Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 156/2021

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 156/2021 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 156/2021, de 16 de septiembre (BOE núm. 251, de 20 de octubre de 2021) ECLI:ES:TC:2021:156 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías, los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Ricardo Enríquez Sancho, y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1960-2017, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, contra el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el 20 de abril de 2017, el procurador de los tribunales don José Miguel Martínez-Fresneda Gambra, en nombre y representación de cincuenta y un diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea del Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo, que reputa inconstitucional por las razones que se exponen sucintamente a continuación:

1. a)El Consejo de Ministros en su reunión del día 20 de enero de 2017, aprobó el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo. Dicha norma fue publicada en el “Boletín Oficial del Estado” el 21 de enero de 2017, y tramitada como proyecto de ley el 26 de enero de 2017, a petición del Gobierno, por el procedimiento de urgencia, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución española y los artículos 93 y 94 del Reglamento del Congreso de los Diputados. El Pleno del Congreso de los Diputados, en sesión celebrada el 31 de enero de 2017, y mediante votación plenaria, acordó convalidar el Real Decreto-ley 1/2017.A juicio de los legitimados que interponen el recurso de inconstitucionalidad, no se da el presupuesto habilitante para aprobar el Real Decreto-ley, porque no concurren las previsiones de extraordinaria y urgente necesidad y de provisionalidad; no se han respetado los límites materiales que prevé el art. 86.1 CE, porque la disposición final primera del Real Decreto-ley afecta a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el art. 31.3 CE; se identifica el incumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los asuntos acumulados C-154/15, C-307/15 y C-308/15, respecto del art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017; se denuncia la vulneración de los arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 de la Constitución, y la vulneración de la tutela judicial efectiva y del derecho a un proceso con todas las garantías, en condiciones de igualdad, de los consumidores frente a los profesionales bajo el principio de pro consumatore establecido por la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores; por lo que hace al art. 4 del Real Decreto-ley 1/2017, se denuncia la vulneración de los arts. 14, 24 y 51 CE y la vulneración de los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores; y, por último, se denuncia la inconstitucionalidad de la disposición final tercera del Real Decreto-ley 1/2017 que prevé la habilitación potestativa del ejecutivo para dictar disposiciones para el desarrollo de la norma, sin que se establezca con carácter obligatorio un sistema de supervisión y sanción sobre las entidades bancarias a la hora de aplicar el Real Decreto-ley, lo que vulnera la protección debida a los consumidores establecida por el art. 51 CE.
2. b)En primer término, según los recurrentes, el Real Decreto-ley impugnado desconoce los presupuestos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad exigidos por el art. 86.1 CE, así como la exigencia de provisionalidad, no concurriendo tales exigencias de ninguna manera en el presente caso, de acuerdo con la doctrina constitucional, que impone una interpretación restrictiva de dichos conceptos (con cita de las SSTC 29/1982, 137/2003 y 68/2007). La necesidad de que el Gobierno apruebe una norma con rango de ley ha de ser apremiante, estar justificada y motivada y se ha de corresponder con las medidas que se adopten.En este caso, no concurriría la excepcionalidad porque el Real Decreto-ley se plantea “con carácter general para todos los supuestos en que existe un contrato de préstamo hipotecario con una limitación al tipo de interés variable o cláusula suelo, sin límite alguno ni desde el punto de vista objetivo, ni subjetivo”. A ello se añade que la norma introduce una modificación al régimen de condena en costas, previsto en los arts. 394 y 395 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil (en adelante, LEC), que únicamente opera a favor de las entidades bancarias y que supone establecer “un nuevo sistema sin límites” aplicable a todos los casos de demandas derivadas de cláusulas suelo más allá del momento actual, y por tanto aplicable “de manera permanente y general para todos los casos que surjan a partir de la vigencia de esta norma”. La norma impugnada, por tanto, se extralimita en su función de regulación extraordinaria y coyuntural, al contemplar una reforma de carácter permanente que, además, tiene vocación expansiva según se desprende de la habilitación contenida en la disposición final tercera, que atribuye al Gobierno la posibilidad de dictar cuantas disposiciones sean necesarias para desarrollar esta norma, haciendo particular mención a “la extensión del ámbito de aplicación a otros consumidores relacionados con el prestatario de contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria”. La norma, en fin, incumple el “presupuesto de provisionalidad” exigido en el art. 86 CE. Por un lado, porque entra en vigor “antes de su ratificación por las Cortes, en el momento de su publicación en el ‘BOE’, desplegando sus efectos antes de su votación parlamentaria”; y, por otro, porque es una norma “de carácter general y permanente”, y extensible a cualquier consumidor.Junto a lo anterior, tampoco concurre en este caso la nota de urgencia. No concurre acudiendo al gran número de afectados ni a la posibilidad de colapso de la justicia, puesto que dado el tiempo transcurrido desde la sentencia del Tribunal Supremo origen de los problemas abordados por la norma (STS de 9 de mayo de 2013) el ejecutivo y el poder judicial han tenido tiempo suficiente para subsanar cualquier eventualidad al respecto. Han sido las propias reformas legales del Gobierno las que han incrementado la litigiosidad que ahora se intenta frenar a través del sistema de condena en costas que prevé el Real Decreto-ley. Además, entre dichas modificaciones está el art. 57 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, que establece el sistema arbitral de consumo, por lo que no era necesario adoptar ahora un nuevo mecanismo de reclamaciones a nivel extrajudicial. Así, la existencia de otros mecanismos para atender a la pretendida urgencia a la que responde el Real Decreto-ley, pone de relieve también la falta de concurrencia del presupuesto habilitante.Por último, tampoco la excepcionalidad. La legislación hipotecaria española ha sufrido varios reveses en los últimos años a causa de diversos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que ha advertido del desequilibrio grave que nuestra legislación genera en perjuicio de los consumidores, frente a la protección que la normativa europea dispensa a los mismos (Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993) y que se recoge también en el art. 51.1 CE. Esos reveses (SSTJUE de 14 de marzo de 2013, asunto C-415/11, y de 29 de octubre de 2015, asunto C-8/14) no han activado la respuesta normativa del Gobierno. El texto del Real Decreto-ley 1/2017 únicamente obedece a intereses privados de las entidades financieras, porque las previsiones que contiene no facilitan el mecanismo de defensa de los derechos de los consumidores, tal y como lo exigía la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de Diciembre de 2016, asuntos acumulados C-154/15, C-307 /15 y C-308/15. Por tanto, debe concluirse que el Real Decreto-ley 1/2017 incumple el presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad exigido por el art. 86 CE, ya que “parece haberse apreciado por nuestro Gobierno la nota de urgencia solamente cuando se han visto en peligro los intereses privados de las entidades financieras y cuando las entidades financieras están perdiendo dinero en costas judiciales por su conducta contraria a cualquier buena práctica comercial”.
