Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 172/2020

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1. a)Inconstitucionalidad del art. 20.2 LOPSC por vulneración de los arts. 10.1, 15 y 18.1 CE.Los recurrentes entienden que la vulneración constitucional denunciada se produce al permitirse el registro corporal externo y superficial -que incluso puede consistir en un desnudo total o parcial-, sin los requisitos y garantías exigidos por la Constitución y plasmados en la doctrina del Tribunal Constitucional. En concreto, concurre la vulneración porque no se exige que el resultado de la diligencia en cuestión se ponga en conocimiento del Ministerio Fiscal ni del juez, bastando con dejar constancia escrita de la misma, de sus causas y de la identidad del agente que la adoptó. Se olvida que los registros previstos en la legislación han de ser proporcionados al fin que se persigue y en ningún caso resultar arbitrarios o inmotivados, pues de otro modo se lesiona el art. 18 CE, en íntima conexión con los arts. 10.1 y 15 CE.Analizado el conflicto jurídico entre la garantía de la seguridad ciudadana y la intromisión en la intimidad personal del sometido a registro, los registros que se autorizan en la norma impugnada no pueden justificarse en el mantenimiento del orden y la seguridad ciudadana, cuya protección se invoca (se citan las SSTC 57/1994, de 28 de febrero, FJ 6; 218/2002, de 25 de noviembre, FJ 4, y 17/2013, de 31 de enero, FJ 14). Por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico y en el ámbito de las relaciones de sujeción general, el precepto impugnado permite, según los recurrentes, el registro corporal sin que se exija la concurrencia de razones de urgencia y necesidad, así como de los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad.
2. b)Inconstitucionalidad de los arts. 36.2 y 37.1 en relación con los arts. 30.3 y 37.3 y 7 LOPSC, por vulneración del art. 21 CE.El requisito de comunicar previamente a la autoridad competente la celebración de toda reunión en lugares de tránsito público o manifestación, en los términos configurados por el art. 21.2 CE y desarrollados por la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión (en adelante, LODR), no puede interpretarse, en ningún caso, como una exigencia que pueda prevalecer sobre la vigencia del derecho de reunión, en cuya ausencia este pueda ser impedido. De acuerdo con la jurisprudencia emanada de este Tribunal Constitucional (STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 5 de marzo de 2009, caso Barraco c. Francia, § 44, y de 14 de octubre de 2014, caso Yilmaz Yildiz y otros c. Turquía, § 41 a 49), los recurrentes argumentan que la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana constituye una restricción del derecho de reunión consagrado en el art. 21 CE desproporcionada, sin encaje en una sociedad democrática, al tipificar como infracciones comportamientos que, de acuerdo con el criterio del legislador, tendrían entidad suficiente para vulnerar la seguridad ciudadana, sin que se exija que se haya dado ninguna afectación a personas o bienes.La consideración como infracción leve, en el art. 37.1 LOPSC, de la celebración de reuniones en lugares de tránsito público o de manifestaciones, incumpliendo lo preceptuado en los arts. 4.2, 8, 9, 10 y 11 LODR, atribuyendo la responsabilidad a los organizadores o promotores -responsabilidad ampliada por el art. 30.3 LOPSC-, afecta a la propia esencia del ejercicio del derecho de reunión. Y ello es así, a juicio de los recurrentes, porque podrán ser sancionados quienes simplemente hayan participado en una concentración espontánea o que no haya sido previamente comunicada (como es el caso de meros participantes que, sin haber intervenido en la organización o convocatoria, lleguen a portar banderas, pancartas, signos, coreen consignas o hagan uso de la megafonía).Esta solución colisiona con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en cuanto al tratamiento a las manifestaciones pacíficas no comunicadas (SSTEDH de 17 de julio de 2007, caso Bukta y otros c. Hungría, § 36, y de 7 de octubre de 2008, caso Éva Molnár c. Hungría, § 38).Igualmente, el art. 36.2 LOPSC al sancionar la perturbación grave de la seguridad ciudadana producida con ocasión de manifestaciones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, estén o no reunidas, supone una restricción injustificada del ejercicio del derecho de reunión ex art. 21 CE. En primer lugar, porque el bien jurídico que se pretende tutelar no encuentra justificación. Como ponen de manifiesto los recurrentes, la Constitución señala que las Cortes Generales son inviolables y prohíbe la presentación directa de peticiones por manifestaciones ciudadanas (art. 77 CE), con el objeto de garantizar la independencia e inviolabilidad de la deliberación parlamentaria, lo que solo podrá producirse cuando las Cámaras estuvieran reunidas. Y en segundo lugar, por considerar que la mera ausencia de comunicación previa, pueda generar una “perturbación grave de la seguridad ciudadana”. Y ello, sin que la norma impugnada requiera para su aplicación que se hayan dado alteraciones del orden público con peligro para personas o bienes, únicos motivos por los que cabría impedir, conforme al art. 21.2 CE, el ejercicio del derecho de reunión.El art. 37.3 LOPSC constituye, de acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal (SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, y 193/2011, de 12 diciembre, FJ 4) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH de 21 de junio de 1988, caso Plattform Ärzte für das Leben c. Austria, § 32), una restricción al ejercicio del derecho de reunión injustificada y desproporcionada, pues parece difícil que simples alteraciones menores en el desarrollo de un acto público, reunión o manifestación puedan justificar la obstaculización o impedimento del libre ejercicio del citado derecho fundamental. Para los recurrentes, la interferencia de las autoridades ha de ser la mínima imprescindible para proteger los derechos en conflicto, debiéndose optar siempre, en la medida de lo posible, por permitir, facilitar y lógicamente no sancionar el ejercicio de la libertad de reunión.Al art. 37.7 LOPSC se le reprocha la vulneración, además del art. 21 CE, del art. 25.1 CE, pues la falta de concreción contradice las exigencias que se derivan del principio de taxatividad. En relación con la ocupación de inmuebles, viviendas o edificios ajenos (primer párrafo), argumentan los recurrentes que no se concreta qué ha de entenderse por “ocupación”, si habría de concurrir violencia o intimidación, o bastaría con la simple presencia simultánea de personas en un espacio común, incluso de forma totalmente pacífica; cuestión esta que también vulnera el art. 21 CE. En cuanto a la ocupación de la vía pública (segundo párrafo), no se concreta tampoco a qué ley se refiere el legislador y cuya infracción es susceptible de ser objeto de sanción: no se dice si se trata de la propia Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, de la Ley reguladora del derecho de reunión o de cualesquiera otras normas de rango legal o inferior. Este modo de sancionar supone introducir en nuestro ordenamiento jurídico un cheque en blanco para restringir el ejercicio constitucionalmente protegido del derecho de reunión (STC 301/2006, de 26 de octubre, FJ 2).En conclusión, los grupos parlamentarios recurrentes afirman que los preceptos impugnados delimitan el contenido de un derecho fundamental a través de normas sancionadoras. Esta práctica tiene como consecuencia no solo la reducción a la mínima expresión del contenido esencial del derecho constitucional de reunión; también produce efectos disuasorios -chilling effects- en el ejercicio del mismo.
3. c)Inconstitucionalidad del art. 36.23 y, por conexión, del art. 19.2 LOSPC, por vulneración de los arts. 20.1 d), 2 y 5, y 25.1 CE.El art. 36.23 LOPSC, al sancionar con carácter general e indiscriminado la obtención, salvo autorización, de imágenes o datos de los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad, establece una restricción previa y desproporcionada del derecho a la libertad de información consagrado en el art. 20.1
4. d)CE, lo que constituye el primer motivo de inconstitucionalidad, a juicio de los recurrentes.Con apoyo en la doctrina constitucional (SSTC 56/2004 y 57/2004, ambas de 19 de abril, FJ 7 en ambos casos), se afirma que la configuración del derecho a la libertad de información, como un elemento posibilitador del Estado democrático, hace que su ejercicio solamente se pueda limitar para proteger otros derechos fundamentales (derecho al honor, la propia imagen o la protección de datos), debiendo someterse el legislador, en todo caso, a los principios de proporcionalidad y ponderación. Los términos en los que se establece el supuesto de hecho, en el precepto recurrido, son tan genéricos e indeterminados que de facto obligarían a tener que solicitar autorización previa para dar cobertura informativa a cualquier hecho en el que puedan intervenir autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad.El derecho fundamental de las autoridades y agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad a la protección de datos no alcanza a justificar controles administrativos preventivos sobre la obtención y uso de ciertos datos (número de placa, unidad, imagen del agente…), pues su conocimiento puede gozar de interés general y relevancia pública en algunos casos, y más si se trata de datos obtenidos en el ejercicio de un cargo público y en un lugar público. Argumentación que los recurrentes fundamentan en la jurisprudencia de este tribunal (SSTC 192/1999, de 25 de octubre, FJ 7, y 72/2007, de 16 de abril, FJ 5) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 26 de noviembre de 1991, caso Observer y Guardian c. Reino Unido; de 9 de febrero de 1995, caso Vereniging Weekblad Bluf! c. Países Bajos, y de 8 de julio de 1999, caso Sürek c. Turquía), y que les lleva a concluir que la limitación resultante de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana es desproporcionada por injustificada.El segundo motivo de impugnación del art. 36.23 LOPSC es la vulneración del art. 20.2 CE en los términos en que ha sido configurado por la doctrina constitucional (STC 187/1999, de 25 de octubre, FJ 5), por establecer una censura previa: si se quiere informar captando y divulgando, en su caso, imágenes o datos de los agentes actuantes, se debe obtener la autorización previa de la administración.El tercer motivo de inconstitucionalidad alegado por los recurrentes es que el art. 36.23 en conexión con el art. 19.2 LOPSC, al permitir la posibilidad del secuestro no judicial de material informativo, vulnera el art. 20.5 CE. Con cita de la STC 187/1999, FJ 6, señalan los recurrentes que solo el órgano judicial puede acordar el secuestro de una publicación, o material informativo, y siempre que una ley lo prevea. Así, la ley puede establecer que quien tome imágenes o datos de los agentes con lesión de sus derechos fundamentales o de bienes dignos de protección constitucional podrá ser sancionado tras el pertinente procedimiento en el que se pruebe la existencia de ese daño real y efectivo, pero es inconstitucional establecer una prohibición previa y general, con reserva de autorización administrativa, que sustente además la posibilidad de incautación del material informativo por la administración.El cuarto y último motivo de impugnación alegado es la vulneración por el art. 36.23 LOPSC del principio de taxatividad del art. 25.1 CE, en conexión con el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, según reiterada doctrina constitucional (SSTC 105/1988, de 8 de junio, FJ 2; 69/1989, de 20 de abril, FJ 1; 137/1999, de 22 de julio, FJ 7, y 199/2014, de 15 de diciembre, FJ 3). Argumentan los recurrentes que al ciudadano medio le es imposible saber si captar la imagen o datos de los agentes puede poner en riesgo el éxito de una operación policial, que probablemente desconoce, o la seguridad del agente o de su familia -lo que siempre es un juicio a futuro, un futurible, una posibilidad incierta-, o la de instalaciones protegidas, lo que también es una especulación. Se deja en manos de la administración -en la mayoría de los casos del mismo agente o jefe del operativo policial-, la decisión sobre si concurren o no en el caso las razones y, en consecuencia, la decisión de prohibir y/o sancionar la conducta del individuo que pretende captar la imagen u obtener datos de los agentes.La inseguridad jurídica afecta, a mayor abundamiento, no solo al tipo de la infracción y por tanto a la falta de previsibilidad del comportamiento de la administración, sino que, al no regularse el procedimiento de obtención de la autorización, se extiende a todos los aspectos relacionados con la misma.
