Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 68/2021

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 68/2021 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 68/2021, de 18 de marzo (BOE núm. 97, de 23 de abril de 2021) ECLI:ES:TC:2021:68 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4261-2018, promovido por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra diversos preceptos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos. I. Antecedentes 1. Con fecha 24 de julio de 2018 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en defensa y representación del Gobierno de esa comunidad, contra los siguientes artículos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP): art. 2.3 en conexión con la disposición final primera; art. 9.2; art. 11; art. 18; arts. 26.2 y 319 en conexión con el art. 27.2 a); art. 28.4; art. 29.2; art. 30; apartados 1, 2, 4, 6 y primer párrafo de la letra

1. b)del apartado 7 del art. 32; letra
2. c)del apartado 2 del art. 39 en conexión con el art. 347.3; art. 41.3; letras
3. a)y
4. c)del apartado 1, letra
5. e)del apartado 2 y apartado 7 del art. 44; art. 46.4; art. 49; art. 52.3; art. 58.2; art. 62; art. 63.4 y 6; art. 69.1 y 2; art. 71; art. 72; art. 73; art. 77.3; art. 80.2; art. 82.2; art. 86.3; art. 88.1 a),
6. c)y e); párrafo segundo in fine de la letra
7. a)y letras
8. e)y
9. g)del apartado 1 del art. 90; art. 99; art. 101.3; art. 103.6; art. 106; art. 107; art. 108.1; art. 111; art. 115.1 y 3; art. 117; art. 118.3 y 4; art. 121.2; art. 122; art. 125.1; art. 127.2; art. 128.2; art. 141; art. 143; art. 145; art. 146; art. 147; párrafo segundo del art. 148.3; art. 149.4 y 6; art. 150.1; párrafos segundo y tercero del art. 154.7; art. 156; art. 157; letras
10. a)de los apartados 1 y 4 del art. 159; art. 166.2; art. 177.3 a); art. 185.3; art. 187. 3 y 11: art. 191.3 b); art. 195; párrafo segundo del art. 198.2; art. 202; art. 212.8; art. 213; art. 214.2
11. a)y b); art. 215; art. 217.2; art. 221; art. 226; art. 232.6, 7 y 8; art. 241.3; art. 242.3; art. 250.1 b); art. 270; art. 279; art. 280; párrafo segundo del art. 283.1; letra
12. a)in fine del art. 288; art. 290.6; letra
13. c)in fine del art. 294; párrafo segundo in fine del apartado 2 y apartado 3 del art. 308; art. 312; art. 331; art. 332; art. 333.3 y 6; art. 334.1; art. 335.1; art. 336.1; párrafo tercero del art. 346.3; párrafos tercero y quinto del art. 347.3; apartado 7 de la disposición adicional segunda; disposición adicional vigésima segunda, vigésima tercera y trigésima octava; disposiciones finales primera, segunda, tercera y quinta; y apartado segundo de la disposición final sexta.Se sostiene en la demanda que se infringen diversos preceptos que integran el bloque de constitucionalidad. Por una parte, se alega la vulneración de los arts. 9.3, 136.4, 149.1.18, 149.1.8, 148.1.3 y la disposición adicional primera de la Constitución; por otra parte, la infracción de los siguientes preceptos del Estatuto de Autonomía de Aragón, reformado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, (en adelante, EAAr): art. 1; apartados 1, 2, 5, 7, 9 y 10 del art. 71; apartados 11 y 12 del art. 75; art. 93.2 y la disposición adicional tercera. Además, se aduce la infracción de las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.Los motivos en los que se fundamenta el recurso de inconstitucionalidad se articulan en cinco bloques, precedidos de una consideración de orden material. Se afirma que los motivos de inconstitucionalidad en los que se fundamenta el recurso son transversales y afectan conjuntamente a la mayoría de los preceptos impugnados. En primer lugar, muchos de los preceptos no han realizado una correcta transposición de las directivas europeas, de lo que se deriva que la legislación que en desarrollo de esa normativa dicte la Comunidad Autónoma de Aragón -los preceptos recurridos tienen carácter básico- infrinja también el Derecho de la Unión Europea. En segundo lugar, muchos de los preceptos recurridos prevén la posibilidad de adopción de alternativas por el órgano de contratación o por los pliegos, lo que encaja difícilmente con su carácter básico, pues a juicio del Gobierno aragonés una norma que permite la diversidad no puede ser el mínimo común denominador. Y en tercer lugar, se considera que las disposiciones finales de la Ley de contratos del sector público deberían haber dispensado a la Comunidad Autónoma de Aragón, en cuanto territorio foral, el mismo trato que a la Comunidad Foral de Navarra y a la Comunidad Autónoma del País Vasco, respetando sus derechos históricos y reconociendo su actualización.A continuación, se exponen de forma sucinta los motivos de impugnación:
14. a)Alteración del sistema constitucional de distribución de competencias y vulneración del principio de neutralidad en la trasposición del Derecho de la Unión Europea.Con apoyo en la doctrina de este Tribunal Constitucional (STC 141/1993, de 22 de abril, FJ 2) y el art. 93.2 EAAr, invoca el Gobierno aragonés el principio de neutralidad en la trasposición de la normativa comunitaria, así como su competencia para el desarrollo normativo y ejecución de la legislación básica en materia de contratación de acuerdo con el art. 149.1.18 CE y los arts. 75.11 y 12 EAAr.Con base en lo anterior y por alterar el sistema constitucional de distribución de competencias, se impugna, en primer lugar, los apartados 1, 3 y 4 de la disposición final primera y, por su conexión con esta, el art. 2.3 LCSP, por atribuir carácter básico a preceptos que carecen de tal carácter, cercenando con ello, por vaciamiento, las competencias autonómicas.Las disposiciones finales segunda y tercera LCSP son inconstitucionales por no reconocer a la Comunidad Autónoma de Aragón su carácter de territorio foral -tal como se deriva del art. 1 y la disposición adicional tercera del EAAr- y no dispensarle, por ello, el mismo trato que a las comunidades de Navarra y el País Vasco. En todo caso, los citados preceptos se deberían interpretar por el Tribunal Constitucional de manera que el régimen jurídico en ellos previsto se extienda también a Aragón.Por último, la disposición final quinta se considera inconstitucional por afirmar sin matices que mediante la Ley de contratos del sector público se incorporan al ordenamiento jurídico las directivas europeas, lo que supone declarar agotada dicha trasposición y eliminar la posibilidad de que las comunidades autónomas en general y, en particular, Aragón puedan ejercer sus competencias en la materia.
15. b)Vulneración de la doctrina constitucional sobre la legislación básica.De acuerdo con la doctrina de este tribunal sobre la legislación básica con carácter general y, en particular, en materia de contratación pública (STC 141/1993, FJ 5), se argumenta en la demanda que la normativa básica en materia de contratación tiene como objeto principal proporcionar las garantías de respeto y cumplimiento de los principios de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un común tratamiento por parte de todas las administraciones públicas, pero no toda normativa que incida en estos aspectos debe ser considerada básica. Por no tener el carácter de básicos, son objeto de impugnación los siguientes preceptos: art. 9.2; art. 11; art. 18; art. 29.2; apartados 1, 2, 4 y 6 del art. 32; art. 52.3; art. 69.1; art. 71; art. 72; art. 73; art. 82.2; art. 88.1 a); art. 99; art. 101.3; art. 106; art. 107; art. 108.1; art. 111; art. 115.1 y 3; art. 117; art. 121.2; art. 122; art. 125.1; art. 127.2; art. 143; art. 145; art. 146; párrafo segundo del art. 148.3; art. 149.4 y 6; art. 156; art. 157; art. 185.3; art. 187.3; párrafo segundo del art. 198.2; art. 202; art. 212.8; art. 215; art. 221; art. 226; art. 232.6, 7 y 8; art. 241.3; art. 242.3; párrafo segundo del art. 283.1; art. 308.3; art. 312; art. 336.1 y el apartado 7 de la disposición adicional segunda, relativa a la contratación de los entes locales.Se aduce en el recurso que no puede atribuirse el carácter de básico a aquellos preceptos que establecen una regulación de detalle o de procedimiento, que sin mermar la eficacia de los citados principios básicos, pudieran ser sustituidos por otras regulaciones complementarias o de detalle, elaboradas por las comunidades autónomas con competencia para ello. Y esto es lo que, según el recurrente, ocurre en este caso, pues los preceptos de la Ley de contratos del sector público objeto de impugnación impiden o limitan la posibilidad de desarrollo legislativo por la Comunidad Autónoma de Aragón. Se alega también que dichos preceptos invaden otros títulos competenciales autonómicos, en materia de procedimientos especiales, urbanismo o vivienda, y colisionan con la potestad de autoorganización de la comunidad autónoma.Además, se sostiene que el hecho de que algunos de los preceptos de la Ley de contratos del sector público traspongan el contenido de otros incluidos en las directivas europeas, es insuficiente en orden a dilucidar la corrección de su calificación como básicos. Y, por otra parte, se pone de manifiesto que la trasposición ha omitido algunos preceptos comunitarios o los ha incorporado con cambios, dotando al conjunto de carácter básico. El Gobierno de Aragón considera que esta normativa, al ser básica, se impone a la comunidad autónoma, a pesar de su obligación de respetar el principio de prevalencia del Derecho europeo.
16. c)Establecimiento de normas de aplicación supletoria.Se impugnan también varios preceptos que, según el Gobierno de Aragón, contienen una habilitación a los pliegos o a los órganos de contratación, o que se remiten a la legislación autonómica para definir alguna cuestión y, a la vez, disponen una regulación de aplicación supletoria sobre esa misma cuestión. Se sostiene que se vulnera la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal del art. 149.3 CE (SSTC 188/1996 y 61/1997); en concreto, que dicha cláusula no puede operar como regla atributiva de competencias, debiendo el Estado invocar un título competencial específico que le habilite para dictar el derecho supletorio. En este caso, se argumenta que el Estado no puede, al amparo de su competencia para establecer la legislación básica en materia de contratación, dictar normas supletorias; y esta es la infracción constitucional que se reprocha al art. 41.3; art. 46.4; art. 99.7; art. 107; art. 128.2; art. 141, y art. 147; y también a la ya recurrida disposición final primera.
17. d)Infracción de la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma de Aragón.En aplicación del principio de neutralidad en la trasposición del Derecho comunitario, recuerda la letrada del Gobierno de Aragón, que el hecho de que la Directiva 2014/24/UE contemple cuestiones de gobernanza, planificación y organización, no supone una alteración de los criterios de distribución competencial. Es por ello que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 50/1999 y 55/2018), se recurren un conjunto de preceptos que vulneran la potestad de autoorganización autonómica. Son los siguientes: art. 28.4; 30; apartados 1, 2, 4, 6 y primer párrafo de la letra
18. b)del apartado 7 del art. 32; art. 39.2
19. c)por conexión con el art. 347.3; letras
20. a)y
21. c)del apartado 1, y letras
22. e)y
23. f)del apartado 2 y el apartado 7 del art. 44; art. 46.4; art. 49; art. 58.2; art. 62; art. 63.4 y 6; art. 69.2; párrafos primero y segundo del art. 72.3; párrafo tercero del art. 73.1; art. 77.3; art. 80.2; párrafo segundo in fine del art. 90.1 a); art. 103.6; art. 118.6 por conexión con el art. 63.4; art. 147; art. 150.1; párrafos segundo y tercero del art. 154.7; art. 159.1
24. a)y 4 a); art. 177.3 a); art. 187.11; art. 191.3 b); art. 214.2
25. a)y b); art. 215.2; art. 217.2; art. 294
26. c)in fine; párrafo segundo in fine del art. 308.2; art. 331; art. 332; art. 333.3 y 6; art. 334.1; art. 335.1; párrafo tercero del art. 346.3, y párrafos tercero y quinto del art. 347.3. Y además, las disposiciones adicionales vigésima segunda, vigésima tercera y trigésima octava; así como, nuevamente los apartados 3 y 4 de la disposición final primera, y el apartado 2 de la disposición final sexta.Se sostiene, por la letrada del Gobierno de Aragón, que la calificación como básicos de preceptos relativos a la organización y la planificación de la actividad contractual lesiona las competencias autonómicas en materia de autoorganización (art. 71.1 EAAr); en materia de procedimiento administrativo derivado de sus especialidades organizativas (art. 71.7 EAAr) y, por supuesto, en materia de contratación (art. 75.12 EAAr).