3. c)En segundo lugar, la regulación de la disposición final primera contenida en el Real Decreto-ley 1/2017, que da nueva redacción a la disposición adicional cuadragésima quinta de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del impuesto sobre la renta de las personas físicas y de modificación parcial de las leyes de los impuestos sobre sociedades, sobre la renta de no residentes y sobre el patrimonio, habría incumplido la prohibición de afectación a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título primero de la Constitución, según lo establecido en el art. 86 CE, en relación con el art. 31.3 CE, en el sentido interpretado por la doctrina constitucional (con cita de las SSTC 6/1983 y 60/1986).Se razona así, con apoyo en una extensa cita de la doctrina constitucional, que la norma, relativa al tratamiento fiscal de las cantidades percibidas por la devolución de las cláusulas de limitación de tipos de interés de préstamos, derivadas de acuerdos celebrados con las entidades financieras o del cumplimiento de sentencias o laudos arbitrales, permite que asuntos de índole tributaria, cuyo tratamiento está reservado a la ley, sean modificados por un real decreto-ley. Entienden los recurrentes que los incentivos tributarios previstos en la norma impugnada pueden perjudicar a los deudores hipotecarios, en incumplimiento del principio de no vinculación establecido por la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores.Según el recurso, la norma plantea dos posibilidades para las cantidades que recibe un deudor hipotecario por la devolución de cláusulas suelo: destinar tales cantidades a minorar el principal del préstamo y no pagar impuesto sobre la renta por ellas, o disponer libremente de estas cantidades y pagar el impuesto sobre la renta correspondiente. Por lo tanto, condiciona económicamente al deudor hipotecario y establece un incentivo fiscal que prácticamente lo obliga a invertir tales cantidades en minorar el monto principal del préstamo. Adicionalmente, para que los contribuyentes se puedan acoger a este beneficio, la disposición obliga a realizar esta operación “directamente por la entidad financiera, tras el acuerdo con el contribuyente afectado”, es decir que ni siquiera existe una devolución real del dinero, sino una mera transacción contable. Si se tiene en cuenta que se trata de cuantías que los afectados nunca debieron haber abonado, y que destinarlo nuevamente a amortizar la hipoteca implica que la entidad financiera no solo no sufre consecuencia alguna por haber insertado una cláusula abusiva -por tanto, nula- en el contrato sino que, además, esta disposición legal le permite beneficiarse de una amortización anticipada del préstamo hipotecario. Por tanto, es claro que a través de este trato beneficioso el Gobierno promueve indirectamente que la entidad financiera no se vea perjudicada por su actitud contraria a las buenas prácticas. En este sentido, el escrito de demanda recuerda que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia de 21 de Diciembre de 2016 asuntos acumulados C-154/15, C-307/15 y C-308/15, interpretó el art. 6.1 de la Directiva 13/1993 y estableció que las cláusulas abusivas no vincularán al consumidor. Según el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dicho artículo debe interpretarse en el sentido de que una “cláusula contractual declarada abusiva nunca ha existido, de manera que no podrá tener efectos frente al consumidor” sino que la declaración del carácter abusivo de tal cláusula tendrá como consecuencia “el restablecimiento de la situación de hecho y de Derecho en la que se encontraría el consumidor de no haber existido dicha cláusula”. Por tanto, la disposición final primera, de manera indirecta, perpetuaría los efectos perjudiciales de la cláusula abusiva, al establecer un “incentivo fiscal” que indirectamente obliga al deudor hipotecario a reinvertir las cantidades en la entidad financiera para aminorar el principal del préstamo, toda vez que, en caso contrario, deberá enfrentarse a la situación de un posible aumento de lo que deberá ingresar por el pago del impuesto sobre la renta de las personas físicas.A mayor abundamiento, se alega que la disposición adicional segunda, sobre “medidas compensatorias distintas de la devolución en efectivo”, contraviene expresamente la restitutio in integrum que regula el art. 1303 del Código civil: “Declarada la nulidad de una obligación, los contratantes deben restituirse recíprocamente las cosas que hubiesen sido materia del contrato, con sus frutos, y el precio con los intereses, salvo lo que se dispone en los artículos siguientes”. Una restitución íntegra a la que apunta también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.En síntesis, se concluye afirmando que la introducción de este incentivo fiscal en la disposición final primera del Real Decreto-ley, supone regular una materia tributaria, como es la determinación de la base imponible del impuesto sobre la renta de las personas físicas, que según lo dispuesto en el art. 31.3, en concordancia con el art. 86 CE, corresponde al desarrollo de una ley y, por lo tanto, está vedada a la regulación por real decreto-ley. Y lo hace, además, estableciendo incentivos tributarios que pueden perjudicar a los deudores hipotecarios en incumplimiento del principio de no vinculación establecido por la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores.
4. d)El tercer motivo de inconstitucionalidad contenido en la demanda se refiere a la falta de cumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Tras exponer que el Real Decreto-ley pretende dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, asuntos acumulados C-154/15, C-307/15 y C-308/15, la demanda recoge el sentido de esta doctrina, así como de la contenida en la STS de 9 de mayo de 2013, que había limitado la retroactividad de la devolución de las cláusulas suelo que se reputaran abusivas. La demanda entiende que el razonamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia de 2016 resuelve el conflicto surgido entre pronunciamientos previos del mismo Tribunal de Luxemburgo y la sentencia del Tribunal Supremo de 2013, solventando una contradicción que afectaba a la seguridad jurídica y a los derechos fundamentales que tienen los consumidores, a un proceso con todas las garantías y a un juez imparcial, según lo determina el artículo 24.2 CE. No obstante, a pesar de la afirmación contenida en el preámbulo, el Real Decreto-ley no integra adecuadamente el mandato de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.Se recuerda que la STS de 9 de mayo de 2013 provocó dos graves consecuencias. De un lado, el establecimiento de una limitación temporal a los efectos de la declaración de la abusividad de una cláusula, interpretada al amparo de la Directiva 93/13/CEE, de manera que ese límite temporal lo fijó en la fecha de la propia sentencia, anulando todo efecto retroactivo. De otro, la justificación de esa limitación de los efectos de la retroactividad con argumentos extrajudiciales. Asimismo, se recuerda que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea anula esas consecuencias, pero que la ausencia de un mecanismo de revisión procesal adecuada, que permita rectificar los efectos negativos que ha producido la interpretación restrictiva de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto a la nulidad de la cláusula suelo, impide la aplicación de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de modo que, ante la previsible acumulación de procedimientos judiciales en reclamación del dinero indebidamente cobrado por las cláusulas suelo, derivada de la exigencia de aplicación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Gobierno ha primado una solución de política judicial frente al cumplimiento de la jurisprudencia comunitaria en defensa de los derechos del colectivo de consumidores.La demanda considera que el Real Decreto-ley recurrido no resuelve las carencias de la aplicación de una resolución del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que interpreta el Derecho comunitario y cuyos efectos ex tunc solo el propio tribunal puede señalar, por lo que se produce una vulneración clara de los derechos fundamentales de los ciudadanos cuando actúan sujetos a normas comunitarias. Tal es el caso de los consumidores, donde está reconocida la primacía del Derecho de la Unión, ya que no disponen de un proceso con todas las garantías para que se cumpla con el reconocimiento de su derecho por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con la consiguiente vulneración del art. 24.2 CE.Entienden los recurrentes que la entidad financiera que impuso la cláusula abusiva, “obtiene de la norma impugnada el premio de evitar las costas de la reclamación con una solución que el consumidor tiene muy difícil discutir al margen de la que le proponga la entidad financiera. Este mecanismo de solución extrajudicial supone además la paralización transitoria de toda reclamación en curso o que se vaya a iniciar sin haber resuelto sobre la abusividad de la cláusula suelo, camuflada bajo el ‘mutuo acuerdo de las partes’, de manera que el consumidor que ha tenido que interponer la acción de reclamación puede ver que se le priva de la condena en costas con un allanamiento de la entidad bancaria que le ha llevado a dicha situación. Finalmente quedan sin resolver aquellas situaciones en las que los consumidores que han tenido un reconocimiento firme de la devolución desde el 9 de mayo de 2013 por la abusividad de la cláusula quieren reclamar la devolución desde el inicio de la aplicación de la cláusula suelo”.En síntesis, “la norma recurrida transpone de forma insuficiente e indebida la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, en relación a los efectos de la declaración de abusividad y los efectos de la reparación de las cláusulas suelo, dejando en manos de las propias entidades que han impuesto dichas cláusulas abusivas la gestión de su reconocimiento, de los importes de su aplicación y de la forma de su devolución”, al tiempo que no “se realiza ninguna modificación de la norma procesal para cumplir los dictados de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, siendo que los [recursos] que podrían aplicarse por extensión con la norma nacional (recurso de revisión) se han negado expresamente por quien ha generado la situación de inseguridad jurídica, el Tribunal Supremo”.
5. e)En cuarto lugar, la demanda alega la inconstitucionalidad del art. 3, que habría vulnerado los arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 CE, así como el derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías en condiciones de igualdad de los consumidores frente a los profesionales bajo el principio pro consumatore establecido por la Directiva 93/13/CEE, del Consejo. El precepto impugnado establece en su apartado primero un sistema de reclamación previa a la interposición de demandas judiciales, que deben implantar las entidades de crédito y que tendrá carácter voluntario para el consumidor, el cual debe ser informado por las entidades de este procedimiento si su contrato de préstamo hipotecario contenía cláusula suelo. En el apartado 2, el precepto dispone: “Recibida la reclamación, la entidad de crédito deberá efectuar un cálculo de la cantidad a devolver y remitirle una comunicación al consumidor desglosando dicho cálculo; en ese desglose la entidad de crédito deberá incluir necesariamente las cantidades que correspondan en concepto de intereses. En el caso en que la entidad considere que la devolución no es procedente, comunicará las razones en que se motivó su decisión, en cuyo caso se dará por concluido el procedimiento extrajudicial”.A juicio de los recurrentes, resulta inadmisible que sea la propia entidad bancaria la que valore y considere si la cláusula suelo es abusiva y decida sobre la procedencia o improcedencia de la devolución de las cantidades apropiadas indebidamente en concepto de cláusulas suelo. Se entiende por esta parte que la disposición cuestionada limita expresamente el derecho de defensa del consumidor afectado, puesto que el propio procedimiento de devolución puede constituirse en un nuevo abuso, mediante el cual el deudor hipotecario queda sometido a la voluntad de la entidad financiera durante el proceso extrajudicial que plantea este Real Decreto-ley. Asimismo, al no haber un tercero ajeno al contrato de adhesión (préstamo hipotecario), para decretar que no cabe el reintegro de esas cantidades cobradas indebidamente por la entidad bancaria, se genera una situación en la que la propia entidad de crédito es quien asume esa capacidad de decisión durante el periodo de reclamación previa.Se fundamenta esta queja no solo en la supremacía de la Constitución ex art. 9.1 CE, sino también en la primacía de los tratados internacionales reconocida por el art. 96 CE, con invocación de la Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre, argumentando que el Real Decreto-ley no cumple con la finalidad impuesta por el art. 51 CE, en el marco de la ejecución de la STJUE de 21 de diciembre de 2016, ya que quiebra el concepto de consumidor, deja la solución extrajudicial en manos de la entidad de crédito que ha incluido la cláusula abusiva y, por añadidura, produce la inversión de la carga de la prueba y la eliminación de las costas procesales a favor de la entidad bancaria. Al mismo tiempo, el precepto cuestionado vulnera el derecho de los consumidores a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), puesto que limita las posibilidades que tienen los deudores hipotecarios de acudir directamente a un procedimiento judicial, de manera que el consumidor acaba por verse “compelido por el sistema procesal a tener que elegir”. Afirma la demanda que el art. 3, en relación también con el art. 4 del mismo Real Decreto-ley 1/2017, “imponen trabas arbitrarias al consumidor en su acceso a la jurisdicción, estableciendo un mecanismo disuasorio, lento y sin garantías que causa indefensión en el titular del derecho cuyo amparo se pretende, con grave lesión de su derecho a un proceso con todas las garantías, al juez predeterminado por la ley y a la posibilidad de litigar sin sufrir menoscabo económico. Dicho efecto disuasorio, que en la práctica se ha invertido en contra del sentido que ordena la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, sitúa al consumidor en un procedimiento extrajudicial entre dos partes en evidente desequilibrio de posiciones, de armas y de medios, en el que el juego de la autonomía de la voluntad se ve, cuando menos, limitado”.Por último, los recurrentes también impugnan, aun sin citarlo expresamente, el art. 2.2 del Real Decreto-ley, porque reduce el concepto de consumidor, siendo esta previsión contraria al art. 51 CE, en relación con el art. 8 de la Directiva 93/13/CEE, ya que, frente a lo dispuesto en el art. 3 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, la disposición impugnada del Real Decreto-ley reduce el concepto de consumidor para reservarlo a las personas físicas discriminando expresamente a personas jurídicas que actúan fuera de un ámbito profesional y de explotación comercial.