5. d)Inconstitucionalidad de la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, por vulneración de los arts. 9.3, 15, 23, 24.1 y 106 CE.En primer lugar, los recurrentes alegan que la disposición final primera de la Ley Orgánica 4/2015 no guarda conexión alguna con la norma reformada -la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social-, lo que representa un fraude del procedimiento parlamentario de debate de los proyectos y proposiciones de ley que vulnera el art. 23.2 CE (SSTC 119/2011, de 5 de julio, y 136/2011, de 13 de septiembre).En segundo lugar, se afirma que la norma impugnada crea un nuevo régimen de devolución de extranjeros que entran ilegalmente en España que exceptúa lo previsto en el art. 58.3 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (en adelante, LOEx), y en el art. 23 del Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril (en adelante, Reglamento LOEx). Un régimen de devolución para el que, a juicio de los recurrentes, no se regula ningún procedimiento y se excluye la revisión judicial de la decisión adoptada, vulnerando con ello los arts. 9.3, 24.1 y 106 CE.El régimen especial de rechazo en frontera en Ceuta y Melilla supone una actuación inmediata, ejecutiva, material, que no reúne los requisitos necesarios del genuino acto administrativo conforme al art. 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (actual art. 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas). Nos encontramos, según los recurrentes, ante un supuesto de “vía de hecho”, entendida como la situación producida por una actuación administrativa que se lleva a efecto prescindiendo de manera plena del procedimiento establecido o por órgano manifiestamente incompetente. Se faculta así la ejecución de los citados “rechazos en frontera” sin la determinación de los supuestos que activarán tales situaciones, dejando al libre arbitrio de la administración no solo el modo y los medios de realizar dichas actuaciones, sino su realización misma, habilitando una actuación imprevisible e indeterminada que no tiene encaje en el marco constitucional (art. 9.3 CE; con cita de la STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4).La nueva disposición adicional de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España conlleva, además, la vulneración de la tutela judicial efectiva y de las garantías procesales reconocidas en el art. 24 CE. Se produce un cercenamiento absoluto y de raíz del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la Justicia, en la medida en que se pretende habilitar una actuación independiente y autónoma del derecho de todo ser humano a solicitar el auxilio judicial en aquellas decisiones que le afecten y que considere contrarias a la Constitución o a las leyes (STC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 4, en relación con los derechos reconocidos a los extranjeros; doctrina reiterada en STC 17/2013, FJ 2). Igualmente se incurre en la negación de la potestad revisora de los tribunales de justicia otorgada por el art. 106 CE. Además, entienden los recurrentes que, por aplicación del art. 58.7 LOEx, la actuación de la administración lleva aparejada la prohibición de entrada durante tres años en territorio español, por lo que tiene las mismas consecuencias de un procedimiento sancionador, resultando inconstitucional al privar a los extranjeros de los derechos procesales aparejados a los procedimientos de esta naturaleza (STC 17/2013, FJ 12).Finalizan los recurrentes su escrito subrayando que nos encontramos ante una vía de hecho que no respeta la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y, en concreto, en lo que atañe a la aplicación del principio de no devolución, que implica además la obligación de los Estados de asegurarse del trato al que se exponen los migrantes que se devuelven a sus países de origen o de procedencia (SSTEDH de 11 de enero de 2007, caso Salah Sheekh c. Países Bajos; de 5 de mayo de 2009, caso Sellem c. Italia; de 3 de diciembre de 2009, caso Daoudi c. Francia; de 23 de febrero de 2012, caso Hirsi Jamaa y otros c. Italia, y de 19 de diciembre de 2013, caso N.K. c. Francia). Además, los efectos perniciosos que se derivan de la disposición impugnada se incrementan y agravan en aquellos supuestos en los que se ven afectados colectivos o grupos de personas especialmente vulnerables. Así, impide el acceso al derecho de asilo previsto en el art. 13.4 CE; y no permite la identificación de menores en edad adolescente y, consiguientemente, la aplicación de las previsiones de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España o de la normativa aplicable para su protección, incluidos convenios internacionales que forman parte de nuestro Derecho interno, como la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos del niño. Tampoco se contemplan mecanismos para la detección, identificación y protección de las víctimas de trata que accedan a territorio español por puesto no habilitado, sin posibilidad de que sean identificadas y sin permitir que se les ofrezcan las garantías y procedimientos previstos tanto en la normativa internacional como en la legislación española (art. 59 bis LOEx).Por todo lo expuesto, los recurrentes concluyen que la disposición adicional es contraria a los arts. 15, 24 y 106 CE, al dar cobertura a una simple vía de hecho administrativa consistente en la devolución masiva o colectiva e indiferenciada sin procedimiento administrativo de cualquier extranjero -incluidos menores- interceptado en la frontera de Ceuta o Melilla fuera de los puestos habilitados para la entrada en el territorio español. 2. Por providencia de fecha 9 de junio de 2015, el Pleno del tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. 3. El abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, por escrito registrado en este tribunal el 15 de junio de 2015, manifestó que se personaba en nombre del Gobierno y solicitó prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones, habida cuenta del número de asuntos que penden ante la abogacía. Por providencia de 16 de junio de 2015, el Pleno acordó dar por personado al abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y prorrogarle en ocho días el plazo concedido por providencia de 9 de junio de 2015. 4. Por escrito registrado en este tribunal el 18 de junio de 2015, el presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado personarse en este procedimiento, a los solos efectos de formular alegaciones en relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afectan al Congreso de los Diputados, y remitir el recurso a la dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General. A su vez, el presidente del Senado interesó, por escrito registrado con fecha 24 de junio de 2015, que se tuviera por personada a dicha Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 5. El escrito de alegaciones de la letrada de las Cortes Generales, actuando en nombre y representación del Congreso de los Diputados, tuvo su entrada en el registro general del tribunal con fecha 3 de julio de 2015. En él se postula la desestimación del recurso en lo que se refiere exclusivamente a la inconstitucionalidad de la disposición final primera de la LOPSC, por la posible vulneración del art. 23.2 CE, ante la existencia de “un fraude al procedimiento parlamentario de debate de los proyectos y proposiciones de ley”. Las alegaciones de la letrada del Congreso de los Diputados se estructuran en los siguientes apartados:
6. a)Después de exponer los argumentos de los recurrentes, la letrada del Congreso de los Diputados inicia su escrito recordando la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el requisito de la conexión de homogeneidad en el ejercicio del derecho de enmienda. Con cita de las SSTC 119/2011, de 5 de julio, FJ 6, y 59/2015, de 18 de marzo, FFJJ 5 y 6, recuerda la letrada que en el ejercicio del derecho de enmienda debe respetarse una conexión material mínima, para que la enmienda supere el juicio de congruencia. Y añade que ese juicio de congruencia se produce en un momento procedimental concreto, “que es la fase de calificación de las enmiendas por el órgano competente, […] siendo así que, habiéndose admitido a trámite una enmienda sin que […] ningún grupo parlamentario haya cuestionado su congruencia material con el texto enmendado, puede concluirse, […] que ‘existe una presunción de coherencia u homogeneidad’”.
7. b)A continuación la letrada examina el proceso de tramitación parlamentaria de la enmienda que ha dado lugar a la disposición objeto de impugnación, presentada en tiempo y forma por el Grupo Parlamentario Popular. Considerando la amplitud con la que el derecho de enmienda se viene ejerciendo en el Congreso de los Diputados, la letrada señala que la práctica parlamentaria consolidada en relación con la admisión a trámite de las enmiendas al articulado exige que de forma expresa, bien de oficio, bien a instancia de parte, se plantee la cuestión sobre su posible inadmisibilidad, entendiéndose admitidas en caso contrario.En el presente caso, la enmienda fue objeto de debate parlamentario y experimentó diversas modificaciones fruto del recurso a los instrumentos que el propio reglamento de la Cámara prevé para acomodar la voluntad política con las exigencias procedimentales, como son las enmiendas transaccionales y las de corrección técnica, y lo mismo ocurrió durante la fase de tramitación en el Senado. Todo ello sin que ningún grupo parlamentario cuestionara la admisión a trámite en general, ni, en concreto, la congruencia material de la enmienda. En definitiva, no puede admitirse, como sostienen los recurrentes, que, en el curso del proceso descrito, se hayan vulnerado las normas del procedimiento legislativo y con ello el ius in officium de los parlamentarios.
8. c)Finaliza su escrito de alegaciones la letrada del Congreso, analizando, a efectos dialécticos, si, de hecho, la enmienda, atendiendo a su contenido material, era o no congruente con el texto enmendado. El establecimiento de una serie de medidas relativas a la inmigración ilegal guarda relación directa y, en todo caso, la mínima requerida, con la seguridad ciudadana y, en consecuencia, con el título competencial de seguridad pública ex art. 149.1.29 CE que da cobertura a la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana. Es por ello que se ha de rechazar el argumento relativo al hecho de que las leyes en juego -Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana y Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España- se fundamentan en distintos preceptos constitucionales; afirma la letrada que el argumento basado en el título competencial invocado, nunca se ha esgrimido por el Tribunal Constitucional como posible parámetro para realizar el juicio de congruencia, e incurre en un exceso de formalismo, situado en las antípodas del espíritu de amplitud de margen y flexibilidad.Una comparación de los fines perseguidos tanto por la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana (preámbulo y arts. 3 y 4.3) como por la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España (arts. 4.3 y 5.2), permite concluir que el bien jurídico protegido, esto es, la “protección” y la “tranquilidad de los ciudadanos”, está presente en ambas legislaciones. Además, desde el punto de vista de la seguridad ciudadana, se subraya la singularidad que concurre en los casos de Ceuta y Melilla. Es por ello que, a juicio de la letrada del Congreso, no se da esa “absoluta”, “manifiesta” o “evidente” falta de conexión de la enmienda con el texto enmendado. Las regulaciones de la seguridad ciudadana y del ejercicio de derechos y libertades, ya sea de nacionales o de extranjeros, están intrínsecamente unidas y se complementan entre sí. La relación entre seguridad-libertad se remonta al viejo dogma del liberalismo que emana del art. 9 de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789: sin seguridad no hay libertad y sin libertad no hay una auténtica seguridad. A mayor abundamiento, se destaca el carácter multidisciplinar y heterogéneo de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, lo que hace que afecte al ejercicio de diversos derechos y libertadas -intimidad del domicilio, libertad de circulación o derecho de reunión- que también cuentan con su propia regulación, sin que ello sea un factor impeditivo.Se rechaza también el argumento de los recurrentes de que solo habría conexión evidente si la modificación introducida regulase una actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Según la letrada, la ley impugnada parte de un concepto material de seguridad, no reducido a las actuaciones policiales, aunque estas puedan ser las más relevantes, sino inclusivo de actuaciones y procedimientos administrativos, como el que se regula en la nueva disposición adicional décima de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España. La seguridad ciudadana es un problema complejo, al que no se le pueden dar respuestas únicamente policiales.En definitiva, se considera congruente que en una ley sobre seguridad ciudadana se pueda incluir una regulación de un aspecto del régimen normativo de los extranjeros -la entrada ilegal en España a través de Ceuta o Melilla-, pues afecta claramente a la protección de la seguridad ciudadana pública por la singularidad de dichos territorios a los efectos del control de las fronteras del Estado. 6. Mediante escrito registrado con fecha 15 de julio de 2015, el abogado del Estado formula sus alegaciones interesando la desestimación del recurso por los motivos que sucintamente se exponen a continuación:
9. a)Sobre la inconstitucionalidad del art. 20.2 LOPSC por vulneración de los arts. 10.1, 15 y 18.1 CE.El abogado del Estado, tras exponer las principales características de la LOPSC y los motivos del recurso, inicia su escrito de alegaciones con el análisis de la impugnación del art. 20.2 LOPSC. Recuerda que los registros corporales externos han sido utilizados como medio efectivo de prevención de la delincuencia en numerosas ocasiones y han dado lugar a múltiples pronunciamientos judiciales. Es por ello que era necesario abordar su regulación legal con el objetivo de dotar de mayor protección a los derechos de los ciudadanos que pudieran verse limitados en la práctica de dichos registros.Argumenta el abogado del Estado que, para poder comprender y saber si el legislador ha cumplido el principio de proporcionalidad establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 55/1996, de 28 de marzo, FFJJ 3 y 5), es necesario considerar la regulación completa de la figura de los registros corporales externos, cohonestando todos los apartados del art. 20 LOPSC -relativos a cómo son, cuál es su fundamentación y la forma de practicarlos-, y no aisladamente a una parte de esa regulación, como hacen los recurrentes.A mayor abundamiento, destaca que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos contempla la legalidad de los cacheos o desnudos integrales cuando son necesarios para garantizar la seguridad de un establecimiento, evitando revueltas o la comisión de delitos (ocultación de objetos o sustancias prohibidas); siendo luego el tribunal, atendiendo a las circunstancias de cada caso, el que analiza si las sospechas eran concretas y serias, y si la forma en que se practican los cacheos son conformes con los derechos recogidos en la Convención y responden al principio de injerencia mínima (SSTEDH de 20 de enero de 2011, caso El Shennawy c. Francia, y de 31 de julio de 2014, caso Jaeger c. Estonia). Todo ello le permite concluir que la regulación de los registros corporales, ex art. 20 LOPSC, cumple con el principio de proporcionalidad constitucional en su triple vertiente, ya que se establece su necesidad (protección de la seguridad ciudadana), su fundamento y motivación (lo que evita que sean arbitrarios e inmotivados) y la forma de practicarlos, en la que se resguardan al máximo los principios de no injerencia, no discriminación y protección de los derechos fundamentales afectados, en concreto el derecho a la intimidad personal y a la dignidad de la persona.Entrando ya en el análisis del apartado objeto de impugnación, el abogado del Estado formula dos reproches a la argumentación de los recurrentes: primero, no haber justificado que, para la protección de los derechos que dicen vulnerados, sea necesario que los registros corporales con desnudo parcial deban comunicarse a la autoridad judicial o al Ministerio Fiscal. Segundo, con apoyo en la doctrina de este tribunal (STC 134/2006, de 27 de abril, FJ 2), no se puede impugnar una norma basándose en el uso indebido de la misma para supuestos que no están previstos en ella, como ocurre en este caso, en que la norma no está prevista para los desnudos totales. Y reitera, una vez más, la necesidad de interpretar la previsión del apartado 2 del art. 20 LOPSC en conexión con los demás requisitos establecidos en el resto de apartados.Finaliza sus alegaciones el abogado del Estado examinando la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 218/2002, de 25 de noviembre, y 17/2013, de 31 de enero) y la jurisprudencia del Tribunal Supremo citada por los recurrentes, concluyendo en la plena constitucionalidad y legalidad de los registros corporales con desnudo parcial regulados en el art. 20.2 LOPSC.