27. e)Otras vulneraciones del concepto material de bases.Finalmente, entiende el Gobierno de Aragón que una serie de preceptos de la Ley de contratos del sector público vulneran el concepto material de bases que ha establecido el Tribunal Constitucional, pues la regulación en ellos contenida no puede considerarse el mínimo común denominador normativo. Estos preceptos son el arts. 26.2 y 319 en conexión con el art. 27.2 a); art. 72.5; art. 86.3; letras
28. c)y
29. e)del art. 88.1; letras
30. e)y
31. g)del art. 90.1; art. 99.3, 4 y 5; art. 107; art. 118.3; art. 166.2; art. 195; art. 213; art. 250.1 b); art. 270; art. 279; art. 280; art. 288 letra
32. a)in fine; art. 290.6, y nuevamente, la disposición final primera.A juicio de la letrada del Gobierno de Aragón, los mencionados preceptos exceden con claridad de la mera fijación de pautas que proporcionen las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las administraciones públicas. El grado de detalle de estos preceptos impide a las comunidades autónomas aplicar soluciones que, siendo compatibles con los anteriores principios básicos, podrían salvaguardar mejor los intereses públicos. Del mismo modo, se sostiene que el exceso en el ejercicio de la competencia sobre legislación básica produce un efecto de sobre-regulación que, además de generar incongruencias, afecta y supone una quiebra de la seguridad jurídica.Se alega, además, que algunos de los preceptos recurridos incurren en un exceso de discrecionalidad, por lo que su aplicación obliga a efectuar una motivación que, por el rigor que exige, puede incidir negativamente en la gestión administrativa y dificultar el desarrollo normal de la actividad contractual de la administración, así como comprometer la seguridad jurídica.Por último, se considera que algunos de los preceptos impugnados alteran también el equilibrio contractual que debe regir entre las partes del contrato, al situar en una posición de desventaja a la administración pública frente al contratista. Así ocurre, según la letrada del Gobierno de Aragón, en el ámbito de la programación de la actividad contractual, en determinadas prohibiciones de contratar, en los plazos de ejecución, en la resolución del contrato y, fundamentalmente, en la regulación de las concesiones administrativas, que alteran el principio de riesgo y ventura que soporta el contratista con carácter general. 2. Por providencia de 6 de septiembre de 2018, el Pleno del tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través de la ministra de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. 3. El abogado del Estado, por escrito registrado en este tribunal el 12 de septiembre de 2018, manifestó que se personaba en nombre del Gobierno y solicitó prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones, habida cuenta del número de asuntos que penden ante la abogacía del Estado. Por providencia de 12 de septiembre de 2018, el Pleno acordó dar por personado al abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, y prorrogarle en ocho días el plazo concedido por providencia de 6 de septiembre de 2018. 4. Por escrito registrado en este tribunal el 13 de septiembre de 2018, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó que la mesa de la Cámara había acordado dar por personada a esta Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC; y asimismo, remitir el recurso a la Dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General. A su vez, el presidente del Senado interesó, por escrito registrado con fecha 19 de septiembre de 2018, que se tuviera por personada a dicha Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 5. Mediante escrito registrado con fecha 10 de octubre de 2018, el abogado del Estado formula sus alegaciones interesando la desestimación del recurso por los motivos que sucintamente se exponen a continuación:A) Consideraciones previas de carácter general.La abogacía del Estado dedica las primeras ocho alegaciones de su escrito a formular un conjunto de consideraciones sobre el objeto del recurso, el encuadramiento competencial y la doctrina del Tribunal Constitucional, así como cuestionar la foralidad de la Comunidad Autónoma de Aragón y denunciar el incumplimiento de la carga de argumentar. De forma sintética, las alegaciones son las siguientes:
33. a)El objeto del recurso es la Ley de contratos del sector público, a través de la cual se incorporan al ordenamiento jurídico interno la Directiva 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, y la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero, sobre contratación pública. La nueva regulación, como recuerda el abogado del Estado, tiene entre sus finalidades:
34. i)mejorar la eficiencia en la contratación pública, realizando ajustes y modificaciones en la regulación de la materia para atender a las nuevas circunstancias existentes y corregir disfunciones en su aplicación;
35. ii)mejorar la transparencia en la contratación pública, al tratarse de un sector expuesto a los riesgos de gestión irregular, fraude y corrupción; iii) simplificar y abaratar la gestión de los procedimientos de contratación pública y permitir un mayor acceso de las pequeñas y medianas empresas a dichos procedimientos; y
36. iv)conseguir objetivos de tipo social, medio ambiental, de innovación y de defensa de la competencia.
37. b)Atendiendo a las competencias estatales (art. 149.1.18 CE) y autonómicas (art. 75.11 y 12 EAAr), y en clara sintonía con el criterio de este Tribunal Constitucional (SSTC 141/1993, 331/1993 y 162/2009), la abogacía del Estado considera que el título competencial prevalente para resolver la presente controversia, según el art. 148.1.18 CE, es el relativo a la “legislación básica sobre contratos”.
38. c)Se expone, a continuación, la doctrina constitucional sobre el concepto formal y material de lo “básico”, tanto con carácter general, como en relación con la materia de contratación pública. A estos efectos, recuerda el abogado del Estado que corresponde a este tribunal deducir, en última instancia, si la norma es o no materialmente básica (STC 141/1993, FJ 3) y que la finalidad principal de lo básico es garantizar a los ciudadanos un tratamiento común ante las distintas administraciones, por lo que tendrá mayor intensidad cuando se trate de regular actividades de eficacia externa, que cuando se trate de cuestiones puramente organizativas de incidencia exclusivamente interna. Asimismo, se subraya que la normativa básica en contratación pública tiene como principal objeto “proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las administraciones públicas” (STC 141/1993, FJ 5).
39. d)En relación con la vulneración del principio de neutralidad en la trasposición de las directivas, entiende la representación procesal del Estado que se trata de una alegación que carece de sustantividad autónoma y deberá reconducirse a la determinación del carácter básico o no de las normas de trasposición que hayan sido calificadas como básicas por la disposición final primera de la Ley de contratos del sector público. Conforme a la doctrina de este tribunal, el derecho comunitario no es en sí mismo canon o parámetro directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales (SSTC 165/2016 y 117/2017); ello, sin perjuicio, de que prestar atención a cómo se ha configurado una institución por la directiva comunitaria puede ser no solo útil, sino necesario para aplicar correctamente sobre ella el esquema competencial.
40. e)Sobre el reconocimiento de Aragón como comunidad foral, motivo por el que se impugnan las disposiciones finales segunda y tercera de la Ley de contratos del sector público, por vulneración de la disposición adicional primera de la Constitución Española en relación con la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Aragón, el abogado del Estado rechaza tal posibilidad con base en la doctrina del Tribunal Constitucional. Recuerda la abogacía del Estado dos cosas: primero, que la disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía de Aragón no constituye canon de validez de las normas o disposiciones estatutarias y autonómicas. Y segundo, que la disposición adicional primera de la Constitución Española no tiene como fin garantizar u ordenar el régimen constitucional de la foralidad civil, sino permitir la integración y actualización en el ordenamiento postconstitucional, con los límites que dicha disposición marca, de algunas de las peculiaridades jurídico-públicas que en el pasado singularizaron a determinadas partes del territorio del Estado.
41. f)La vulneración de la potestad organizatoria es delimitada por la abogacía del Estado con base, una vez más, en la doctrina constitucional. Por una parte, recuerda que se trata de una potestad exclusiva e inherente a la autonomía, que comporta la potestad de crear, modificar o suprimir órganos o entidades que las configuren o dependan de ellas, así como la facultad de conformar libremente, sin intervención del Estado, su aparato administrativo (STC 47/2001). Por otra parte, señala que dicha potestad debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado (STC 227/1988), y que la propia Ley de contratos del sector público consagra, en el apartado cuarto de su disposición final primera, un reconocimiento expreso de la potestad organizatoria.
42. g)Frente a la alegada vulneración de la doctrina sobre supletoriedad estatal como criterio de atribución de competencias, la Abogacía del Estado entiende que, salvo en un supuesto, los preceptos de la Ley de contratos del sector público establecen reglas generales y excepciones, conjunto normativo que tiene carácter de básico. Además, recuerda que la doctrina sobre la supletoriedad ha sido matizada por el Tribunal Constitucional cuando se trata de incorporar el Derecho europeo (STC 130/2013). De este modo, las normas estatales que no sean simple trasposición de las comunitarias, sino que sirvan de desarrollo o complemento de estas, solo pueden tener aplicación directa, bien cuando hayan de ser consideradas normas básicas de ordenación del sector, bien cuando la existencia de una regulación común esté justificada por razones de coordinación de las actividades del Estado y de las comunidades autónomas. Con estas salvedades, las comunidades autónomas pueden adoptar las disposiciones necesarias para complementar la normativa europea y regular las cuestiones que les correspondan, en el marco del Derecho europeo y de las normas estatales de carácter básico o coordinación.
