.1 d), 9.2 y 11, así como "la nulidad de toda concesión otorgada en un concurso público realizado de conformidad con lo que disponen esos preceptos". La atribución del otorgamiento de las concesiones en exclusiva al Gobierno es contradictoria con la naturaleza de los requisitos legalmente previstos, porque "las necesidades de la programación con una cobertura limitada a cada una de las zonas territoriales...", por razones de proximidad y sensibilidad, sin duda, podrían ser mejor apreciadas por las Comunidades Autónomas; especialmente en lo relativo a las necesidades lingüísticas. Las mismas consideraciones pueden extenderse a los arts. 8.1, 9.2 y 11. No cabe duda de que la presencia de nuevos canales con programaciones de ámbito estatal supondrá un incremento de las horas de emisión en castellano "con el consiguiente desequilibrio en el proceso de normalización lingüística emprendido por expreso mandato estatutario". Así el art. 14, también impugnado, prohibe expresamente que la duración diaria de la programación con cobertura limitada pueda exceder de la programación con cobertura nacional y, en cambio, no pone límite a la situación inversa: las emisiones en lengua castellana. Todo lo cual es contrario a la doctrina expuesta en la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1988 (Autos 407/87) que reconocía la necesidad de establecer medidas de fomento del catalán. Y no puede obviarse la trascendencia de las emisiones televisivas en la normalización lingüística del catalán. En consecuencia, -a juicio de la demanda- del art. 3 de la Constitución y del art. 3.2 del Estatuto de Autonomía se deriva la inconstitucionalidad del art. 9.2 de la Ley que al establecer los criterios de valoración de las ofertas presentadas desconoce el respeto a la oficialidad del catalán. F) Como conclusión, la ambigüedad de la Ley desde la óptica competencial permite en el art. 1 una interpretación salvadora de las competencias autonómicas ex art. 16.3 del Estatuto de Autonomía. Pero no es ese el caso de los arts. 4.2, 5.1 y 5.2.
2. c)que incurren en inconstitucionalidad por diversos motivos: por quebrantar las garantías formales de consagración de las bases en normas con rango de Ley, dada la remisión al Reglamento para delimitar zonas territoriales de emisión; por violar la seguridad jurídica en virtud de las mismas razones; por infringir el principio de organización territorial del Estado en Comunidades Autónomas (art. 137 de la Constitución); por impedir de hecho la cooficialidad de las lenguas propias de las Comunidades Autónomas; por excluir a las Comunidades Autónomas de la elaboración del Plan Técnico Nacional. Respecto de los arts. 8.1, 9.1 d), 9.2 y 11 de la Ley, son inconstitucionales por atribuir exclusivamente al Gobierno, de nuevo con exclusión de las Comunidades Autónomas, el otorgamiento de las concesiones. Finalmente, el art. 9.2 es inconstitucional por incumplir el deber de respeto de las distintas lenguas de España. En virtud de lo cual, se solicita se dicte una declaración de inconstitucionalidad de los arts. 4.2 y 5.1, en relación con los arts. 5.2 c), 8.1, 9.1 d), 9.2 y 11 de la Ley impugnada. 3. La Sección de Vacaciones del Pleno, por providencia de 12 de agosto de 1988, acordó:
3. a)admitir a trámite el recurso;
4. b)dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, según dispone el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC), con el fin de que se personaran en el proceso y formulasen las alegaciones que estimaran pertinentes en el plazo común de quince días; y
5. c)publicar la formalización del recurso en el Boletín Oficial del Estado para general conocimiento. 4. El Presidente del Congreso de los Diputados, en escrito registrado el 12 de septiembre de 1988, comunicó el Acuerdo de la Mesa de no personarse en este procedimiento y de poner a disposición del Tribunal Constitucional las actuaciones que pudiera precisar. 5. El Presidente del Senado, en escrito registrado el día 25 siguiente, se personó en el procedimiento y ofreció su colaboración a los efectos dispuestos en el art. 88.1 de la LOTC. 6. Por escrito registrado con núm. 1.364/88 el 28 de julio de 1988, doña Inmaculada Folchi i Bonafonte, Letrada del Parlamento de Cataluña y en nombre y representación de la Cámara, interpuso recurso de inconstitucionalidad frente a los arts. 4.2, 5.1, 5.2 c] y 14 de la citada Ley 10/1988, de Televisión Privada. 7. El recurso tiene como fundamento las siguientes alegaciones: A) Con carácter preliminar, se argumenta la legitimación del Parlamento de Cataluña para promover el recurso en virtud de las competencias autonómicas sobre televisión. B) El objeto de la Ley recurrida es regular la gestión indirecta del servicio público esencial de televisión cuya titularidad corresponde al Estado; dejando fuera de su ámbito tanto el llamado tercer canal como las competencias de la Generalidad para crear su propia televisión (art. 16.3 del Estatuto de Autonomía); estas dos últimas afirmaciones se corroboran con la lectura de la discusión parlamentaria de la Ley en el Diario de Sesiones. También en el ámbito de la gestión indirecta del servicio público de titularidad estatal la Generalidad ostenta competencias de desarrollo normativo y ejecución cuando el alcance de las emisiones coincida con el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma (arts. 149.1.27 de la Constitución y 16 del Estatuto de Autonomía). Sin embargo, la Ley no prevé intervención autonómica alguna, exclusión que probablemente trata de justificarse por la falta de coincidencia entre el mapa autonómico y las zonas territoriales de cobertura televisiva limitada, según sean delimitadas por el Plan Técnico Nacional; así resulta también de la lectura del debate parlamentario en el Diario de Sesiones: el alcance supracomunitario de las emisiones televisivas de alcance superior al estatal. Cuanto precede obliga a reflexionar sobre las reglas de deslinde competencial. El art. 149.1.27 de la Constitución otorga al Estado la competencia para emanar normas básicas. En la STC 26/1982 se interpretó tal título competencial respecto de la radiodifusión sonora aclarando que se trata de una competencia compartida; otro tanto debe sostenerse ahora en relación a la televisión. El art. 16.1 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Generalidad competencias de desarrollo normativo y ejecución que no pueden vaciarse de contenido, tal y como se reconoció en la citada STC 26/1982, en la cual se matizó que la limitación recogida en la cláusula estatutaria -"en los términos y casos"- no permite vaciar de contenido la misma asunción de competencias. La fórmula "en los términos y casos" permite sujetar más intensamente las competencias autonómicas a las bases estatales, pero sin que llegue a privarse de contenido a éstas (STC 5/1982). En consecuencia, la autolimitación estatutaria recogida en el art. 16.1 no permite extinguir las competencias autonómicas ni atribuye al Estado las facultades para ordenar toda la materia televisiva en sus aspectos legislativos y ejecutivos; así se reconoció en las SSTC 26/1982 y 44/1982 en materia de radio. Pese a todo lo que se ha expuesto, la Ley impugnada no ha dejado margen alguna a las Comunidades Autónomas, "reservándose el Estado la integridad de la materia", y marginándose a la Comunidad Autónoma del otorgamiento de las concesiones y del control de su uso. Sin embargo, en las SSTC 26/1982 y 44/1982 se reconoció la competencia autonómica para regular el procedimiento de adjudicación y otorgar concesiones de emisoras de radio en FM en virtud de la cobertura local de estas emisiones. Ahora, en cambio, la Ley discutida excluye a las Comunidades Autónomas (art. 5) de la elaboración del Plan Técnico Nacional y del otorgamiento de concesiones (art. 4), aunque comparte la emisión de programas en el territorio autonómico. Una marginación que contraviene el art. 16 del Estatuto de Autonomía y el art. 149.1.27 de la Constitución. C) En efecto, respecto de las emisiones televisivas de cobertura limitada a las que se refieren los arts. 4.2 y 5.2
6. c)de la Ley, es decir, aquellas sobre ámbito territorial más reducido que el de cobertura nacional, la Ley se limita a decir que serán delimitadas por el Plan Técnico Nacional de la Televisión Privada aprobado por el Gobierno, sin fijarse legalmente criterio alguno. Esta indeterminación de la regulación legal atañe a un elemento esencial y deja totalmente en manos del Gobierno una ordenación de carácter básico; de manera que será el Gobierno quien determinará las competencias de la Generalidad en relación con las sociedades concesionarias. Es ésta una operación que debió hacer el legislador por razones formales conexas a las exigencias constitucionales para emanar bases. Cabría argumentar que la indeterminación legal no impide que el Plan Técnico reproduzca el mapa autonómico, pero no fue ésta la solución defendida por el Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso (D.S.C.D. núm. 53, pág. 3137) quien negó la posibilidad de la televisión privada en el ámbito específico de cada Comunidad Autónoma. En definitiva, con la excusa de las áreas territoriales limitadas se excluye a las Comunidades Autónomas de toda intervención en la autorización de programas regionales, y acaba por sentarse una articulación contraria a la Constitución, pues se hacen de imposible ejercicio las competencias autonómicas; y no hay razones técnicas que obliguen a seguir un modelo de zonas distinto a los territorios autonómicos. D) el art. 5.1 de la Ley es inconstitucional, porque remite al Gobierno la elaboración de un Plan Técnico sin prever sus contenidos materiales, pese a la capital importancia de este instrumento, dado que allí se han de fijar los sistemas de transporte y difusión de señales, las bandas, canales, frecuencias y potencias; en definitiva, las condiciones necesarias para la prestación del servicio, todo lo cual tiene innegable incidencia en el ejercicio de las competencias autonómicas. Por ello, la indeterminación legal vulnera las reglas de distribución de competencias, pues se entrega en blanco una materia al Gobierno, y se vulnera la necesidad de formalizar las bases en Leyes, según se enfatizó en la importante STC 69/1988. La necesidad de aprobar estos extremos por Ley puede deducirse también de la reserva impuesta en el art. 131 de la Constitución para la planificación. Y tampoco es extraña a la actividad normal de las Cortes Generales el recurso a la Ley en estos aspectos, v. gr.: Plan Energético, Plan Nacional de Carreteras, etc...; y la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones ha establecido que el Plan Nacional de Telecomunicaciones se apruebe por el Parlamento. E) El art. 14 de la Ley es inconstitucional en cuanto omite toda referencia a la diversidad de lenguas españolas. En él se hace una detallada regulación del contenido de la programación televisiva que no contempla la pluralidad lingüística y cultural del Estado que preserva el art. 3.3 de la Constitución y el art. 3 del Estatuto de Autonomía. La mera remisión en el art. 3 de la Ley al art. 4 del Estatuto de la Radio y la Televisión no es una garantía bastante. En virtud de lo expuesto, se solicita se declare la inconstitucionalidad de los arts. 4.2, 5.1, 5.2.c); 14 de la Ley de la Televisión Privada. 8. La Sección de Vacaciones del Pleno acordó, en providencia de 12 de agosto de 1988, lo siguiente:
7. a)admitir a trámite el recurso;
8. b)dar traslado de la demanda y demás documentos presentado al Congreso de los Diputados y al Senado, por medio de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, para que -según prescribe el art. 34.1 de la LOTC- formularan las alegaciones que estimaran procedentes en el plazo común de quince días;