10. b)Sobre la inconstitucionalidad de los arts. 36.2 y 37.1 en relación con los arts. 30.3 y 37.3 y 7 LOPSC, por vulneración del art. 21 CE.(
11. i)Frente al argumento de los recurrentes de vulneración del derecho de reunión por el art. 36.2 LOPSC, el abogado del Estado sostiene que el precepto pretende sancionar los actos de amenaza o peligro físico de ocupación ilícita de los edificios que albergan a las asambleas legislativas como conducta reprochable en sí misma, con independencia de que conlleve o no la realización de peticiones directas (art. 77.1 CE). El bien jurídico protegido es la protección de estos edificios, en cuanto estructuras fundamentales que albergan las sedes del Poder Legislativo, así como la eventual afectación a la actividad que en ellos se desarrolla; descartándose, por ello, la inconstitucionalidad, por su supuesta indefinición, de la expresión “perturbación grave de la seguridad ciudadana”.Por una parte, aun sin que se llegue a consumar la invasión u ocupación, o la efectiva causación de daños materiales a los edificios o instalaciones, la amenaza o el peligro en sí mismo es algo que legítimamente cabe tratar de prevenir, como situación a evitar, cuya reprehensibilidad, desde una perspectiva jurídico-constitucional, cree el abogado del Estado que no puede ser objetada. La especial significación institucional que ostentan las sedes de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, es lo que ha llevado al legislador estatal a tipificar la infracción específica, sin perjuicio de la potestad de las autoridades para disolver las manifestaciones cuando concurren alteraciones del orden público con peligro para las personas o bienes.Por otra parte, el representante del Gobierno señala que la conducta constitutiva de infracción no es la mera reunión o manifestación en un determinado lugar físico, sino que con ellas se perturbe, y de forma grave, la seguridad ciudadana precisamente de las Cámaras legislativas, pudiendo, además, verse afectado el normal funcionamiento de unos órganos constitucionales del Estado cuyos miembros ostentan la representación de la soberanía nacional o de los ciudadanos de la respectiva comunidad autónoma. El legislador, ejerciendo una opción de política legislativa, ha entendido que entre la impunidad y el delito contra las instituciones del Estado tipificado en el art. 495 del Código penal (CP), debía caber una infracción administrativa que cualificara ciertos desórdenes públicos ante las cámaras legislativas -no ante cualquier institución precisamente-, susceptibles, en ocasiones -cuando están reunidos los plenos o las comisiones parlamentarias, ponencias, comisiones de investigación…-, de dificultar o perturbar el ejercicio de sus funciones, sin llegar a impedirlo o a representar un intento de invasión de las sedes.(
12. ii)En relación con la impugnación de los arts. 37.1 y 30.3 LOPSC, el abogado del Estado inicia su exposición recordando la doctrina constitucional sobre el derecho de reunión del art. 21 CE, sus límites y los condicionantes para su establecimiento (SSTC 2/1982, de 29 de enero, FJ 5; 36/1982, de 16 de junio, FJ 6; 59/1990, de 29 de marzo, FFJJ 5 y 7; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2, y 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2); así como la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos citada por los recurrentes en su demanda.A continuación, subraya que lo que se sanciona en los preceptos impugnados no es el ejercicio del derecho fundamental de reunión, sino el incumplimiento del deber de comunicación -efectuar una concentración o llevar a cabo una manifestación sin comunicarlo previamente-, o bien la participación en una manifestación o concentración o reunión pública, en lugares de tránsito público, como dice el art. 21 CE, sin previa comunicación. Esta ausencia del deber constitucional de comunicación hurta a la autoridad pública el legítimo conocimiento acerca de lo que incluso hubiera sido, tal vez, susceptible de resultar justamente prohibido, habida cuenta de las circunstancias objetivas, en los casos en los que la Constitución permite que la autoridad competente pueda prohibir el ejercicio del derecho de reunión para salvaguardar otros derechos, bienes o valores también protegidos constitucionalmente.Es, por tanto, el incumplimiento de un requisito exigido por la norma con claridad y precisión -requisito de orden constitucional-, lo que legitima a la autoridad para adoptar, dentro del principio general de proporcionalidad que rige el derecho sancionador, las medidas amparadas por la ley (art. 25 CE) que considere necesarias, bien para mantener el orden público de manera preventiva, bien para sancionar con posterioridad la conducta incumplidora de la norma. La extralimitación del ejercicio del derecho -llevar a cabo una concentración o manifestación en lugar de tránsito público sin comunicación previa- sitúa al participante al margen del derecho fundamental de reunión (STC 42/2000, FJ 2).Por último, y a mayor abundamiento, añade que el art. 37.1 LOPSC sigue una línea continuista, al tipificar como infracción una conducta que ya lo estaba, si bien ahora se hace con carácter leve y no grave. E, igualmente, destaca la mayor precisión jurídica del artículo 30.3 LOPSC al hablar de “directores” en lugar de “inspiradores” de tales reuniones o manifestaciones no comunicadas.(iii) En conexión con el deber de comunicación previa, realiza el abogado del Estado el análisis del art. 37.3 LOPSC. A su juicio, se incurre también en una defraudación del legítimo control que a la autoridad pública le otorga el art. 21 CE, cuando la reunión o manifestación previamente comunicada y no prohibida, se realiza sin adecuarse a las legítimas condiciones de celebración en un lugar de tránsito público. Una vez constatado el incumplimiento de las restricciones de circulación o itinerario establecidas para el ejercicio del derecho de reunión, la administración queda legítimamente apoderada para imponer la sanción; sanción cuya proporcionalidad y razonabilidad se refuerza, a juicio del abogado del Estado, al exigir que se “provoquen alteraciones menores en el normal desarrollo de los mismos”.Las limitaciones legalmente previstas afectan a todos, tanto a los participantes en la reunión o manifestación -la hayan convocado o promovido, o no-, como a quienes no participando en aquella ignoran dichas limitaciones. Esta última afectación resulta coherente, según el abogado del Estado, con la naturaleza del derecho fundamental de reunión y opera como una protección de su ejercicio, al sancionar un comportamiento que puede producir una perturbación del mismo.(
13. iv)El abogado del Estado comienza rechazando el carácter indeterminado del término “ocupación” que define la infracción prevista en el art. 37.7 LOPSC. Argumenta el representante del Gobierno que es inobjetable que la anómala situación de ocupación física contra la voluntad del propietario o titular del derecho patrimonial sobre el mismo deba o, al menos, pueda ser tipificada como infracción y sancionada proporcionalmente. La efectiva protección del derecho fundamental de reunión, para que resulte reconocible suficientemente y jurídicamente salvaguardado en el seno de un ordenamiento democrático, no precisa de la conculcación del derecho de propiedad, también amparado constitucionalmente (art. 33 CE). La tipificación por la ley como infracción del hecho de esa ocupación no consentida es una alternativa legítima de regulación general del derecho de reunión, de su despliegue y funcionalidad.Tampoco comparte el abogado del Estado el reproche formulado por los recurrentes de la falta de claridad del precepto al definir la ocupación de la vía pública. El ilícito se configura y caracteriza por el hecho de la ausencia de autorización o de inclusión de la vía pública ocupada en el itinerario o espacio público objeto de comunicación previa, en cuyo caso basta, para incurrir en el ilícito administrativo, la ocupación de la vía pública, aun sin resistencia física, elemento este que no exige el precepto, como requisito necesario, para la configuración legal de la infracción. En todo caso, la utilización de medios violentos conllevaría una agravación de la antijuridicidad de la conducta. En conclusión, el art. 37.7 LOPSC está contemplando el hecho consistente en una concentración o manifestación no amparada por la Constitución, bien por falta de comunicación previa con arreglo al art. 21.1 CE, bien por extralimitación de los términos comunicados.Finaliza sus alegaciones el abogado del Estado subrayando que el condicionamiento de la existencia de la infracción administrativa a que las conductas “no sean constitutivas de delito”, no puede entenderse como una indeterminación o falta de claridad, sino como una manifestación del principio non bis in idem. Por otro lado, en relación con “la ocupación de la vía pública para la venta ambulante no autorizada”, entiende que los recurrentes no ofrecen argumento alguno, por lo que no satisfacen la carga de ofrecer al Tribunal Constitucional cuáles serían las razones de la pretendida inconstitucionalidad del inciso final del art. 37.7 LOPSC.
14. c)Sobre la inconstitucionalidad del art. 36.23 y del art. 19.2 LOSPC, por vulneración de los arts. 20.1 d), 2 y 5, y 25.1 CE.El abogado del Estado inicia su escrito de alegaciones exponiendo el contenido de los preceptos impugnados, los motivos de impugnación y la evolución en su redacción, a los efectos de resaltar que los recurrentes parten de un error interpretativo de base: el precepto no tipifica la “captación” de datos, imágenes…, que es libre, sino su “uso” y solo cuando se den determinados condicionantes -peligro para la seguridad de los agentes y sus familias, etc.-, no se haya obtenido la autorización expresa o tácita de la persona en concreto y no esté amparado por el derecho de información -esto es, no exista un interés público prevalente-.La recta interpretación del precepto es, según el abogado del Estado, la contraria a la que postulan los recurrentes: en un supuesto conflicto entre una difusión no autorizada que pueda o haya podido causar una situación de peligro para la seguridad de un agente y el derecho de información (art. 20 CE), prima este último. Derecho de información que, como recuerda la representación procesal del Gobierno, tiene su límite en el respeto a otros derechos reconocidos constitucionalmente: esto es, siempre habrá que hacer una valoración basada en la concurrencia del interés público en la información y el interés privado, articulando su evaluación conforme a los principios de proporcionalidad y ponderación. Y esta valoración y ponderación realizada de forma continuada y habitual por los periodistas en el ejercicio de su labor, también la ha de realizar todo ciudadano, pues en la actualidad la difusión de información no está limitada a los profesionales, sino que la tecnología ofrece a la ciudadanía múltiples vehículos para recibir y divulgar información (redes sociales). Como contrapunto a la libertad de informar, está la responsabilidad del que divulga la información.Añade el abogado del Estado que la autorización expresa o tácita del agente titular de los datos o cuya imagen se difunde actúa, en la práctica, como un elemento que exonera de la responsabilidad administrativa. Niega que exista censura previa, ya que la acreditación del tipo infractor exige la previa tramitación de un procedimiento sancionador y este será siempre a posteriori de los hechos.Del mismo modo, el abogado del Estado rechaza que estemos ante una regulación del “secuestro administrativo” por la concurrencia de los arts. 19.2 y 36.23 LOPSC. Además de resaltar el diferente encuadramiento de los preceptos en cuestión, afirma que los recurrentes realizan una interpretación claramente excesiva de las facultades que el art. 19.2 concede a los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Finaliza su escrito de alegaciones recordando que el tipo infractor no sanciona la captación de imágenes y datos, sino el uso de estos cuando concurran una serie de circunstancias, siempre de valoración a posteriori en el seno de un procedimiento administrativo sancionador.