43. h)Por último, de acuerdo con la doctrina de este tribunal (STC 98/2018), el abogado del Estado entiende que el escrito de interposición incurre repetidamente en impugnaciones globales de preceptos, en las que se limita a denunciar su excesivo detalle, sin detenerse siquiera a examinar su texto. En particular, sostiene la abogacía del Estado que el recurso carece de fundamentación en un aspecto clave como es la explicación de por qué cada uno de los preceptos legales de los que se predica falta de carácter básico, adolece precisamente de ese defecto competencial. Se vulnera de este modo la doctrina constitucional que, en relación con el alcance de lo básico, “impide las descalificaciones globales imprecisas, exigiendo, por el contrario, la fundamentación concreta de por qué en cada caso debe entenderse vulnerado el bloque de constitucionalidad” (STC 132/1989).B) Vulneración de la doctrina constitucional sobre la legislación básica.Bajo este epígrafe, el abogado del Estado examina cada uno de los preceptos de la Ley de contratos del sector público que han sido objeto de impugnación. Además de subrayar que en muchos casos estamos ante un déficit argumental absoluto (arts. 111, 221, 226 o 241.3) o deficiente, la abogacía del Estado rechaza los motivos de impugnación por entender que se trata de normas de carácter básico por alguna de las siguientes razones:(
44. i)Delimitan el ámbito de aplicación de la Ley de contratos del sector público, estableciendo definiciones, reglas mínimas para evitar su elusión y pérdida de efectividad práctica, o el falseamiento o restricción de la libre concurrencia. Así, ocurre con el art. 9.2; art. 18; art. 32.1, 2, 4, 6 y 7 b), y art. 232.6, 7 y 8.(
45. ii)Fijan las condiciones que garantizan un tratamiento mínimo uniforme -impuesto en muchos casos por las directivas europeas-, así como la seguridad jurídica de los operadores en el acceso a la contratación pública: ya sea para asegurar los principios de publicidad y transparencia, ya sea para satisfacer otras finalidades generales de interés público tales como favorecer la libre competencia, la reducción de cargas, el régimen de garantías, eliminar la discrecionalidad en la acreditación de la solvencia, los criterios de adjudicación o las garantías propias del servicio público. Es el caso del art. 29.2; art. 52.3; art. 69.1; art. 71; art. 72.1 y 2; art. 73; art. 82.2; art. 88.1 a); art. 99; art. 101.3; art. 106; art. 107; art. 108.1; art. 115.1 y 3; art. 122; art. 125; art. 143; art. 145; art. 146; art. 147; art. 148.3, párrafo segundo; art. 149.4 y 6; art. 156; art. 157; art. 185.3; art. 187.3; art. 202; art. 215; art. 283.1, párrafo 2; art. 308.3; art. 312 y art. 336.1.(iii) Tratarse de reglas dictadas al amparo de la competencia estatal para establecer el régimen jurídico básico de las administraciones públicas. Así sucede con el art. 72.4; art. 121.2, y el apartado 7 de la disposición adicional segunda.(
46. iv)No articular la impugnación sobre la base de motivo de inconstitucionalidad alguno, bien por tratarse de materias de legalidad ordinaria, bien por limitarse a afirmar que se trata de una defectuosa trasposición de las directivas comunitarias. Es el caso de los arts. 11 y 117.C) Inadmisibilidad de las normas supletorias.La abogacía del Estado rechaza las tachas de inconstitucionalidad formuladas por este motivo debido a que en algunos casos no se realiza, por parte del recurrente, una correcta lectura de los preceptos impugnados, bien porque no se habilita al órgano de contratación para decidir el modelo de declaración responsable (art. 141), bien porque se le impone la obligación de aceptar medios de prueba diferentes para acreditar la certificación (art. 128.2). En otros casos, la imposición con carácter básico a las comunidades autónomas de atribuir la competencia en materia de revisión de oficio a un órgano cuyas resoluciones agoten la vía administrativa (art. 41.3), se ampara en el título estatal para establecer las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas.El abogado del Estado admite que el único supuesto en el que cabe hablar de aplicación supletoria es el del art. 46.4 que, en relación con el recurso especial en materia de contratación, pretende evitar que dicho recurso quede sin efecto útil en el ámbito de contratación de las entidades locales ante una supuesta pasividad autonómica.D) Vulneración de la potestad de autoorganización de la comunidad autónoma.El abogado del Estado rechaza que los preceptos examinados en este precepto incurran en una vulneración de la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma de Aragón al considerar que se trata de normas básicas (salvo el art. 30) que:(
47. i)Garantizan un tratamiento mínimo uniforme, en cumplimiento de las directivas europeas, al servicio de la seguridad jurídica e igualdad de los operadores y del interés público, así como para la consecución de los principios de publicidad, transparencia y libre competencia. Es el caso del art. 28.4; art. 39.2 c); art. 44.1
48. a)y c), 2
49. e)y f), y 7; art. 49; art. 62; art. 63.4 y 6; art. 72.3, párrafos primero y segundo; art. 73.1, párrafo tercero; art. 77.3; art. 80.2; y art. 154.7, párrafos 2 y 3; art. 159.1
50. a)y 4 a); art. 191.3 b); art. 214; art. 217.2; art. 335.1; art. 347.3, párrafos tercero y quinto, y de la disposición adicional vigésima segunda.(
51. ii)Establecen principios y reglas de procedimiento administrativo común singular, al amparo de la competencia estatal del art. 149.1.18 CE (art. 69.2). O son manifestación, conforme a los arts. 149.1.18 y 13 CE, de los principios de coordinación, cooperación y auxilio recíproco que rigen las relaciones interadministrativas (art. 90.1, párrafo segundo in fine; art. 103.6; art. 331; art. 332; art. 334.1; y disposición adicional vigésima tercera), o bien buscan garantizar los principios de eficacia, eficiencia y sostenibilidad de su acción en aras del interés público [arts. 294
52. c)in fine y 333.3 y 6], o los de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública (art. 308.2, párrafo segundo in fine).En relación con otros preceptos también impugnados por este motivo, la abogacía del Estado se remite a lo expuesto, en su escrito de alegaciones, al examinar los mismos en el apartado relativo al cuestionamiento del carácter básico (apartados 1, 2, 4, 6 y primer párrafo de la letra
53. b)del apartado 7 del art. 32; art. 46.4). En algunos casos entiende que el precepto es susceptible de una interpretación no excluyente de la intervención autonómica (art. 58.2), o el recurso resulta prematuro y preventivo [arts. 177.3
54. a)y187.11].E) Otras vulneraciones del concepto material de bases.Por último, el abogado del Estado examina el conjunto de preceptos de la Ley de contratos del sector público que, a juicio del Gobierno de Aragón, vulneran el concepto material de bases que ha establecido el Tribunal Constitucional; argumento que es rechazado por considerar que:(
55. i)El recurrente yerra en la interpretación de los preceptos [art. 26.2 en conexión con el 27.2 a), y art. 288
56. a)in fine].(
57. ii)O que estos preceptos establecen un mínimo común impuesto por las directivas comunitarias [arts. 72.5, 88.1
58. c)y e), 90.1
59. e)y
60. g)y 166.2].Además, respecto de otros preceptos, la abogacía del Estado entiende que el recurrente incumple de forma absoluta el deber de argumentar (arts. 86.3 y 213); se limita a suscitar dudas interpretativas sobre una cuestión de legalidad ordinaria (art. 118.3), o expresa su mera discrepancia sobre la regulación básica establecida por el legislador estatal (arts. 195, 213, 270, 279, 280 y 290.6). 6. Por providencia de 16 de marzo de 2021 se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 18 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. Planteamiento y marco normativo.
61. a)En los términos delimitados por las pretensiones procesales de las partes, el presente proceso constitucional tiene por objeto determinar si los preceptos recurridos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, tienen o no carácter de legislación básica en materia de contratación pública y, por tanto, invaden o no las competencias que sobre dicha materia ostenta la Comunidad Autónoma de Aragón. No existe, en este caso, controversia sobre la materia en la que se encuadra la Ley de contratos del sector público, esto es, la contratación administrativa o contratación del sector público. Y ambas partes reconocen que en esta materia la legislación básica es competencia del Estado de acuerdo con el art. 149.1.18 CE y que las comunidades autónomas pueden asumir la competencia de desarrollo legislativo y ejecución. En este caso, la Comunidad Autónoma de Aragón ha ejercido esa posibilidad al asumir en su Estatuto de Autonomía, reformado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, la competencia genérica de “desarrollo de las bases del Estado previstas en el artículo 149.1.18 de la Constitución para las administraciones públicas aragonesas, incluidas las entidades locales” y la específica sobre “régimen jurídico, procedimiento, contratación y responsabilidad de la administración pública de la Comunidad Autónoma” (art. 75.11 y 12 EAAr), títulos ambos que son calificados de “competencias compartidas” por el propio texto estatutario.Los argumentos esgrimidos por las partes, expuestos brevemente en los antecedentes, son esencialmente de orden material. El representante del Gobierno aragonés entiende que el grueso de las normas impugnadas de la Ley de contratos del sector público no tiene carácter básico por llevar a cabo una regulación tan detallada y exhaustiva de la materia que deja prácticamente sin contenido su potestad legislativa y reglamentaria para ejercer, conforme a los arts. 75.11 y 12 EAAr, sus competencias de desarrollo de las bases estatales en contratación pública. Sostiene que además vulnera, en algunos casos, su potestad de autoorganización. Por último, estima que algunos preceptos establecen normas supletorias desconociendo la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la interpretación del art. 149.3 CE. Esta argumentación es rechazada por la abogacía del Estado al entender que se trata, en su conjunto, de normas materialmente básicas destinadas a garantizar, entre otros aspectos, la publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica en el ámbito de la contratación pública.A estas alegaciones, que constituyen el núcleo del presente proceso, se suman otras de carácter transversal que deberán ser examinadas en primer lugar y que hacen referencia a la incorporación al ordenamiento jurídico interno de las directivas europeas en materia de contratación y, en conexión, al desconocimiento de la realidad foral de la Comunidad Autónoma de Aragón impidiendo, con ello, la actualización de sus derechos históricos.
62. b)El análisis material de las disposiciones recurridas hace convenientes unas consideraciones preliminares sobre el objeto y finalidad de la Ley de contratos del sector público y sobre el contexto en el que se promulga. El objeto primordial de la Ley de contratos del sector público es incorporar a nuestro ordenamiento jurídico interno la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, y la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. No aborda, por el contrario, la transposición de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, que se encomienda a una ley específica, que incorporará además la parte de la Directiva 2014/23/UE que resulte de aplicación a los sectores citados. En definitiva, la Ley de contratos del sector público se inserta dentro del proceso de revisión y modernización de las vigentes normas sobre contratación pública llevada a cabo por la Unión Europea, encaminada a incrementar la eficiencia en el gasto público, la competencia, a través de la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES), y la consecución de objetivos sociales comunes.No obstante, la ley no se limita a la mera trasposición de las normas europeas, sino que, como señala en su preámbulo, “trata de diseñar un sistema de contratación pública, más eficiente, transparente e íntegro, mediante el cual se consiga un mejor cumplimiento de los objetivos públicos, tanto a través de la satisfacción de las necesidades de los órganos de contratación, como mediante una mejora de las condiciones de acceso y participación en las licitaciones públicas de los operadores económicos, y, por supuesto, a través de la prestación de mejores servicios a los usuarios de los mismos” (apartado II).La finalidad esencial de la Ley de contratos del sector público es garantizar, en el ámbito del sector público, que la contratación “se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores”; así como asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, y el principio de integridad, “una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa” (art. 1.1). Además, se persigue permitir un mayor acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las de economía social, y conseguir objetivos de tipo social y medio ambiental, siempre que guarde relación con el objeto del contrato (art. 1.3).La ley se estructura en un título preliminar -dedicado a las disposiciones generales sobre su ámbito subjetivo y objetivo-, y cuatro libros relativos a la configuración general de la contratación del sector público y los elementos estructurales de los contratos (libro primero); a los contratos de las administraciones públicas, a su preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción (libro segundo); a los contratos de otros entes del sector público (libro tercero), y a la organización administrativa para la gestión de la contratación (libro cuarto). 2. Objeto del proceso: delimitación y sistemática.A) Es procedente determinar con carácter preliminar el objeto del recurso teniendo en cuenta las modificaciones legislativas que, acaecidas desde su interposición, son relevantes para su adecuada resolución siguiendo el reiterado criterio del tribunal según el cual “en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, carecería de sentido un pronunciamiento sobre normas ya expulsadas de dicho ordenamiento, si bien cuando lo que se traba en realidad es una controversia competencial, habremos de pronunciarnos sobre su titularidad en la medida en que se trate de una competencia controvertida o de que la disputa esté todavía viva [por todas, STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2 a)]” (STC 235/2012, de 13 de diciembre, FJ 2). Seguidamente se exponen las modificaciones que afectan a los preceptos objeto de recurso reservando para el examen de cada uno de los artículos impugnados la determinación de su alcance sobre la cuestión competencial suscitada.
63. a)La disposición final cuadragésima cuarta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, ha dado una nueva redacción a la letra
64. b)del art. 32.7 LCSP, que incluye las reglas aplicables a los negocios jurídicos de los entes que, calificados como medios propios personificados, celebren en ejecución del encargo. El nuevo texto es el siguiente:“
65. b)El importe de las prestaciones parciales que el medio propio pueda contratar con terceros no excederá del 50 por 100 de la cuantía del encargo. No se considerarán prestaciones parciales aquellas que el medio propio adquiera a otras empresas cuando se trate de suministros o servicios auxiliares o instrumentales que no constituyen una parte autónoma y diferenciable de la prestación principal, aunque sean parte del proceso necesario para producir dicha prestación.No será aplicable lo establecido en esta letra a los contratos de obras que celebren los medios propios a los que se les haya encargado una concesión, ya sea de obras o de servicios. Igualmente no será de aplicación en los supuestos en los que la gestión del servicio público se efectúe mediante la creación de entidades de derecho público destinadas a este fin, ni a aquellos en que la misma se atribuya a una sociedad de derecho privado cuyo capital sea, en su totalidad, de titularidad pública.Tampoco será aplicable a los contratos que celebren los medios propios a los que se les haya encargado la prestación de servicios informáticos y tecnológicos a la administración pública con el fin de garantizar la compatibilidad, la comunicabilidad y la seguridad de redes y sistemas, así como la integridad, fiabilidad y confidencialidad de la información.Excepcionalmente podrá superarse dicho porcentaje de contratación siempre que el encargo al medio propio se base en razones de seguridad, en la naturaleza de la prestación que requiera un mayor control en la ejecución de la misma, o en razones de urgencia que demanden una mayor celeridad en su ejecución. La justificación de que concurren estas circunstancias se acompañará al documento de formalización del encargo y se publicará en la Plataforma de Contratación correspondiente conjuntamente con este”.Con respecto a la redacción original, se delimitan negativamente, por una parte, las prestaciones parciales (inciso final del párrafo primero) y, por otra parte, los contratos, al extender la no aplicación a los de prestación de servicios informáticos y tecnológicos (párrafo tercero). Y se añaden unas excepciones para la superación del porcentaje de contratación fijado en un 50 por 100 inicialmente (último párrafo). El resto del precepto se mantiene inalterado.