9. c)publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado. 9. El Presidente del Senado, en escrito registrado el 25 de agosto de 1988, comunicó el Acuerdo de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC. 10. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 12 de septiembre de 1988, comunicó el Acuerdo de la Mesa de no personarse en el procedimiento y poner a disposición las actuaciones parlamentarias que pudieran precisarse. 11. Mediante escrito de demanda registrado el 2 de agosto de 1988, don Juan Carlos da Silva Ochoa, Letrado del Parlamento Vasco y en nombre y representación de la Cámara, promovió recurso de inconstitucionalidad (registrado con núm. 1412/88) frente a una pluralidad de preceptos de la Ley de la Televisión Privada que se detallan en el suplico de la demanda. 12. Los fundamentos jurídicos del recurso son los que a continuación se relatan: A) La Ley impugnada infringe la reserva de Ley Orgánica del art. 81 de la Constitución. Si observamos el concepto de televisión que da el art. 1.4 del Estatuto de la Radio y la Televisión, se cae en la cuenta de que a través de ella se ejercen los derechos fundamentales comprendidos en el art. 20.1 de la Constitución; así la Ley, junto a otros extremos, regula el titular del derecho (art. 1), quienes -en nombre del titular- pueden ejercerlo (arts. 2, 10 y 18 a 23), los principios inspiradores (art. 3), su objeto (arts. 4, 14 y 15), las condiciones para su ejercicio (arts. 5, 6 y 17), la autoridad correspondiente (art. 7), el régimen de infracciones y sanciones (arts. 24 a 26). Esta exigencia de Ley Orgánica puede desprenderse de la STC 74/1982 y de diversas elaboraciones de la doctrina científica. B) Infringen el art. 20.1 de la Constitución los arts. 2; 3; 4; 5.1; 5.2 a), 6; 7.1 c); 8; 9.1; 9.2; 10; 11; 12; 14.1; 14.3 a); 14.5; 14.6; 15; 16; 17; 18; 19; 21; 22; 24.2 a), 24.3.f); 24.4; 24.5; 25.1; 26 y Disposición transitoria primera. Según la Ley, la televisión es un servicio público esencial en los términos del art. 128 de la Constitución (párrafo 1º de la Exposición de Motivos). Si esto se une al concepto de televisión que da el art. 1.4 del Estatuto de Radio y Televisión resulta que el Estado es el titular del derecho a producir imágenes y servicios a través de ciertos medios técnicos. Pero "un derecho puede ser ejercido por su titular o por otro sujeto" y el objeto de esta Ley es precisamente regular la producción y transmisión de señales por particulares tras la correspondiente concesión administrativa. La declaración de una actividad como servicio público la incorpora a la esfera de acción de la Administración y la excluye de la acción libre de los particulares, de suerte que estos se convierten en virtuales fideicomisarios de las facultades estatales, conservando los poderes públicos importantes facultades; transcurrido un plazo, la actividad vuelve al pleno dominio de la Administración. Pero lo más significativo es que nadie más que el Estado puede pretender la titularidad. "En franca asintonía" con esto se encuentra la titularidad de los derechos comprendidos en el art. 20 de la Constitución de los que gozan por igual todos los ciudadanos. Esta "suplantación" de la titularidad de los derechos no puede ser fundamentada en el art. 128 de la Constitución, puesto que no cabe la reserva al sector público de actividades cuyo desempeño constituye un derecho fundamental. La televisión, por tanto, no es sino un medio para el ejercicio del derecho fundamental esencialmente igual a la prensa o la radio. Pero se distingue de los demás medios de comunicación social por varias razones:
10. a)utiliza -salvo en el caso del cable- un bien que no es susceptible de apropiación privada, esto es, el aire o espacio;
11. b)las propias características del medio imponen un reducido número de emisiones;
12. c)el coste actual de las instalaciones impide a cualquier ciudadano -de no contar con cuantiosos recursos económicos- la utilización de este medio;
13. d)la trascendencia e influencia de la televisión es muy superior a la de cualquier otro medio de información de la opinión pública;
14. e)se encuentra fuertemente disciplinada por el Derecho Internacional. Estas peculiaridades excluyen que el ejercicio de la libertad de expresión a través de la televisión pueda hacerse al margen de la intervención de la Administración. Pero no hasta el extremo de expropiar a los ciudadanos la titularidad de su derecho para restituirles luego sólo algunas facultades a través de la concesión. Esto es así porque la titularidad de los derechos fundamentales del art. 20 de la Constitución corresponde a los ciudadanos y, además, se trata de un derecho que se ejerce frente al Estado. Y, en segundo lugar, porque existen otros medios de intervención administrativa alternativos y menos lesivos que la concesión, puesto que entrañan un menor sacrificio para el derecho fundamental. La expropiación de la titularidad del derecho es una grave interferencia en el proceso de comunicación. C) Infringen el art. 149.1.27 de la Constitución y el art. 19 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco los arts. 1; 4.1; 4.2; 6.1; 7.1 b], c] y d]; 7.2; 8.1; 8.2; 9.1; 9.2; 11; 16; 17.3; 22; 24.5; 25.2; 25.3 y Disposiciones adicionales primera y segunda. La Ley de la Televisión Privada cercena cualquier intervención autonómica por lo cual deben considerarse viciados de incompetencia todos aquellos preceptos que atribuyen competencias exclusivamente al Estado, entendido como Administración Central, y excluyen las facultades autonómicas de desarrollo normativo y ejecución. La Ley desprecia, por otra parte, la estructura territorial del Estado y las peculiaridades culturales y lingüísticas del mismo. Se consagra así un "instrumento homogeneizado" en la formación de la opinión pública que se superpone a los poderes públicos territoriales. De acuerdo con cuanto se ha expuesto, se insta de este Tribunal que declare la inconstitucionalidad:
15. a)de los arts. 1; 4.1; 4.2; 6.1; 7.1 b),
16. c)y d); 7.2; 8.1; 8.2; 9.1; 9.2; 11; 16; 17.3; 22; 24.5; 25.2; 25.3 y Disposiciones adicionales primera y segunda por contravenir el art. 19 del Estatuto de Autonomía del País Vasco;
17. b)de los arts. 2; 3; 4; 5.2 a]; 6; 7.1 c]; 8; 9.2; 10; 11; 12; 14.1; 14.3 a]; 14.5; 14.6; 15; 16; 17; 18; 19; 21; 22; 24.2 a]; 24.3 f]; 24.4; 24.5; 25.1 c]; 26 y Disposición transitoria primera por sus referencias al concepto de concesión administrativa que resultan contrarias al art. 20.1 de la Constitución;
18. c)de los arts. 5.1; 9.1; 12 en su inciso "y será transferible"; y 21.1 por vulnerar también el art. 20.1 de la Constitución. 13. La Sección de Vacaciones del Pleno, en providencia de 12 de agosto de 1988, acordó:
19. a)admitir a trámite el recurso;
20. b)dar traslado de la demanda y demás documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, para que formulasen alegaciones en el plazo de quince días;
21. c)publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado para general conocimiento. 14. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el 25 de agosto de 1988, comunicó el Acuerdo de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración en los términos del art. 88.1 de la LOTC. 15. El Presidente del Congreso de los Diputados, en escrito registrado el 12 de septiembre de 1988, comunicó el Acuerdo de la Mesa de no personarse y al tiempo poner a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudieran precisarse. 16. Don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Comisionado a estos efectos por cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, en escrito de demanda registrado el 4 de agosto de 1988, interpuso recurso de inconstitucionalidad frente a la totalidad de la citada Ley de Televisión Privada y, subsidiariamente, contra los artículos que en el suplico del recurso se citarán. 17. La demanda tiene como basamento las siguientes alegaciones: A) Se impugna la totalidad de la Ley por imponer un sistema contrario a la libertad consagrada en los arts. 20, 53 y 81 de la Constitución. El propio título de la Ley efectúa una manipulación del lenguaje, pues realmente no se trata de una ley reguladora de la televisión privada sino de la gestión indirecta de la televisión de titularidad estatal; se enmascará así una operación restrictiva de las libertades y de "publificación encubierta". El art. 1 de la Ley declara que la televisión es un servicio público esencial. El legislador ha optado por la decisión de regular una televisión cuya titularidad es del Estado, es decir, ha optado por el control. Porque o se defiende la libertad con todos sus riesgos o se defienden las invasiones de esa libertad. De ahí la responsabilidad del Tribunal sentenciador, dada la importancia de este medio de comunicación en una democracia de masas. Y si la televisión es un servicio público de titularidad estatal, "es evidente que no existe televisión privada", porque un servicio no puede pertenecer a un titular público y privado a la vez. La Ley no privatiza la televisión simplemente permite la gestión indirecta del servicio público; es una operación de "imagen" o de "apariencia jurídica". Por eso, causa sorpresa que la expresión "televisión privada" sólo aparezca en la Ley para acompañar el título del llamado Plan Técnico Nacional y que ni tan siquiera se use en el art. 1 al precisar el objeto de la Ley. Conviene impedir la arbitrariedad del legislador y la "manipulación del lenguaje". Estas consideraciones previas de los actores permiten -a su juicio- afrontar el problema de si es posible configurar un derecho fundamental de libertad como servicio público esencial en un dilema entre libertad o estatalización. En efecto, las técnicas no son neutrales ante este dilema y, en concreto, la idea de servicio público es incompatible con el desarrollo de una libertad fundamental. Así -con el fin de justificar la existencia de esta incompatibilidad- cuando el legislador se encuentra ante un derecho de libertad, como son los derechos protegidos en el art. 20 de la Constitución, debe acudir a la Ley Orgánica (arts. 53 y 81 de la Norma fundamental) y, aunque se trate de actividades privadas de interés público, el carácter expansivo del principio de libertad obliga a respetar un principio de pluralidad que lleva a que no sea precisa la previa autorización en todo lo que no sea imprescindible. Es antagónico de este principio de libertad el principio institucional del servicio público. No puede aplicarse el art. 128 de la Constitución a una libertad fundamental, ya que acaba por hacerse monopolio, mediante la titularidad estatal, lo que es una libertad; por eso, en este artículo no se exige la Ley Orgánica para reservar al sector público servicios esenciales y basta con una Ley ordinaria. La técnica de la concesión administrativa, además, supone la cesión en manos privadas de una esfera pública lo cual no se compadece con el carácter privado de una libertad. La opción del legislador en favor del servicio público es, en consecuencia, arbitraria y lesiona la libertad consagrada en el art. 20 de la Constitución y las garantías de los arts. 53 y 81. Son, por eso, en consecuencia inconstitucionales todos los artículos que derivan del principio concesional. B) El segundo motivo de inconstitucionalidad afecta al art. 1 de la Ley en la medida en que configura la televisión como servicio público y atribuye su titularidad al Estado. No puede aceptarse como dice el preámbulo de la Ley que el Tribunal Constitucional haya ya reconocido la configuración de la televisión como servicio público; es ésta una "manipulación" de la jurisprudencia. Así en la STC 12/1982, el caso Antena 3, la doctrina verdaderamente importante es:
22. a)el reconocimiento de los derechos del art. 20 de la Constitución;
23. b)la declaración de que la calificación de la televisión como servicio público -no cuestionada en el recurso- no es una afirmación necesaria en nuestro ordenamiento; y
24. c)la declaración de que, si bien esa calificación se encuentra dentro de los poderes del legislador, la gestión indirecta del servicio requiere de una decisión política y no viene impuesta por el art. 20 de la Constitución. Respecto de esta tercera afirmación, el Tribunal se limitó a decir que la declaración de servicio público es una posibilidad constitucional no que "sea conforme con la Constitución" y no es cierto, en rigor, que tal declaración para que se produzca la gestión indirecta del servicio requiera de una decisión del legislador, pues existen en nuestro ordenamiento multitud de servicios gestionados indirectamente sin necesidad de una decisión expresa del legislador. Es también inaceptable que el ejercicio de una libertad fundamental requiera de una decisión política. Por el contrario, el Tribunal debió remover un obstáculo que impide que la libertad del art. 20 de la Constitución sea real. Tampoco la STC 74/1982, caso de la televisión por cable, resolvió el problema; el Tribunal, después de reconocer que las limitaciones técnicas que concurrían en el caso anterior no existían en éste, reiteró que la televisión privada era una decisión política que podía adoptarse por Ley Orgánica. Ni menos aún lo hizo la STC 106/1986 que resolvió una cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 1.2 del Estatuto de la Radio y la Televisión. Sentado que la jurisprudencia constitucional no se ha pronunciado directamente sobre el tema, hay que resaltar que no puede utilizarse el art. 128.2 de la Constitución para declarar la televisión servicio público como pretende el preámbulo de la Ley. La actividad televisiva se resiste a ese planteamiento. No puede admitirse un abuso ideológico en la declaración de servicio público que es, en realidad, un instrumento sustitutivo de las nacionalizaciones, pues en ambos casos se sustrae de la iniciativa privada una actividad libre y protegida por el art. 38 de la Constitución. Este reiterado abuso del citado art. 128 se ha producido ya en muchos casos: Ley de Reforma Universitaria, Ley de Protección Civil, Ley de Aguas, Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones, etc... Es cierto que la libertad de empresa y la economía de mercado pueden venir sometidas a limitaciones, y el propio art. 38 menciona algunas, pero éstas deben corresponderse a la función y naturaleza de esas libertades. De este modo, para que el art. 128.2 pudiera amparar la declaración de servicio público de la televisión debería tratarse de una actividad económica, sería preciso una Ley que respetara el contenido esencial de la libertad y que todo ello afectara a un recurso o servicio esencial. Nada de esto ocurre