15. d)Sobre la inconstitucionalidad de la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, por vulneración de los arts. 9.3, 15, 23, 24.1 y 106 CE.(
16. i)En relación con la vulneración del art. 23 CE, que los recurrentes derivan del procedimiento seguido para la introducción de la disposición final primera y de su propio contenido, el abogado del Estado, a la luz de la doctrina fijada en la STC 59/2015, de 18 de marzo, rechaza dicha impugnación con base en un doble argumento.En primer término, entiende que la enmienda introducida durante la tramitación parlamentaria cumple con el principio de homogeneidad mínima exigido por el Tribunal Constitucional. Si bien la disposición recurrida aborda una materia vinculada de forma más estrecha al ámbito de la extranjería, las conexiones con la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana existen y son apreciables. Así, uno de los motivos para la inclusión de esta disposición es el aumento, durante los últimos años, de la presión migratoria que afrontan las ciudades de Ceuta y Melilla, que se traduce en la proliferación de asaltos masivos y violentos a los perímetros fronterizos, de los que se derivan problemas de seguridad pública e, incluso, de seguridad nacional o salud pública. Además, la inclusión de un régimen especial para las actuaciones de vigilancia fronteriza en Ceuta y Melilla está directamente vinculada con las funciones -de vigilancia y control fronterizos- que tienen atribuidas las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. Y sobre la desconexión del precepto por tener un fundamento constitucional diferente, el representante procesal del Gobierno recuerda la doctrina del tribunal sobre el título prevalente (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre; 153/1989, de 5 de octubre, y 203/1993, de 17 de junio), para afirmar que la disposición precisa con el máximo rigor los preceptos que se dictan al amparo de cada competencias estatal.En segundo término, considera el abogado del Estado que concurren sobradamente las exigencias de la STC 59/2015, de 18 de marzo, para afirmar que se ha respetado tanto el procedimiento legislativo como el art. 23 CE. Se subraya que no consta que, durante el proceso de tramitación, ningún diputado, senador o grupo parlamentario suscitase la cuestión de que la enmienda carecía de congruencia material, y tampoco consta que la introducción de aquella haya suscitado el rechazo de la presidencia o mesa del Congreso o del Senado. En este caso, concluye el abogado del Estado, la enmienda se presenta en el Congreso de los Diputados, guarda una relación evidente con la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana y, además, es no solo calificada, sino aprobada por la ponencia y por la comisión de interior del Congreso, con el consiguiente debate.(
17. ii)El abogado del Estado aborda, a continuación, la supuesta vulneración de la figura del rechazo en frontera de los arts. 9.3, 24.1, 105
18. c)y 106 CE, por ausencia total de procedimiento alguno. Excluye de su examen la vulneración del art. 15 CE ante la falta de fundamentación por parte de los recurrentes.Se expone, en primer lugar, el sentido de la disposición recurrida, ya que a través de la nueva figura -rechazo fronterizo- se cubre un vacío normativo respecto de una actuación puramente material que se desarrolla en el marco del ejercicio de las labores de vigilancia fronteriza encomendadas al Estado español. Y se hace a los efectos de introducir mayores elementos de seguridad jurídica en las legítimas actuaciones de vigilancia desarrolladas en ese singular ámbito territorial, al amparo de las previsiones y obligaciones contenidas tanto en la normativa comunitaria -art. 12 del Código de fronteras Schengen- como en la nacional -art. 12.1 B)
19. d)de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad (en adelante, LOFCS)-.Frente al reproche de vulneración del art. 9.3 CE -en concreto, de los principios de legalidad e interdicción de la arbitrariedad-, el abogado del Estado afirma que el carácter especial del nuevo régimen reside en que, a diferencia de los procedimientos hasta ahora previstos -devolución y expulsión-, actúa en una fase previa en la que los extranjeros intentan rebasar los obstáculos que impiden acceder a España. La aplicación del rechazo fronterizo previsto en Ceuta y Melilla se contempla para supuestos diferentes a los de la devolución, ya que la potestad de rechazo que se atribuye a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado se hace a fin de evitar la materialización de la entrada ilegal en territorio español, mientras ese intento, no culminado, se está produciendo. Se trataría de una actuación coactiva, en el ejercicio de una potestad legítima, destinada a garantizar que la legalidad no se vulnere. Y respecto a la alegada ausencia de un procedimiento ad hoc, recuerda el abogado del Estado que existen actuaciones materiales de la administración que se manifiestan sin una formalización, sin que por ello dejen de ser jurídicamente legítimas; se trata de actuaciones de ejecución material de una potestad administrativa.En definitiva, la disposición impugnada regula una actuación material de vigilancia fronteriza que no está exenta de límites; además de los que figuran expresamente en el precepto -respeto a la normativa internacional de derechos humanos y a los cauces para obtener asilo o protección internacional-, también los que se derivan de los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad exigidos a todas las actuaciones de los cuerpos policiales -art. 5.2
20. c)LOFCS-. El precepto, concluye el abogado del Estado, supera el test de proporcionalidad demandado tanto por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 55/1996, FJ 5), como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al tratarse de una medida que no puede ser calificada de arbitraria, pues sirve para conseguir el objetivo propuesto, es necesaria y proporcionada.La vulneración de los arts. 24.1, 105
21. c)y 106 CE es igualmente rechazada por el representante procesal del Gobierno. A diferencia de todos los casos contemplados en la demanda, las personas destinatarias de la norma, además de extranjeros, son personas que no han entrado en España, ni de iure, ni de facto. Es por ello que, más allá del respeto a su dignidad personal, que la ley ni nadie puede desconocer, estas personas no disponen de los derechos fundamentales reconocidos a los extranjeros que sí están en España (art. 13.1 CE). Conforme a la doctrina establecida en la STC 72/2005, de 4 de abril, en relación con el art. 19 CE, a quienes no se encuentren en territorio español, sino intentando acceder ilegalmente a él, no les son aplicables las garantías constitucionales y legales, en relación con la necesaria tramitación de un procedimiento, con audiencia y resolución motivada, y la revisión de esta decisión por la jurisdicción (art. 24.1 CE); ello, sin perjuicio de que la actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad en la ejecución del rechazo en frontera puede ser objeto de control jurisdiccional, ex art. 106 CE, tanto en la vía administrativa, como en la penal, como sucede notoriamente en Ceuta y Melilla. No obstante, nada impide a la persona que se encuentre en una situación que la haga acreedora de asilo o protección subsidiaria presentar su correspondiente solicitud, no solo en Marruecos, sino también en las oficinas específicas de atención a solicitantes de protección internacional habilitadas en los puestos fronterizos de Ceuta y Melilla.Por último, frente a la afirmación de los recurrentes de que la medida recurrida llevaría aparejada “la prohibición de entrada durante tres años”, el abogado del Estado señala que no cabe extender a las actuaciones de rechazo fronterizo una medida restrictiva no prevista expresamente, más aún cuando, como es el caso de la prohibición de entrada, tiene estas consecuencias restrictivas para las personas. 7. Por Providencia de 17 de noviembre de 2020, se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 19 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. Objeto del recurso de inconstitucionalidad.El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por noventa y siete diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Socialista, once del Grupo Parlamentario La Izquierda Plural [Izquierda Unida (IU), Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa (ICV-EUiA) y Chunta Aragonesista (CHA)], cuatro del Grupo Parlamentario Unión Progreso y Democracia y dos del Grupo Parlamentario Mixto del Congreso de los Diputados, contra los arts. 19.2, 20.2, 36.2 y 23 y 37.1 en relación con los arts. 30.3 y 37.3 y 7, así como la disposición final primera de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (en adelante, LOPSC), por vulneración de los arts. 9.3, 10.1, 15, 18.1, 20.1 d), 2 y 5, 21, 23, 24.1, 25.1 y 106, todos ellos de la Constitución.El abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, interesa de este tribunal la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad, por los motivos sucintamente recogidos en los antecedentes. Del mismo modo y por las razones expuestas en los citados antecedentes, la letrada que actúa en representación del Congreso de los Diputados, solicita la desestimación del recurso en lo que se refiere a la inconstitucionalidad de la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana por vulneración del art. 23.2 CE.El objeto del presente recurso se circunscribe al enjuiciamiento de los motivos de inconstitucionalidad alegados en relación con los citados preceptos de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana. Esta ley ha sido objeto de reforma por el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones; se trata de una reforma puntual, limitada a dar una nueva redacción al apartado 1 del art. 8 -relativo al documento nacional de identidad-, por lo que carece de relevancia a los efectos de este proceso constitucional. 2. Orden de análisis de los motivos de impugnación.Las cuestiones planteadas, atendiendo al motivo de impugnación aducido por los recurrentes, serán objeto de examen por el siguiente orden: se enjuiciarán, en primer término, las quejas suscitadas en relación con los “registros corporales externos” del art. 20.2, regulados en el marco de las potestades generales de la policía de seguridad, de la sección primera, capítulo III de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, desde la perspectiva del derecho a la intimidad personal del art. 18.1 CE, en conexión con el derecho a la dignidad de la persona (art. 10) y el derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE). A continuación, se examinarán las tachas de inconstitucionalidad formuladas contra varios preceptos integrados en el régimen sancionador de la sección segunda, capítulo V de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana.Nuestro análisis se articulará en dos apartados, atendiendo a las quejas sustantivas formuladas por los recurrentes en relación con (
22. i)los arts. 36.2 y 37.1, en conexión con los arts. 30.3 y 37.3 y 7 LOPSC, desde la perspectiva del derecho de reunión (art. 21 CE); y (
23. ii)con el art. 36.23, en conexión con el art. 19.2 LOPSC, atendiendo al derecho fundamental de libertad de información [art. 20.1
24. d)CE]. Por último, se analizarán los motivos de inconstitucionalidad que se imputan al régimen especial de Ceuta y Melilla de la disposición final primera de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, por la que se introduce una disposición adicional décima en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. En primer lugar, los motivos de procedimiento vulneradores, al entender de los recurrentes, del art. 23.2 CE, por falta de conexión alguna con la norma reformada. Y en segundo lugar, los motivos de carácter sustantivo derivados del establecimiento de un régimen especial de rechazo en frontera que pudiera colisionar con los arts. 9.3, 24 y 106 CE. 3. Consideraciones previas sobre el objeto de la ley impugnada: seguridad pública y seguridad ciudadana.Antes de comenzar el enjuiciamiento que se nos demanda, resulta preciso hacer unas consideraciones en torno al objeto de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, esto es, sobre la noción de seguridad ciudadana como bien jurídico de carácter colectivo -su alcance y límites-, cuya tutela es función del Estado, con sujeción a la Constitución y a las leyes (art. 1.1).