66. b)El Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones, ha introducido varias modificaciones que afectan al objeto del presente recurso. Son las i), ii), iii) y
67. iv)siguientes:(
68. i)El art. 5 tres del Real Decreto-ley 14/2019 da una nueva redacción a la letra
69. d)del art. 71.2, sobre las prohibiciones de contratar, precisando el alcance de la circunstancia de la que se deriva dicha prohibición (inciso final). Tras la reforma, la redacción queda como sigue:“Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a la resolución firme de cualquier contrato celebrado con una entidad de las comprendidas en el artículo 3 de la presente ley. La prohibición alcanzará a las empresas cuyo contrato hubiere quedado resuelto por incumplimiento culpable del contratista de las obligaciones que los pliegos hubieren calificados como esenciales de acuerdo con lo previsto en el artículo 211.1 f)”.(
70. ii)El art. 5 cinco del Real Decreto-ley 14/2019 modifica el art. 122.2 LCSP, sobre los pliegos de cláusulas administrativas particulares, ampliando el contenido mínimo de los mismos (párrafos tercero a quinto). El nuevo texto es el siguiente:“En los pliegos de cláusulas administrativas particulares se incluirán los criterios de solvencia y adjudicación del contrato; las consideraciones sociales, laborales y ambientales que como criterios de solvencia, de adjudicación o como condiciones especiales de ejecución se establezcan; los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato; la previsión de cesión del contrato salvo en los casos en que la misma no sea posible de acuerdo con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 214.1; la obligación del adjudicatario de cumplir las condiciones salariales de los trabajadores conforme al convenio colectivo sectorial de aplicación; y las demás menciones requeridas por esta ley y sus normas de desarrollo. En el caso de contratos mixtos, se detallará el régimen jurídico aplicable a sus efectos, cumplimiento y extinción, atendiendo a las normas aplicables a las diferentes prestaciones fusionadas en ellos.Los pliegos podrán también especificar si va a exigirse la transferencia de derechos de propiedad intelectual o industrial, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 308 respecto de los contratos de servicios.Los pliegos deberán mencionar expresamente la obligación del futuro contratista de respetar la normativa vigente en materia de protección de datos.Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 28.2 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, en aquellos contratos cuya ejecución requiera el tratamiento por el contratista de datos personales por cuenta del responsable del tratamiento, adicionalmente en el pliego se hará constar:
71. a)La finalidad para la cual se cederán dichos datos.
72. b)La obligación del futuro contratista de someterse en todo caso a la normativa nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos, sin perjuicio de lo establecido en el último párrafo del apartado 1 del artículo 202.
73. c)La obligación de la empresa adjudicataria de presentar antes de la formalización del contrato una declaración en la que ponga de manifiesto dónde van a estar ubicados los servidores y desde dónde se van a prestar los servicios asociados a los mismos.
74. d)La obligación de comunicar cualquier cambio que se produzca, a lo largo de la vida del contrato, de la información facilitada en la declaración a que se refiere la letra
75. c)anterior.
76. e)La obligación de los licitadores de indicar en su oferta, si tienen previsto subcontratar los servidores o los servicios asociados a los mismos, el nombre o el perfil empresarial, definido por referencia a las condiciones de solvencia profesional o técnica, de los subcontratistas a los que se vaya a encomendar su realización.En los pliegos correspondientes a los contratos a que se refiere el párrafo anterior las obligaciones recogidas en las letras
77. a)a
78. e)anteriores en todo caso deberán ser calificadas como esenciales a los efectos de lo previsto en la letra
79. f)del apartado 1 del artículo 211”.(iii) El art. 5 seis del Real Decreto-ley 14/2019, se limita a añadir un párrafo tercero relativo a los contratos cuya ejecución implique la cesión de datos por las entidades del sector público al art. 202.1 LCSP sobre condiciones especiales de ejecución del contrato de carácter social, ético, medioambiental o de otro orden. La nueva redacción es la siguiente:“1. Los órganos de contratación podrán establecer condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato, siempre que estén vinculadas al objeto del contrato, en el sentido del artículo 145, no sean directa o indirectamente discriminatorias, sean compatibles con el Derecho de la Unión Europea y se indiquen en el anuncio de licitación y en los pliegos.En todo caso, será obligatorio el establecimiento en el pliego de cláusulas administrativas particulares de al menos una de las condiciones especiales de ejecución de entre las que enumera el apartado siguiente.Asimismo en los pliegos correspondientes a los contratos cuya ejecución implique la cesión de datos por las entidades del sector público al contratista será obligatorio el establecimiento de una condición especial de ejecución que haga referencia a la obligación del contratista de someterse a la normativa nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos, advirtiéndose además al contratista de que esta obligación tiene el carácter de obligación contractual esencial de conformidad con lo dispuesto en la letra
80. f)del apartado 1 del artículo 211”.(
81. iv)El art. 5.7 del Real Decreto-ley 14/2019, añade un inciso final sobre la protección de datos al párrafo primero del art. 215.4 LCSP, sobre subcontratación. La redacción queda como sigue:“4. Los subcontratistas quedarán obligados solo ante el contratista principal que asumirá, por tanto, la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la administración, con arreglo estricto a los pliegos de cláusulas administrativas particulares o documento descriptivo, y a los términos del contrato; incluido el cumplimiento de las obligaciones en materia medioambiental, social o laboral a que se refiere el artículo 201, así como de la obligación a que hace referencia el último párrafo del apartado 1 del artículo 202 referida al sometimiento a la normativa nacional y de la Unión Europea en materia de protección de datos.El conocimiento que tenga la administración de los subcontratos celebrados en virtud de las comunicaciones a que se refieren las letras
82. b)y
83. c)del apartado 2 de este artículo, o la autorización que otorgue en el supuesto previsto en la letra
84. d)de dicho apartado, no alterarán la responsabilidad exclusiva del contratista principal”.
85. c)La disposición final primera del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales, introduce tres modificaciones con relevancia para el objeto del presente proceso constitucional:(
86. i)Se da una nueva redacción al art. 118 relativo al expediente de contratación en contratos menores. Los anteriores apartados 3 y 4, objeto de impugnación, se corresponden con los actuales apartados 2, 5 y 6, cuyo nuevo texto es el siguiente:“2. En los contratos menores la tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el apartado anterior.[…]5. Lo dispuesto en el apartado segundo de este artículo no será de aplicación en aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5000 €.6. Los contratos menores se publicarán en la forma prevista en el artículo 63.4”.(
87. ii)Se añade un inciso final al último párrafo del art. 331 LCSP, relativo a la aportación de información por las comunidades autónomas y de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, para extender la misma a la información referida a las entidades vinculadas o dependientes de las entidades locales. La redacción tras la reforma es la siguiente:“En el marco del principio de lealtad institucional que rige las relaciones entre las administraciones públicas contemplado con carácter básico en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y con la finalidad de que la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado pueda cumplir con las obligaciones establecidas en el artículo 328 respecto a la Comisión Europea, las comunidades autónomas remitirán en formato electrónico al comité de cooperación regulado en el artículo 329, a través de sus órganos competentes y respecto de sus respectivos ámbitos territoriales, la siguiente documentación:
88. a)Un informe comprensivo de todas aquellas cuestiones mencionadas en las letras b), c),
89. d)y
90. e)del apartado 4 del artículo 328, con una periodicidad de -al menos- cada tres años.
91. b)Un informe comprensivo de las cuestiones previstas en el apartado 8 del artículo 332 con una periodicidad de -al menos- cada tres años.La documentación remitida incluirá información referida a los órganos de contratación de las administraciones locales, así como los de sus entidades vinculadas o dependientes, que durante el periodo temporal a informar hubieran tenido alojada la publicación de sus perfiles de contratante en el servicio de información que a tal efecto hubiera establecido la comunidad autónoma de su ámbito territorial”.(iii) Se modifica el segundo párrafo del apartado 3 de la disposición final primera relativa a los títulos competenciales para introducir el carácter no básico del art. 118.4 LCSP. El resto del precepto queda inalterado con la siguiente redacción:“No obstante, no tendrán carácter básico los siguientes artículos o partes de los mismos: letra
92. a)del apartado 1 del artículo 21; letra
93. a)del apartado 1 del artículo 22; artículo 30; la letra
94. c)del apartado 6 del artículo 32; artículos 45 y 46.1 a 46.3; artículo 69.3; artículo 71.1 f); artículo 76; artículo 83; artículo 95; artículo 104; artículo 105; párrafo segundo del apartado 1 del artículo 107; segundo párrafo del apartado 3 y apartado 5 del artículo 116; artículo 118.4; letras
95. a)y
96. c)del apartado 2 del artículo 119; letra
97. b)del artículo 120.1; apartado 1 del artículo 121; apartados 5, 6 y 7 del artículo 122; artículos 123 y 124; cuarto párrafo del apartado 4 del artículo 149; artículo 153; apartado 2 del artículo 154; artículo 191.2; artículo 192.2 y 3; artículo 193.2 a 5; artículo 194; apartados 2 y 5 del artículo 212; apartado 8 del artículo 215; artículo 228; apartados 1, 2, 5; el párrafo segundo del apartado 6, y apartados 7 y 8 del artículo 229; artículo 230; apartados 1.
98. e)y 4 del artículo 233; artículo 234; artículo 235; artículo 236; artículo 237; artículo 238.2; artículo 240; apartado 1 del artículo 241; el apartado 4, salvo la previsión de la letra
99. b)del primer párrafo y el segundo párrafo, y 5 del artículo 242; artículo 243; artículo 253; artículo 256; artículo 260; apartados 2 y 3 del artículo 263; artículo 266; apartado 5 del artículo 267; artículo 268; artículo 272.6; artículo 273.2; artículo 294.b); artículo 298; apartados 2 y 3 del artículo 300; artículo 302; artículo 303; artículo 304; artículo 305; apartados 2 y 3 del artículo 307; apartados 2 y 3 del artículo 313; apartados 3, 4, 5 y 6 del artículo 314; artículo 315; artículo 323; artículo 324; artículo 325; artículos 326 y 327; artículo 328, salvo el apartado 4; artículo 335.4; apartados 1, 2 y 7 del artículo 347; letra
100. a)y segundo párrafo de la letra
101. f)del apartado 1 de la disposición adicional primera; el párrafo tercero, apartado 1, de la disposición adicional cuarta; disposición adicional decimocuarta; disposición adicional decimonovena; disposición adicional vigésima; disposición adicional vigésima cuarta; disposición adicional vigésima novena; disposición adicional trigésima; disposición transitoria primera; disposición final séptima, y disposición final octava”.