con la televisión. Debe, pues, insistirse en que el ejercicio de los derechos fundamentales no puede regularse de manera que el Estado asuma la titularidad de los mismos y los ciudadanos sólo puedan ejercerlos por concesión, en virtud de varias razones. En primer lugar, en una sociedad democrática el monopolio televisivo pugna con el derecho de millones de españoles a recibir información veraz. Además, la verdadera noción de servicio público parte de las siguientes notas: la existencia de actividades esenciales para la comunidad y así declaradas por Ley; la exclusión de dicha actividad de la esfera de los particulares por la técnica concesional y la tendencia al monopolio; el mantenimiento de unos poderes estatales de dirección; la temporalidad de las concesiones. Si la titularidad de los derechos fundamentales corresponde a una pluralidad de personas, cualquier intromisión estatal que no respete su contenido esencial es ilegítima; por eso, la noción de servicio público -que conduce al monopolio- no puede aplicarse a los derechos fundamentales, ya que excluye la titularidad privada de estos derechos. Del mismo modo que el art. 128 de la Constitución no puede aplicarse a actividades no económicas como ocurre con la radiodifusión. Ya se ha dicho, que el Tribunal Constitucional no ha sancionado -especialmente en la STC 12/1982- ni admitido que pueda declararse como servicio público la titularidad de derechos fundamentales. El que se trate de un vehículo esencial de información y de participación política de los ciudadanos no impide que pueda prestarse en un régimen de libre concurrencia. Y de lo que no cabe duda es de que el monopolio televisivo, al que conduce la declaración de servicio público, se convierte en "un instrumento de propaganda política e ideológica en manos de los correspondientes poderes, siendo esto el fondo político de la polémica". Y el propio Voto particular a la STC 10/1982 reconoce que la Constitución no admite el monopolio estatal sobre ningún medio de comunicación. El proceso televisivo puede ser descrito en tres niveles: la presencia de unos derechos fundamentales; la existencia de una costosa organización; y la forma de gestionar esa organización. Con la nueva Ley se pretende que de la gestión participen empresas concesionarias, pero esta consideración no elimina el fondo de la cuestión: la configuración de un monopolio para el ejercicio de unas libertades, es decir, la inconstitucionalidad de la titularidad estatal del servicio público. En la situación actual, donde las posibilidades técnicas si bien no son ilimitadas son muy amplias nada justifica esa titularidad. Por último, la existencia de un régimen de servicio público respecto de un derecho fundamental supone un cúmulo de contradicciones:
25. a)normativas, porque un servicio público, a diferencia de un derecho fundamental, puede regularse por un Reglamento;
26. b)en relación a la actividad, porque un servicio público es, por definición, neutral, igualitario y sometido a un poder de la Administración, algo que no ocurre con una libertad;
27. c)respecto de la llamada "gestión indirecta", puesto que esta expresión supone que un particular accede a la titularidad sólo de modo impropio, mediante un poder delegado o subordinado;
28. d)referida a las limitaciones, que son consecuencia lógica de la idea de servicio público y no del principio del favor libertatis. C) El tercer motivo de inconstitucionalidad, expuesto en la demanda con carácter subsidiario de los anteriores, radica en carecer la Ley del rango constitucionalmente exigible de Ley Orgánica (art. 81.1). O la gestión indirecta de un servicio público no es materia reservada a la Ley; o si hace falta una Ley para regular este extremo, dado que afecta a derechos fundamentales, debe ser una Ley Orgánica. Así se desprende de la STC 74/1982 (fundamento jurídico 4º). D) El art. 5.1 de la Ley en relación con el art. 4.3 es inconstitucional por infringir el principio de reserva de Ley contenido en el art. 53.1 de la Constitución. El citado art. 5.1 delega en el Gobierno la aprobación de un Plan Técnico Nacional de Televisión Privada, pero siendo esencial a este Plan la determinación del número de canales a conceder, el art. 4.3 se anticipa, arbitrariamente, a fijar en tres ese número. La televisión es una información que se transmite -imagen y sonido- por medio de una señal electromagnética. La frecuencia de la energía electromagnética es el número de vibraciones por segundo de la onda. Por ello, en un espacio determinado hay que emplear una frecuencia para cada transmisión. A un conjunto de frecuencias se le denomina canal. Varios canales forman una banda de frecuencias. La unidad de medida es el Hertzio (Hz), usándose comúnmente múltiplos de esta unidad (Khz, MHz, GHz). A medida que aumenta la frecuencia, lo hace también su capacidad para concentrarse y la posibilidad de interferencias; en otras palabras, las frecuencias bajas se dirigen de forma mucho más compacta al emisor. Es más conocido el otro aspecto de las ondas, su potencia, que afecta a la cantidad de energía emitida y se mide en watios o en múltiplos (Kw) o submúltiplos (mw). Las ondas, por último, pueden transmitirse en el espacio libre - ondas hertzianas- o a través de un soporte físico como es el cable o la fibra óptica. Pues bien, toda la regulación presente en el Reglamento de la U.I.T. tiene como fundamento evitar que se produzcan interferencias entre varios servicios a causa de la recepción de energías electromagnéticas de la misma frecuencia. Pero ello sólo es posible cuando se usa el espacio libre como soporte de la transmisión y se emite con frecuencias por debajo de un cierto valor. De ahí que en transmisiones por cable o en altas frecuencias nada haya que reglamentar. El correcto uso del espectro electromagnético se consigue mediante la planificación y posterior asignación de frecuencias y potencias. Lo cual se hace de forma escalonada: primero a nivel internacional en la U.I.T. y luego a nivel nacional a través del Plan Técnico; el escalón final es la asignación de una concreta frecuencia a un emisor por un acto administrativo. Un acto que, según el Reglamento de la U.I.T., es equiparable a una autorización administrativa. En lo que se refiere a la televisión, la U.I.T. estableció un Plan para Europa, denominado "Plan de Estocolmo", que, definiendo una malla de triángulos equiláteros de 100 km de lado, adjudicó a cada vértice de esta retícula una cuaterna de unas frecuencias (cuatro programas de TV: uno de VHF y tres de UHF) con potencias aparentes radiadas superiores a 1 Kw en VHF y 10 Kw en UHF. Pero este Plan de Estocolmo puede complementarse con canales de baja potencia, inferiores al límite establecido en el art. 3 de ese Convenio, es decir, en potencias inferiores a las precitadas. De este modo, se lograría emplazar veintiún emisoras de televisión en el mismo canal, lo que trasladado a España permite situar doce mil canales de UHF en baja potencia, perfectamente compatibles con el Plan de Estocolmo. Cuando se inició el servicio de televisión en España, se optó por obtener la mayor cobertura posible de un programa nacional. Para ello se instalaron transmisores de gran potencia en las cotas geográficas más altas, con radiaciones omnidireccionales y empleando los canales de frecuencia más baja. Las zonas de sombras producidas por los accidentes geográficos se fueron rellenando con una red de reemisores secundaria. Algunos años más tarde, se implantó la segunda cadena, aprovechando los transmisores y la infraestructura de la primera y emitiendo en canales de UHF. Con las Comunidades Autónomas aparecieron las primeras dificultades, por ello, hubo de adjudicarse el último canal de la cuaterna de Estocolmo -el tercero de la banda de UHF-. Por eso, al tiempo de aprobarse la Ley de la Televisión Privada, nos encontramos con una red de difusión formada por:
29. a)el primer programa de TVE en VHF con cobertura nacional;
30. b)el segundo programa de TVE, en UHF, proyectado en las mismas condiciones que la primera;
31. c)un canal de UHF para emitir los programas de las Comunidades Autónomas, el denominado tercer canal. En estas condiciones pueden obtenerse con facilidad tres nuevos canales de cobertura nacional instalando transmisiones de UHF en los mismos emplazamientos -red de transmisores, más red secundaria- en los que se encuentran los de TVE; más un número variable de canales -entre dos y seis- de UHF situados en emplazamientos cercanos a los grandes núcleos de población y utilizando transmisores de potencia reducida y con diagramas de radiación limitados a coberturas locales. Las consideraciones técnicas expuestas demuestran la posibilidad de conceder a la iniciativa privada más de tres canales, a diferencia de la solución acogida en el art. 4.1 de la Ley, que elimina arbitrariamente posibilidades de emisión con cobertura territorial limitada. El problema es que estas cuestiones deben resolverse por el Plan Técnico Nacional, de manera que el Gobierno puede limitar por Decreto un derecho fundamental. El proceso lógico, en cambio, hubiera sido aprobar primero el Plan y a la vista de sus resultados determinar legalmente el número de concesiones. Por todo ello, es inconstitucional, por insuficiente, el art. 5.1 de la Ley, e inconstitucional, por excesivo, el art. 4.3. De acuerdo con lo expuesto, se solicita que se declare inconstitucional la totalidad de la Ley por carecer del rango formal de Ley Orgánica y afectar a la libertad de expresión recogida en el art. 20.1, letras
32. a)y
33. d)de la Constitución, y reservar en monopolio al Estado la titularidad de la actividad televisiva. Subsidiariamente, se pide la inconstitucionalidad de los arts. 1 y 5.1, en relación con el art. 4.3, por infringir los arts. 20.1, letras
34. a)y
35. d)y 53.1 de la Constitución. Por otrosí se solicita se requiera del Gobierno y al Parlamento el expediente de tramitación de la Ley a efectos de conocer el Acuerdo de la Mesa del Congreso por el cual se dispuso la tramitación de la Ley como Ley ordinaria y no como Ley Orgánica; Acuerdo mencionado en la intervención del Ministro de Cultura (Diario de Sesiones, núm. 70, de 16 de marzo de 1988). 18. Por providencia de 12 de agosto de 1988, la Sección de Vacaciones del Pleno acordó:
36. a)admitir a trámite el recurso;
37. b)dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, para que se personaran en el procedimiento y formularan las alegaciones que estimaran convenientes (art. 34.1 de la LOTC);
38. c)recabar atentamente del Gobierno, por medio del Ministerio de Cultura, y del Parlamento el expediente de tramitación de la Ley (art. 88.1 de la LOTC);
39. d)publicar la incoación del recurso en el BOE para general conocimiento. 19. En escrito registrado el 30 de agosto de 1988, el Ministerio de Cultura manifestó que el expediente del anteproyecto de Ley fue tramitado por el Ministerio del Portavoz del Gobierno, departamento al cual se daba traslado del citado requerimiento. 20. El Abogado del Estado solicitó la acumulación de todos estos recursos, con núms. 1.363, 1.364, 1.412 y 1.430/88, en escrito presentado el 1 de septiembre de 1988. 21. El Presidente del Congreso de los Diputados, en escrito registrado el 12 de septiembre de 1988, comunicó el Acuerdo de la Cámara de no personarse ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que se pudieran precisar. 22. A su vez, el Presidente del Senado comunicó, en escrito registrado el 12 de septiembre de 1988, el Acuerdo de la Mesa de personarse y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC. 23. En Auto del Pleno de 25 de octubre de 1988, oídas las partes, se acordó la acumulación al primero de estos recursos, con núm. 1.363/88, de los procesos siguientes y expuestos en estos antecedentes. 24. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación y a través de escrito de alegaciones registrado el 4 de noviembre de 1988, se personó en el proceso y solicitó que se inadmitiera el recurso núm. 1.430/88, promovido por el Comisionado del Grupo Parlamentario Popular, así como que se desestimaran los otros tres recursos formulados contra la Ley de la Televisión Privada. 25. La oposición del Gobierno de la Nación a los recursos de inconstitucionalidad reseñados se fundamenta en los siguientes razonamientos: A) El escrito de interposición del recurso 1.364/88 se dirige contra los arts. 4.2, 5.1, 5.2