25. a)La trascendencia que tiene la seguridad, garantizada por el Estado para el conjunto de la ciudadanía, en el desenvolvimiento de una sociedad democrática es incuestionable; y así lo subraya la propia Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana al declarar -en su preámbulo- que “libertad y seguridad constituyen un binomio clave para el buen funcionamiento de una sociedad democrática avanzada, siendo la seguridad un instrumento al servicio de la garantía de derechos y libertades y no un fin en sí mismo”. El propio texto constitucional ha dotado de relevancia al concepto, al utilizar la noción de “seguridad ciudadana” en el art. 104.1 CE, al definir la misión de las fuerzas y cuerpos de seguridad -protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana-, y la de “seguridad pública” en el art. 149.1.29 CE, al atribuir al Estado la competencia exclusiva en esta materia, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías autonómicas.La Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana afirma que la seguridad ciudadana se erige en “un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas” (art. 1.1), y la configura como el conjunto de actuaciones dirigidas a “la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos” (art. 1.2). Se ofrece por el legislador una concepción de seguridad ciudadana que viene a coincidir, en lo sustancial, con la que este tribunal ha elaborado para configurar la seguridad pública como concepto material delimitador de competencias. Ello es así porque para el legislador estatal los conceptos de seguridad ciudadana y seguridad pública parecen ser sinónimos, con apoyo en las consideraciones derivadas de “la doctrina y la jurisprudencia”.Este planteamiento hace preciso que, con carácter previo, se delimite la noción de seguridad ciudadana frente a la de seguridad pública, a los solos efectos de facilitar el posterior examen de las medidas de actuación previstas en la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana; esto es, si tales medidas tienen su encaje o no en la finalidad tuitiva del bien jurídico llamado “seguridad ciudadana”. Conocer el bien jurídico protegido por un precepto requiere, además de deducir qué pretendía el legislador, examinar también la finalidad de la ley en la que se inserta y su contenido. Hay que tener presente que la seguridad ciudadana figura reiteradamente en muchos de los tipos infractores como requisito de comisión, ya sea de forma genérica -su alteración o perturbación-, ya circunscribiéndola a poner en peligro la vida o la integridad de personas o bienes. A ello se suma el hecho de que la idea de seguridad ciudadana -“y los conceptos afines a la misma”, en términos del legislador- debe ser interpretada, como se afirma en el preámbulo de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana, “huyendo de definiciones genéricas que justifiquen una intervención expansiva sobre los ciudadanos en virtud de peligros indefinidos, y evitando una discrecionalidad administrativa y una potestad sancionadora genérica”.
26. b)Desde nuestras primeras sentencias y a los efectos de delimitar el ámbito material de la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.29 CE, hemos ido perfilando la noción de seguridad pública. En un primer momento para establecer su ámbito, más preciso o estricto que el de la noción tradicional de “orden público”, y centrar la seguridad pública en la actividad dirigida “a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas” (STC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3; seguida en las SSTC 117/1984, de 5 de diciembre, FJ 4, y 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 3), y que comprende “un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido” (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3).Negativamente, “no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguir [la seguridad pública] o a preservar su mantenimiento, puede englobarse en el título competencial de ‘seguridad pública’, pues si así fuera, la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública, y por ende competencia del Estado” (STC 59/1985, de 6 de mayo, FJ 2 in fine; doctrina reiterada luego en las SSTC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 49, o 148/2000, de 1 de junio, FJ 5, entre otras). Así, hemos ido perfilando las relaciones de la seguridad pública con las competencias estatales sobre bases de la sanidad (SSTC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3; 15/1989, de 26 de enero, FJ 3; 54/1990, de 20 de marzo, FJ 3, o 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6); o con las competencias autonómicas en materia de protección civil [SSTC 133/1990, de 19 de julio, FJ 4 c); 31/2010, de 28 de junio, FJ 78; 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 4, o 58/2017, de 11 de mayo, FFJJ 3
27. c)y 8], de medio ambiente (SSTC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 12, y 45/2015, de 15 de marzo, FJ 6), de ejecución de legislación penitenciaria (STC 108/1998, de 8 de junio, FJ 5), o de “espectáculos públicos” (STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 10) por citar algunas materias.Hemos encuadrado en la materia seguridad pública “todas aquellas medidas o cautelas que, dirigiéndose a la protección de personas y bienes, tengan como finalidad aún más específica evitar graves riesgos potenciales de alteración del orden ciudadano y de la tranquilidad pública” (STC 148/2000, FJ 10). Así, hemos incluido la “seguridad nacional” (STC 184/2016, de 3 de noviembre, FJ 3); la “ciberseguridad” (STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 4); los “sistemas de videovigilancia” (STC 31/2010, FJ 109); medidas dirigidas a la prevención de las actuaciones potencialmente más peligrosas en materia de espectáculos públicos (STC 148/2000, FJ 6); o algunas de las actuaciones típicas de la policía administrativa -sometimiento a licencia del ejercicio de determinadas actividades- [STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 9 a)].Reiteradamente hemos afirmado que la actividad policial propiamente dicha -esto es, la desempeñada por los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 CE-, así como las funciones administrativas complementarias e inseparables de aquellas, son “una parte de la materia más amplia de la seguridad pública” (SSTC 59/1985, FJ 2 in fine; 104/1989, FFJJ 3 y 4; 313/1994, FJ 6; 40/1998, FJ 46, y 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 5, entre otras). No obstante, “hemos dicho que ‘por relevantes que sean, esas actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales, no agotan el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública [...]. Otros aspectos y otras funciones distintas de los cuerpos y fuerzas de seguridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas [...] componen sin duda aquel ámbito material’ (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3)” (STC 148/2000, FJ 6).Igualmente ha subrayado la doctrina jurisprudencial de este tribunal que no “puede sostenerse que cualquier regulación sobre las actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones de los cuerpos de policía o asimiladas, pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia ‘seguridad pública’, no se incardinen en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos” [STC 235/2001, FJ 8 a)]. Por tanto, el concepto material de seguridad pública “puede ir más allá de la regulación de las intervenciones de la ‘policía de seguridad’, es decir, de las funciones propias de las fuerzas y cuerpos de seguridad” (STC 86/2014, de 24 de junio, FJ 4).
28. c)Tomando en consideración lo expuesto, la seguridad ciudadana se nos presenta como un ámbito material que forma parte de la seguridad pública pero, en modo alguno, equivalente o sinónimo. La seguridad ciudadana es una aspiración legítima de toda sociedad democrática, expresada como anhelo individual o colectivo. Como bien jurídico cuya tutela corresponde ejercer al Estado, la seguridad ciudadana se puede entender como el estado en el que el conjunto de la ciudadanía goza de una situación de tranquilidad y estabilidad en la convivencia que le permite el libre y pacífico ejercicio de los derechos y libertades que la Constitución y la Ley les reconocen (STC 55/1990, de 28 de marzo, FJ 5), lo que se puede lograr a través de acciones preventivas y represivas. Es por ello que el legislador justifica la intervención de las autoridades por “la existencia de una amenaza concreta o de un comportamiento objetivamente peligroso que, razonablemente, sea susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana y, en concreto, atentar contra los derechos y libertades individuales y colectivos o alterar el normal funcionamiento de las instituciones públicas” (art. 4.3 LOPSC); intervención previa en aras de lograr la seguridad ciudadana, que es distinta de la posterior actividad sancionadora.La interpretación de este concepto de seguridad ciudadana ha de realizarse tomando en consideración los fines que con ella se persiguen (art. 3 LOPSC) y los principios rectores de la acción de los poderes públicos (art. 4 LOPSC). Los fines, en la medida en que precisan o configuran el bien jurídico protegido -esto es, el aspecto de la seguridad ciudadana cuya tutela jurídica se pretende-, nos permiten afirmar que existe un bien jurídico protegido principal -seguridad ciudadana-, junto con unos bienes jurídicos secundarios o específicos que varían en cada una de las infracciones administrativas tipificadas. Las acciones u omisiones que vulneren estos bienes jurídicos singulares tutelados estarán atentando contra la seguridad ciudadana; y, siempre que concurran los restantes elementos del tipo, serán sancionables. Con el objetivo de garantizar la seguridad ciudadana, se prevén por el legislador un conjunto de medidas y actuaciones que por su intensidad y naturaleza pueden incidir en el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. Es por ello que las medidas han de ser interpretadas y aplicadas “del modo más favorable a la plena efectividad de los derechos fundamentales y libertades públicas, singularmente de los derechos de reunión y manifestación, las libertades de expresión e información, la libertad sindical y el derecho de huelga” (art. 4.1, párrafo segundo, LOPSC).En la aplicación de las medidas van a desempeñar un papel esencial, que no exclusivo, las fuerzas y cuerpos de seguridad, que deberán guiarse por “los principios de legalidad, igualdad de trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad”, sin perjuicio del pertinente control administrativo y jurisdiccional (art. 4.1, párrafo primero, LOPSC).La seguridad ciudadana como actividad encaminada a “asegurar un ámbito de convivencia en el que sea posible el ejercicio de los derechos y libertades, mediante la eliminación de la violencia y la remoción de los obstáculos que se opongan a la plenitud de aquellos” (preámbulo de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana), es una parte integrante de la más amplia noción de seguridad pública; una parte de gran importancia y dotada de perfiles propios pero que, sin embargo, no abarca todos los aspectos que definen el ámbito material de la seguridad pública. Y así parece reconocerlo el propio legislador, cuando excluye expresamente del ámbito de aplicación de la Ley Orgánica aquí controvertida aspectos que, por el contrario, forman parte de la seguridad pública (la seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial o en los transportes, quedando, en todo caso, salvaguardadas las disposiciones referentes a la defensa nacional y la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio, art. 2.3). 4. Impugnaciones relativas a los “registros corporales externos”.
29. a)Como ha quedado reflejado en los antecedentes, el primer precepto objeto de impugnación es el art. 20.2 LOPSC, relativo a la práctica por las fuerzas y cuerpos de seguridad de los registros corporales externos. En todo caso, es necesario no solo para una mejor comprensión de la tacha de inconstitucionalidad formulada, sino también por exigencias de la interpretación sistemática del precepto, reproducir aquí, en su integridad, el texto del art. 20 LOPSC. Dice así:“1. Podrá practicarse el registro corporal externo y superficial de la persona cuando existan indicios racionales para suponer que puede conducir al hallazgo de instrumentos, efectos u otros objetos relevantes para el ejercicio de las funciones de indagación y prevención que encomiendan las leyes a las fuerzas y cuerpos de seguridad.2. Salvo que exista una situación de urgencia por riesgo grave e inminente para los agentes:
30. a)El registro se realizará por un agente del mismo sexo que la persona sobre la que se practique esta diligencia.
31. b)Y si exigiera dejar a la vista partes del cuerpo normalmente cubiertas por ropa, se efectuará en un lugar reservado y fuera de la vista de terceros. Se dejará constancia escrita de esta diligencia, de sus causas y de la identidad del agente que la adoptó.3. Los registros corporales externos respetarán los principios del apartado 1 del artículo 16, así como el de injerencia mínima, y se realizarán del modo que cause el menor perjuicio a la intimidad y dignidad de la persona afectada, que será informada de modo inmediato y comprensible de las razones de su realización.4. Los registros a los que se refiere este artículo podrán llevarse a cabo contra la voluntad del afectado, adoptando las medidas de compulsión indispensables, conforme a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad”.La lectura del precepto controvertido pone de relieve que estamos ante la regulación de la práctica de los registros corporales externos y superficiales sobre las personas, fijando como presupuesto habilitante la existencia de “indicios racionales” para suponer que pueden conducir al hallazgo de instrumentos, efectos u otros objetos relevantes en el ejercicio de las funciones policiales de indagación y prevención (apartado 1). La forma de llevar a cabo estos registros se regula en el apartado 2 -objeto de impugnación-, si bien las condiciones previstas para su práctica se pueden excepcionar cuando “exista una situación de urgencia por riesgo grave e inminente para los agentes”. En el apartado 3, se explicitan los principios que han de respetar, en todo caso, los registros corporales; a saber, además de los previstos en el art. 16.1 LOPSC -proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o social-, los principios de injerencia mínima y de menor perjuicio a la intimidad y dignidad de la persona afectada. Por último, se prevé, en el apartado 4, la posibilidad de utilizar la compulsión en caso de tener que practicarse contra la voluntad del afectado, adoptando las medidas indispensables conforme a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.Argumentan los recurrentes que el precepto impugnado permite el registro corporal externo y superficial -pudiendo incluso consistir en un desnudo total o parcial-, sin que se exija la concurrencia de razones de urgencia y necesidad, así como de los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad. Es por ello que, a su juicio, el art. 20.2 LOPSC lesiona el derecho a la intimidad personal (art. 18.1 CE), en estrecha conexión con el derecho a la dignidad de la persona (art. 10.1 CE) y el derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE).Frente a estos alegatos, el abogado del Estado defiende la conveniencia, por un lado, de realizar una interpretación sistemática del art. 20 LOPSC, para destacar que estamos ante una actuación policial habitual de prevención de la delincuencia cuya regulación es necesaria, y, por otro, delimitar el ámbito de aplicación del precepto, al entender que no está previsto para amparar los desnudos integrales. Con apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, concluye que la regulación de los registros corporales de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana cumple con el principio de proporcionalidad en su triple vertiente:
32. i)establece su necesidad -protección de la seguridad ciudadana-;
33. ii)su fundamento y justificación -evitando que sean actuaciones arbitrarias e inmotivadas-; y iii) la forma de practicarlos, con máximo respeto a los principios de no injerencia, no discriminación y protección de los derechos fundamentales afectados, en concreto el derecho a la intimidad personal (art. 18.1 CE) y a la dignidad de la persona (art. 10.1 CE).Los argumentos expuestos nos sitúan ante la cuestión principal que consiste en determinar si los registros corporales externos previstos en el art. 20.2 LOPSC entrañan o no, tal como están configurados, una lesión del derecho a la intimidad personal ex art. 18.1 CE y, eventualmente, de los derechos a la dignidad de la persona (art. 10.1 CE) y a la integridad física y moral (art. 15 CE).