102. d)La disposición final cuadragésima de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre de 2020, de presupuestos generales del Estado para el año 2021, realiza una serie de modificaciones de la Ley de contratos del sector público, de las cuales, a los efectos del presente recurso, tienen relevancia las siguientes:(
103. i)En relación con el art. 32 LCSP, se suprime el último párrafo de los apartados 2
104. b)y 4 b), que tenía idéntico contenido, y el apartado 5. El resto del artículo mantiene la misma redacción.(
105. ii)Se da una nueva redacción a la letra
106. a)del apartado 1 del art. 159 LCSP, que queda como sigue:“
107. a)Que su valor estimado sea igual o inferior a 2 000 000 € en el caso de contratos de obras, y en el caso de contratos de suministro y de servicios, que su valor estimado sea igual o inferior a las cantidades establecidas en los artículos 21.1, letra
108. a)y 22.1, letra
109. a)de esta ley, respectivamente, o a sus correspondientes actualizaciones”.Como consecuencia de la declaración del estado de alarma mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sus posteriores prórrogas, para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 se han aprobado una serie de reales decretos-leyes (11/2020, 15/2020, 16/2020 y 17/2020), así como la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la administración de justicia, y el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia, que contemplan medidas en relación con la contratación y, en algún caso, reforman la vigente legislación de contratos [art. 29.4; art. 32.7 b), párrafo tercero; art. 33.2 y 3; art. 45.1; art. 159.4
110. d)y f). Este precepto ha sido modificado de nuevo para introducir una mejora técnica por la disposición final séptima de la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente a la COVID-19 en el ámbito de la administración de justicia; y art. 208.2 a)]. Estas modificaciones no afectan al objeto del presente recurso.B) La abogacía del Estado sostiene que el escrito de interposición incurre reiteradamente en impugnaciones de preceptos en las que, bien se omite toda carga argumental, bien esta se limita a denunciar el excesivo detalle de la regulación básica estatal, sin un examen pormenorizado del texto normativo.Según la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, “en los casos de fundamentación insuficiente el tribunal resta en libertad para rechazar la acción en aquello en que se encuentre insuficientemente fundada o para examinar el fondo del asunto si encuentra razones para ello”. Por su parte, la STC 87/2017, de 4 de julio, FJ 2, resumiendo la doctrina existente, declara que “nuestro pronunciamiento debe centrarse en los aspectos señalados en la demanda ‘sin que este tribunal pueda entrar en aquellos sobre los que el recurso, no solo carece de una argumentación suficiente que permita desvirtuar la presunción de validez de las leyes aprobadas’ (STC 237/2007, de 8 de noviembre, FJ 3), sino que, además, ‘exceden de la pretensión planteada’ (STC 8/2013, de 17 de enero, FJ 2). En efecto, ‘cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar […] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las SSTC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13). Ello supone que no debe estimarse una pretensión que solo descansa en la mera aseveración genérica, huérfana de toda argumentación, de una supuesta afectación de títulos competenciales’ [STC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 2 b)]”.En relación con el juicio sobre el alcance de las bases, cuestión clave sobre la que gira el presente proceso constitucional, el tribunal ha declarado que “‘tiene una naturaleza eminentemente jurídica, lo que impide las descalificaciones globales imprecisas, exigiendo, por el contrario, la fundamentación concreta de porqué (sic) en cada caso debe entenderse vulnerado el bloque de la constitucionalidad’ (STC 132/1989), no consintiendo, por tanto, los conflictos de competencia ‘ser resueltos desde un plano exclusivamente abstracto y generalizado que prescinda de contrastar, de manera singularizada los títulos competenciales invocados y el concreto contenido de cada uno de los preceptos sobre los cuales se proyecta la impugnación’ (STC 147/1991)” (STC 141/1993, de 22 de abril, FJ 5).Por esta razón, el tribunal no puede pronunciarse sobre los preceptos impugnados sobre los que no se expone argumento alguno que cuestione su constitucionalidad. La mera reproducción de algunos fragmentos de sentencias no puede considerarse suficiente para levantar la carga del recurrente. Este es el caso de los arts. 86.3, 213, 221, 226, 250.1 b), 312, 336.1 y el apartado séptimo de la disposición adicional segunda de la Ley de contratos del sector público. En algunos casos advertiremos que, recurriéndose formalmente el precepto entero, la impugnación se limita, en realidad, a algunos de sus apartados, párrafos o incisos.C) El recurrente, como se ha expuesto en los antecedentes, ha articulado su demanda en torno a cinco motivos de impugnación. Sin embargo, la crítica principal radica en negar carácter básico a los preceptos de la Ley de contratos del sector público que han sido impugnados por entender que vulneran, bien la doctrina constitucional sobre legislación básica o el concepto material de bases, bien la potestad de autoorganización de la comunidad autónoma por incurrir la norma estatal en un exceso de detalle. En todos estos casos, la cuestión de fondo sigue siendo la misma: concretar el carácter básico o no de dichos preceptos en materia de contratación pública. Por esta razón y con el objetivo de facilitar la sistematización del enjuiciamiento, estos preceptos serán examinados de forma conjunta, sin perjuicio de realizar las oportunas referencias al concreto motivo de impugnación alegado por el recurrente.Las cuestiones planteadas serán objeto de examen por el siguiente orden: (
111. i)las quejas suscitadas en relación con la vulneración del principio de neutralidad en la trasposición del Derecho europeo. (
112. ii)El no reconocimiento del carácter foral de la Comunidad Autónoma de Aragón. (iii) Los motivos de inconstitucionalidad que se alegan por vulneración del orden competencial constitucional y estatutariamente establecido en materia de contratación pública, conforme a lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la legislación básica en la materia, y a los arts. 75.11 y 12 EAAr, que otorgan a la comunidad autónoma competencia de desarrollo legislativo y ejecución. (
113. iv)La constitucionalidad de los arts. 41.3, 44.6 y 128 LCSP, a los efectos de determinar si estamos, como sostiene el recurrente, ante normas de carácter supletorio. 3. Primer motivo de impugnación: la vulneración del principio de neutralidad en la transposición del Derecho europeo.
114. a)La letrada del Gobierno de Aragón atribuye un carácter transversal a la vulneración del principio de neutralidad en la trasposición de la normativa europea o de no modificación de “la distribución interna de competencias que establecen la Constitución y el presente Estatuto”, en la que incurre la Ley de contratos del sector público, por corresponder a la comunidad autónoma aplicar y desarrollar el Derecho de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias (art. 93.2 EAAr), que comprenden el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de contratación administrativa (art. 75.11 y 12 EAAr). Por este motivo se impugnan los apartados 1, 3 y 4 de la disposición final primera -disposición cuya impugnación también es alegada en relación con cada uno de los motivos de fondo invocados por el recurrente- y, por conexión, el art. 2.3 LCSP, así como la disposición final quinta.La disposición final primera, relativa a los títulos competenciales, establece, en su apartado primero, que el art. 27 LCSP “se dicta al amparo de la regla sexta del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre ‘legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas’”. El apartado 3, párrafo primero, dispone que el art. 347.3, “constituye legislación básica y se dicta al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución en materia de ‘bases del régimen jurídico de las administraciones públicas’”, y que “los restantes artículos de la presente ley constituyen legislación básica dictada al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y, en consecuencia, son de aplicación general a todas las administraciones públicas y organismos y entidades dependientes de ellas”, salvo las excepciones previstas en el párrafo segundo del mismo apartado (este párrafo ha sido objeto de modificación por el Real Decreto-ley 3/2020, a los solos efectos de introducir el carácter no básico del art. 118.4). En conexión con ambos apartados -y el resto del precepto-, el art. 2.3 reitera que la aplicación de la Ley de contratos del sector público a los contratos que celebren las comunidades autónomas y las entidades que integran la administración local, o los organismos dependientes de las mismas, “se efectuará en los términos previstos en la disposición final primera de la presente ley relativa a los títulos competenciales”. Por su parte, el apartado 4 establece una garantía del respeto a las competencias de las comunidades autónomas cuando subraya que las previsiones de la Ley de contratos del sector público serán de aplicación a aquellas en los términos fijados por los apartados 1, 2 y 3 anteriores, pero “sin perjuicio de las posiciones singulares que en materia de sistema institucional, y en lo que respecta a las competencias exclusivas y compartidas, en materia de función pública y de auto organización, en cada caso resulten de aplicación en virtud de lo dispuesto en la Constitución Española y en los Estatutos de Autonomía”. Por último, la disposición final quinta se limita a declarar que mediante la Ley de contratos del sector público se incorporan al ordenamiento jurídico interno las Directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE relativas, respectivamente, a los contratos de concesión y a la contratación pública.La abogacía del Estado entiende que se trata de una impugnación que carece de sustantividad autónoma y que deberá ser reconducida a la resolución de la controversia de fondo: esto es, el carácter básico o no que el legislador estatal ha atribuido a algunas de las normas de transposición al ordenamiento jurídico interno de las directivas de la Unión Europea.
115. b)En relación con la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico interno de las directivas europeas, el tribunal ha venido reiterando en sucesivas ocasiones que son “‘las reglas internas de delimitación competencial las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia planteados entre el Estado y las Comunidades Autónomas’, pues ‘el Derecho comunitario no es en sí mismo canon o parámetro directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales’ [SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 4; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 12, y 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 b)]. Las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, carecen ‘de rango y fuerza constitucionales’ [SSTC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a), y 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 4] y el orden competencial establecido por la Constitución ‘no resulta alterado ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de normas comunitarias’ (SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 1, y 96/2002, de 25 de abril, FJ 10)” (STC 165/2016, de 6 de octubre, FJ 6). En conclusión, la ejecución del Derecho europeo “corresponde a quien materialmente ostenta la competencia según las reglas de Derecho interno, puesto que ‘no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario’ (SSTC 236/1991 y 79/1992)” (STC 141/1993, FJ 2).De acuerdo con la doctrina expuesta, el presente conflicto competencial habrá de ser resuelto exclusivamente conforme a las reglas de Derecho interno. El hecho de que las directivas europeas sean de obligado cumplimiento por la totalidad de las autoridades de los Estados miembros y que incluso puedan tener un “efecto directo”, no significa, como ya ha declarado el tribunal, “que las normas estatales que las adaptan a nuestro ordenamiento deban ser consideradas necesariamente básicas”; e igualmente, si su trasposición exige, en ciertos casos, establecer normas internas con un contenido mínimo uniforme para el conjunto del territorio estatal, será al Estado al que le corresponda efectuar esta regulación “mediante normas de carácter básico en la medida en que así lo permitan la Constitución y los Estatutos de Autonomía” (STC 141/1993, FJ 2). Del mismo modo, si la Unión Europea establece una legislación que sustituya a la normativa básica del Estado, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional (STC 148/1998, de 2 de julio, FJ 4), “no existe razón alguna para objetar que la comunidad autónoma ejecute el Derecho de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias […] y, en consecuencia, tampoco, en principio, para que pueda adoptar, cuando ello sea posible, legislación de desarrollo a partir de una legislación europea que sustituya a la normativa básica del Estado en una materia”, salvaguardando, en todo caso, la competencia básica del Estado “que no resulta desplazada ni eliminada por la normativa europea, de modo que el Estado puede dictar futuras normas básicas en el ejercicio de una competencia constitucionalmente reservada, pues […] la sustitución de unas bases por el Derecho europeo no modifica constitutivamente la competencia constitucional estatal de emanación de bases” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 123).Por tanto, la controversia competencial suscitada por los recurrentes queda deferida al momento en el que se examine por el tribunal si los preceptos de la Ley de contratos del sector público, objeto de impugnación, tienen o no el carácter de normas básicas. En materia de contratación pública, el contenido del Derecho europeo suele coincidir con las normas estatales que merecen ser razonablemente consideradas como básicas (STC 141/1993, FJ 5), si bien, como el tribunal ha sostenido, no toda norma comunitaria ha de ser incorporada al ordenamiento jurídico interno a través de una norma estatal dotada de carácter básico. Esto no es óbice para que un pronunciamiento sobre la eventual contradicción alegada entre la legislación estatal y la norma autonómica “deba partir de una interpretación de las disposiciones legales acorde con las exigencias del Derecho europeo” [STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 6 a)].La impugnación de la disposición final primera descansa, en lo sustancial, en el hecho de que otorga el carácter de legislación básica a la mayoría de los preceptos de la Ley de contratos del sector público (apartados 1 y 3, párrafo primero; y por conexión se recurre el apartado 4 y el art. 2.3 que remiten a los anteriores). Como ya se afirmó en la STC 179/1992, de 13 de noviembre, FJ 2, en la que se abordó una cuestión similar en relación con el carácter básico de la legislación de contratos, “en aquellos supuestos en que corresponde al Estado la competencia para aprobar las normas básicas de una materia, la calificación expresa, de entre las normas estatales, de las que tienen carácter básico y de las que no lo tienen no es una mera facultad o posibilidad abierta al titular de la potestad normativa correspondiente. Es, por el contrario, un deber general inherente a su función”. La Ley de contratos del sector público cumple escrupulosamente con la exigencia formal en la definición de lo básico, en virtud del cual “por razones de seguridad jurídica y para evitar la ambigüedad permanente, ‘la Ley puede y debe declarar expresamente el alcance básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión de básica’”. Cuestión distinta, que se examinará más adelante, es que esto signifique reconocer que todos los preceptos tengan carácter básico, o que hayan de ser aceptados como normas materialmente básicas por razón de su contenido.También procede desestimar la impugnación de la disposición final quinta, pues esta se limita a declarar que mediante la Ley de contratos del sector público se incorporan a nuestro ordenamiento jurídico interno las directivas europeas en materia de contratación, pero sin prejuzgar o cuestionar que la ejecución del Derecho europeo corresponda, en todo caso, a quien materialmente ostente la competencia según las reglas de Derecho interno. 4. Segundo motivo de impugnación: no reconocimiento del carácter foral de la Comunidad Autónoma de Aragón.
116. a)Las disposiciones finales segunda y tercera de la Ley de contratos del sector público se configuran como garantías del respeto a las competencias autonómicas y atienden respectivamente a las circunstancias específicas de Navarra y del País Vasco, derivadas de su régimen foral. La letrada del Gobierno autonómico sostiene en su recurso que aquellas disposiciones son inconstitucionales al no dispensar idéntico tratamiento a la Comunidad Autónoma de Aragón; esto es, por no reconocerle su carácter de territorio foral tal como se deriva del art. 1 y la disposición adicional tercera del EAAr, al amparo de los cuales sus derechos “podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establece la disposición adicional primera de la Constitución”.La abogacía del Estado rechaza los argumentos expuestos por el recurrente al entender que es imposible definir a Aragón como una comunidad foral en el sentido que la disposición adicional primera CE ha dado a este término y que esto no impide que una comunidad autónoma pueda, conforme al art. 149.1.8 CE y su estatuto de autonomía, ver reconocido su Derecho civil propio.