40. c)y 14 de la Ley; sin embargo, la resolución del Pleno del Parlamento de Cataluña y el Acuerdo impugnatorio de la Mesa se refiere no a los cuatro preceptos citados sino sólo a uno, el art. 5.1 "en relación con los arts. 5.2 c), 4.2 y 14". No es lo mismo recurrir cuatro preceptos que uno sólo en relación con otros. Hay pues que interpretar el escrito por el cual se formaliza el recurso en estricta congruencia con el Acuerdo impugnatorio de la Cámara. También si se compara el escrito de interposición del recurso 1.412/88 con el Acuerdo del Pleno del Parlamento Vasco se observan discrepancias. El punto 2º del Acuerdo parlamentario se refiere a la Disposición transitoria única. Con manifiesto error puesto que la Ley contiene dos disposiciones de esa índole. La demanda, en cambio, se refiere a las Disposiciones adicionales Primera y Segunda. Es obvio que éstas, al no venir mencionadas en el Acuerdo del órgano legitimado, deben venir excluidas del recurso. El último párrafo del Acuerdo del Parlamento Vasco dice: "igualmente, por contrarios al art. 20.1 C.E., los arts. 5.1; 9.1; 12 en su inciso y será intransferible; y 21.1". Las mismas palabras pueden leerse en el petitum de la demanda, pero sin venir apoyadas de la más mínima fundamentación. Circunstancia que hace se incumpla la exigencia de fundamentación impuesta por el art. 85.1 de la LOTC. Por eso, la Abogacía del Estado se considera exonerada de examinar la pretendida inconstitucionalidad de estos preceptos. Respecto del recurso 1.430/88, el documento anejo al mismo en el que se explicita el Acuerdo de los Diputados firmantes y su voluntad concurrente de recurrir cita "la Ley Orgánica 2/1988, de 3 de mayo, reguladora de la publicidad electoral en emisoras de televisión privada". Sin embargo, es obvio, que el escrito de demanda interpone el recurso contra la Ley 10/1988, de Televisión Privada. Y en la copia de la escritura de poder aportada tampoco se recoge Acuerdo alguno que comisione al Sr. Trillo-Figueroa para interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 10/1988, incluso -conviene resaltarlo- el poder que se acompaña es de fecha muy anterior a la publicación de esta Ley en el BOE el 5 de mayo de 1988. Como resultado de todo esto, es evidente que no se ha acreditado la voluntad de los Diputados recurrentes, de manera debida y en forma respecto de la Ley 10/1988; de acuerdo con la doctrina expuesta en la STC 42/1985. En la medida en que esta falta -de ser subsanable- no sea subsanada, el recurso debe ser inadmitido. No obstante, "y sólo para el caso de que la subsanación se produjera válidamente", examinaremos las alegaciones formuladas en este recurso. B) El orden de exposición que se seguirá, para dar respuesta a las cuestiones de fondo planteadas en los cuatro recursos es el siguiente: ausencia de infracción de la reserva de Ley Orgánica; inexistencia de violación del art. 20.1 de la Constitución; el art. 5.1 en relación con el art. 4.1 no viola la reserva de Ley contenida en el art. 53.1 de la Constitución; la Ley respeta el orden constitucional de distribución de competencias. C) La Ley no infringe la reserva constitucional de Ley Orgánica (art. 81.1 de la Constitución). Para alcanzar esta conclusión es preciso describir primero el contenido de la Ley y recordar luego la jurisprudencia constitucional emanada acerca del alcance de dicha reserva. En lo que atañe al contenido legal, la Ley abre la gestión indirecta del servicio público de televisión a sociedades anónimas de capital privado. El Capítulo Primero contiene una serie de disposiciones generales sobre dicha gestión indirecta. En el art. 2 se precisa el modo de gestión indirecta elegido: la concesión; es ésta una opción que venía impuesta por el art. 25.1 de la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (Ley 31/1987, de 18 de diciembre) según el cual la prestación de los servicios de difusión en régimen de gestión indirecta requerirá concesión administrativa; de acuerdo con el art. 66 de la Ley de Contratos del Estado, la concesión se caracteriza porque el empresario gestiona el servicio "a su riesgo y ventura"; de manera que la concesión -en contra de lo que se dice en los recursos- ofrece un mayor margen de libertad a la iniciativa privada que otros medios de gestión como son la sociedad mixta o la gestión interesada; así en la sociedad mixta es forzosa la presencia de capital público y en la gestión interesada la Administración ha de participar en los resultados de la explotación del servicio; además el art. 2 limita la aptitud para ser concesionario a un tipo de persona jurídica, la sociedad anónima, que es el tipo de sociedad mercantil más idónea para reunir en una empresa grandes capitales. El art. 3 impone a las sociedades concesionarias el respeto a los principios de objetividad, veracidad e imparcialidad de las informaciones y otros principios expresados en el art. 4 del Estatuto de la Radio y la Televisión. El art. 4 precisa el objeto de la concesión. Lo que se concede es la emisión de programas con cobertura nacional, pero el concesionario queda obligado a emitir programas para las zonas territoriales que delimite el Plan Técnico. En íntima conexión con la cobertura nacional de la emisión, está la decisión del legislador de otorgar un número de tres concesiones. En el art. 5 se regula la aprobación y el contenido del Plan Técnico Nacional de la Televisión Privada. Se establecen el en art. 6 tres principios fundamentales de las relaciones entre la Administración concedente y los concesionarios: el sometimiento de las concesiones a las eventuales modificaciones de las condiciones técnicas contenidas en el Plan; la sujeción de las concesiones a la disciplina internacional de las telecomunicaciones y de los medios de comunicación social; la irresponsabilidad por nuevos usos de la potestad concesionaria. El art. 7 enumera las funciones del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Dentro del Capítulo Segundo, la Ley ordena el régimen jurídico de la concesión: el otorgamiento mediante concurso y convocatoria pública (art. 8), los criterios de adjudicación de las concesiones (art. 9), las incapacidades y prohibiciones para ser una sociedad concesionaria (art. 10), el plazo de la concesión (art. 11), el carácter intransferible de la concesión (art. 12), las obligaciones del concesionario (arts. 12, 13, 14, 15 y 16), las causas de extinción de las concesiones (art. 17). En el Capítulo Tercero se regulan las sociedades anónimas concesionarias: forma social, objeto social, acciones nominativas (art. 18); la composición del accionariado (art. 19); el registro administrativo de estas sociedades (art. 20), etc... Finalmente, en el Capítulo Cuarto se prevé un régimen de infracciones y concesiones, en el cual destaca el cierre de las emisoras y la incautación de los equipos en el caso de emisiones televisivas efectuadas sin la previa concesión administrativa o cuando la concesión se encuentre extinta o suspendida (art. 26). En la parte final de la Ley, la Disposición adicional habilita al Gobierno para desarrollar y ejecutar la Ley y actualizar la cuantía del capital social mínimo legalmente previsto. Al tiempo, que la Disposición transitoria primera modula durante los dos primeros años de la concesión la aplicación de los porcentajes de programación exigibles; y la segunda somete a las televisiones privadas, provisionalmente, a la misma normativa que al ente público RTVE en materia de publicidad para el consumo de alcohol, tabaco y otras sustancias nocivas para la salud. A resultas de la exposición de los contenidos legales, no puede sostenerse que haya en la Ley un "desarrollo" de los derechos fundamentales a la libertad de expresión e información, aunque para corroborar esta afirmación sea menester revisar la jurisprudencia constitucional emanada acerca de la reserva constitucional de Ley Orgánica (art. 81.1). La STC 160/1987 (fundamento jurídico 2º) ha interpretado restrictivamente la reserva de Ley Orgánica, así pues la noción "desarrollo" de los derechos fundamentales ha de ser restrictivamente entendida, de suerte que cualquier regulación legal que incida en alguno de los derechos no contituye un "desarrollo". A esta conclusión apuntó ya la STC 67/1985 (fundamento jurídico 3º). Del mismo modo, la STC 140/1986 (fundamento jurídico 5º) declaró que el desarrollo legislativo de un derecho proclamado en abstracto en la Constitución consiste en la determinación de su alcance y límites en relación con otros derechos y con su ejercicio por las demás personas. También la STC 95/1988 (fundamento jurídico 5º) advirtió que, mientras el ejercicio de algunos derechos requiere de una actividad normativa de desarrollo, no ocurre así con otros que no requieren de la previsión legal de condiciones para su efectividad. Los recursos 1.412/88 y 1.430/88 no hacen mención alguna de estas Sentencias precitadas, si bien se refieren a la STC 12/1982 (fundamento jurídico 6º), reiterada en la STC 74/1982 (fundamento jurídico 4º). Estas dos últimas Sentencias dicen que la decisión política de implantar la televisión privada "puede adoptarse dentro del marco de la Constitución por la vía de una Ley Orgánica, en la medida en que afecte al desarrollo de algunos de los derechos constitucionalizados en el art. 20". Se trata de una afirmación en hipótesis: sólo si hay desarrollo es precisa la Ley Orgánica. Por tanto, esas Sentencias dejan la cuestión intacta. La Ley de la Televisión Privada se publicó en el BOE el mismo día que la Ley Orgánica 2/1988 reguladora de la publicidad electoral en emisoras de televisión privadas. El contenido de esta última Ley, de artículo único, formaba parte del proyecto de Ley de Televisión Privada (Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 9 de diciembre de 1987, publicado en el B.O.C.G., Congreso, III Legislatura, serie A, núm. 64/1). Aparece, pues, claro que el contenido de la Ley Orgánica 2/1988 viene afectado por la reserva de Ley Orgánica, no por desarrollar los derechos fundamentales controvertidos, sino por afectar al "régimen electoral general". En este mismo sentido, la Ley de la Televisión Privada no desarrolla el art. 20 de la Constitución ni especifica sus límites ni los deslinda de otros derechos fundamentales ni prevé condiciones para su efectividad. Sin duda, la Ley "afecta" a los derechos del art. 20, pero no los "desarrolla". Como ha declarado la STC 95/1988 (fundamento jurídico 5º), no es posible equiparar el ámbito negativo de exclusión del Decreto-ley según el art. 86.1 de la Constitución con el positivo de exigencia de reserva de Ley Orgánica del art. 81.1 de la Constitución; este último es más restringido. De igual manera, el objeto del derecho fundamental no puede ser confundido con el objeto de la concesión del servicio; y tampoco el ejercicio de los derechos fundamentales con los principios concesionales contenidos en el art. 6 de la Ley. Conviene tener presente la relación entre diversos cuerpos legales: el Estatuto de la Radio y la Televisión; la Ley reguladora del tercer canal; y la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones. El art. 1.2 del citado Estatuto definió la televisión como un servicio público cuya titularidad corresponde al Estado. La Ley reguladora del tercer canal facultó al Gobierno para otorgarlo en régimen de concesión a las Comunidades Autónomas. Y la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (L.O.T.) introdujo varias modificaciones: la calificación como servicio de difusión de la televisión y su prestación en régimen de gestión indirecta (art. 25 de la L.O.T.); la realización de una nueva definición de televisión que sustituye a la del art. 1.4 del Estatuto de la Radio y la Televisión, derogado expresamente por la LOT. Como tal servicio de difusión, la declaración de servicio público esencial de la televisión queda englobada en la publicatio general de las telecomunicaciones (art. 2.1 de la L.O.T.). Es decir, a la televisión se le aplica la LOT en cuanto servicio de telecomunicación además de su legislación específica. Y merece resaltarse que la Disposición adicional quinta, apartado 2º, de la L.O.T. introdujo una modificación capital del art. 5.1 del Estatuto de la Radio y la Televisión que ahora se limita a reconocer al ente público RTVE como gestor directo de los servicios públicos de radiodifusión. La regulación de la gestión directa o indirecta de un servicio público de telecomunicación no puede considerarse desarrollo de los derechos fundamentales del art. 20. Cuestión distinta es si una actividad que sirve de soporte, vehículo o instrumento para el ejercicio de un derecho fundamental puede o no ser objeto de publicatio, es decir, ser declarada servicio público cuya titularidad asume el Estado. Pero esto mismo es la demostración más clara de que no puede considerarse que el establecer el régimen de la gestión indirecta del servicio represente el desarrollo de un derecho fundamental. D) La Ley no viola el art. 20.1 de la Constitución. La tesis que desarrolla el recurso 1.430/88, promovido por el Comisionado del Grupo Parlamentario Popular, es que la técnica del servicio público esencial tiene una naturaleza jurídica y un régimen jurídico propios que le hace incompatible con el desarrollo de una libertad fundamental. El resto de las consideraciones del llamado motivo primero de inconstitucionalidad carecen de trascendencia jurídica "y no expresan más que puntos de vista políticos de los Diputados recurrentes o de su comisionado". Así, lo que para los recurrentes es una "manifestación del lenguaje" no constituye una infracción de la seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución); e intentar discutir ahora la declaración de la televisión como servicio público esencial de titularidad estatal supone una impugnación fuera de plazo de normas ya contenidas en el Estatuto de la Radio y la Televisión y en la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones. Por esta razón debería rechazarse el