34. b)Hemos de iniciar nuestro examen recordando nuestra doctrina sobre el derecho a la intimidad personal (art. 18.1 CE), que es el principal derecho afectado por cualquier medida de injerencia o de inspección corporal, operando como canon de constitucionalidad. Doctrina que, en lo que se refiere a los registros corporales o cacheos, tiene su referente en la STC 207/1996, de 16 de diciembre, seguida, entre otras, en las SSTC 25/2005, de 14 de febrero, y 206/2007, de 24 de septiembre.Las inspecciones y registros corporales son aquellas que -según hemos declarado- “consisten en cualquier género de reconocimiento del cuerpo humano, bien sea para la determinación del imputado (diligencias de reconocimiento en rueda, exámenes dactiloscópicos o antropomórficos, etc.) o de circunstancias relativas a la comisión del hecho punible (electrocardiogramas, exámenes ginecológicos, etc.) o para el descubrimiento del objeto del delito (inspecciones anales o vaginales, etc.)”, pudiendo, por ello, “verse afectado el derecho fundamental a la intimidad corporal (art. 18.1 CE) si recaen sobre partes íntimas del cuerpo, como fue el caso examinado en la STC 37/1989 (examen ginecológico), o inciden en la privacidad” [STC 207/1996, FJ 2 a)]. Y ello, por oposición a las llamadas por la doctrina intervenciones corporales “consistentes en la extracción del cuerpo de determinados elementos externos o internos para ser sometidos a informe pericial (análisis de sangre, orina, pelos, uñas, biopsias, etc.) o en su exposición a radiaciones (rayos X, TAC, resonancias magnéticas, etc.), con objeto también de averiguar determinadas circunstancias relativas a la comisión del hecho punible o a la participación en él del imputado”, pues en estos casos “el derecho que se verá por regla general afectado es el derecho a la integridad física (art. 15 CE), en tanto implican una lesión o menoscabo del cuerpo, siquiera sea de su apariencia externa” [STC 207/1996, FJ 2 b)].Así definidos, los registros o inspecciones corporales pueden afectar al derecho fundamental a la intimidad (art. 18.1 CE), en una doble vertiente: como derecho a la intimidad corporal y, desde una perspectiva más amplia, como derecho a la intimidad personal, del que aquel forma parte (STC 37/1989, de 15 de febrero, FJ 7). El derecho a la intimidad corporal objeto de protección constitucional “no es una entidad física, sino cultural, y determinada, en consecuencia, por el criterio dominante en nuestra cultura sobre el recato corporal, de tal modo que no pueden entenderse como intromisiones forzadas en la intimidad aquellas actuaciones que, por las partes del cuerpo sobre las que se operan o por los instrumentos mediante los que se realizan, no constituyen, según un sano criterio, violación del pudor o del recato de la persona” [por todas, STC 57/1994, de 28 de febrero, FJ 5 B)]. Así, en aplicación de esta doctrina, hemos considerado que “resulta indudable que el desnudo integral de la persona incide en el ámbito de su intimidad corporal constitucionalmente protegido, según el criterio social dominante en nuestra cultura” (STC 196/2006, de 3 de julio, FJ 5), y que “incluso encontrándose en una relación de sujeción especial [ámbito penitenciario], una persona, contra su voluntad, no puede verse en la situación de exponer y exhibir su cuerpo desnudo ante otra persona, pues ello quebrantaría su intimidad corporal” (STC 57/1994, FJ 7).Por su parte, el derecho a la intimidad personal, como derecho fundamental vinculado a la propia personalidad y que deriva de la dignidad de la persona (art. 10.1 CE), implica “la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y el conocimiento de los demás, necesario, según las pautas de nuestra cultura, para mantener una calidad mínima de la vida humana (SSTC 231/1988, de 2 de diciembre; 197/1991, de 17 de octubre; 20/1992, de 14 de febrero; 219/1992, de 3 de diciembre; 142/1993, de 22 de abril; 117/1994, de 25 de abril, y 143/1994, de 9 de mayo), y referido preferentemente a la esfera, estrictamente personal, de la vida privada o de lo íntimo (SSTC 142/1993, de 22 de abril, y 143/1994, de 9 de mayo)” [STC 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 3 B), seguida en STC 25/2005, de 14 de febrero, FJ 6]. De este modo, se “confiere a la persona el poder jurídico de imponer a terceros el deber de abstenerse de toda intromisión en la esfera íntima y la prohibición de hacer uso de lo así conocido” (STC 206/2007, de 24 de septiembre, FJ 4); pues “corresponde a cada persona acotar el ámbito de intimidad personal y familiar que reserva al conocimiento ajeno” (STC 196/2006, de 3 de julio, FJ 5).En razón de lo expuesto, cabe descartar que los registros corporales externos y superficiales regulados en el art. 20 LOPSC puedan calificarse de “intervenciones corporales” susceptibles de afectar al derecho a la integridad física (art. 15 CE); pudiendo, por el contrario, afectar al derecho a la intimidad personal y, en la medida en que su práctica exigiera “dejar a la vista partes del cuerpo normalmente cubiertas por ropa” [apartado 2 b)], también al derecho a la intimidad corporal (art. 18.1 CE). Ahora bien, como hemos declarado reiteradamente no estamos ante derechos que podamos considerar absolutos, ni toda afectación a los mismos se ha de calificar constitucionalmente injustificada o irrazonable.El derecho a la intimidad en su doble dimensión, corporal y personal, no es absoluto “pues cede ante intereses constitucionalmente relevantes, siempre que el recorte que haya de experimentar se revele como necesario para lograr el fin legítimo previsto, sea proporcionado para alcanzarlo y, en todo caso, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho” (STC 25/2005, de 14 de febrero, FJ 6); o dicho en otros términos, que “el recorte que aquel haya de experimentar esté fundado en una previsión legal que tenga justificación constitucional y que sea proporcionada”, o bien “que exista un consentimiento eficaz que lo autorice” (STC 206/2007, de 24 de septiembre, FJ 5). Precisando la anterior doctrina, la jurisprudencia constitucional, establece como requisitos que proporcionan una justificación constitucional objetiva y razonable a la injerencia en el derecho a la intimidad:
35. a)la existencia de un fin constitucionalmente legítimo;
36. b)que exista una previsión legal específica de la medida limitativa del derecho, no pudiendo ser autorizada la misma solo por la vía reglamentaria (principio de legalidad);
37. c)que, como regla general, se acuerde mediante resolución judicial motivada -aunque sin descartar la posibilidad de que, en determinados casos, por acreditadas razones de urgencia y necesidad, y con la conveniente habilitación legislativa, tales actuaciones pudieran ser dispuestas por la policía judicial-; y
38. d)que sea idónea, necesaria y proporcionada para la consecución del fin perseguido (STC 206/2007, de 24 de septiembre, FJ 6; con cita de las SSTC 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4; 234/1997, de 18 de diciembre, FJ 9; 70/2002, de 3 de abril, FJ 10, y 25/2005, de 14 de febrero, FJ 6).
39. c)Expuesta nuestra doctrina constitucional, debemos ahora proceder a verificar si la previsión del art. 20.2 LOPSC resulta conciliable con lo dispuesto en el art. 18.1 CE, por concurrir los requisitos exigidos por nuestra doctrina para entender que el eventual sacrificio del derecho fundamental responde a una justificación constitucional objetiva y razonable. O, por el contrario, como entienden los recurrentes, se lesiona el derecho a la intimidad personal al permitir la práctica de registros corporales que pueden implicar un desnudo parcial o total de las personas afectadas, sin que además dicha actuación sea objeto de comunicación al Ministerio Fiscal o a la autoridad judicial. Ello exige, como subrayó la abogacía del Estado en su escrito de alegaciones, hacer una lectura sistemática del precepto.La práctica de registros corporales externos y superficiales, en cuanto limitativos de la intimidad personal y/o corporal de las personas en el ámbito de las relaciones de sujeción general, puede encontrar su amparo, como ya dijimos, en “razones justificadas de interés general convenientemente previstas por la ley”; esto es, en un fin constitucionalmente legítimo, fijado de forma específica y determinada en una norma con rango de ley [STC 207/1996, FJ 4 A) y B)].En el presente caso, la “existencia de indicios racionales” que permitan el hallazgo u obtención “de instrumentos, efectos u otros objetos” relevantes para el ejercicio de las funciones de indagación y prevención encomendadas legalmente a las fuerzas y cuerpos de seguridad (art. 20.1 LOPSC), con el fin de preservar la seguridad ciudadana. A través de los registros corporales externos se busca “la preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas” [art. 3
40. c)LOPSC], garantizando el buen desarrollo y eficacia de la acción policial, en conexión con la “prevención de la comisión de delitos o infracciones administrativas” [art. 3
41. h)LOPSC]. A mayor abundamiento, esta medida tiene también cobertura legal en el art. 282 de la Ley de enjuiciamiento criminal, cuando establece que la policía judicial tiene la obligación de investigar los delitos y practicar “las diligencias necesarias para comprobarlos y descubrir a los delincuentes, y recoger todos los efectos, instrumentos o pruebas del delito de cuya desaparición hubiere peligro, poniéndolos a disposición de la autoridad judicial”; y en las letras
42. f)y
43. g)del art. 11.1 LOFCS, relativas a las funciones de prevención de la comisión de actos delictivos y aseguramiento de los instrumentos, efectos y pruebas del delito.Por otra parte, en el mismo apartado 1 del art. 20 LOPSC se habla de “registro corporal externo y superficial”, con lo que parece referirse a la modalidad más leve o menos invasiva de la intimidad personal; esto es, a la práctica de cacheos corporales consistentes en la exploración superficial externa del cuerpo y vestiduras e indumentaria, o de otros objetos personales. Sin embargo, el apartado 2
44. b)-objeto de impugnación- prevé la posibilidad de que los registros corporales puedan implicar “dejar a la vista partes del cuerpo normalmente cubiertas por ropa”, disponiéndose a tales efectos su práctica “en lugar reservado y fuera de la vista de terceros”; se permite, por tanto, el desnudo parcial de las personas afectadas por el registro corporal o cacheo. Más allá de la valoración que merezca tal previsión, podemos afirmar, en este momento, que el art. 20 LOPSC no ampara o cubre, como acertadamente ha señalado la abogacía del Estado, los supuestos de desnudo integral de las personas afectadas por los registros corporales; es decir, hemos de excluir que nos hallemos ante una intervención tan invasiva de la intimidad corporal como sería la realización de cacheos con desnudo integral de los afectados (cuestión abordada en relación con el ámbito penitenciario en la STC 57/1994, de 28 de febrero, FJ 6, y confirmada, entre otras, por las SSTC 204/2000, de 24 de julio, FJ 4; 218/2002, de 25 de noviembre, FJ 4; 196/2006, de 3 de julio, FJ 5, o 171/2013, de 7 de octubre, FJ 4).