117. b)El tribunal, desde la STC 76/1988, de 26 de abril, se ha pronunciado reiteradamente sobre el significado de la disposición adicional primera de la CE y las consecuencias que de ella se derivan y ha declarado específicamente la imposibilidad de extender los derechos reconocidos a los territorios históricos por la citada disposición adicional primera a la Comunidad Autónoma de Aragón. El examen del presente motivo de impugnación se realizará aplicando la doctrina expuesta en la reciente STC 158/2019, de 12 de diciembre, por la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 5212-2018 contra la Ley de las Cortes de Aragón 8/2018, de 28 de junio, de actualización de los derechos históricos de Aragón.La expresión “territorios forales” recogida en la disposición adicional primera CE hace referencia -como pone de manifiesto, entre otras, la STC 118/2016, de 23 de junio, FJ 2-, “a ‘aquellos territorios’ integrantes de la Monarquía española que, pese a la unificación del Derecho público y de las instituciones políticas y administrativas del resto de los reinos y regiones de España, culminada en los decretos de nueva planta de 1707, 1711, 1715 y 1716, mantuvieron sus propios fueros (entendidos tanto en el sentido de peculiar forma de organización de sus poderes públicos como del régimen jurídico propio en otras materias) durante el siglo XVIII y gran parte del XIX, llegando incluso hasta nuestros días manifestaciones de esa peculiaridad foral’ (SSTC 76/1988, de 26 de abril, FJ 2, y 173/2014, de 23 de octubre, FJ 3)”. Estos son los “derechos históricos” que, como declara, entre otras muchas, la STC 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 2, «la disposición adicional primera de la Constitución “ampara y respeta”, aunque, como no podía ser de otra manera, de forma actualizada “en el marco de la Constitución y de los estatutos de autonomía”, “pues el texto constitucional ‘imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas (aun con una probada tradición) que resulten incompatibles con los mandatos y principios constitucionales’ (STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 3)” (FJ 2). En el mismo sentido se han pronunciado las SSTC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 1 b); 208/2012, de 14 de noviembre, FJ 4 a), y 110/2016, de 9 de junio. La última de las citadas afirma taxativamente que las partes del territorio a las que resulta de aplicación la disposición adicional primera CE son las comprendidas actualmente en la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra (FJ 4)».Por esta razón, la extensión del ámbito de aplicación de la disposición adicional primera de la CE a otros territorios es constitucionalmente inviable con independencia de que el instrumento normativo empleado a este fin sea un estatuto de autonomía o la legislación ordinaria, estatal o autonómica. De igual modo, como, entre otras resoluciones, ha declarado la citada STC 158/2019, FJ 4, “ha de rechazarse de plano que pueda acometerse la actualización de los derechos históricos por vía de legislación ordinaria. Incluso en los territorios forales, los derechos históricos a los que se alude la disposición adicional primera de la CE ‘no pueden considerarse como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias no incorporadas a los estatutos de autonomía (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 3; 94/1985, de 29 de julio, FJ 6, y 76/1988, FJ 4)’ (STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 3), sin que la disposición adicional primera CE pueda estimarse como una garantía de toda competencia que legítimamente quepa calificar de histórica (SSTC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 3, y 154/2017, de 21 de diciembre, FJ 4). En los territorios forales, es el estatuto de autonomía el elemento decisivo de actualización, siendo los correspondientes preceptos estatutarios los que expresan el contenido de la foralidad garantizada por la Constitución (STC 68/2018, de 21 de junio, FJ 5; en el mismo sentido, STC 171/2014, de 23 de octubre, FJ 6)”.En el caso que nos ocupa y de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, la pretensión de que la Ley de contratos del sector público impide a la Comunidad Autónoma de Aragón actualizar sus derechos históricos en materia de contratación no encuentra amparo en la disposición adicional primera de la CE y tampoco puede hallar cobertura en otras disposiciones del bloque de la constitucionalidad como la disposición adicional tercera del EAAr, como alega la parte recurrente. Esto es así porque “cualquiera que sea el significado de esta última disposición, en la medida en que proclama que la ‘aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia’, en términos jurídico-constitucionales, esta formulación no habilita al legislador aragonés para llevar a cabo una actualización de derechos históricos que ni está incluida en el ámbito de aplicación de la disposición adicional primera CE, ni está recogida en los contenidos dispositivos del Estatuto de Autonomía de Aragón, ni podría estarlo, atendiendo a la citada doctrina constitucional” (STC 158/2019, FJ 4).En conclusión, la tacha de inconstitucionalidad opuesta por la parte recurrente a las disposiciones finales tercera y cuarta LCSP, fundamentada en no respetar el carácter foral de la Comunidad Autónoma de Aragón derivado de la disposición adicional tercera EAAr y la disposición adicional primera CE, debe ser desestimada. 5. Tercer motivo de impugnación: Vulneración del orden competencial en materia de contratación, conforme a lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE. Sistemática y parámetro de constitucionalidad.A) Examinamos ahora si los preceptos legales a los que la Ley de contratos del sector público atribuye carácter básico y que han sido impugnados por el Gobierno de Aragón cumplen con los requisitos que ha de respetar la legislación básica del Estado en materia de contratación pública. En el presente recurso no está en cuestión la competencia del Estado para dictar la legislación básica en materia de contratación pública, pues se reconoce que el art. 149.1.18 CE se la atribuye. La cuestión fundamental que se plantea es, en esencia, determinar si la competencia estatal para dictar las bases en esta materia se ha ejercido en perjuicio de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución o de su potestad de autoorganización en los términos que ha precisado el Tribunal Constitucional.Recordaremos, con carácter previo, los criterios de orden material que el tribunal ha destacado como característicos de la legislación básica en materia de contratación y la doctrina sobre las bases como límite a la potestad autonómica de autoorganización.Dado el gran número de preceptos recurridos, el enjuiciamiento pormenorizado de cada uno de ellos se realizará agrupándolos en tres bloques:
118. i)preceptos relativos a delimitación y configuración de los contratos del sector público y sus elementos esenciales;
119. ii)preceptos sobre la preparación y adjudicación, y los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos; y iii) preceptos relativos a la organización administrativa para la gestión de la contratación.B) Al efecto de concretar qué debe entenderse por básico en materia de contratación pública examinaremos en primer lugar cómo se articula el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en la materia. La “contratación administrativa” aparece diferenciada en el art. 149.1.18 CE, si bien forma parte del amplio haz de competencias recogidas en el mismo precepto constitucional, que tienen diverso alcance y naturaleza, y cuya heterogeneidad impide un tratamiento unívoco (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 11). Estamos, pues, ante una materia que se rige por un título competencial específico, que atribuye al Estado la competencia en la legislación básica, y que prevalece, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, sobre el genérico, sin perjuicio de que no se puede atribuir a este criterio un valor absoluto [STC 56/2014, de 10 de abril, FJ 3 a)]. Esto es así porque existen aspectos de la contratación pública que pueden ser integrados en el marco de la organización administrativa o del procedimiento administrativo. Dentro del respeto a la legislación básica estatal, las comunidades autónomas han podido asumir la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de contratación pública (STC 237/2015, de 19 de noviembre, FJ 2).C) En relación con la noción de “bases” o de “legislación básica”, el tribunal ha declarado reiteradamente que presenta una doble dimensión material y formal. Como sintetiza la STC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 4, materialmente “‘lo que ha de considerarse como bases o legislación básica es el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (STC 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (STC 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales (STC 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto’ (STC 197/1996, FJ 5)”. Y sobre el alcance de la dimensión formal de las bases, el tribunal ha manifestado que su “‘finalidad esencial es la de excluir la incertidumbre jurídica que supondría que el Estado pueda oponer como norma básica a las comunidades autónomas cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango o estructura (SSTC 80/1988 y 227/1988). Por ello, el instrumento para establecerlas es la ley (STC 1/1982, FJ 1) [...] De suerte que la propia ley puede y debe declarar expresamente el carácter básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión básica [...] Este tribunal, cierto es, ha admitido que la exigencia aquí considerada no es absoluta; y consecuentemente ha estimado que excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas de rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases (STC 48/1988, FJ 3) [...] Sin embargo, no cabe olvidar, en contrapartida, que la atribución de carácter básico a normas reglamentarias, a actos de ejecución o incluso a potestades administrativas ha sido entendida por este tribunal como una dispensa excepcional’ (STC 223/2000, FJ 6)” (STC 132/2019, FJ 4).En conclusión, el carácter básico de la normativa estatal determinará que la norma autonómica haya de ajustarse a los límites establecidos por esta regulación, pues si no la respeta se vulnerará de modo mediato en el art. 149.1.18 CE. Asimismo, ha de tenerse en cuenta que, de acuerdo con la doctrina del tribunal, la definición de lo básico ha de permitir a las comunidades autónomas su desarrollo a través de la consecución de opciones legislativas propias, de forma que la legislación básica no agote completamente la materia (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 6, y 1/1982, de 28 de enero, FJ 1); cosa que sucederá si una regulación es excesivamente minuciosa o detallada, salvo que sea imprescindible para el ejercicio efectivo de competencias establecidas [STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4 C)].Por último, el tribunal también ha señalado el carácter complejo de la operación de dilucidar qué debe considerarse básico y cuáles aspectos son propios de una legislación de desarrollo: “‘[…] resulta necesario ponderar diversos elementos, como la naturaleza de la materia que se regula o la mayor o menor necesidad de una regulación uniforme de sus diversos aspectos en todo el territorio nacional’” y, a tales efectos, “a este tribunal corresponde realizar, puede y debe emplear ‘como criterios orientadores, los mismos objetivos que expresamente se propone el legislador y que justifican el establecimiento de bases normativas, salvo que fundadamente parezcan irrazonables o incompatibles con prescripciones constitucionales. De esta forma, el contraste entre esos objetivos del legislador y la norma efectivamente establecida para conseguirlos debe servir para evaluar si existe una correspondencia entre ellos y si la normativa en cuestión es básica en cuanto que regulación necesariamente uniforme’ (STC 86/1989)” (STC 141/1993, FJ 5).D) La competencia estatal relativa al “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18 CE) habilita la aprobación de “normas establecidas con carácter general y abstracto, para toda suerte de procedimientos” [STC 45/2015, de 2 de marzo FJ 6 c)]. En particular, los principios y reglas que “definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración” (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32), esto es, “la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto”: “iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos” (STC 50/1999, FJ 3). También abarca normas no estrictamente procedimentales, como las que “prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (STC 227/1988, FJ 32). Incluye asimismo la aprobación de “principios y reglas sobre cualquiera de aquellas cuestiones, pero establecidas con un grado intermedio de abstracción para alguna modalidad de actividad administrativa”. Se trata de principios y reglas de “procedimiento administrativo común singular”, entendido como el establecido también en la órbita del artículo 149.1.18 CE y de manera abstracta, pero para una forma específica de potestad o actividad de la administración [SSTC 55/2018, de 24 de mayo, FJ 4 b), y 45/2015, FJ 6, de 5 de marzo, que cita la STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 8, en relación con las normas de procedimiento de la Ley 38/2003, de 4 de junio, general de subvenciones].Las competencias del Estado para regular normas procedimentales no se agotan en las que con carácter general le atribuye el citado artículo 149.1.18 CE, sino que, además, tendrá competencia para dictar este tipo de normas cuando a través de los procedimientos o trámites específicos que en ellas se establezcan se ejerzan las competencias que le atribuyan otros títulos competenciales. El procedimiento tiene la importante función de asegurar la correcta formación de la voluntad administrativa con el fin de garantizar la validez de su actuación y lograr de este modo la satisfacción del interés general, que es, en definitiva, la función propia de la administración. Por ello, este tipo de normas no solo tiene como finalidad garantizar, en abstracto, el acierto y la legalidad de la actuación administrativa, sino que también puede ser una vía idónea para conseguir determinados fines. De ahí que la competencia para regular procedimientos específicos puede venir conferida por los títulos que atribuyen competencias sobre materias determinadas.Así ocurre en el presente caso en el que el Estado, al amparo de las competencias sobre legislación básica en materia de contratos administrativos, puede establecer trámites o procedimientos específicos que permitan satisfacer las finalidades que a través de la atribución de esta competencia se pretenden garantizar (la publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica, en el ámbito de la contratación pública, como se expondrá a continuación).E) Abordamos ahora qué debe entenderse por legislación básica en materia de contratación.