examen de las alegaciones a este respecto contenidas en los recursos núms. 1.412 y 1.430/88. Por otro lado, y en contra de lo que se dice en las demandas de esos recursos, la STC 12/1982 (fundamento jurídico 4º) y la STC 79/1982 (fundamento jurídico 3º) dejaron bien claro que la consideración de la radiodifusión como servicio público esencial no es constitucionalmente cuestionable. Por si esos pronunciamientos no fueran bastante, debe insistirse en que los recursos citados incurren en un error: confundir dos derechos distintos y de diverso rango, aunque relacionados. No es lo mismo el derecho a expresar una opinión o a comunicar una información que el derecho a fundar una editorial o a emitir ondas radioeléctricas para difundir opiniones e informaciones. En ningún modo puede deducirse del art. 20.1 de la Constitución un derecho originario e incondicionado a emitir mediante emisoras de radiodifusión sonora o de televisión, un derecho libre y exento de toda intervención normativa configuradora. La interpositio legislatoris es indispensable según resulta de la STC 12/1982. Un derecho fundamental no puede concebirse abstraído del ordenamiento jurídico, como si fuera un camino para la anarquía. Así el propio art. 10.1 del Convenio Europeo prevé la posibilidad de someter a un régimen administrativo la actividad de radiodifusión. Junto a esta tesis general es necesario subrayar cuatro extremos importantes. En primer lugar, los derechos del art. 20.1 son ciertamente derechos de libertad, pero, cuando se pretende obtener una prestación del Estado, se sale fuera de ese ámbito, siendo menester justificar por qué un ciudadano obtiene una prestación con preferencia a otro. En segundo lugar, emitir programas de televisión con cobertura nacional exige un uso o aprovechamiento del dominio público radioeléctrico -bandas, canales, frecuencias y potencias- del que es titular el Estado (art. 7.1 de la L.O.T.so excluyente respecto del de otros y que supone una actividad prestacional por parte del Estado. En tercer lugar, la escasez del medio para emitir programas de televisión, aunque no fuera dominio público, debe bastar para estimar que la igualdad exige una concurrencia de oportunidades idénticas para distribuir un bien escaso; de manera que quien accede a un bien escaso es un privilegiado tal y como ha reconocido una importante jurisprudencia comparada. De la nota de "privilegiado" deriva la Corte Suprema de los Estados Unidos el carácter de public trustee asumido por el titular de la frecuencia. Este rasgo de privilegio da pie también al Tribunal Constitucional Alemán para suscitar la garantía del "acceso a la palabra" de los grupos sociales significativos. Por otro lado, la escasez lleva consigo una "tendencia oligopolística" (STC 12/1982, fundamento jurídico 3º) dadas las elevadas inversiones que una emisión con cobertura nacional requiere, y conlleva una finalidad de lucro (STC 49/1988, Fundamento jurídico 12º); desde esta óptica, la intervención del legislador frente a la concentración empresarial que amenaza el pluralismo informativo o cualquier otro aspecto institucional de los derechos puede ser exigible. Como ha dicho la Sentencia de 4 de noviembre de 1986 del Tribunal Constitucional Alemán: tratándose de radiodifusión privada no hay justificación para confiar en las fuerzas del mercado mediante la desregulación y esto tanto menos cuando no puede contarse con un verdadero mercado en los próximos tiempos. La cuarta línea de razonamiento jurisprudencial es la procedente de las exigencias de una disciplina internacional de las frecuencias (SSTC 12/1982, 44/1982, etc.), según recoge el art. 7.1 de la L.O.T. Estas cuatro orientaciones jurisprudenciales confluyen en un punto: es imposible entender que el derecho a emitir programas de televisión con cobertura nacional sea un derecho fundamental, de libertad y cuyos titulares sean las personas, al igual que ocurre con las libertades de expresión e información. Por el contrario, el derecho a emitir televisión presupone un uso privativo y excluyente del dominio público radioeléctrico en beneficio de unos pocos y con eliminación de los demás. Y sólo podría considerarse inconstitucional la declaración como servicio público del servicio de telecomunicaciones bien cuando se demostrase que la Constitución prohibe esa publicatio o bien cuando se probase su incompatibilidad con los derechos fundamentales. Es claro que la Constitución no contiene prohibición alguna de declarar la televisión como servicio público, lo cual era precisamente el régimen vigente cuando entró en vigor la Norma fundamental; de hecho, el art. 20.3 de la Constitución al referirse al acceso a los medios de comunicación social dependientes del Estado presupone precisamente esa situación. Y tampoco puede razonarse una incompatibilidad clara entre la publicatio de la televisión y el art. 20.1 de la Constitución, incompatibilidad de la que no fuera consciente el constituyente, y que surgiera en la medida en que fueran delimitándose en su contenido los derechos fundamentales. La publicatio constituye una técnica jurídica apropiada con la escasez de las frecuencias y el uso privativo que la emisión entraña. El Estado como gestor del interés general se reserva un recurso escaso -el dominio público radioeléctrico- y una actividad que sólo puede desarrollarse mediante ese recurso, para lograr su óptima distribución y asegurarse de que quienes la ejerzan sean los agentes más adecuados, y respondan a un pluralismo informativo, protegiendo a los espectadores. En el razonamiento precedente está implícito que la técnica del servicio público no sólo no es incompatible con los derechos fundamentales, sino que puede servir para asegurarlo institucionalmente. Y, cuando menos, que evidenciado que no puede admitirse como postulado a priori que servicio público y derechos fundamentales sean realidades enemigas. De hecho, la libertad de cátedra (art. 20.1 c]) no es incompatible con la configuración de la educación como servicio público. Es cierto, sin embargo, que cuando un servicio público tiene una conexión relevante con un derecho fundamental las exigencias de éste se convierten en máximas de organización del servicio. Pero, para demostrar alguna incompatibilidad desde esta perspectiva, habría que descender a los preceptos concretos de la Ley cosa que no hacen en sus recursos ni el Parlamento Vasco ni los Diputados recurrentes. Por último, emitir programas de televisión con cobertura nacional no es una actividad meramente económica, pero también es, sin duda, una actividad económica a través de sociedades mercantiles que persiguen hacer rentables cuantiosas inversiones. De ahí la justa invocación del art. 128 de la Constitución que hace la Ley. E) El art. 5.1 en relación con el art. 4.3 de la Ley no es contrario a la reserva de Ley del art. 53.1 de la Constitución. Ese precepto habilita al Gobierno para aprobar el Plan Técnico Nacional. El sistema es congruente con la ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (arts. 26.4 y 27.2). La reserva constitucional de Ley ex art. 53.1 lo es para regular el ejercicio de ciertos derechos y libertades, pero no puede decirse que del contenido del art. 5.2 de la Ley, relativo al contenido del Plan, se deduzca la regulación de los derechos fundamentales del art. 20.1 de la Constitución. El Plan supone la regulación técnica de una actividad prestacional de la cual es titular el Estado; reglamentar la difusión de señales, fijar diagramas de radiación o delimitar zonas técnicas no es regular el ejercicio de derechos fundamentales. El Plan es la pieza fundamental del régimen jurídico básico del servicio que es necesario aprobar antes de otorgar su gestión a un particular. Tampoco es el Plan una regulación del ejercicio de la libertad de empresa (art. 38 de la Constitución). El Plan limitará la libertad técnica de decisión de los empresarios a quienes se otorgue la concesión, pero no configura una regulación del ejercicio del derecho a la libertad de empresa, según fue expuesta esta libertad en la STC 83/1984 (fundamento jurídico 3º). Rige, en suma, para enjuiciar el Plan simplemente el principio de legalidad, pero no la reserva constitucional de Ley del art. 53.1. Y, desde esta óptica, el art. 5 de la Ley constituye una habilitación legal más que suficiente. Por otra parte, la reserva de Ley del citado art. 53.1 de la Constitución no impide la intervención en ciertos extremos del Reglamento, completando la regulación legal, entre otros motivos, por razones técnicas. La remisión al Reglamento no es, además, incondicionada, porque el art. 5.2 de la Ley contiene una serie de criterios y directrices; y, sobre todo, porque la decisión esencial -el número de concesiones- ya ha sido tomada por el legislador. El recurso 1.430/88, motivo cuarto, impugna el art. 5.1 de la Ley "por insuficiente", junto al art. 4.3 "por excesivo", ya que el número de concesiones no podría -se dice- ser determinado por Ley hasta no conocerse los resultados del Plan Técnico. Asimismo se sostiene que la limitación a tres del número de las sociedades concesionarias elimina arbitrariamente la posibilidades de concesiones con cobertura territorial limitada. No hay, sin embargo, precepto constitucional alguno que impida al legislador precisar el número de los concesiones o que le fuerce a abstenerse de fijar este número hasta que se apruebe el Plan Técnico. Por el contrario, para la elaboración del Plan es un dato capital la determinación legislativa del número de las concesiones. Tampoco hay una eliminación arbitraria de la posibilidad de concesiones con cobertura territorial limitada. "Simplemente la Ley no la regula. La Ley regula únicamente la actividad de emisión de programas con cobertura nacional (art. 4.1)". Precisamente es esa cobertura nacional lo que explica que el número de concesiones se limite a tres y los propios Diputados recurrentes no tachan de arbitraria esa determinación. En suma, la Ley no regula las emisiones de televisión de cobertura local o regional. No se puede decir que las elimine arbitrariamente. Sencillamente, están fuera de su objetivo de regulación. F) La Ley impugnada respeta el orden constitucional de competencias , pese a lo que se afirma en los recursos núms. 1.363 y 1.364/88, así como en parte en el recurso 1412/88. Las normas competenciales de relevancia son básicamente el art. 149.1.27 de la Constitución y los arts. 19 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y 16 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Es necesario no perder de vista que este proceso es un recurso de inconstitucionalidad y no un conflicto de competencias y, como ha precisado, la STC 154/1988 (fundamento jurídico 1º) no es función del recurso definir en abstracto el modo de ajuste entre las competencias estatales y autonómicas, sino estrictamente resolver la constitucionalidad o no de las disposiciones objeto del recurso. Dicho esto conviene partir de lo que ya dijo la Abogacía del Estado en los recursos acumulados contra la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones, y, en concreto, del deslinde entre la competencia estatal en materia de telecomunicaciones y radiocomunicación (art. 149.1.21 de la Constitución) y la competencia del Estado para emanar normas básicas del régimen de televisión (art. 149.1.27). Una de las conclusiones entonces expuestas fue que la elaboración de Planes Técnicos, la fijación de condiciones técnicas y su inspección y control eran facultades que habían de encuadrarse en la competencia del Estado ex art. 149.1.21; mientras no ocurre así con el otorgamiento de las concesiones. Es obvio, desde este planteamiento, que las competencias autonómicas contenidas en los arts. 19 del Estatuto Vasco y 16 del Estatuto Catalán enlazan con la competencia compartida contenida en el art. 149.1.27. Pero es claro también, después de las SSTC 10/1982 y 26/1982, que las competencias asumidas en el art. 16.1 del Estatuto de Cataluña no se extienden a todos los campos en que sea posible un desarrollo legislativo de la normativa básica estatal en la materia ni a toda la función ejecutiva; pues, la cláusula "términos y casos" permite al legislador estatal mantener la titularidad y la gestión estatales de determinados medios de comunicación social en el ámbito regional, comarcal o incluso local y reservar al Estado competencias concretas en las fases de desarrollo, legislación y de ejecución (STC 26/1982, fundamento jurídico 2º). El art. 19.1 del Estatuto Vasco no contiene una cláusula de "términos y casos" explícita, pero la STC 44/1982 (fundamento jurídico 3º ) no concedió relieve alguno a esa emisión. Partiendo de estas reglas de deslinde competencial, pueden ser desestimadas las tachas de incompetencia recogidas en los recursos. La argumentación de la Generalidad relativa a la posibilidad de regular, crear y mantener su propia televisión con arreglo al art. 16.3 del Estatuto de Cataluña, sin sujeción alguna a los términos y casos fijados en la Ley estatal no puede ser aceptada. Pero en cualquier caso no puede entrarse ahora a discutirla, porque el alcance del art. 16.3 del Estatuto es irrelevante para decidir si los arts. 