6. f)En quinto lugar, la demanda denuncia la inconstitucionalidad del art. 4 del Real Decreto-ley por la vulneración de los arts. 14, 24 y 51 CE, y por la vulneración de los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993. Este precepto establece el modelo de costas procesales en los procedimientos judiciales, cuando el consumidor rechazase el arreglo extrajudicial.Se alega que la regulación introducida en dicho precepto supone una clara modificación de lo ya previsto en los arts. 394 y 395 LEC, incluyendo excepciones a la regla general que chocan con el principio de igualdad y el derecho a la tutela judicial efectiva, y lo hace de manera perjudicial para los consumidores a pesar de lo establecido en el art. 51 CE, en la citada Directiva y lo que en relación con la misma ha establecido la STJUE de 21 de diciembre de 2016.Ello supone una vulneración de los arts. 14 y 24 CE, en relación con el art. 51 CE. Del art. 14 CE por las reglas referidas a las costas, al colocar al deudor hipotecario en una situación de desigualdad respecto de la entidad bancaria. Se afirma así que la solicitud de condena en costas judiciales por parte de los deudores hipotecarios, constituye “no solo una forma de defenderse contra los abusos de las entidades financieras, sino un arma procesal válida y vigente a la que tiene el derecho de acceder”, de modo tal que si la condena en costas desaparece, se desequilibra el principio de igualdad de las partes. Por tanto, el art. 4 del Real Decreto-ley 1/2017 “priva a los deudores hipotecarios de esta arma procesal dejándolos en una situación de desigualdad procesal, que a las luces del art. 14 CE, constituye a su vez una clara desigualdad frente a las posibilidades procesales que contempla la Ley de enjuiciamiento civil”. La lesión del art. 24 CE viene dada porque el Real Decreto-ley no facilita el acceso de los deudores hipotecarios a los órganos judiciales o administrativos competentes para determinar si las cláusulas tienen carácter abusivo. Por último, la vulneración del art. 51 CE se imputa a la ausencia de una regulación garantista para los consumidores, en línea con lo establecido en la citada Directiva 93/13/CEE.
7. g)El último motivo de inconstitucionalidad se dirige específicamente frente a la disposición final tercera del Real Decreto-ley, en la medida en que prevé la habilitación potestativa del ejecutivo para dictar disposiciones para el desarrollo de la norma, sin que se establezca con carácter obligatorio un sistema de supervisión y sanción sobre las entidades bancarias a la hora de aplicar la regulación. Tal medida vulneraría la protección debida a los consumidores establecida por el art. 51 CE, porque los poderes públicos incumplen su obligación de garantizar dicha protección, a pesar de la regulación nacional y europea existente en la materia.Se resalta el incumplimiento del marco jurídico-comunitario, resaltando que resulta indudable la relevancia que la normativa comunitaria tiene en este tipo de legislación, siendo así ya reconocido por el propio Tribunal Constitucional en sus AATC 86/2011, de 9 de junio, y 168/2016, de 4 octubre, “por lo que habrá [de] estarse, también, a la normativa europea para informar e interpretar la constitucionalidad de las normas españolas en relación a los derechos y protección de los consumidores españoles, normativa que, como más adelante veremos, es singularmente más rigurosa y de un indudable mayor cariz disuasorio frente a conductas indebidas que por parte de las entidades financieras se pudieran realizar respecto de los consumidores europeos”.Se interesa no solo la declaración de inconstitucionalidad sino también el requerimiento al Gobierno para que dote a la norma impugnada de un sistema de protección al consumidor eficaz y disuasorio.Por medio de otrosí, se solicita que se acuerde la tramitación prioritaria y urgente del presente recurso de inconstitucionalidad, atendiendo a las circunstancias extraordinarias del caso, en cuanto el Real Decreto-ley impugnado forma parte del bloque de la constitucionalidad, la entrada en vigor y plena efectividad de una buena parte de sus preceptos implica la adaptación y modificación de varias leyes que integran un cuerpo legislativo actualmente en vigor, así como el carácter modélico que la resolución de este recurso tiene respecto a todos los procedimientos de ejecución hipotecaria que se encuentran en tramitación ante los tribunales de Justicia de toda España, y que pueden afectar las negociaciones extrajudiciales.Asimismo, a través de un nuevo otrosí, se solicita de este tribunal que eleve cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en virtud del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), sobre los siguientes extremos:- Si resulta contraria a los arts. 38 y 47 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea y a los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE una norma nacional como el art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017 que deja en manos de los profesionales que han impuesto las cláusulas suelo la interpretación, efectos y restitución al consumidor de la aplicación de una cláusula abusiva.- Si resulta contraria a los arts. 38 y 47 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea y a los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE una norma nacional como el Real Decreto-ley 1/2017 que no introduce mecanismos en el Derecho nacional para que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016 se lleve plenamente a efecto, de manera que causa discriminaciones respecto de aquellos que vieron reconocida la abusividad de la cláusula en sentencia firme por los efectos de cosa juzgada.- Si resulta contraria a los arts. 280 y 299 TFUE una normativa nacional que no establece mecanismos procesales de ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictadas en cuestiones prejudiciales planteadas por los juzgados y tribunales nacionales en interpretación del Derecho comunitario, y que precisan en todo caso de mecanismos de trasposición legales como el Real Decreto-ley 1/2017, discriminando dichas resoluciones respecto del trato que reciben las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.- Si resulta contrario al art. 38 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea que la falta de inclusión en la Constitución Española del derecho de los consumidores como derecho fundamental prive a los ciudadanos de tal carácter y protección suprema cuando se les aplique el Derecho nacional. 2. Mediante providencia de 9 de mayo de 2017, el Pleno de este tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, por conducto del ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. Esta providencia se publicó en el “BOE” núm. 115, de 15 de mayo de 2017. 3. El 22 de mayo de 2017 tuvo entrada en el registro general de este tribunal un escrito del abogado del Estado, por el que suplicaba que se le tuviese por personado en el presente recurso, en la representación que legalmente ostenta, solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones. Mediante providencia de 23 de mayo, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones el anterior escrito del abogado del Estado y conceder la prórroga solicitada de ocho días, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario. 4. El presidente del Congreso de los Diputados, a través de un escrito registrado en este tribunal el 23 de mayo de 2017, comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). Lo mismo hizo el presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en el registro general de este tribunal el 23 de mayo de 2017. 5. El 15 de junio de 2017 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el escrito de alegaciones del abogado del Estado, solicitando la desestimación del presente recurso de inconstitucionalidad, por las razones que a continuación se resumen.