120. a)La delimitación de lo básico en el ámbito de la contratación pública se ha llevado a cabo de acuerdo con dos criterios teleológicos. (
121. i)El criterio vinculado a la consecución o garantía de los principios generales de la contratación en el sector público. En términos de la STC 141/1993, FJ 5, “la normativa básica en materia de contratación administrativa tiene principalmente por objeto, aparte de otros fines de interés general, proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las administraciones públicas” [en el mismo sentido, SSTC 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 6 B); 162/2009, de 29 de junio, FJ 4; 56/2014, FJ 3 a), y 237/2015, FJ 2]. (
122. ii)En conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control de gasto, al criterio anterior se añade “una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa” [STC 84/2015, FJ 5 a)].Por tanto, todos aquellos preceptos de la Ley de contratos del sector público que directamente se encaminen a dotar de una efectividad práctica a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos; igualdad de trato y no discriminación entre licitadores; integridad y eficiente utilización de los fondos públicos -STC 84/2015, FJ 5 a), plasmados en el art. 1.1 LCSP-, deben ser razonablemente considerados como normas básicas. Por el contrario, no tendrán tal consideración “aquellas otras prescripciones de detalle o de procedimiento que, sin merma de la eficacia de tales principios básicos, pudieran ser sustituidas por otras regulaciones asimismo complementarias o de detalle, elaboradas por las comunidades autónomas con competencia para ello” (STC 141/1993, FJ 5). Por esta vía quedan excluidas de la esfera de lo básico aquellas prescripciones de orden procedimental y formal, que tienen una naturaleza complementaria y auxiliar que solo de forma muy incidental guardan conexión con los principios del régimen básico de contratación: tales como aclaraciones o requerimientos documentales complementarios; modos de acreditación documental de la personalidad de los licitadores o de las uniones temporales de empresas; modelos de presentación de proposiciones, forma o lugar de entrega… [STC 141/1993, FJ 6 a), c), d), e), f), j), k), l),
123. ll)y m)].
124. b)Atendiendo a los criterios generales enunciados, el tribunal ha ido fijando otros criterios materiales de carácter específico que permiten ir configurando en sus rasgos esenciales y en un sentido positivo, el ámbito de lo básico en materia de contratación. Siguiendo la sistemática establecida por la Ley de contratos del sector público, son los siguientes:(
125. i)En relación con la configuración general de los contratos del sector público y sus elementos esenciales, se ha reconocido carácter básico, en primer lugar, a la delimitación del ámbito subjetivo -quién contrata- y objetivo -qué se contrata- de la ley [entre otras, STC 84/2015, FJ 5 a), en relación con el contrato de gestión servicio público; cuya doctrina se reitera en la STC 237/2015, FJ 2]. Así, en cuanto la gestión indirecta de servicios es “una prestación típica de los contratos regulados por la legislación de contratos públicos según el art. 149.1.18 CE”, la definición de los contratos mediante los que aquella se puede instrumentar tiene carácter básico (STC 161/2013, de 26 de septiembre, FJ 11).Igualmente, se han considerado básicas las previsiones relativas a la capacidad de contratación, solvencia y clasificación del empresario para garantizar la igualdad de condiciones entre los licitadores y la seguridad jurídica en la contratación [SSTC 141/1993, FJ 6 q), y 331/1993, FJ 6 B)]. Así, la clasificación de los contratistas tiene carácter básico por ser “un medio de acreditación ante el órgano de contratación correspondiente de la capacidad financiera, económica y técnica del contratista” [STC 331/1993, FJ 6 B) y D)]; también tiene este carácter la regulación de las causas de suspensión de las clasificaciones, sea temporal o indefinida [STC 331/1993, FJ 6 B)], y la exigencia de notificación de las resoluciones sancionadoras para proceder a su suspensión provisional [STC 141/1993, FJ 6 b)]. También son básicas las normas que regulan “los medios para acreditar las condiciones exigidas a los licitadores, nacionales y extranjeros, de manera que se permita concurrir en igualdad de condiciones a quienes reúnen los mismos requisitos de capacidad y solvencia” [STC 84/2015, FJ 5 a)].En cuanto al régimen del precio y las garantías exigibles en la contratación, se ha afirmado el carácter básico de la regla de prohibición del pago aplazado y sus excepciones, “tanto por regular un aspecto nuclear de la contratación administrativa como por su conexión con el principio de estabilidad presupuestaria, que informa y preside todas las políticas públicas con impacto en el gasto y, en lo que aquí interesa, los presupuestos de las comunidades autónomas (art. 21.2 de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas)” [STC 56/2014, FJ 4 b)].(
126. ii)Las normas que rigen la preparación y adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos tienen, con carácter general, la consideración de básicas. Las que regulan los actos de preparación y adjudicación “pueden considerarse materialmente básicas, pues constituyen el mínimo común uniforme que permite garantizar, de un lado, la igualdad de los licitadores y su tratamiento común ante las administraciones [SSTC 141/1993, FFJJ 5 y 6 b), y 56/2014, FJ 3] y, de otro, la eficiente utilización de los fondos públicos” y “las reglas sobre los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos, en cuanto que permiten salvaguardar los fines públicos a que sirven los contratos administrativos, forman parte de ese mínimo común denominador que caracteriza las bases en materia de contratación pública” [STC 84/2015, FJ 5 a); también, STC 162/2009, FJ 4, sobre la adjudicación por concurso de los contratos para la explotación de bienes y derechos patrimoniales].En la fase de preparación de los contratos, tiene carácter básico la regulación de los conceptos que deben incluirse en los pliegos de contratación, en especial los que “tiene[n] directa relación con la garantía del principio de igualdad entre los licitadores” [STC 141/1993, FJ 6 o)]. Se configura como básico habilitar al órgano de contratación para que permita, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares de cada contrato, sustituir el cumplimiento inicial de las obligaciones documentales de los licitadores por una declaración responsable, “pues se sitúa en el marco de las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica en el ámbito de la contratación administrativa” [STC 237/2015, FJ 5 a)].En relación con la fase de adjudicación de los contratos, el carácter básico se predica de los preceptos que regulan los procedimientos de adjudicación y concretan su tipología, cosa que no impide a las comunidades autónomas “introducir novedades orientadas a lograr una tramitación más ágil y eficaz”, pero sí “abordar una regulación completa de nuevos procedimientos de licitación” (STC 237/2015, FJ 7; en la misma línea, la STC 103/2015, de 28 de mayo, FJ 6, en relación con la regulación de la específica adjudicación de contratos a empresas mixtas en las que concurre capital público y privado). Asimismo, es básica la fijación de umbrales de contratación; por ejemplo, para determinar el ámbito de aplicación de la contratación directa, al tratarse de una previsión “destinada a la correcta e igualitaria aplicación de la ley en todo el territorio del Estado” [SSTC 141/1993, FJ 6 ñ) y p), y 162/2009, FJ 4].Los criterios de selección del adjudicatario también tienen carácter básico y también las reglas que disciplinan la elección de la oferta económicamente más ventajosa, que, en cuanto garantizan la igualdad de los licitadores, “forma[n] parte del mínimo común uniforme que garantiza la eficacia del gasto en las compras públicas” [STC 84/2015, FJ 5 a)].Con carácter general y en aras de los principios de publicidad de la actividad contractual sostenida con fondos públicos y de transparencia de la actuación administrativa, se ha atribuido carácter básico a las previsiones relativas a la licitación y su publicitación. En concreto, es básica la regulación del contenido de los anuncios que han de remitirse a los diarios oficiales [STC 141/1993, FJ 6 b)]; o la inserción obligatoria de los correspondientes anuncios en los diarios oficiales, en la medida en que se trata “del establecimiento de un concreto y bien perfilado modelo de publicidad de las actuaciones administrativas” (STC 237/2015, FJ 8). Asimismo, es básico regular las condiciones de retirada de las ofertas y fianzas si la administración no resuelve en plazo [STC 141/1993, FJ 6 n)].El tribunal ha declarado también el carácter básico de los preceptos que fijan los plazos para la presentación de proposiciones en la contratación pública, pues por esta vía se “está estableciendo unas reglas tendentes al mantenimiento de la igualdad y la libre concurrencia en la actividad contractual de las administraciones públicas” [STC 237/2015, FJ 9 b)].Tampoco ofrece dudas el carácter básico de la regulación de los requisitos de formalización de los contratos. De este modo, es básica la exigencia que incumbe al empresario de acreditar que se halla al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de Seguridad Social, por cuanto, además de representar una obligación documental que atañe directamente a su capacidad para contratar, “afecta a la acreditación de los requisitos para la formalización definitiva de los contratos con el sector público” (STC 237/2015, FJ 6).(iii) La regulación de las prerrogativas de la administración en materia de contratación tiene, en general, la consideración de básica [STC 84/2015, FJ 5 a)]. En concreto, el tribunal ha declarado que el ius variandi constituye un aspecto básico como prerrogativa de la administración en la ejecución de los contratos; y que lo mismo cabe decir del deber de respetar el equilibrio financiero (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 32).F) Abordamos ahora los aspectos más relevantes de la jurisprudencia constitucional sobre la potestad autonómica de autoorganización invocada por la parte recurrente.El tribunal tiene declarado que la “potestad de autoorganización” de una comunidad autónoma “supone la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran la respectiva administración autonómica o dependen de ella (STC 55/1999, de 6 de abril, FJ 3, y las que allí se citan) que la jurisprudencia constitucional ha identificado con la competencia autonómica en materia de régimen de organización de su autogobierno, esto es, de decidir cómo organizar el desempeño de sus propias competencias. Resulta de lo anterior que la comunidad autónoma puede ‘conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo’ (STC 165/1986, de 18 de diciembre, FJ 6) creando los departamentos o unidades que estime convenientes en orden al adecuado ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas, siempre y cuando con ello no interfiera en las que son propias del Estado. Así pues, tan indiscutible es esta competencia autonómica para la propia organización, como el que la misma solo podrá ejercerse sobre ámbitos que, materialmente, correspondan a la propia comunidad autónoma, ‘pues no son concebibles, en Derecho, órganos, servicios o agencias autonómicos cuyas funciones no sean reconducibles a unas u otras competencias estatutarias’ (STC 52/2017, FJ 5)” (STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 6).De acuerdo con esta doctrina, el Estado podría llegar a invadir la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas cuando especifica la forma que ha de revestir una decisión de competencia autonómica o el órgano que ha de adoptarla; puesto “[q]ué órgano autonómico ha de adoptar [un acuerdo] y cómo ha de hacerlo son esencialmente ‘cuestiones de organización’ que ‘pertenecen a la potestad de autoorganización de la comunidad autónoma’” [STC 41/2016, de 3 de marzo, FFJJ 7
127. c)y 8, refiriéndose a acuerdos asignados por una ley estatal al Gobierno autonómico; en el mismo sentido, STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 12 d), en relación con una decisión atribuida por el Estado a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas].Por otra parte, también el tribunal ha reiterado que “[e]l título relativo a las ‘bases del régimen jurídico de las administraciones públicas’ (art. 149.1.18 CE) permite ‘establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las administraciones públicas’ (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3); esto es, los principios y reglas básicos sobre los aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las administraciones públicas, garantizando un régimen jurídico unitario para todas ellas (SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24). Incluye normas sobre la ‘composición, estructura y competencias de los órganos de las administraciones públicas’ (SSTC 32/1981, FJ 6; 50/1999, FJ 3; 143/2013, de 11 de julio, FJ 5), ‘las potestades administrativas que se confieren a dichas entidades para el cumplimiento de sus fines’ (STC 227/1988, FJ 24) o las ‘relaciones interadministrativas’ (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 18). La densidad de las bases podrá ser tanto mayor cuanto más directa sea la finalidad de garantizar un trato común a los ciudadanos en sus relaciones con la administración. No cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la administración y a la esfera de derechos e intereses de los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación (STC 50/1999, FJ 3)” [STC 55/2018, FJ 4 a); en el mismo sentido, STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 7]. Por tanto, “no debe olvidarse que ‘el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es la de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos impugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las comunidades autónomas de organizar su propia administración según sus preferencias’ (SSTC 50/1999, FJ 3, y 130/2013, FJ 6)” (STC 91/2017, de 6 de julio, FJ 5). 6. Impugnación de preceptos relativos a la delimitación y configuración de los contratos del sector público y sus elementos esenciales.A) El Gobierno de Aragón impugna los arts. 9.2 y 11 del capítulo primero del título preliminar, que delimitan negativamente el ámbito de aplicación de la Ley de contratos del sector público; el primero excluyendo negocios y contratos en el ámbito del dominio público y en el patrimonial. El segundo enumerando diversos negocios o contratos también excluidos del ámbito de la ley (la relación jurídica de servicio o laboral del personal de las administraciones públicas; los servicios de arbitrajes y conciliación; los servicios relacionados con campañas políticas…).En relación con el art. 9.2 LCSP, el recurrente centra su reproche en el inciso final que regula los contratos patrimoniales que incluyen prestaciones de los contratos típicos -arts. 12 a 18 LCSP-, al entender que el excesivo detalle no deja margen a la intervención de la comunidad autónoma. El tribunal estima que en este precepto el legislador estatal, con la finalidad de evitar la inaplicación de la ley, limita su intervención a establecer dos reglas a las que se subordina la inclusión de prestaciones de los contratos típicos propios del sector público en los contratos patrimoniales excluidos de la ley; a saber: (