4.2 y 5.1 -este último en relación con los arts. 5.2 c), 8.1, 9.1 d), 9.2 y 11- de la Ley de la Televisión Privada son o no constitucionales. No es materia enjuiciable en este proceso decidir en abstracto el alcance y el sentido de la asunción estatutaria efectuada en el art. 16.3, puesto que lo que aquí se discute afecta a los dos primeros apartados del mismo artículo del Estatuto de Cataluña. Por lo que atañe a las extensas razones expuestas en el recurso vasco acerca de la inconstitucionalidad por incompetencia de una pluralidad de preceptos de la Ley, es preciso destacar la ausencia de una argumentación concreta sobre cada uno de ellos. El recurso vasco se contenta con afirmar, sin razonarlo, que la Ley impugnada cercena cualquier intervención autonómica. Mas para rebatir una aseveración tan general basta con recordar que la Ley de Televisión Privada regula la gestión indirecta del servicio de televisión mediante concesiones para emitir programas con cobertura nacional, aunque asimismo hayan de emitirse programas para zonas territoriales más reducidas y determinadas en virtud de condiciones técnicas (arts. 4.2 y 5.2 c] de la Ley). Estas zonas territoriales no tienen por qué coincidir con los límites de una determinada Comunidad Autónoma, si bien tampoco cabe excluir esa coincidencia. En cualquier caso, la competencia estatal para regular este extremo procede no sólo del ámbito nacional de la emisión sino de la posibilidad de que el Estado se reserve competencias concretas en las fases de desarrollo legislativo y de ejecución, según se reconoció en las SSTC 26/1982 y 44/1982. Tampoco puede servir de fundamento de una declaración de inconstitucionalidad la inadecuación de la Ley a la estructura territorial del Estado y a sus peculiaridades culturales y lingüísticas; puesto que las concesiones reguladas en la Ley son para emitir programas de cobertura nacional que lógicamente habrán de emitirse en castellano, "idioma que todos los españoles -también los de las Comunidades Autónomas con lengua propia oficial- tienen el deber constitucional de conocer (art. 3.1 de la Constitución)". Pero, además, el recurso se basa en una mera conjetura, ya que nada impide a los concesionarios emitir programas en lenguas españolas distintas al castellano o atender a las peculiaridades culturales de las nacionalidades y regiones. Una vez contestados los argumentos generales formalizados en los recursos 1.363 y 1.364/88, es preciso enjuiciar los argumentos dirigidos contra preceptos concretos de la Ley. En relación al art. 5.1 que deja al Gobierno mediante el Plan Técnico Nacional la determinación de las zonas territoriales a que se refieren los arts. 4.2 y 5.2 c), una primera línea de impugnación se contrae a sostener que el legislador debía haber delimitado directamente esas zonas o, cuando menos, haber establecido pautas precisas para su delimitación. Para que esta argumentación conduzca a una lesión constitucional sería preciso singularizar qué precepto de la Constitución impone al legislador el deber de formalizar tales zonas. Sin embargo, no es posible encontrar ese precepto. No es atendible el argumento de que determinar zonas territoriales configure una norma materialmente básica del régimen de la televisión. Por el contrario, todo lo relativo a la planificación técnica, incluída la determinación del órgano competente para aprobar el Plan, ha de incluirse en la competencia exclusiva del Estado sobre telecomunicaciones y radiocomunicación (art. 149.1.21 de la Constitución); una esfera en la cual las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia. Así, determinar las zonas territoriales de cobertura para programas específicos es una decisión técnica, puesto que depende exclusivamente de datos técnicos derivados de la elección de sistemas de transportes y difusión de señales, supeditados a la orografía o a la optimización técnica y económica de las inversiones. Siendo una decisión técnica -extremo que no discuten los recurrentes-, la competencia estatal pertinente es la contenida en el art. 149.1.21 y no la dispuesta en el apartado 27 del mismo precepto. Por último, las Cortes Generales no pueden predeterminar una decisión técnica sin interferir y limitar las posibilidades de una solución técnica y económicamente racional; por eso la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones atribuye al Gobierno la facultad de aprobación de los distintos Planes (arts. 26.4 y 27.2 de la L.O.T.). Tampoco puede aducirse una vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución), ya que las Comunidades Autónomas carecen de toda competencia respecto de la planificación técnica de la televisión. Otro tipo de argumentaciones en los recursos se condensan en la idea de la vinculación al mapa autonómico, de suerte que toda división en zonas del territorio nacional, cualquiera que sean sus fines y razones, debe seguir obligatoriamente los límites de las Comunidades Autónomas. Es más que dudoso que el principio autonómico plasmado en los arts. 2 y 137 de la Constitución pueda ser fuente de tal inexorable vinculación. Pero, aún si aceptáramos dialécticamente semejante tesis, cabría argumentar que los arts. 4.2, 5.1 o 5.2
41. c)de la Ley recurrida no imponen, pero tampoco impiden, que las zonas territoriales de programación se ajusten a los límites de las Comunidades Autónomas. De lo cual se deduce que las argumentaciones contenidas en los recursos antes bien deben utilizarse contra la delimitación territorial que se haga en el Plan Técnico Nacional de la televisión privada. Estos mismos argumentos valen contra la afirmación de que se dificulta indebidamente el ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución en materia de televisión; habrá que esperar a que el Plan Técnico Nacional determine las zonas de programación territorial para comprobar si realmente se dificultan o no. Dicho esto, hay que insistir en que nos hallamos en el terreno del apartado 27, y no del apartado 21, del art. 149.1 de la Constitución. De manera semejante, la previsión de zonas territoriales cuyos límites la Ley no fija no viola el pluralismo lingüístico constitucionalizado en el art. 3.3 de la Constitución. Los arts. 4.2, 5.1 y 5.2
42. c)de la Ley nada dicen sobre el idioma en que vaya a emitirse la programación territorial. Tampoco el art. 14 de la Ley, al fijar unas normas mínimas de programación, supone lesión alguna del pluralismo cultural y lingüístico de España; cuando los apartados 3º y 4º de este art. 14 establecen un porcentaje de programación "en expresión originaria española" tal cláusula abarca, sin ningún género de dudas, la expresión en castellano y en cualquier otra lengua española. Y, por si esto no fuera evidente, el art. 3 de la Ley remite a los principios del art. 4 del Estatuto de la Radio y la Televisión entre los que se cuenta el respeto al pluralismo cultural y lingüístico que deberá informar la gestión del servicio por las sociedades concesionarias. Los referidos arts. 4.2, 5.1 y 5.2
43. c)de la Ley recurrida ni imponen ni impiden la participación de las Comunidades Autónomas en la determinación de las zonas territoriales de programación. Si esta participación es preceptiva con arreglo al bloque de la constitucionalidad, la vulneración se producirá al aprobarse el Plan y en el caso de que dicha participación se omita. Recuérdese, no obstante, que la delimitación de zonas es un extremo de la planificación técnica de la televisión y, por ello, corresponde al Estado, según el art. 149.21 de la Constitución. En definitiva, la argumentación de los recursos 1.363 y 1.364/88 contra los arts. 4.2, 5.1, 5.2
44. c)y 14 de la Ley reposa no en lo que los artículos dicen, sino en lo que los órganos recurrentes juzgan que está constitucionalmente obligado que dijeran. Una inconstitucionalidad por omisión. Pero la Constitución no fuerza al legislador a pronunciarse sobre una delimitación de zonas de programación que sólo puede ser debidamente hecha cuando se despejen una serie de incógnitas previas: sistema de transporte y difusión de señales, emplazamientos, etc...; sin estos datos técnicos el legislador carece de medios para solventar tales incógnitas. Y, en todo caso, juega la competencia exclusiva del Estado prevista en el art. 149.1.21 de la Constitución. En relación a los arts. 8.1, 9.1
45. d)y 11 de la Ley, se recurren por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad al no reconocer una intervención decisoria a las Comunidades Autónomas en el otorgamiento de las concesiones y en su renovación "en lo que respecta a la valoración de la parte de los proyectos que se refiera a los programas territoriales dentro de su propio ámbito". Esta impugnación no está bien fundada por varias razones. En primer lugar, el objeto de la concesión es la emisión de programas con un ámbito territorial nacional que excede del propio de cualquier Comunidad Autónoma. Y, aunque el art. 4.2 de la Ley prevea la emisión de programas territoriales, las concesionarias siguen siendo emisoras con alcance nacional y, por ello, extramuros de la competencia autonómica recogida en el art. 16.1 en virtud de la limitación territorial impuesta en el art. 25.1 del propio Estatuto de Autonomía. En segundo lugar, las competencias del art. 16.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña quedan supeditadas a la reserva de competencias ejecutivas en favor del Estado que el legislador estatal puede légitimamente efectuar según la STC 26/1988 (fundamento jurídico 2º). En tercer lugar, la argumentación de los recurrentes confunde dos planos distintos, la intervención en el otorgamiento de las concesiones y la intevención en la programación territorial. En esta segunda faceta bien pudiera existir un interés autonómico, mas no sucede lo mismo en el primero. Por eso, no es posible aislar lo previsto en la letra
46. d)del art. 9 de la Ley, la capacidad de las sociedades para atender programaciones con cobertura en zonas territoriales limitadas, del resto de los criterios fijados en el mismo art. 9 y que requieren una valoración conjunta por parte de quien únicamente pude conceder concesiones de ámbito nacional: el Gobierno de la Nación. Y la previsión de un informe preceptivo -vinculante o no- por parte de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas abriría un irresoluble problema en el caso de que unos ejecutivos autonómicos estuvieran de acuerdo y otros en desacuerdo con la capacidad de una sociedad concursante para atender programaciones territoriales. No cabe, por último, apreciar una inconstitucionalidad por omisión en el art. 9.2 de la Ley por no preveer, como "criterio de valoración prioritaria" de las ofertas, las previsiones que éstas contengan en orden a la expresión lingüística en catalán, gallego y euskera; dado que ni la Ley ha fijado los territorios de programación limitada ni es ésa una imposición que se deduzca de la Constitución como tal criterio " de valoración prioritaria" ni puede razonablemente decirse que el pluralismo lingüístico esté desatendido en la Ley recurrida. Así la cláusula "expresión originaria española" que contienen los arts. 9 y 14 de la Ley incluye, sin duda, la expresión en las distintas lenguas oficiales y propias de las Comunidades Autónomas. No hay, pues, viso de inconstitucinalidad alguna en los arts. 8.1, 9.1 d), 9.2 y 11 de la Ley. 26. La Sección Primera del Pleno, en providencia de 21 de noviembre de 1988, acordó tener por recibidas las alegaciones del Abogado del Estado y, puesto de manifiesto en ellas que en el documento aportado con la demanda los Diputados acreditan su voluntad de recurrir contra la Ley Orgánica 2/1988, de 3 de mayo, cuando el recurso realmente se dirije contra la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada se disspuso conceder a los recurrentes en el recurso 1430/88 un plazo de diez días para la subsanación de dicho error. Una vez subsanado el error del Grupo Parlamentario Popular e incorporado a las actuaciones el documento acreditativo de la voluntad de los Diputados firmantes del recurso de impugnar expresamente la Ley de la Televisión Privada, se dictó por la Sección Primera del Pleno una providencia, de fecha 16 de enero de 1989, en la cual se tuvo por subsanado el citado error. Contra dicha providencia, el Abogado del Estado interpuso recurso de súplica ante este Tribunal el 20 de enero de 1989, en el cual puso de manifiesto que los Diputados que firman la subsanación no son exactamente los mismos que figuran en el escrito de interposición del recurso. Después de darse vista del recurso a las partes, en Auto del Pleno de fecha 18 de abril de 1989 se desestimó el recurso de súplica de manera motivada. 