8. a)Comienza su oposición con una primera parte en la que expone de forma sucinta el objeto y los motivos del recurso de inconstitucionalidad, distinguiendo entre los que se refieren en su totalidad al Real Decreto-ley 1/2017 (la inconstitucionalidad formal por inadecuado recurso a la figura del decreto-ley, al no concurrir presupuesto habilitante), y las impugnaciones referidas a algunos de sus preceptos (arts. 2.2, 3, 4, disposición adicional segunda y disposiciones finales primera y tercera).Aborda de inmediato la justificación, contenido y naturaleza de las normas de ordenación y disciplina de las entidades de crédito del Real Decreto-ley. Recuerda que la norma impugnada se aprueba para “dar salida, mediante el establecimiento de un procedimiento extrajudicial voluntario, a la situación creada como consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, en los asuntos acumulados C-154/15 y C-307 y 308/15 en relación con las cláusulas suelo”, necesidad derivada de que dicha sentencia declara contraria al art. 6.1 de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, la jurisprudencia nacional que limitaba en el tiempo los efectos restitutorios derivados de la declaración del carácter abusivo de ciertas cláusulas contractuales, limitándolos a las cantidades pagadas indebidamente tras el pronunciamiento judicial que las hubiera declarado abusivas.Con cita expresa de la memoria del análisis de impacto normativo, que se adjunta como documento 1, la Abogacía del Estado resalta el número de préstamos hipotecarios con cláusulas suelo (cláusulas abusivas), que asciende a 2 193 000, y que podrían -de acuerdo con uno de los escenarios posibles- dar lugar a un número equivalente de procesos judiciales, en un primer escenario, teniendo entonces un gran impacto en la litigiosidad al suponer un incremento de asuntos de un 124,3 por 100 (pág. 19 de la memoria), conllevando igualmente un aumento del tiempo de respuesta esperado en hasta 39,3 meses. Esta parte indica, aportando los ejemplos oportunos, que existen precedentes de utilización del real decreto-ley para afrontar el cumplimiento urgente de sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por último se refiere también, en esta primera parte, al contenido mismo del Real Decreto-ley, señalando que su finalidad es imponer obligaciones a las entidades de crédito, que tienen el carácter y la naturaleza de normas de ordenación y disciplina de las entidades de crédito, tal como señala el art. 2.1 c), intitulado “Normas de ordenación y disciplina de las entidades de crédito”, de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.
9. b)El segundo argumento general del escrito, aborda la cuestión del recurso al Derecho de la Unión Europea como parámetro directo de constitucionalidad, en respuesta a la tacha de la demanda que reputa la norma contraria a las previsiones de los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE, y a las disposiciones del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea y de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea.Destaca, con cita de la doctrina del Tribunal Constitucional (entre otras, SSTC 99/2012 y 212/2014), que la infracción del Derecho de la Unión Europea por una disposición normativa interna no es causa de inconstitucionalidad de la misma. Por lo que hace a las alegaciones de los recurrentes relativas a que el Real Decreto-ley impugnado, sin identificar precepto alguno de forma específica, supone una inadecuada “trasposición” de la STJUE de 21 de diciembre de 2016, la Abogacía del Estado sostiene que, en materia de ejecución de las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Derecho de la Unión se rige por el principio de autonomía procesal, por lo que se estará a lo que se establezca por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros siempre que se respeten los principios de efectividad y equivalencia.De este modo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en ausencia de normas de ejecución forzosa de la Unión Europea para el reconocimiento de un derecho reconocido por el Derecho de la Unión, corresponde al sistema jurídico interno de cada Estado miembro, de conformidad con el principio de autonomía procesal, designar los órganos competentes y establecer la regulación procedimental de los recursos destinados a la salvaguardia de esos derechos, siempre y cuando las disposiciones nacionales no sean menos favorables que las que rigen situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y no hagan imposible o excesivamente difícil, en la práctica, el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). En este caso está claro que las disposiciones del Real Decreto-ley respetan estos principios, resaltando además que se trata de un procedimiento totalmente voluntario, sin coste adicional para el consumidor y de obligada asunción por parte de las entidades de crédito.
10. c)En cuanto a los concretos motivos de inconstitucionalidad, el escrito de alegaciones se refiere, en primer lugar, a la pretendida vulneración del presupuesto habilitante del art. 86 CE.Tras recoger la doctrina relevante del Tribunal Constitucional (con cita, entre otras, de las SSTC 332/2005 y 1/2012), afirma que es evidente que en este caso concurre el presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad. En primer lugar, por el carácter extraordinario del fallo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto de las cláusulas suelo, en la medida que resultaba, cuando menos, difícil de prever teniendo en cuenta las diversas instancias judiciales que en España ya se habían pronunciado sobre la cuestión, y el hecho de que las conclusiones del abogado general del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se habían mostrado conformes con la postura del Tribunal Supremo español. Y, en segundo lugar, y como consecuencia del fallo, porque el aumento de demandas y sus consiguientes recursos en el orden jurisdiccional civil, no era una previsión meramente especulativa, lo que justificaría la urgencia derivada del riesgo (justificado y previsible) de colapso o empeoramiento sustancial de la respuesta judicial. En este contexto, afirma el abogado del Estado “establecer un mecanismo extrajudicial específico, voluntario y adicional a los ya previstos fue una respuesta normativa adecuada a un riesgo inminente y previsible, que encuentra la celeridad necesaria en un instrumento normativo como el Real Decreto-ley”.En respuesta al argumento de los recurrentes relativo a la falta de excepcionalidad de los mecanismos previstos en el Real Decreto-ley, se afirma que, efectivamente, la norma ciñe su aplicación a unos supuestos concretos, al tratarse de medidas que facilitan la devolución de las cantidades indebidamente satisfechas por el consumidor a las entidades de crédito en aplicación de determinadas cláusulas suelo contenidas en contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria, estando por ello también delimitado su efecto en cuanto a las costas judiciales. Finalmente, la habilitación para su desarrollo contenida en la disposición final tercera no permite extender su ámbito de aplicación de forma infinita como pretenden hacer ver los recurrentes, sino que solo puede entenderse como referida a la aplicación de cláusulas suelo cuando afecte a otros consumidores relacionados con el prestatario de contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria.En relación con los límites materiales del real decreto-ley, y su proyección sobre la introducción de modificaciones tributarias a través de esta figura, la Abogacía del Estado descarta el motivo de inconstitucionalidad refiriéndose a la doctrina consolidada de este tribunal, que se sintetiza en los fundamentos jurídicos 2 y 3 de la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 2017, y que exige atender al tipo del tributo afectado, a los elementos en concreto regulados y a su naturaleza y alcance, concluyendo que en este caso concreto es evidente que la medida no afecta a un elemento esencial del tributo sino al régimen aplicable a la deducción por vivienda habitual.
11. d)En relación con la definición de consumidor del art. 2.2 del Real Decreto-ley, afirma que la misma se funda en la pretendida vulneración de la Directiva 93/13/CEE, y sin perjuicio de que esta no es parámetro de constitucionalidad, la Abogacía del Estado recuerda que la propia Directiva se refiere solo a personas físicas.
12. e)En cuanto al art. 3 del Real Decreto-ley, en el escrito de alegaciones se rechaza que este precepto vulnere el art. 24 CE, porque no impide la posibilidad real de acceso a la jurisdicción por parte de cualquier ciudadano, en la tutela de derechos e intereses legítimos tutelados por la norma, toda vez que el prestatario puede, tanto si utiliza el procedimiento previsto en la norma como si no lo hace, acudir a los tribunales para que resuelvan definitivamente sobre sus pretensiones, sin que la norma modifique en modo alguno las facultades que la Ley de enjuiciamiento civil confiere al juez, y la singular autoridad de la que goza la apreciación probatoria realizada por el juez ante el que se ha celebrado el juicio.Asimismo, se niega que el precepto vulnere el principio de igualdad del art. 14 CE, pues “el hecho de que se reconozca por el prestamista la abusividad de una cláusula contractual, y que, consecuentemente, realice una oferta compensatoria al prestatario, en nada sitúa en planos de desigualdad a las partes, como tampoco sucede en la contratación civil entre particulares, cuando una de las partes hace una oferta de contratación a la otra”. A juicio de la Abogacía del Estado tampoco se produce una inversión de la carga de la prueba, ya que en nada varia el Real Decreto-ley 1/2017 el principio general de que los hechos son aportados al procedimiento civil exclusivamente por las partes y son estos hechos los que delimitan la cuestión a decidir por parte del juzgador. Al demandante le corresponde introducir los hechos en el proceso (art. 399.3 LEC) y al demandado admitir estos o negarlos (art. 405.2 LEC). Esta admisión o negación tiene una trascendencia probatoria indiscutible, dado que lo admitido estará exento de prueba, al haber plena conformidad de las partes (art. 281.3 LEC).Concluye el abogado del Estado, en cuanto al procedimiento del art. 3, que la reclamación previa es un mecanismo más de protección del consumidor, de modo que además del arbitraje de consumo (que citan los recurrentes), el deudor también dispone de los cauces procedimentales establecidos por el sistema de reclamaciones financieras vigente en la actualidad, regulado en la Ley 44/2002, de 22 de noviembre (arts. 29 a 31), y en su desarrollo reglamentario por medio de la Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre, por la que se regula el procedimiento de presentación de reclamaciones ante los servicios de reclamaciones del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, así como de la Orden ECO/734/2004, de 11 de marzo, sobre los departamentos de atención al cliente y el defensor del cliente de las entidades financieras.En suma, lo que realmente hace la norma impugnada es imponer una carga para la entidad de crédito (
13. i)operada por imperativo legal, (
14. ii)supervisada como obligación de ordenación y disciplina derivada de la Ley 10/2014, (iii) seguida por una comisión de seguimiento y (
15. iv)revisable judicialmente en todos los casos.