45. d)Como hemos declarado de forma reiterada, una exigencia común y constante para la constitucionalidad de cualquier medida restrictiva de derechos fundamentales, entre ellas las que supongan la injerencia en el derecho a la intimidad, viene determinada por la estricta observancia del principio de proporcionalidad, que si bien no constituye un canon de constitucionalidad autónomo en nuestro ordenamiento, es “un principio que cabe inferir de determinados preceptos constitucionales, siendo en el ámbito de los derechos fundamentales en el que normalmente y de forma muy particular resulta aplicable, y como tal opera como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones de concretas normas constitucionales” (STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8).En este sentido, para comprobar si una medida restrictiva del derecho fundamental a la intimidad personal y/o corporal, como la prevista en el art. 20.2
46. b)LOPSC, supera el juicio de proporcionalidad, será preciso que cumpla tres condiciones: “idoneidad de la medida para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo perseguido (juicio de idoneidad), que la misma resulte necesaria o imprescindible para ello, esto es, que no existan otras medidas menos gravosas que, sin imponer sacrificio alguno de derechos fundamentales o con un sacrificio menor, sean igualmente aptas para dicho fin (juicio de necesidad), y, por último, que se deriven de su aplicación más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto o, dicho de otro modo, que el sacrificio impuesto al derecho fundamental no resulte desmedido en relación con la gravedad de los hechos y las sospechas existentes (juicio de proporcionalidad en sentido estricto)” (STC 206/2007, FJ 6).El precepto objeto de impugnación se limita a indicar que el registro corporal pueda “exigir” dejar a la vista partes del cuerpo normalmente cubiertas por la ropa. El presupuesto que habilitaría esta medida de registro o cacheo con “desnudo parcial”, más intensa en el grado de afectación del derecho a la intimidad corporal -en cuanto, según un sano criterio, puede implicar una violación del pudor o del recato de la persona-, no sería otro que el previsto, con carácter general, en el apartado 1 del art. 20 LOPSC: esto es, la existencia de “indicios racionales” que puedan conducir al hallazgo de instrumentos, efectos u objetos relevantes para el cumplimiento de las funciones policiales de indagación o prevención.Sobre los objetos cuya búsqueda pueda justificar la acción policial, el art. 18.1 LOPSC prevé que los agentes de la autoridad podrán practicar en las personas -y también en bienes y vehículos- las comprobaciones necesarias para impedir que en las vías, lugares y establecimientos públicos “se porten o utilicen ilegalmente armas, explosivos, sustancias peligrosas u otros objetos, instrumentos o medios que generen un riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para la comisión de un delito o alterar la seguridad ciudadana”. En cuanto a los hechos o circunstancias que puedan desencadenar la intervención policial, el art. 16.1 LOPSC precisa que exclusivamente cuando sea necesaria para realizar funciones de indagación y prevención delictiva, así como para la sanción de infracciones penales y administrativas. Intervención policial que, en todo caso, se justifica -según el art. 4.3 LOPSC- “por la existencia de una amenaza concreta o de un comportamiento objetivamente peligroso que, razonablemente, sea susceptible de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana y, en concreto, atentar contra los derechos y libertades individuales y colectivos o alterar el normal funcionamiento de las instituciones públicas”.Si conectamos las funciones de indagación y prevención de los arts. 20.1 y 16.1 con los hechos y circunstancias del art. 18.1, podemos concluir que se podrá proceder a la práctica de registros corporales externos y superficiales, que incluso puedan conllevar el desnudo parcial, cuando existan indicios racionales de que se porten los citados objetos y puedan ser utilizados con la finalidad de cometer un delito o infracción, o de alterar la seguridad ciudadana. Actuación que de este modo satisface la observancia del principio de proporcionalidad, al responder a un fin legítimo -la prevención de la comisión de delitos o infracciones administrativas y la preservación de la seguridad y convivencia ciudadana-, resultando idónea y necesaria para su consecución.Además, salvo en situaciones de urgencia -concretada en la existencia de un grave e inminente riesgo para los agentes-, el registro o cacheo será practicado por agente del mismo sexo y en lugar reservado y fuera de la vista de terceros, minimizando con ello la injerencia en la intimidad de la persona. Y a mayor abundamiento, el registro corporal ha de ser realizado, en todo caso, con respeto a los principios de injerencia mínima, de menor perjuicio a la intimidad y dignidad de la persona afectada, y de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación (arts. 20.3 y 4, y 16.1 LOPSC).Los recurrentes reprochan también al precepto que no exija poner en conocimiento del Ministerio Fiscal o de la autoridad judicial la diligencia de registro corporal con “desnudo parcial” practicada; limitándose a disponer que aquella sea objeto de constancia escrita, indicando sus causas y la identidad del agente. Esta tacha de inconstitucionalidad, si bien resulta irrelevante a la vista de las consideraciones expuestas, no puede, en todo caso, ser aceptada conforme a nuestra doctrina consolidada. En relación con la práctica de diligencias limitativas del ámbito constitucionalmente protegido del derecho a la intimidad “en la STC 37/1989, de 15 de febrero, dijimos que era ‘solo posible por decisión judicial’ (fundamento jurídico 7), aunque sin descartar la posibilidad de que, en determinados casos, y con la conveniente habilitación legislativa (que en tal caso no se daba), tales actuaciones pudieran ser dispuestas por la policía judicial (fundamento jurídico 8)”, debiendo, en todo caso, motivarse a los efectos de “plasmar el juicio de ponderación entre el derecho fundamental afectado y el interés constitucionalmente protegido y perseguido, del cual se evidencie la necesidad de la adopción de la medida (SSTC 37/1989, de 15 de febrero y 7/1994, de 17 de enero, entre otras)” [STC 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4 C) y D)].En conclusión, entendemos que la letra
47. b)del art. 20.2 no vulnera el derecho a la intimidad corporal del art. 18.1 CE, desestimando, por ello, su inconstitucionalidad. 5. Examen del régimen sancionador previsto en la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana: planteamiento general.
48. a)Los recurrentes exponen, a continuación, las tachas de inconstitucionalidad que en la demanda se plantean en relación con algunos de los preceptos que definen el régimen sancionador de la sección segunda, capítulo V de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana. En unos casos, por constituir una restricción injustificada del derecho de reunión consagrado en el art. 21 CE, que afecta a su contenido esencial y produce efectos disuasorios en su ejercicio. Este es el fundamento de la pretensión o causa petendi principal en relación con los arts. 36.2 y 37.1, y con los arts. 30.3 y 37.3 y 7. Un examen de la cuestión, así planteada, no puede desligarse, sin embargo, por su evidente conexión, de las exigencias que, desde el principio de legalidad en materia sancionadora administrativa (art. 25.1 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), se desprenden para la configuración legal de los tipos infractores. Y ello, teniendo en cuenta que los propios recurrentes invocan -atendiendo al concreto precepto impugnado- la falta de concreción lesiva del principio de taxatividad, bien de forma expresa (art. 37.7 LOPSC), bien indirectamente (art. 37.1, en conexión con el art. 30.3 LOPSC); y la abogacía del Estado, por su parte, fundamenta en el estricto cumplimiento del principio de legalidad sancionadora y seguridad jurídica la constitucionalidad de los preceptos cuestionados.En el caso del art. 36.23 -en conexión con el art. 19.2-, la pretensión se fundamenta en que el derecho de información amparado por el art. 20.1
49. d)CE se ve afectado por una restricción previa y desproporcionada, al establecerse una censura previa -lesiva del art. 20.2 CE- y permitirse el secuestro no judicial de material informativo, en contradicción con el art. 20.5 CE. A ello se ha de añadir la vulneración de los principios de taxatividad (art. 25.1 CE) y seguridad jurídica (art. 9.3 CE), al resultar imposible para el ciudadano medio saber si su conducta encaja o no en el tipo sancionador descrito (poner en riesgo el éxito de una operación policial o la seguridad del agente o su familia).Expuestas las principales quejas planteadas por los recurrentes y antes de abordar su concreto examen, recordaremos, por razones metodológicas, los aspectos más relevantes de nuestra doctrina sobre la potestad sancionadora de la administración y, en concreto, sobre los principios de legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), dada su conexión; doctrina que será aplicable al enjuiciamiento del conjunto de preceptos objeto de impugnación. Todo ello, sin perjuicio de recoger posteriormente nuestra doctrina sobre los derechos fundamentales de reunión e información, cuya lesión se imputa a los preceptos recurridos,
50. b)Conforme a una reiterada doctrina de este tribunal -desde las ya tempranas SSTC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2; 77/1983, de 3 de octubre, FJ 3, y 42/1987, de 7 de abril, FJ 2-, la administración pública en el ejercicio de su potestad sancionadora está sujeta tanto a los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE -“considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ius puniendi del Estado”- (SSTC 243/2007, de 10 de diciembre, FJ 3, y 70/2008, de 23 de junio, FJ 4), como a las garantías procesales establecidas en el art. 24.2 CE, “si bien con las modulaciones requeridas en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del art. 24.2 CE y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE, en tanto sean compatibles con su propia naturaleza” (SSTC 197/2004, de 15 de noviembre, FJ 2, y 145/2011, de 26 de septiembre, FFJJ 3 y 4, y las allí citadas).
51. c)El principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), en el que se integra el principio de legalidad sancionadora administrativa, se articula a través de una doble garantía: material y formal. En el orden material y con alcance absoluto, la garantía se corresponde con “la exigencia de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes con la mayor precisión posible, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, de esta manera, las consecuencias de sus acciones” (STC 145/2013, de 11 de julio, FJ 4, y las sentencias allí citadas). Como hemos declarado, la garantía material articula un doble mandato, relativo a los principios de taxatividad y tipicidad.Por una parte, el principio de taxatividad o lex certa se dirige tanto al legislador como al poder reglamentario, exigiéndoles, conforme al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), el “máximo esfuerzo posible” en la definición de los tipos penales, promulgando normas concretas, precisas, claras e inteligibles (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 8), “lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador” (STC 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2). Ahora bien, ello no veda “el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada” (STC 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 3). En todo caso, la exigencia de un suficiente grado de certeza y seguridad a la luz del art. 25.1 CE se refuerza en el caso de las potestades sancionadoras administrativas ejercitadas en el marco de una relación de supremacía general (STC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 5).Por otra parte, el principio de tipicidad se dirige a los aplicadores del Derecho, “obligándoles a atenerse, no ya al canon de interdicción de arbitrariedad, error patente o manifiesta irrazonabilidad derivado del art. 24 CE, sino a un canon más estricto de razonabilidad, lo que es determinante en los casos en que la frontera que demarca la norma sancionadora es borrosa por su carácter abstracto o por la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje” (STC 145/2013, de 11 de julio, FJ 4). Y desde esta perspectiva, el principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), se traduce en “la necesidad de que la administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no solo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma, excepción hecha de aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida” (STC 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2).