27. La Sección Segunda del Pleno, en proveído de 4 de mayo de 1989, acordó volver a recabar del Ministerio del Portavoz del Gobierno y del Congreso de los Diputados el expediente de elaboración de la Ley impugnada; después de ser atendido este requirimiento por el Congreso de los Diputados, y puesto de manifiesto por el Gobierno que el expediente obraba en el Ministerio de Relaciones con las Cortes, la Sección Segunda del Pleno dictó nueva providencia el 16 de julio de 1991 por la cual se recababa de éste el expediente citado. El 16 de septiembre de 1991 la Sección Segunda dio tralado de los expedientes de elaboración de la Ley impugnada a las partes con el fin de que formularan las alegaciones que estimasen pertinentes en el plazo de diez días. 28. El Abogado del Estado, en escrito de alegaciones registrado el 27 de septiembre de 1991, manifestó que la documentación aportada ya fue en su día considerada, pero que en relación con ella procedía consignar algunas reflexiones adicionales sobre la jurisprudencia constitucional sobrevenida. En este sentido, se destacó que la Secretaría General del Congreso emitió un informe que debió ser tenido en cuenta a la hora de segregar del contenido de la Ley de Televisión Privada lo que luego fue la Ley Orgánica 2/1988, reguladora de la publicidad electoral en emisoras de televisión privada. Este mismo criterio restrictivo en la interpretación de las materias de Ley Orgánica y especialmente en el desarrollo de los derechos fundamentales ha sido mantenido en las SSTC 57/1989 (fundamento jurídico 2 c]); 132/1989 (fundamento jurídico 16); y 131/1991 (fundamento jurídico 2º). En definitiva, la Ley impugnada no amplia el contenido de los derechos fundamentales del art. 20.1 de la Constitución, sino que ordena un modo de ejercerlos mediante la emisión de programas con cobertura nacional. Uno de los temas debatidos en las Cortes durante la elaboración parlamentaria de la Ley fue si la declaración de servicio público o publicatio de la actividad televisiva era o no compatible con los derechos fundamentales. Las SSTC 206/1990 y 119/1991 ratifican la doctrina expuesta en las SSTC 12/1982 y 49/1982 y subrayan que el derecho de creación de los medios de comunicación social viene sometido a una amplia capacidad de configuración del legislador, a la par que admiten que la existencia de límites a la gestión pública de la televisión no entraña un derecho directo a emitir por los particulares; asimismo, se volvió a insistir en el argumento de la escasez de las frecuencias. En la STC 101/1991, fundamento jurídico 3º, se afirmó que en muchos casos será obligado y necesario que el legislador orgánico remita al Reglamento para el desarrollo de la regulación por él establecida, con el límite de no degradar la reserva constitucional. También es digno de remarcarse que la STC 206/1990 (fundamento jurídico 8º) ha señalado que la Ley de Televisión Privada no ha previsto o regulado la modalidad de televisión de alcance local sino únicamente la televisión privada de ámbito nacional; la virtual exclusión de la televisión local no deriva directamente de la Ley citada -se dijo- "sino del ordenamiento jurídico globalmente considerado del sector"; por otro lado, no es constitucionalmente exigible que la regulación legal en la materia "sólo tenga como único límite el número máximo de frecuencias que las posibilidades técnica permitan otorgar". Finalmente, la STC 248/1988 confirma la doctrina sobre la cláusula estatutaria "términos y casos" que en su momento se invocó y fue expuesta en las SSTC 10/1982, 26/1982 y 44/1982. Por todo ello se reitera la petición de que se desestimen en su totalidad los presentes recursos de inconstitucionalidad acumulados. 29. El Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de su Gobierno y por escrito registrado el 10 de octubre de 1991, manifestó que, una vez examinados los expedientes, no ha encontrado ningún documento que justifique por qué la Ley cierra el paso a las posibilidades de desarrollo normativo de ejecución por parte de las Comunidades Autónomas. La falta de cualquier motivación expresa, razonable y razonada, que justifique no adaptar las áreas territoriales de cobertura televisiva limitada al mapa autonómico pone de relieve que la Ley altera el orden constitucional de distribución de competencias. Y es de señalar que la programación de las emisiones televisivas privadas no respeta la pluralidad cultural y lingüística del Estado, lo que obstaculiza la plena efectivdad del principio de cooficialidad lingüística del catalán. Tanto es así que el Parlamento de Cataluña ha adoptado la Resolución 232/III, de 1 de octubre de 1991, en la que se insta la actuación del Gobierno de la Generalidad con miras a conseguir que la programación de las televisiones privadas "esté de acuerdo con la realidad sociolingüística de Cataluña, el régimen de doble oficialidad lingüística establecido por el marco legal y el proceso de normalización lingüística iniciado por el pueblo catalán y sus instituciones". 30. Por providencia de 3 de mayo de 1994 se señaló el siguiente día 5 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia. II. Fundamentos jurídicos 1. Por diversos motivos de inconstitucionalidad, tanto competenciales como sustantivos, el Consejo Ejecutivo y el Parlamento de Cataluña, el Parlamento Vasco y un Comisionado a tal efecto por cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados impugnan la totalidad, y, subsidiariamente, una pluralidad de preceptos de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada, según se refleja con detalle en los antecedentes de esta Sentencia.En síntesis, las alegaciones de los recurrentes suscitan las siguientes cuestiones delimitadoras del objeto procesal:
47. a)desde un punto de vista formal, hay que determinar, en primer lugar, si la normativa discutida requiere de la cobertura formal de una Ley Orgánica, o, en otras palabras, si se viola o no la reserva de Ley Orgánica establecida en el art. 81.1 de la Constitución;
48. b)en segundo y en estrecha relación con la anterior cuestión, se hace preciso dilucidar si es constitucionalmente lícito que el Plan Técnico Nacional de la Televisión Privada deba aprobarse por Real Decreto del Gobierno o si dicho cauce normativo lesiona la reserva de Ley establecida en el art. 53.1 de la Constitución o las garantías de Ley formal constitucionalmente exigibles para formalizar normas básicas;
49. c)desde un punto de vista material, en tercer lugar, debe responderse también a las impugnaciones que estiman incompatibles con las libertades de expresión e información ejercidas a través de la televisión (art. 20.1 de la Constitución) y con la misma libertad de empresa (art. 38 de la Norma fundamental) la consideración de la televisión como un servicio público esencial de titularidad estatal que se ejercita mediante la gestión indirecta por las sociedades anónimas que hayan obtenido una concesión;
50. d)por último, pero no en importancia, hay que dar una adecuada respuesta a los razonamientos efectuados por las Comunidades Autónomas actoras relativos a que la existencia de un régimen de competencias compartidas en materia de difusión por televisión (art. 149.1.27 de la Constitución, art. 16 del Estatuto catalán y art. 19 del Estatuto vasco) impide que el Estado se reserve la totalidad del régimen jurídico de la televisión privada en emisiones de cobertura nacional, una reserva que sobrepasa el ámbito posible de lo básico,y excluye la participación autonómica del otorgamiento de las concesiones y de la delimitación de las zonas territoriales de cobertura limitada. 2. Pero, antes de entrar en el examen de las cuestiones de fondo, hay que analizar las excepciones formales opuestas por el Abogado del Estado.Al escrito de interposición del recurso por el Parlamento de Cataluña contra los arts. 4.2, 5.1, 5.2
51. c)y 14 de la Ley se opone la discordancia de la demanda con el Acuerdo impugnatorio de la Mesa que se refiere únicamente al art. 5.1 "en relación con los arts. 5.2
52. c)y 14". Sin embargo, de este dato cierto, no cabe extraer mayores consecuencias en este proceso, pues en uno y otro caso es evidente la interconexión de las normas que se prevén en ese bloque de preceptos: aprobación del Plan por el Gobierno (art. 5.1), ausencia de participación autonómica en la delimitación de zonas territoriales infraestatales (arts. 4.2 y 5.2 c]), y una programación televisiva que se discute - se dice- por no utilizar el pluralismo lingüístico como criterio (art. 14). La representación y defensa de la Cámara se ha limitado a dar forma jurídica -con más o menos precisión- al Acuerdo impugnatorio del Parlamento autonómico.Respecto de la demanda del recurso interpuesto por el Parlamento Vasco, se opone también por el Abogado del Estado la existencia de discrepancias, de un lado, entre el Acuerdo adoptado por el órgano legitimado, en donde se decide impugnar -junto a un amplio elenco de preceptos- la "Disposición transitoria única", y, de otro, la impugnación en el recurso de las Disposiciones adicionales primera y segunda. Tampoco esta excepción, encaminada a restringir el objeto del recurso, puede ser aceptada. En primer lugar, porque en el Acuerdo del Pleno del Parlamento Vasco consta la voluntad efectivamente de recurrir una inexistente "Disposición transitoria única", pero la impugnación se hace en relación con una amplia serie de preceptos y todos ellos por razones competenciales, a diferencia de lo que acontence en otros bloques de preceptos; el error en la invocación del precepto se advierte con claridad cuando se cae en la cuenta, de un lado, de que es en la Disposición adicional -ésta sí única- donde se contiene la atribución de una competencia al Gobierno, y, de otro, de que la Disposición transitoria primera se impugna en el mismo acuerdo, pero por razones derivadas de la hipotética lesión del art. 20.1 de la Constitución. La defensa de la Cámara se limitó, pues, a subsanar el error en la invocación del precepto acaecido en el acuerdo del Pleno y no cabe de ahí restringir el objeto del recurso a causa de una discordancia entre el acuerdo de recurrir del órgano legitimado y la demanda formalizada por su representante.Es cierto, sin embargo -como denuncia el Abogado del Estado-, que en el petitum del recurso promovido por el Parlamento Vasco se impugnan los arts. 5.1, 9.1, 12 en su inciso "y será transferible" y 21.1, por vulnerar el art. 20.1 de la Constitución, sin que tal impugnación vaya acompañada en la demanda de una motivación expresa; razón por la cual, en vez de proceder a la inadmisión parcial de estos recursos por su falta de fundamentación y en aplicación del art. 85.1 de la LOTC -como insta que se haga el Abogado del Estado-, habrá que entender simplemente que tales preceptos, ante la omisión de cualquier argumentación, se impugnan por los mismos motivos que otros preceptos supuestamente lesivos de los derechos fundamentales del art. 20.1 de la Constitución, es decir, por adoptarse las técnicas del servicio público y de la concesión. 3. Desechadas estas objeciones procesales, procede entrar a conocer del fondo de la fundamentación de los recursos, afrontándose en primer lugar la tacha de inconstitucionalidad trabada frente a la Ley por transgredir la reserva constitucional de Ley Orgánica (art. 81.1), impugnación recogida en los recursos del Parlamento Vasco y del Grupo Parlamentario Popular. La primera de las demandas de estos recursos señala que, del concepto de televisión que acoge el art. 1.4 del Estatuto de la Radio y la Televisión, se desprende que "a través de" ese medio de comunicación se ejercen los derechos fundamentales consagrados en el art. 20.1 de la Constitución. Y, en concreto, que son desarrollo del art. 20 de la Constitución, e infringen el art. 81.1 de la misma, los siguientes preceptos legales: la regulación del titular del derecho (art. 1); quiénes, en nombre del titular, pueden ejercerlo (arts. 2, 10, 18 a 23); los principios que inspiran su ejercicio (art. 3); su objeto (arts. 4, 14 y 15) y las condiciones para su ejercicio (arts. 5, 6 y 17)); el régimen de infracciones y sanciones (arts. 24 a 26) y la autoridad que ha de velar por el correcto cumplimiento de la normativa (art. 7). La demanda formalizada por el Comisionado parlamentario de dicho Grupo, en cambio, se limita a efectuar una impugnación genérica de la Ley, razonando que o bien la gestión indirecta de un servicio público como es éste no es materia reservada a la Ley, o, si hace falta una Ley para regular estos extremos, debe ser una Ley Orgánica dado que "afecta", sin duda, a derechos fundamentales.Sabido es que el art. 81.1 de la Norma fundamental enuncia determinados contenidos que sólo pueden ser regulados por Leyes Orgánicas y, entre ellos, y por lo que aquí atañe, el "desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas". La interpretación que deba hacerse de esta reserva, pese a su complejidad, ha sido ya precisada en distintos pronunciamientos de este Tribunal de los que es inevitable partir y que conviene recordar, sin perjuicio de lo que más adelante sea menester agregar, y de lo que se señale también respecto de la intervención confluente de la Ley ordinaria para regular el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo Segundo del Título I (art. 53.1 de la Constitución).A) En diversas resoluciones hemos afirmado que "nuestro constituyente, al configurar la denominada Ley Orgánica (art. 81 C.E.), lo ha hecho, y así lo ha interpretado este Tribunal Constitucional "de modo restrictivo y excepcional en cuanto excepcional es también la exigencia de mayoría absoluta y no la simple para su votación y decisión parlamentaria" (STC 160/1987).