16. f)Sobre el régimen de costas procesales previsto en el art. 4 del Real Decreto-ley, el escrito del abogado del Estado resalta que no hace sino concretar los principios que regulan el régimen general previsto en el art. 395 LEC. De hecho, dicho régimen se modificó mediante la Ley 15/2015, de jurisdicción voluntaria, que tiene por objeto fomentar los mecanismos de resolución extrajudicial. De este modo, el art. 4 no hace sino fomentar la resolución extrajudicial de conflictos con la misma lógica, de modo que si se ha intentado una vía extrajudicial previa, existe una minoración o exclusión de las costas en caso de allanamiento.
17. g)En cuanto a la disposición adicional segunda, que prevé medidas compensatorias distintas de la devolución en efectivo, la Abogacía del Estado destaca que los recurrentes no hacen estrictamente una alegación constitucional, sino que se limitan a señalar que es contrario al art. 1303 del Código civil, que no es parámetro de constitucionalidad.
18. h)En relación con la impugnación referida al apartado
19. a)de la disposición final tercera (“habilitación normativa”), resalta el escrito de la Abogacía del Estado que la alegación se ciñe a considerar que se incurre en una protección débil del consumidor infringiendo el mandato del art 51 CE, de manera que no es tanto un motivo de inconstitucionalidad como una crítica a la opción legislativa del Gobierno, a lo que en todo caso se añade el carácter de normas de disciplina e intervención de las entidades de crédito de la regulación contenida en el Real Decreto-ley 1/2017 y, en consecuencia, el sometimiento al régimen disciplinario y sancionador de la Ley 10/2014, por lo que sí se otorga una protección reforzada.
20. i)Por último, y en respuesta a la solicitud de los recurrentes de que el Tribunal Constitucional platee una cuestión prejudicial, el abogado del Estado niega la procedencia de tal planteamiento. A su juicio, la solicitud de planteamiento se basa en presupuestos erróneos porque las normas de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea no son superiores a la Constitución, pero además las preguntas propuestas, tal y como se detalla en la argumentación, carecen totalmente de sentido. Para demostrar esta afirmación la Abogacía del Estado recuerda que:
21. i)el Real Decreto-ley 1/17 no traspone la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea porque es aplicable el principio de autonomía procesal de los Estados y los principios de equivalencia y efectividad;
22. ii)la misma sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ya establece que el Derecho de la Unión no obliga a un tribunal nacional a dejar de aplicar las normas procesales internas que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución, aunque ello permitiera subsanar una infracción de una disposición, cualquiera que sea su naturaleza, contenida en la Directiva 93/13; y iii) la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico español. 6. Por providencia de 14 de septiembre de 2021 se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 16 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. Objeto del recurso de inconstitucionalidad.El recurso de inconstitucionalidad ha sido interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, contra el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo (Real Decreto-ley 1/2017, en lo que sigue).Con los argumentos que han quedado recogidos ampliamente en los antecedentes, la demanda plantea, en primer lugar, que el Real Decreto-ley 1/2017 incumple los límites formales y materiales establecidos en el art. 86.1 CE, en conexión con el art. 31.3 CE. En segundo lugar, y también con referencia a la totalidad de la norma, se estima que, con la misma, no se ha dado debido cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, Francisco Gutiérrez Naranjo c. Cajasur Banco, S.A.U., asunto C-154/15, Ana María Palacios Martínez c. Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, S.A., asunto C-307/15, y Banco Popular Español, S.A., c. Emilio Irles López y Teresa Torres Andreu, asunto C-308/15, pese a ser esta, según reitera la demanda en distintos lugares, la finalidad de su aprobación. En tercer lugar, el escrito se dirige específicamente contra determinados preceptos del Real Decreto-ley porque habrían vulnerado los arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 CE. Finalmente, por medio de otrosí, se solicita de este tribunal que eleve cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en virtud del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), sobre los extremos anteriormente reseñados en los antecedentes.El abogado del Estado, con los argumentos que han quedado recogidos en el antecedente quinto, interesa la desestimación íntegra del recurso. 2. Consideraciones previas.Antes de entrar en el examen de fondo del asunto es necesario realizar alguna precisión preliminar a fin de delimitar el objeto del proceso y el alcance de nuestro enjuiciamiento.
23. a)En primer lugar, es preciso aclarar cuál es el objeto del recurso en lo que se refiere a los preceptos específicamente impugnados, al margen de las genéricas tachas que se dirigen contra el conjunto del Real Decreto-ley, porque el recurso incurre en no pocas imprecisiones en cuanto a su objeto, que arrojan dudas sobre qué es lo que los diputados recurrentes pretenden impugnar. Si nos atenemos a los distintos epígrafes que contiene la demanda, la conclusión que se alcanza es que se impugnan exclusivamente los arts. 3.2 y 4, y la disposición final tercera. No obstante, en discordancia con ello, el petitum de la demanda solicita la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 2.2, 3 y 4, de la disposición adicional segunda y de las disposiciones finales primera y tercera, petición que cohonesta con la argumentación contenida en los apartados 4, 5 y 6 de la demanda, que va más allá de los preceptos que se enuncian en el encabezamiento de cada uno de ellos.Cosa distinta es que la expresada argumentación pueda considerarse suficiente a efectos de justificar la declaración de inconstitucionalidad de todos los preceptos enumerados en el suplico de la demanda. Este tribunal ya ha reiterado que un recurso de inconstitucionalidad, en tanto que inicia un proceso dirigido a la expulsión de una norma del ordenamiento jurídico, debe contener una mínima argumentación a tal efecto. De esta manera, la impugnación de normas debe ir acompañada de una fundamentación que permita a las partes, así como a este tribunal, conocer las razones por las cuales los recurrentes entienden que las disposiciones cuestionadas vulneran el orden constitucional. Teniendo en cuenta que lo que se encuentra en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, constituye una carga de los recurrentes, no solo abrir la vía para que el tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del tribunal mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, faltándose a la diligencia procesalmente requerida si no se atiende esta exigencia [STC 70/2016, de 14 de abril, FJ 2, con cita de, entre otras muchas, las SSTC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 2 b), y 100/2013, de 23 de abril, FJ 2 c)].Pues bien, cuando se proceda al análisis de los reproches de infracción constitucional que, bajo el epígrafe destinado al art. 3.2 del Real Decreto-ley (aunque, como se verá, se refiere al art. 3 en su integridad), se dirigen contra varios preceptos, alegando la vulneración de los arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 CE, determinaremos si los recurrentes han levantado la carga que les incumbe, aunque ya podemos adelantar que la invocación de esos preceptos constitucionales no viene en todos los casos acompañada de una argumentación que permita abordar las posibles razones de inconstitucionalidad que concurrirían según la demanda en los preceptos del Real Decreto-ley que en ella se mencionan y, más específicamente, en el art. 2.2 y en el art. 3 en su conjunto.