52. d)La garantía formal “se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este tribunal ha señalado reiteradamente, el término ‘legislación vigente’ contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora” (STC 166/2012, de 1 octubre, FJ 5, con cita de la STC 77/2006, de 13 de marzo, FJ único, y sentencias allí citadas). Pero como también hemos matizado, en relación con las infracciones y sanciones administrativas “el alcance de la reserva de ley no puede ser tan riguroso como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, y ello tanto por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas como por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad” (STC 26/2005 de 14 de febrero, FJ 3; seguida por STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 19).Por todo ello, la garantía formal “tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento solo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley (por todas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2, o 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3)” (STC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2). 6. Infracciones vinculadas a actos, reuniones y manifestaciones en lugares públicos.A) Los recurrentes impugnan varios preceptos en los que se tipifica como infracción administrativa un conjunto de actos, reuniones o manifestaciones públicas, bien porque la conducta infractora es la propia celebración de la reunión o manifestación en un lugar concreto -frente a las sedes del Congreso, Senado o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, art. 36.2 LOPSC- con lesión de la seguridad ciudadana; bien por incumplimiento de los requisitos legales o de las decisiones adoptadas por la autoridad competente -art. 37.1, 3 y 7 LOPSC-. En conexión, se recurre el art. 30.3 LOPSC por ampliar el ámbito de responsabilidad de los sujetos, definiendo quiénes serán considerados organizadores o promotores de reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones. Los demandantes argumentan que este conjunto de preceptos delimita, reduciéndolo a la mínima expresión, el contenido esencial del derecho fundamental de reunión (art. 21 CE), a la vez que produce efectos disuasorios -chilling effects- en su ejercicio.B) Atendiendo al núcleo argumental de los recurrentes y con carácter previo al examen de las concretas tachas de inconstitucionalidad, se ha de recordar nuestra doctrina sobre el contenido esencial y límites del derecho fundamental de reunión (art. 21 CE) -del que el derecho de manifestación es una vertiente-; doctrina que entronca con la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
53. a)El derecho de reunión, es (
54. i)una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones, constituyendo, por tanto, un cauce del principio democrático participativo en un Estado social y democrático de Derecho como el proclamado en la Constitución; (
55. ii)un derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio; y (iii) cuyos elementos configuradores son el subjetivo -agrupación de personas-, el temporal -duración transitoria-, el finalista -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración- [por todas STC 85/1988, de 28 de abril, FJ 2; y después seguida, entre otras, por las SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3; 196/2002, de 28 de octubre, FJ 4; 284/2005, de 7 de noviembre, FJ 3; 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 a); 170/2008, de 15 de diciembre, FJ 3; 38/2009, de 9 de febrero, FJ 2, y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3].Su configuración como expresión del principio democrático participativo adquiere mayor relevancia, si cabe, al ser este derecho, en la práctica, para muchos grupos sociales “uno de los pocos medios de los que disponen para poder expresar públicamente sus ideas y reivindicaciones” (SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3; 196/2002, de 28 de octubre, FJ 4; 195/2003, de 27 de octubre, FJ 3; 110/2006, de 3 de abril, FJ 3; 301/2006, 23 de octubre, FJ 2, y 170/2008, de 15 de diciembre, FJ 3). Es más, la libertad de reunión, como manifestación colectiva de la libertad de expresión, está intensamente vinculada con el pluralismo político en tanto coadyuva a la formación y existencia de la opinión pública, “de forma tal que se convierte en una condición previa y necesaria para el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema democrático, como lo son precisamente los derechos de participación política de los ciudadanos” (STC 170/2008, de 15 de diciembre, FJ 4). Como afirmamos en la STC 101/2003, de 2 de junio, FJ 3, “sin comunicación pública libre quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas y absolutamente falseado el principio de legitimidad democrática que enuncia el art. 1.2 CE, que es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política”.Esta forma de entender el derecho de reunión viene a poner de manifiesto su estrecha vinculación con el derecho de libertad de expresión [art. 20.1
56. a)CE], y el de ambos con la democracia, directa y representativa (art. 23.1 CE). Esta vinculación ha sido, igualmente, enfatizada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que califica el art. 10 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (CEDH), libertad de expresión, como lex generalis en relación con el art. 11 CEDH, derecho de reunión, lex specialis, sin que ello suponga negar a este último su carácter de derecho autónomo con un ámbito propio (STEDH de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 85 y 86, y jurisprudencia allí citada).
57. b)El art. 21.1 CE configura el contenido esencial del derecho de reunión en un doble sentido: en primer término, al establecer que su ejercicio “no necesitará de autorización previa”, y ello porque “el ejercicio de ese derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa, sin que pueda conceptuarse como un derecho de configuración legal” (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2) y en segundo término, al excluir del contenido del derecho fundamental las reuniones o manifestaciones públicas que no tengan la condición de “pacíficas y sin armas”, esto es, las violentas o armadas [SSTC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 5; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, o 196/2002, de 28 de octubre, FJ 4 b)].Así lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos al limitar el ámbito de aplicación del art. 11 CEDH a las “reuniones pacíficas”, excluyendo aquellas en las que los organizadores y participantes tienen intenciones que son violentas, incitan a la violencia, o rechazan los fundamentos de una sociedad democrática (SSTEDH de 2 de octubre de 2001, caso Stankov y United Macedonian Organisation Ilinden c. Bulgaria, § 77; de 23 de octubre de 2008, caso Sergey Kuznetsov c. Rusia, § 45; de 21 de octubre de 2010, caso Alekseyev c. Rusia, § 80; de 18 de junio de 2013, caso Gün y otros c. Turquía, § 49, o de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 92). Este carácter pacífico no se ve alterado por el hecho de que en la reunión o manifestación se expresen ideas o se persigan objetivos que puedan ofender o molestar a otras personas o colectivos (SSTEDH de 2 de febrero de 2010, caso Partido Demócrata Cristiano del Pueblo c. Moldavia, § 27, o de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 145), porque “el contenido de las ideas o las reivindicaciones que pretenden expresarse y defenderse mediante el ejercicio del derecho de manifestación y concentración pública no puede ser sometido a controles de oportunidad política ni a juicios en los que se emplee como canon el sistema de valores que cimientan y dan cohesión al orden social en un momento histórico determinado”, salvo, claro está, que el contenido de los mensajes sea ilegal (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3).
58. c)El párrafo segundo del art. 21 CE, por su parte, no delimita el contenido del derecho de reunión, sino que establece límites para su ejercicio (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3). No estamos, pues, ante un derecho absoluto o ilimitado, sino que su ejercicio puede verse sometido a ciertas modulaciones o límites, tanto los previstos específicamente en el propio texto constitucional, “como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales” (SSTC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2, y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3). Límites que deben motivarse y que han de ser necesarios para conseguir el fin perseguido debiendo atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquel a quien se impone y, en todo caso, respetar su contenido esencial (STC 195/2003, de 27 de octubre, FJ 7, y las que allí se citan; doctrina seguida, más recientemente, por la STC 24/2015, de 16 de febrero, FJ 4).
59. d)El ejercicio del derecho de reunión está sometido al cumplimiento de un requisito previo: el deber de comunicarlo con antelación a la autoridad competente (art. 21.2 CE y arts. 8 y 9 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión LODR). Este Tribunal Constitucional ha declarado que el deber de comunicación no constituye una solicitud de autorización, “sino tan solo una declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes, como la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros, estando legitimada en orden a alcanzar tales objetivos a modificar las condiciones del ejercicio del derecho de reunión e incluso a prohibirlo, siempre que concurran los motivos que la Constitución exige, y previa la realización del oportuno juicio de proporcionalidad” (STC 66/1995, FJ 2).De ahí que tempranamente ya hayamos sostenido que la falta de cumplimiento de este requisito constitucional podría dar lugar a “una defraudación de la potestad de prohibir que el art. 21.2 regula, posibilitando la actuación antijurídica, abusiva, e incluso al margen de la buena fe”, por lo que “el único derecho de reunión que en lugar público se reconoce en el art. 21.2 es el que necesariamente se ha de ejercer comunicándolo previamente a la autoridad” (STC 36/1982, de 16 de junio, FJ 6; seguida también en STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2).Del mismo modo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos considera que este tipo de requisitos -como la notificación previa- no representan un obstáculo para el derecho de reunión amparado por el art. 11 CEDH, al permitir conciliar su ejercicio con los derechos o intereses legales de terceros -incluida la libertad de movimiento-, o con el objetivo de prevenir desórdenes o conductas delictivas (SSTEDH de 7 de octubre de 2008, caso Eva Molnár c. Hungría, § 37; de 27 de enero de 2009, caso Samüt Karabulut c. Turquía, § 35; de 10 de julio de 2012, caso Berladir y otros c. Rusia, § 39 y 42, y de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 147 y 148).Por otra parte, en relación con la extemporaneidad de la resolución administrativa que imponga condiciones al ejercicio del derecho de reunión, hemos señalado que además de suponer -en todo caso- una infracción de la legalidad ordinaria, puede entrañar también una conculcación del derecho fundamental de reunión y tener, por tanto, trascendencia constitucional; así ocurre, por ejemplo, cuando ese retraso “responda a un ánimo dilatorio con el objetivo de impedir o entorpecer el ejercicio del derecho o cuando impida que los órganos judiciales se pronuncien con anterioridad a la fecha de celebración de la concentración programada por los organizadores” [STC 66/1995, FJ 2; seguida por SSTC 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 e), y 24/2015, de 16 de febrero, FJ 3].
60. e)El segundo requisito previsto en el art. 21.2 CE para poder limitar, modular e incluso prohibir el ejercicio del derecho de reunión consiste en que “existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”. En cuanto al contenido del límite previsto, siguiendo la doctrina establecida en la ya citada STC 66/1995, FJ 3, la noción de orden público con peligro para personas o bienes “debe analizarse en el contexto del precepto constitucional del que forma parte, es decir, como límite del derecho fundamental de reunión en lugares de tránsito público”; y, desde esta perspectiva, “se refiere a una situación de hecho, el mantenimiento del orden en sentido material en lugares de tránsito público, no al orden como sinónimo de respeto a los principios y valores jurídicos y metajurídicos que están en la base de la convivencia social y son fundamento del orden social, económico y político”. Asimismo, hemos precisado que la alteración del orden público “no es sinónimo de utilización de la violencia sobre personas o cosas por parte de quienes participan en las concentraciones […]. Si la cláusula ‘con peligro para personas o bienes’ fuese sinónimo de reunión no pacífica no cabría otra alternativa que su prohibición, puesto que se trataría de una acción ajena o no integrada en el referido derecho” (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3).Conforme a lo anteriormente expuesto, la posibilidad de prohibir la celebración de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones exige que existan “razones fundadas” para concluir que se pueda producir una “situación de desorden material” en el lugar de tránsito público afectado [entre otras, SSTC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2; 284/2005, de 7 de noviembre, FJ 3, y 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 b)]. Por “razones fundadas” para prohibir una concentración se ha de entender que no basta “la mera sospecha o la posibilidad de que la misma produzca esa alteración, sino que quien adopta esta decisión debe poseer datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión, a través de un proceso lógico basado en criterios de experiencia, que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público -naturalmente, con toda la certeza o la seguridad que puede exigirse a un razonamiento prospectivo aplicado al campo del comportamiento humano-” (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3). Y por “desorden material” “el que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados” (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3).En este sentido, las dificultades circulatorias o de tránsito público derivadas de la ocupación instrumental de las calzadas por el ejercicio de este derecho de reunión solo en supuestos muy concretos -como los que provoquen colapsos circulatorios que imposibiliten la prestación de servicios esenciales con incidencia en la seguridad de personas o bienes- podrá concluirse que conllevan una alteración del orden público con peligro para personas o bienes, y ello porque en una sociedad democrática el espacio urbano no es solo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación [SSTC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 8; 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3; 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 c), y 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 4]. Incluso, hemos descartado que la reiteración en el ejercicio del derecho de reunión suponga, en sí misma, una alteración del orden público porque rompa el equilibrio de todos los derechos afectados (STC 24/2015, de 16 de febrero, FJ 4, y las sentencias allí citadas); sin perjuicio de que, en determinados casos -como puede suceder si se pretende la ocupación indefinida o excesivamente prolongada en el tiempo de un espacio-, se pueda condicionar motivadamente su ejercicio o prohibirlo llegado el caso (STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 5, y las allí citadas).En la misma línea se ha venido expresando el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al considerar que cualquier manifestación en un lugar público es susceptible de causar un cierto desorden en el desarrollo de la vida cotidiana -incluida la obstaculización de la circulación- que en principio ha de ser tolerado con el fin de que el derecho de reunión no carezca de contenido, pero que no se justifica en todo caso, ni para toda molestia -como el bloqueo completo de las vías de circulación esenciales- [SSTEDH de 5 de marzo de 2009, caso Barraco c. Francia, § 43 y 48, y de 15 de octubre de 2015, caso Kudrevićius y otros c. Lituania, § 155, 170 y 173, y las allí citadas].Si tras la ponderación de todas las circunstancias específicas concurrentes en la reunión que pretende llevarse a cabo, la autoridad competente concluye que efectivamente hay razones fundadas para prohibirla, deberá: “
61. a)motivar la resolución correspondiente (STC 36/1982);
62. b)fundarla, esto es, aportar las razones que le han llevado a la conclusión que de celebrarse se producirá la alteración del orden público proscrita; y,
63. c)justificar la imposibilidad de adoptar las medidas preventivas necesarias para conjurar esos peligros y permitir el efectivo ejercicio del derecho fundamental” (SSTC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3, y 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2). En todo caso, antes de prohibir el ejercicio del derecho fundamental, deberá la autoridad competente “proponer, aplicando criterios de proporcionalidad, las modificaciones de fecha, lugar o duración al objeto de que la reunión pueda celebrarse, pues solo podrá prohibirse la concentración en el supuesto de que, por las circunstancias del caso, estas facultades de introducir modificaciones no puedan ejercitarse” (STC 42/2000, de 14