53. a)Ello supone "que sólo habrán de revestir la forma de Ley Orgánica aquellas materias previstas de manera expresa por el constituyente, sin que el alcance de la interpretación pueda ser extensivo al tiempo que, por lo mismo, dichas materias deberán recibir una interpretación restrictiva" (STC 160/1987, fundamento jurídico 2º; en el mismo sentido, la reciente STC 142/1993, fundamento jurídico 2º.1).Este carácter rigurosamente excepcional de la Ley Orgánica como fuente del Derecho se justifica, entre otras razones, porque "llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley Orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del caracter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas" (STC 5/1981, fundamento jurídico 21.A], y, entre otras, la STC 76/1983, fundamento jurídico 2º). De manera que "si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81.1 de la C.E.) también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley orgánica que invadiera materias reservadas a Ley ordinaria" (Ibidem).
54. b)Mas no sólo las materias objeto de la reserva de Ley Orgánica sino también la expresión "desarrollo" que la Constitución emplea para delimitar en este extremo el objeto de las Leyes Orgánicas ha de recibir una interpretación restrictiva. Así, tal expresión se refiere al desarrollo "directo" de los derechos fundamentales (STC 6/1982, fundamento jurídico 6º), puesto que el instrumento de la Ley Orgánica "no puede extremarse" hasta el punto "de convertir el ordenamiento jurídico entero en una mayoría de Leyes Orgánicas, ya que es difícil concebir una norma que no tenga una conexión, al menos remota, con un derecho fundamental", habida cuenta, además, de que el instrumento de la Ley Orgánica "convierte a las Cortes en constituyente permanente" (Ibidem). Es por ello, por lo que hemos precisado que "el desarrollo legislativo de un derecho proclamado en abstracto en la Constitución consiste, precisamente, en la determinación de su alcance y límites en relación con otros derechos y con su ejercicio por las demás personas..." (STC 140/1986, fundamento jurídico 5º); siendo, no obstante, cierto que el dato de que la Constitución requiera que una norma se contenga en una Ley Orgánica, con un procedimiento específico de elaboración y aprobación, "añade una garantía frente al mismo legislador a las demás constitucionalmente previstas para proteger el derecho a la libertad" (Ibidem). Todavía con mayor concreción en la STC 93/1988 (fundamento jurídico 5º) pusimos de manifiesto que no es posible equiparar "el ámbito negativo de exclusión de Decreto-Ley del art. 86.1 de la CE con el positivo de exigencia de Ley Orgánica del art. 81.1 CE. Este último es por fuerza más restringido, pues tan sólo cubre el desarrollo general de un derecho o, en todo caso, la regulación de aspectos esenciales de dicho desarrollo, aunque se produzca en Leyes sectoriales" (en el mismo sentido, STC 140/1986, F.J. 5º).B) De la anterior doctrina una primera conclusión se desprende y es la de que la prohibición de "afectar" a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos por Decretos-Leyes (art. 86.1 de la Constitución) no coincide en su objeto con la necesidad de disciplinar por Ley Orgánica el "desarrollo" de los derechos fundamentales y libertades públicas. O, en otras palabras, no todo lo que "afecte" a los derechos fundamentales constitucionalizados en el art. 20.1 -como parece creerse en la demanda presentada por el Comisionado parlamentario- es un desarrollo directo de esos derechos fundamentales, esto es, una regulación de sus aspectos esenciales que requiera de una disposición de las Cortes emanada con forma de Ley Orgánica. La Constitución veda al Decreto-Ley afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos y, correlativamente, reserva a la Ley ordinaria regular el ejercicio de tales derechos y libertades respetando su contenido esencial (art. 53.1); pero no obliga -por obvio que sea el recordarlo- a regular por Ley orgánica las modalidades de su ejercicio ni los presupuestos o condiciones que los hagan efectivos, extremos que restan en los cometidos que la Constitución señala a la Ley ordinaria.De este modo, hemos reconocido que "la función de garantía adicional" que cumple el art. 81.1 de la Constitución en materia de derechos fundamentales "conduce a reducir su aplicación a las normas que establezcan restricciones de esos derechos y libertades" o los desarrollen de modo directo "en cuanto regulen aspectos consustanciales de los mismos, excluyendo, por tanto, aquellas otras que simplemente afecten a elementos no necesarios sin incidir directamente sobre su ámbito y límites" (STC 101/1991, F.J. 2º, que invoca las SSTC 160/1987, 161/1987, 57/1989 y 132/1989).En suma, cualquier disciplina legal que "afecte" a los derechos fundamentales no viene constitucionalmente obligada a ser aprobada por Ley Orgánica, sino que una "regulación" de tales derechos se adentra inevitablemente en la reserva del art. 81.1 de la Constitución -en vez de en la reserva de Ley ordinaria del art. 53.1- cuando "desarrolle" la Constitución de manera directa y en elementos esenciales para la definición del derecho fundamental, ya sea en una regulación directa, general y global del mismo o en una parcial o sectorial, pero, igualmente, relativa a aspectos esenciales del derecho, y no, por parcial, menos directa o encaminada a contribuir a la delimitación y definición legal del derecho. Puede, por eso, razonarse que cuando las Cortes Generales en Ley Orgánica desarrollan un derecho fundamental están, en realidad, desarrollando y concretando la norma constitucional reconocedora del derecho -a menudo dotada de considerables dosis de abstracción- en sus espacios abiertos a la libertad de configuración normativa del legislador de los derechos fundamentales. Constitución y Ley Orgánica de desarrollo del derecho fundamental se integran, por tanto, estrechamente, -como evidencia el art. 28.2 de la LOTC- sin perjuicio de la evidente superioridad jerárquica de las normas constitucionales.Dicho cuanto precede, y a la vista de estos criterios generales, sólo si, a resultas de una interpretación restrictiva, la Ley recurrida contuviera un desarrollo directo -global o de aspectos esenciales- del ámbito subjetivo u objetivo de los derechos fundamentales del art. 20.1 de la Constitución, lo que ha de acontecer cuando el legislador incide en la "regulación de determinados aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas" (STC 132, F.J. 16) deberíamos pronunciar su inconstitucionalidad formal por vulnerar el art. 81.1 de la Constitución. 4. La aplicación de nuestra doctrina a la Ley impugnada exige dar noticia previa de los principales contenidos de la Ley discutida. Según el art. 1, el objeto de la Ley consiste en regular la gestión indirecta del servicio público esencial de la televisión de titularidad estatal. Una gestión que se realiza por sociedades anónimas en régimen de concesión administrativa (art. 2) y con emisiones de cobertura nacional (art. 4.1); concesiones que otorga el Gobierno tras el oportuno concurso público (art. 8.1), apreciando en su conjunto las ofertas presentadas y según distintos criterios legalmente determinados (art. 9), y por un periodo de diez años susceptible de renovación (art. 10). Las concesiones vienen vinculadas al correspondiente Plan Técnico Nacional que regula las condiciones técnicas necesarias para la prestación del servicio (arts. 5.2 y 6) y quedan sujetas a la profusa disciplina internacional que regula el tema (art. 6); así como sometidas a la inspección del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones (art. 7). La Ley regula con detalle en su Capítulo II el régimen jurídico de la concesión: adjudicación (art. 9); solicitantes e interdicciones (art. 10); plazo (art. 11); naturaleza intransferible (art. 12); gastos de mantenimiento de los sistemas de difusión de señales (art. 13); porcentajes y contenidos de la programación (art. 14) y límites de emisiones publicitarias (art. 15); extinción (art. 16), etc... Así como, disciplina con no menos detalle en el Capítulo III las características y requisitos de las sociedades concesionarias: capital mínimo suscrito y desembolsado (art. 18.2); límites a la titularidad de las acciones, a la concentración de capital (arts. 19 y 23) y a la transmisión de las acciones (art. 21); y condiciones de inscripción en el correspondiente Registro (art. 20). E, igualmente, se tipifica un régimen de infracciones y sanciones (Capítulo IV) que no es preciso describir aquí.A) A la luz de esta síntesis de los contenidos legales, una primera afirmación -no por obvia menos relevante- debe efectuarse: la Ley no contempla una regulación directa y global de la televisión como servicio de radiodifusión ni siquiera de todas las modalidades constitucional y técnicamente posibles de televisión privada -conviene insistir en ello-, es decir, con distinto alcance y mediante diversos soportes tecnológicos. Partiendo de una normativa legal preexistente sobre la materia, se limita a ordenar el acceso de tres sociedades concesionarias (art. 4.3), tras la adjudicación de la concesión en concurso público entre las distintas entidades solicitantes y concurrentes, a la gestión indirecta del servicio público de titularidad estatal a través de un determinado sistema de difusión de señales y para emisiones básicamente con cobertura nacional (art. 4.1). Es evidente, pues, cualquiera que sea la opinión que desde la política legislativa tal opción merezca -que, como se verá, no redunda necesariamente en un vicio de inconstitucionalidad-, que, pese a la relativa confusión que encierra la denominación de la Ley que hace pensar en una ordenación general de la gestión del medio de comunicación por los particulares, el legislador se ha limitado a ordenar una modalidad de televisión privada de entre las posibles: la de cobertura nacional y mediante emisiones de señales por ondas. Esta opción del legislador no configura una injustificable limitación o restricción de los derechos fundamentales del art. 20.1 de la Constitución, porque nada impide la existencia de diversas Leyes que regulen las distintas modalidades televisivas técnica y constitucionalmente posibles.B) La Constitución protege en su art. 20.1 el derecho a expresarse libremente mediante la palabra, el escrito o "cualquier otro medio de reproducción" (letra a]), y el derecho a comunicar o recibir libremente información veraz "por cualquier medio de difusión" (letra d]). Interpretando este precepto, en diversas ocasiones hemos reiterado que los derechos de libre expresión y de información, en su dimensión de derechos de libertad, significan básicamente ausencia de interferencias o intromisiones ilegítimas en el proceso de comunicación, pero, a la vez, en su dimensión institucional, suponen una garantía de una opinión pública libre y del mantenimiento de un pluralismo político; en definitiva, el art. 20 de la Constitución es una garantía de una comunicación pública libre sin la cual vendría falseada la libertad democrática; "no hay inconveniente en entender que el derecho de difundir las ideas y opiniones comprende en principio el derecho de crear los medios materiales a través de los cuales la difusión se hace posible"; mas este derecho a crear "soportes o instrumentos de comunicación" como "derecho referido a cada uno de los posibles instrumentos o soportes, presenta indudables límites" (STC 12/1982, F.J. 3º).Esta importante y matizada distinción -pues no puede llegar a ser una separación- entre los derechos fundamentales garantizados por el art. 20.1 de la Constitución y los derechos a instaurar soportes, instrumentos o medios de comunicación indispensables para el eje