24. b)En segundo lugar, se reprocha al Real Decreto-ley el incumplimiento de la finalidad impuesta por el art. 51 CE en el marco de la ejecución de la citada sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016. Asimismo, se considera que el procedimiento previsto en la norma impugnada no sería conforme a la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores. Específicamente, y además de mencionar el marco jurídico-comunitario, el tercer motivo de inconstitucionalidad se basa únicamente en el pretendido incumplimiento de dicha sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, alegándose al respecto que el Real Decreto-ley recurrido no habría rectificado “los efectos negativos que ha producido la interpretación restrictiva de la mala jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto a la nulidad de la cláusula suelo”, habiendo establecido un mero parcheo al sistema de garantías del consumidor. En conexión con los anteriores reproches, y mediante otrosí, se insta a este tribunal a que plantee una cuestión prejudicial para que sea el Tribunal de Justicia de la Unión Europea quien determine si el Real Decreto-ley vulnera los arts. 38 y 47 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea y los arts. 6 y 7 de la Directiva 93/13/CEE, porque el art. 3 de la norma impugnada dejaría en manos de los profesionales que han impuesto las cláusulas suelo la interpretación, efectos y restitución al consumidor de la aplicación de una cláusula abusiva. Se pide también que se pregunte al Tribunal de Justicia de la Unión Europea si se vulneran los arts. 280 y 299 TFUE, porque estaríamos ante una norma nacional que no establece mecanismos procesales de ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por último, solicita que se pregunte al Tribunal de Justicia de la Unión Europea si “la falta de inclusión en la Constitución Española del derecho de los consumidores como derecho fundamental” resulta contrario al art. 38 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea.En relación con las anteriores alegaciones, y sin perjuicio de que el recurso de inconstitucionalidad no es en modo alguno el proceso idóneo para plantear un incidente de ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, debe en todo caso dejarse constancia de que, como se desprende de su propio preámbulo y contenido dispositivo, la finalidad del Real Decreto-ley 1/2017 no es la de ejecutar o dar cumplimiento a la citada sentencia, como parece sugerir la demanda en distintos lugares de su escrito, sino atender a la situación de eventual incremento de demandas judiciales que previsiblemente se produciría a consecuencia de la misma.Asimismo, es preciso recordar nuevamente que “ni el fenómeno de la integración europea, ni el artículo 93 CE a través del que esta se instrumenta, ni el principio de primacía del Derecho de la Unión que rige las relaciones entre ambos ordenamientos, han dotado a las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, ‘de rango y fuerza constitucionales’” [STC 75/2017, de 19 de junio, FJ 2; con cita de la STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a), entre otras muchas]. Por tanto, el recurso de inconstitucionalidad, además de no ser un cauce para suscitar la cuestión de la correcta ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, tampoco es el proceso adecuado para examinar la adecuación del Derecho interno a las normas del Derecho de la Unión Europea, que no constituyen, por sí mismas, canon de constitucionalidad o parámetro de enjuiciamiento directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales, tal y como se ha recordado de forma reiterada, entre otras en la STC 173/2005, de 23 de junio, FJ 9 c), en la que se recogen anteriores pronunciamientos en tal sentido (entre otras, SSTC 128/1999, de 1 de julio, FJ 9; 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 4; 45/2001, de 15 de febrero, FJ 7, y 38/2002, de 14 de febrero, FJ 11).Por tal razón, y a pesar de que el marco jurídico comunitario de protección del consumidor integre, como Derecho interno, el régimen legal aplicable en esta materia, es preciso descartar expresamente que la pretendida contradicción con el Derecho de la Unión Europea pueda ser un motivo de inconstitucionalidad en sí mismo considerado, sin que proceda tampoco, por ello mismo, el planteamiento de cuestión prejudicial en los términos del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, pues la resolución de este proceso constitucional no depende de la interpretación y de la validez de las disposiciones relevantes del Derecho de la Unión Europea.Todo ello no impide que, aunque el Derecho de la Unión Europea no pueda considerarse canon de constitucionalidad, sí quepa otorgarle un valor hermenéutico, con fundamento en el art. 10.2 CE, incluyendo tanto los tratados constitutivos y sus sucesivas reformas, como el Derecho derivado (entre otras, SSTC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 3; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 2; 13/2017, de 30 de enero, FJ 6, y 76/2019, de 22 de mayo, FJ 3); así como la interpretación que de tales normas realiza el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (SSTC 61/2013, de 14 de marzo, FJ 5; 66/2015, de 13 de abril, FJ 3; 140/2016, de 21 de julio, FJ 5; 3/2018, de 22 de enero, FJ 4; 138/2018, de 17 de diciembre, FJ 2, y 32/2019, de 28 de febrero, FJ 6, por todas).Así pues, para resolver la presente controversia deberá atenderse al marco jurídico constitucional, examinando la norma impugnada a la luz de los preceptos constitucionales ya citados, y comenzando por el examen de las quejas relacionadas con la vulneración de los límites que a la aprobación del real decreto-ley impone el art. 86 CE. 3. Exposición de la queja referida a la vulneración de los límites del art. 86.1 CE.Según lo que antecede, procede abordar ahora el primero de los motivos de la demanda, referido al incumplimiento de los límites formales -presupuesto habilitante- del art. 86.1 CE.En relación con el presupuesto habilitante, la demanda alega que no se cumplen los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad en el Real Decreto-ley impugnado. A este respecto, y como se ha hecho constar ya en los antecedentes, se sustenta la tacha de inconstitucionalidad en que no concurre ninguna excepcionalidad en este caso, ya que el Real Decreto-ley se plantea “con carácter general para todos los supuestos en que existe un contrato de préstamo hipotecario con una limitación al tipo de interés variable o cláusula suelo, sin límite alguno ni desde el punto de vista objetivo, ni subjetivo”, insistiendo en este sentido el escrito en que la norma habría incumplido el “presupuesto de provisionalidad”, al modificar el régimen de condena en costas, previsto en los arts. 394 y 395 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil (en adelante, LEC), lo que supone establecer un nuevo sistema con vocación de permanencia.Además, se incumpliría también lo exigido en el art. 86 CE porque la norma habría entrado en vigor “antes de su ratificación por las Cortes, en el momento de su publicación en el ‘Boletín Oficial del Estado’, desplegando sus efectos antes de su votación parlamentaria”.Tampoco concurriría a juicio de la demanda la nota de urgencia porque, si se ha incrementado la litigiosidad, ello se debe a las reformas legales del Gobierno. Añade, en fin, que, en todo caso, el art. 57 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, establece el sistema arbitral de consumo, por lo que no era necesario adoptar ahora un nuevo mecanismo de reclamaciones. 4. Doctrina constitucional sobre la naturaleza y límites del decreto-ley.Para abordar el fondo de esta impugnación debe, antes de nada, recordarse la naturaleza jurídica de este tipo de normas, con el fin de rechazar expresamente la tesis de la demanda de que el decreto-ley deba ser una norma “provisional” o de alcance limitado en el tiempo. En tanto que norma con rango de ley, un decreto-ley es lógicamente susceptible de innovar el ordenamiento jurídico con los únicos límites establecidos en el art. 86 CE, entre los que no se encuentra ninguna limitación temporal o mandato de provisionalidad.Tampoco puede merecer ningún reproche de inconstitucionalidad el hecho de que la norma impugnada haya entrado en vigor en el momento de su publicación en el “BOE”, pues nada en el tenor literal del art. 86 CE impide tal eficacia temporal, siendo esta una cuestión a determinar en la propia norma (art. 2.1 del Código civil), y sin perjuicio de que, en todo caso, la Constitución establece la obligación de que los decretos-leyes sean inmediatamente sometidos a debate y votación en el Congreso (art. 86.2 CE).Sentado lo anterior, los límites del art. 86.1 CE han sido reiteradamente interpretados por la doctrina de este tribunal (entre otras, SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 137/2011, de 14 de septiembre; 39/2013, de 14 de febrero; 96/2014, de 12 de junio, FJ 5; 183/2014, de 6 de noviembre; 12/2015, de 5 de febrero; 27 y 29/2015, ambas de 19 de febrero; 47 y 48/2015, ambas de 5 de marzo; 81/2015, de 30 de abril, FJ 2; 156/2015, de 9 de julio; 211/2015, de 8 de octubre, FJ 4, y 73/2017, de 8 de junio). De acuerdo con esta doctrina, el precepto establece una habilitación al Gobierno para dictar normas con fuerza de ley pero, en la medida en que supone sustituir en su función al Parlamento, es una facultad excepcional al procedimiento legislativo ordinario que se encuentra, en consecuencia, sometida a estrictos requisitos en la Constitución.Tal habilitación precisa la concurrencia de conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante, esto es, que se trate de una situación “de extraordinaria y urgente necesidad”, cláusula que no está vacía de contenido, si bien la función de este tribunal es llevar a cabo un control externo, verificando el juicio político o de oportunidad que corresponde primordialmente al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario (art. 86.2 CE), y teniendo en cuenta que, en definitiva, la legislación de urgencia tiene como fin dar solución a “situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes” (STC 137/2011, FJ 4, con cita de las SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).De acuerdo con el control externo que a esta jurisdicción corresponde, la medida adoptada debe superar la doble exigencia de que el Gobierno haya identificado, de manera explícita y razonada, que concurre una singular situación de extraordinaria y urgente necesidad, y que existe efectivamente una adecuada conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que adopta la norma de urgencia, que han de ser por tanto congruentes con la situación que se trata de afrontar. Tal examen se llevará a cabo “mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma, debiendo siempre tener presentes las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación del decreto-ley” (STC 137/2011, FJ 4). 5. Cumplimiento por el Real Decreto-ley de los presupuestos del art. 86.1 CE.En el análisis de la concurrencia del citado doble requisito -la extraordinaria y urgente necesidad, de una parte, y la conexión de sentido entre dicha urgencia y la medida adoptada, de otra-, han de tenerse en cuenta las circunstancias que rodearon la adopción de la norma impugnada, comenzando por los motivos hechos explícitos por el Gobierno, tanto en el momento de la aprobación del propio instrumento normativo como en el debate posterior de convalidación.