128. i)valor de las prestaciones (no superior al 50 por 100 del importe total del negocio) y (
129. ii)vinculación y carácter complementario respecto de la prestación característica del contrato patrimonial.El recurrente critica al legislador estatal por realizar, a través del art. 11 LCSP, una trasposición defectuosa de las directivas europeas, al no excluir y regular los contratos que tenga por objeto servicios jurídicos [art. 19.2
130. e)LCSP] y los contratos o convenios entre poderes adjudicadores (art. 6.1 LCSP). La regulación de los contratos que tienen por objeto la prestación de servicios jurídicos obedece a los solos efectos de su exclusión de los contratos sujetos a regulación armonizada, en sintonía con el art. 10
131. d)de la Directiva 2014/24/UE. Del mismo modo, el art. 6.1 LCSP excluye de su ámbito de aplicación los convenios entre administraciones públicas o poderes adjudicadores, siempre que se cumplan determinadas condiciones, en concordancia con las exigencias derivadas del art. 12.4 de la Directiva 2014/24/UE. En definitiva, el precepto se constriñe a delimitar el ámbito de aplicación de la Ley.Nos remitimos a lo dicho en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia sobre la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico interno de las directivas europeas y sobre la limitación del enjuiciamiento que corresponde al tribunal para determinar el carácter básico o no de las disposiciones impugnadas. El tribunal considera que los arts. 9.2 y 11 tienen un carácter materialmente básico en cuanto su objeto es delimitar el ámbito de aplicación de la Ley de contratos del sector público [STC 84/2015, FJ 5 a)]; en este caso, negativamente, determinando las reglas o condiciones mínimas y comunes para que la exclusión opere. La concreción del elemento objetivo de la ley es esencial para garantizar la igualdad y el tratamiento común ante las administraciones. Corresponde, por tanto, desestimar la impugnación.B) Se recurren los arts. 18 y 26.2 -y en conexión con este, los arts. 27.2
132. a)y 319-. Estos preceptos, junto con los restantes incluidos en el capítulo segundo del título preliminar LCSP, tienen como finalidad delimitar o establecer los elementos objetivos que identifican a los contratos que de forma más habitual celebran los entes del sector público. El legislador estatal realiza la delimitación atendiendo a la naturaleza y alcance de las prestaciones (obras, concesión de servicios, suministro y servicios, mixtos y especiales); al sujeto contratante (contratos administrativos y privados); y a la cuantía (sujetos o no a regulación armonizada).El art. 18 LCSP regula la figura del contrato mixto, entendido como “aquel que contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de distinta clase”; y lo hace, a juicio del recurrente, de forma que anula toda posibilidad de ejercicio por la comunidad autónoma de sus competencias de desarrollo normativo. El precepto en cuestión establece las reglas básicas que regirán la preparación y adjudicación de este contrato en función de cuál sea la prestación principal o el valor estimado de las prestaciones combinadas; y lo hace de forma diferenciada según el contrato contenga y combine prestaciones propias de los contratos típicos (apartados 1 y 3), o prestaciones de los típicos y de otros distintos (apartado 2). El objeto del precepto es delimitar, atendiendo a la naturaleza de las prestaciones, el contrato, fijando las reglas de aplicación a cada fase contractual. Se trata de una norma básica que pretende evitar la inaplicación de la ley o, en su caso, una aplicación fraudulenta contraria a los principios de igualdad y libre concurrencia [SSTC 141/1993, FJ 5; 161/2013, FJ 11, y 84/2015, FJ 5 a)]. En consecuencia, la impugnación ha de ser desestimada.El art. 26.2 LCSP fija las reglas que regirán la preparación y adjudicación, así como los efectos, modificación y extinción, de los contratos privados de las administraciones públicas. El art. 27.2
133. a)LCSP somete a la competencia de la jurisdicción civil las controversias suscitadas “en relación con los efectos y extinción de los contratos privados de las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no administraciones públicas, con excepción de las modificaciones contractuales citadas en las letras
134. b)y
135. c)del apartado anterior”. El recurrente formula dos reproches a la regulación estatal: por una parte, se impone, a su juicio, un mayor número de normas de derecho administrativo a los contratos celebrados por los poderes adjudicadores que no pertenezcan a la categoría de administraciones públicas (arts. 26.3 y 319 LCSP), que a los contratos privados de las propias administraciones públicas. Y, por otra parte, podría ser esta una cuestión susceptible de regulación autonómica, al amparo de las competencias de la Comunidad de Aragón en materia de contratación pública y derecho civil. Al margen de la opinión expresada por el recurrente sobre la posibilidad de una regulación autonómica sobre estos extremos, lo cierto es que el reproche inicial parte de una interpretación inexacta sobre el mayor sometimiento o no de los contratos privados al derecho administrativo atendiendo al sujeto contratante. El art. 26.1
136. a)LCSP -no recurrido- califica de privados los contratos que celebren las administraciones públicas cuyo objeto no sea el de los contratos típicos -esto es, sea distinto de los referidos en las letras
137. a)y
138. b)del art. 25.1 LCSP, relativo a los contratos administrativos-; mientras que el art. 26.1
139. b)LCSP -tampoco recurrido- califica de privados todos los que se celebren por entidades del sector público que siendo poder adjudicador no reúnan la condición de administraciones públicas. De ese modo, se realiza una delimitación del contrato privado diferente en función del sujeto contratante, lo que justifica también el sometimiento a reglas diferentes, especialmente más intensas en el caso de los contratos suscritos por poderes adjudicadores que no son administración pública cuyo objeto sea el propio de los contratos típicos, como se desprende del art. 319 LCSP.En conclusión, la delimitación o identificación del tipo contractual es esencial para determinar el régimen jurídico sustantivo y procedimental que resulta de aplicación a cada contrato; esto es, para determinar los derechos y deberes de las partes. El art. 26.2 LCSP -y los arts. 27.2
140. a)y 319 por conexión-, al igual que el examinado art. 18 LCSP, delimitan, atendiendo, en este caso, a la naturaleza del sujeto contractual, los contratos, estableciendo qué reglas de la Ley de contratos del sector público resultan de aplicación a cada fase del proceso de contratación. Son, pues, preceptos materialmente básicos que regulan un mínimo común uniforme que permite garantizar el principio de igualdad entre los licitadores o candidatos, determina el alcance de las prerrogativas de que goza la administración en relación con los contratos privados y fija el orden jurisdiccional competente para conocer de las controversias que se susciten en relación con ellos [STC 84/2015, FJ 5 a)]. Por todo ello, procede desestimar la impugnación.C) Dentro de las disposiciones generales relativas a la racionalidad y consistencia de la contratación del sector público (cap. I, título I, libro primero), el recurrente impugna los arts. 28.4, 29.2, 30 y los apartados 1, 2, 4, 6 y 7 del art. 32 LCSP.
141. a)El art. 28.4 LCSP prevé que las entidades del sector público programarán, anual o plurianualmente, su actividad de contratación y que “darán a conocer su plan de contratación anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el artículo 134 que al menos recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada”. El Gobierno de Aragón sostiene que estamos ante una imposición de la programación de la actividad de contratación incompatible con el respeto a la potestad de autoorganización autonómica. Se invoca, además, la infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), ante la duda que genera al recurrente las eventuales consecuencias que se derivarían del incumplimiento de dicha programación.El tribunal ha declarado que la normativa básica en materia de contratación pública tiene por objeto proporcionar, además de otros fines de interés general, las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica (entre otras, STC 141/1993, FJ 5), a la vez que una eficiente utilización de los recursos públicos, en conexión con la estabilidad presupuestaria y el control del gasto [STC 84/2015, FJ 5 a)]. En el presente caso, el objeto de la norma estatal no es primordialmente imponer una concreta programación del gasto anual o plurianual en materia de contratación, cuya existencia tiene su fundamento en el art. 7.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, como bien señala la abogacía del Estado, sino dar publicidad al plan de contratación, en aras de asegurar la igualdad y libre concurrencia entre licitadores. Se configura la programación en materia de contratación como un instrumento para dotar de transparencia y publicidad a la oferta del sector público, por lo que estamos ante una norma de indudable carácter básico, que no es incompatible con la potestad de autoorganización de la comunidad autónoma, a la hora de diseñar el contenido de su programación. La impugnación se ha de desestimar.
142. b)En relación con el plazo de duración de los contratos, se recurre el art. 29.2 LCSP que regula el régimen de prórrogas contractuales. La letrada del Gobierno de Aragón considera que la norma estatal incurre en un excesivo detalle que impide el desarrollo autonómico y centra su reproche en el plazo de preaviso que, según la norma cuestionada, se ha de producir “al menos con dos meses de antelación a la finalización del plazo de duración del contrato, salvo que en el pliego que rija el contrato se establezca uno mayor”. El Gobierno de Aragón entiende que el hecho de que el propio precepto permita al órgano de contratación fijar en los pliegos un plazo superior a los dos meses acredita el carácter no básico de la regla y que no existe motivo alguno para impedir la regulación de dicho plazo de preaviso por el legislador autonómico.La regla estatal impugnada se limita a establecer un plazo de preaviso de dos meses por parte del órgano de contratación para que la prórroga del contrato sea obligatoria para el empresario; fija, por tanto, un mínimo común cuya finalidad es proporcionar las garantías de igualdad y seguridad jurídica, asegurando un tratamiento uniforme a los empresarios en relación con el alargamiento de la duración del contrato [SSTC 141/1993, FJ 5; 162/2009, FJ 4, y 56/2014, FJ 3 a), entre otras]. Además, posibilita que el órgano de contratación pueda, si así lo determina en los pliegos, acordar un plazo de preaviso superior a los dos meses. Esta posibilidad no impide la intervención del legislador autonómico ni prejuzga la decisión que este adopte en relación con dicho plazo, siempre que respete el mínimo común establecido por la norma estatal. El órgano de contratación en el ejercicio de sus competencias vendrá obligado a respetar tanto la legislación básica estatal -plazo mínimo de dos meses-, como la legislación que sea adoptada por la comunidad autónoma, al amparo de sus competencias, en relación con la ampliación o no del plazo mínimo de preaviso, sus condiciones o duración. Por tanto, debe descartarse, frente a lo que sostiene el Gobierno de Aragón, que la regulación básica establecida por el art. 29.2 LCSP sea tan minuciosa que no deje espacio alguno al ejercicio de las competencias autonómicas en materia de contratación.
143. c)El art. 32 LCSP regula los encargos de los poderes adjudicadores a “medios propios personificados”, fijando los requisitos que, en caso de cumplimiento, permitirán no atribuir a dicho encargo la consideración de contrato a los efectos de la Ley de contratos del sector público. El Gobierno de Aragón entiende que la regulación, con carácter general, desciende a tal grado de detalle que elimina cualquier posibilidad de desarrollo legislativo por la comunidad autónoma. La objeción se reduce a algunos apartados o incisos del precepto, a los que limitaremos nuestro examen. También se recurre el art. 30 LCSP al incluir en el régimen jurídico de los encargos a medios propios, a juicio de la letrada del Gobierno aragonés, la determinación del órgano competente para su autorización.