25. a)Por lo que se refiere al presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad, es preciso señalar que, en primer lugar, en el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2017 se justifica la adopción de la norma en que la misma “pretende avanzar en las medidas dirigidas a la protección a los consumidores estableciendo un cauce que les facilite la posibilidad de llegar a acuerdos con las entidades de crédito con las que tienen suscrito un contrato de préstamo o crédito con garantía hipotecaria que solucionen las controversias que se pudieran suscitar como consecuencia de los últimos pronunciamientos judiciales en materia de cláusulas suelo”. Se refiere a continuación a la STS 241/2013, de 9 de mayo, y a sus efectos limitados en el tiempo, pues en el marco de una acción colectiva ejercitada por una asociación de consumidores contra varias entidades bancarias, se declaró la nulidad, por su carácter abusivo, de las cláusulas suelo por ellas establecidas pero limitando sus efectos a las cantidades satisfechas con posterioridad a la fecha de la sentencia. Dicha resolución fue considerada contraria al Derecho de la Unión Europea mediante la STJUE de 21 de diciembre de 2016, en los asuntos acumulados C-154/15, C-307/15 y C-308/15. Tras exponer la doctrina allí recogida, se concreta en el apartado III del preámbulo la urgencia de la norma adoptada, señalando que “es previsible que el reciente pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea suponga el incremento de las demandas de consumidores afectados solicitando la restitución de las cantidades pagadas en aplicación de las cláusulas suelo, [por lo que] resulta de extraordinaria y urgente necesidad arbitrar un cauce sencillo y ordenado, de carácter voluntario para el consumidor, que facilite que pueda llegar a un acuerdo con la entidad de crédito que les permita solucionar sus diferencias mediante la restitución de dichas cantidades”. En este sentido “la medida trata, además, de evitar que se produzca un aumento de los litigios que tendrían que ser afrontados por la jurisdicción civil, con un elevado coste a la administración de justicia por cada pleito y un impacto perjudicial para su funcionamiento en forma de incremento sustancial del tiempo de duración de los procedimientos”.En segundo lugar, la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de Real Decreto-ley, aportada por el abogado del Estado, se refiere igualmente a las consecuencias derivadas de la doctrina establecida en la citada sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, en concreto, a la necesidad de dar respuesta al elevado número de controversias que previsiblemente se plantearán, y que podrán derivar en un gran número de demandas promovidas ante la jurisdicción ordinaria. Según se afirma en la página 9, el aumento previsible de litigios podría suponer un coste total de las medidas de refuerzo en el sistema judicial de 38 453 200,62 €, además de tener como consecuencia un retraso notable en la resolución de las causas civiles de primera instancia. El impacto sobre los litigios se concreta con cifras adicionales en las páginas 18 y siguientes de la memoria. Para aliviar dicho incremento de litigios judiciales se establece en el Real Decreto-ley (art. 3), un procedimiento, voluntario para los consumidores, de reclamación previa ante las propias entidades de crédito con la finalidad de facilitar la devolución de las cuantías correspondientes. Asimismo, se arbitran medidas específicas relativas a las costas procesales (art. 4) y a las consecuencias en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (disposición final primera) que pretenden incentivar el uso del citado mecanismo de reclamación previa, así como adecuar la tributación efectiva de las cláusulas devueltas por cualquier vía.Finalmente, en el debate de convalidación del Real Decreto-ley [Cortes Generales. “Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados”. Pleno y Diputación Permanente. XII Legislatura. Año 2017, núm. 26. Sesión plenaria núm. 24 (Sesión extraordinaria), de 31 de enero de 2017 (páginas 36 y 37)] el ministro de Economía, Industria y Competitividad defendió, en términos similares a los contenidos en la memoria del análisis de impacto normativo, la necesidad de aprobar el citado Real Decreto-ley, resaltando que “con esta norma se pretende dar a los consumidores un instrumento que responda de manera rápida a sus reclamaciones” (pág. 36). Tras exponer igualmente el contenido de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y sus consecuencias, afirma sobre el presupuesto habilitante que “estamos ante una ley de urgente necesidad, ya que, según cálculos del Banco de España, la devolución de determinadas cláusulas suelo puede afectar a alrededor de millón y medio de personas que, de no establecerse este cauce, podrían haber doblado los litigios civiles que existen en España colapsando la Justicia en nuestro país” (pág. 36).A partir de lo expuesto, y de acuerdo con la doctrina de este tribunal, puede concluirse que el Gobierno ha cumplido con la exigencia de explicitar y razonar de forma suficiente la existencia de una situación de “extraordinaria y urgente necesidad” que fundamenta la necesidad urgente de arbitrar la medida contenida en el Real Decreto-ley.
26. b)En cuanto al segundo elemento, la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas adoptadas por el decreto-ley, se constata igualmente la existencia de una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4). En efecto, teniendo en cuenta el contenido positivo de la norma impugnada, la misma regula, como se ha recogido más arriba, un procedimiento de reclamación previa ante las entidades bancarias cuya finalidad estriba precisamente en reducir el previsible incremento de litigios motivados por el fallo de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea citada, que anuló la limitación de efectos previamente establecida por el Tribunal Supremo. De esta manera, el procedimiento que se exige en el Real Decreto-ley para su establecimiento obligatorio por las entidades de crédito (art. 3), así como el resto de medidas, pretenden incentivar el empleo de esta vía opcional con carácter previo a la judicial, con la finalidad de evitar una sobrecarga de esta última.Por tanto, se trata de medidas sobre las que ha quedado expresamente justificada la conexión de sentido a los efectos de entender cumplidos los requisitos formales del art. 86.1 CE, teniendo en cuenta que el control que a este tribunal corresponde es puramente externo, respetando en todo caso el margen de discrecionalidad política que hemos reiterado que corresponde al Gobierno en su apreciación del requisito del presupuesto habilitante. Por ello mismo, no enerva la anterior conclusión el hecho de que existieran otras medidas, como el sistema arbitral de consumo que menciona la demandante, previsto en el art. 57 del Real Decreto Legislativo 1/2007 citado, que pudieran eventualmente servir a la misma finalidad de limitar el número de litigios judiciales. Primero, porque se ha reiterado que el uso del art. 86.1 CE es compatible con el margen de apreciación acerca de cuál sea la medida más adecuada para atender la urgente y extraordinaria necesidad, que en este caso era la de arbitrar vías alternativas a la judicial para solucionar los conflictos generados por aquellas cláusulas suelo que puedan ser abusivas. Pero es que, en todo caso, el mecanismo que se prevé en el Real Decreto-ley impugnado no guarda ninguna relación con un sistema de arbitraje, siendo una vía previa y unilateral ante las entidades bancarias, de carácter opcional para los reclamantes y que tampoco reviste, en principio, coste económico alguno para ellos. 6. Impugnación de la disposición final primera: constitucionalidad de la norma.El recurso impugna también la medida contenida en la disposición final primera, que modifica la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del impuesto sobre la renta de las personas físicas y de modificación parcial de las leyes de los impuestos sobre sociedades, sobre la renta de no residentes y sobre el patrimonio, añadiendo una nueva disposición adicional cuadragésima quinta, en la que se precisa el tratamiento fiscal de las cantidades percibidas por la devolución de las cláusulas de limitación de tipos de interés de préstamos derivadas de acuerdos celebrados con las entidades financieras o del cumplimiento de sentencias o laudos arbitrales. La nueva disposición dice:“Disposición adicional cuadragésima quinta. Tratamiento fiscal de las cantidades percibidas por la devolución de las cláusulas de limitación de tipos de interés de préstamos derivadas de acuerdos celebrados con las entidades financieras o del cumplimiento de sentencias o laudos arbitrales.1. No se integrará en la base imponible de este impuesto la devolución derivada de acuerdos celebrados con entidades financieras, en efectivo o a través de otras medidas de compensación, junto con sus correspondientes intereses indemnizatorios, de las cantidades previamente satisfechas a aquellas en concepto de intereses por la aplicación de cláusulas de limitación de tipos de interés de préstamos.2. Las cantidades previamente satisfechas por el contribuyente objeto de la devolución prevista en el apartado 1 anterior, tendrán el siguiente tratamiento fiscal:
27. a)Cuando tales cantidades, en ejercicios anteriores, hubieran formado parte de la base de la deducción por inversión en vivienda habitual o de deducciones establecidas por la comunidad autónoma, se perderá el derecho a practicar la deducción en relación con las mismas, debiendo sumar a la cuota líquida estatal y autonómica, devengada en el ejercicio en el que se hubiera celebrado el acuerdo con la entidad financiera, exclusivamente las cantidades indebidamente deducidas en los ejercicios respecto de los que no hubiera prescrito el derecho de la administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, en los términos previstos en el artículo 59 del reglamento del impuesto sobre la renta de las personas físicas, aprobado por el Real Decreto 439/2007, de 30 de marzo, sin inclusión de intereses de demora.No resultará de aplicación la adición prevista en el párrafo anterior respecto de la parte de las cantidades que se destine directamente por la entidad financiera, tras el acuerdo con el contribuyente afectado, a minorar el principal del préstamo.
28. b)Cuando tales cantidades hubieran tenido la consideración de gasto deducible en ejercicios anteriores respecto de los que no hubiera prescrito el derecho de la administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, se perderá tal consideración, debiendo practicarse autoliquidación complementaria correspondiente a tales ejercicios, sin sanción, ni intereses de demora, ni recargo alguno en el plazo comprendido entre la fecha del acuerdo y la finalización del siguiente plazo de presentación de autoliquidación por este impuesto.
29. c)Cuando tales cantidades hubieran sido satisfechas por el contribuyente en ejercicios cuyo plazo de presentación de autoliquidación por este impuesto no hubiera finalizado con anterioridad al acuerdo de devolución de las mismas celebrado con la entidad financiera, así como las cantidades a que se refiere el segundo párrafo de la letra
30. a)anterior, no formarán parte de la base de deducción por inversión en vivienda habitual ni de deducción autonómica alguna ni tendrán la consideración de gasto deducible.3. Lo dispuesto en los apartados anteriores será igualmente de aplicación cuando la devolución de cantidades a que se refiere el apartado 1 anterior hubiera sido consecuencia de la ejecución o cumplimiento de sentencias judiciales o laudos arbitrales”.La demanda considera que esta medida incumple la prohibición de afectación a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título primero de la Constitución, según lo establecido en el art. 86 CE, en relación con el art. 31.3 CE. Se razona así, con apoyo en una extensa cita de la doctrina constitucional, que la norma permite que asuntos de índole tributaria, cuyo tratamiento está reservado a la ley, sean objeto de decreto-ley.Para responder a este motivo de inconstitucionalidad debemos comenzar por recordar que, de acuerdo con la doctrina de este tribunal, la reserva de ley contenida en el art. 31.3 CE no constituye un límite al empleo del decreto-ley, pues este tiene precisamente rango de ley, de manera que “el hecho de que una materia esté reservada a la ley ordinaria, con carácter absoluto o relativo, no excluye eo ipso la regulación extraordinaria y provisional de la misma mediante decreto-ley” (SSTC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 2; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 8; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9, y 83/2014 de 29 de mayo, FJ 5).Lo relevante es determinar si dicha norma de urgencia ha afectado a alguno de los derechos, deberes o libertades regulados en el título I de la Constitución, entre los que se encuentra, por lo que se refiere a las medidas tributarias, el art. 31.1 CE. En este sentido, en la reiterada doctrina constitucional dictada en la materia, el decreto-ley “no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo”, vulnerando, en consecuencia, el art. 86 CE “cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario”, de modo que para determinar si se afecta de forma sustancial a dicho deber de contribuir habrá que examinar “en qué tributo concreto incide el decreto-ley -constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica-, qué elementos del mismo -esenciales o no- resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate” (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9, y 83/2014 de 29 de mayo, FJ 5).La medida regulada en la citada disposición final primera implica efectivamente una modificación que afecta al impuesto sobre la renta de las personas físicas, cuya posición central en el ordenamiento jurídico-tributario hemos resaltado en la doctrina citada (por todas, STC 182/1997, FFJJ 9 y 10). Sin embargo, la disposición enjuiciada tiene un carácter acotado, que no afecta sin más a todos los contribuyentes del impuesto, como sucedía por ejemplo en el caso enjuiciado en la STC 182/1997, referido a un incremento de tarifas. Por el contrario, la disposición que se enjuicia en este pleito se limita a establecer, de una parte, una exención aplicable a las devoluciones percibidas de las entidades financieras, sea en efectivo o a través de otras medidas de compensación, por las cantidades previamente satisfechas a aquellas en concepto de intereses por la aplicación de las denominadas cláusulas suelo, de manera que, según lo previsto en el apartado primero, esas percepciones no se integran en la base imponible del impuesto.De otra parte, se vienen a establecer en el apartado 2 de la disposición adicional cuadragésima quinta de la Ley 35/2006 (en la redacción dada por la disposición final primera del Real Decreto-ley impugnado) las consecuencias fiscales de la regulación en cuanto a las cantidades previamente satisfechas por el contribuyente y que sean objeto de devolución, arbitrando una serie de reglas técnicas para que los contribuyentes que hubieran deducido en ejercicios anteriores las cantidades abonadas en concepto de cláusula suelo con motivo de la aplicación de deducción por vivienda habitual, regularicen las mismas una vez obtenida la devolución, lo que tiene como consecuencia que tales cantidades dejarían de poder ser deducidas. Se trata de una medida que trata de evitar que la deducción por adquisición de vivienda habitual vaya más allá de lo previsto inicialmente en la norma, respecto de aquellos contribuyentes que hubieran aplicado la deducción por vivienda habitual a los intereses abonados en pago del préstamo hipotecario que, posteriormente, al considerarse abusiva la cláusula suelo, son parcialmente devueltos.Por tanto, son medidas fiscales de apoyo al régimen de devolución de las cláusulas suelo que hayan sido declaradas abusivas, y que no suponen una alteración sustancial en la totalidad de la base imponible del impuesto sobre la renta, sino limitadas a unos aspectos muy precisos que se ven concernidos como consecuencia de la devolución de las cantidades indebidamente abonadas a las entidades financieras en aplicación de las cláusulas suelo declaradas nulas por su carácter abusivo.En consecuencia, no queda con esta norma sustancialmente alterada la posición del obligado en este impuesto, en términos prohibidos por nuestra doctrina, pues no se trata de una modificación sustancial que produzca una alteración general de la posición del obligado tributario en el impuesto. De acuerdo con lo expuesto, debe rechazarse que la disposición citada haya afectado a un deber constitucional en términos prohibidos por el art. 86.1 CE. 7. Concreción de los preceptos impugnados razonadamente.Además de los argumentos ya examinados, alusivos a la totalidad del Real Decreto-ley, la demanda sostiene la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos concretos del mismo. Como ya se expuso anteriormente, su apartado 4 se refiere en su epígrafe a la inconstitucionalidad del art. 3.2 del Real Decreto-ley, aunque, como también se ha señalado, el desarrollo argumental va dirigido, asimismo, contra otros preceptos, solicitándose en el suplico de la demanda la declaración de inconstitucionalidad del art. 2.2 y del art. 3 en su integridad. La demanda sustenta esa petición en la vulneración de los arts. 9, 10, 14, 24, 51 y 96 CE, si bien, como se expondrá a continuación, la invocación de tales preceptos no se encuentra acompañada en todos los casos de una argumentación que justifique el vicio de inconstitucionalidad que se anuda a cada uno de ellos.La respuesta a esta impugnación debe comenzar por determinar, en primer lugar, si nuestro enjuiciamiento debe referirse a la totalidad o parte de los preceptos cuya inconstitucionalidad se solicita y, a continuación, bajo qué parámetros de constitucionalidad deben ser enjuiciados ambos artículos.La solución al primer interrogante se alcanza a través de la detenida lectura del apartado 4 de la demanda, que nos permite llegar a la constatación de que los recurrentes han desarrollado argumentos para justificar la inconstitucionalidad del art. 2.2 y del art. 3 en su conjunto, sin perjuicio de dedicar reproches específicos contra los apartados 1, 2 y 6 del propio art. 3. Por consiguiente, nuestro examen habrá de extenderse a todas aquellas cuestiones que han sido objeto de tratamiento en la demanda, respecto de las que han cumplimentado los recurrentes la carga de desarrollar una argumentación justificativa de su inconstitucionalidad, sin perjuicio de la defectuosa redacción del encabezamiento del apartado 4 del recurso, que induce a confusión sobre lo que se quiere impugnar, y que no coincide con el petitum en el que se recogen, finalmente, las pretensiones de declaración de inconstitucionalidad.Por otra parte, esa misma lectura de la demanda nos permite descartar una serie de normas constitucionales cuya invocación, o es meramente retórica, como sucede con el art. 10, o no va seguida, más allá de referencias a jurisprudencia constitucional o enunciados doctrinales generales, de la imprescindible fundamentación que desarrolle los concretos argumentos poniendo de manifiesto la inconstitucionalidad que se denuncia. Así ocurre, en primer lugar, con el art. 9 CE, del que se destaca en la demanda la supremacía de la Constitución y la sujeción a la misma tanto de los ciudadanos como de los poderes públicos, imponiéndose a estos últimos, además, un deber positivo de desarrollar sus funciones de acuerdo con la misma, facilitando la eficacia de sus determinaciones. Pero, más allá de estas afirmaciones primarias, que ponen de relieve exigencias propias de un texto constitucional, la demanda no articula discurso alguno tendente a demostrar que los preceptos reseñados vulneren los mandatos del art. 9 CE, de manera genérica. Lo mismo sucede con el art. 96, que se cita al socaire de la invocación de la primacía de los tratados internacionales, con reproducción de parte de los FFJJ 4 y 6 de la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, pero sin añadir explicación alguna sobre los motivos por los que los recurrentes entienden que los preceptos impugnados infringen esa norma constitucional. A pesar de las deficiencias que presenta la demanda, parece deducirse que, a través de la invocación de los arts. 9 y 96 CE, lo que pretenden lo recurrentes es justificar la utilización de la normativa europea en materia de consumidores y usuarios como parámetro de enjuiciamiento de los arts. 2.2 y 3 del Real Decreto-ley. Sin embargo, tal pretensión está abocada al fracaso, pues, en primer lugar, la integración europea y las consecuencias que de dicho fenómeno se siguen, hay que ubicarla más propiamente en el art. 93 CE, aunque, como ya se ha dicho en el FJ 2 b), tal integración y los principios que rigen las relaciones entre el ordenamiento interno y el europeo no otorgan a las normas de este rango y fuerza constitucionales (sin perjuicio de su valor hermenéutico). En todo caso, ya ha afirmado este tribunal que “los tratados internacionales no son parámetro de constitucionalidad de las leyes. De acuerdo con el art. 96.1 CE los tratados internacionales válidamente celebrados por España, una vez publicados oficialmente, se integran en el ordenamiento interno, pero ello no les otorga rango y fuerza constitucionales, ni les convierte en parámetro de validez de las normas y disposiciones objeto de control de constitucionalidad: ‘El análisis de convencionalidad que tiene cabida en nuestro ordenamiento constitucional no es un juicio de validez de la norma interna o de constitucionalidad mediata de la misma, sino un mero juicio de aplicabilidad de disposiciones normativas; de selección de Derecho aplicable, que queda, en principio, extramuros de las competencias del Tribunal Constitucional’ (STC 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 6)” [STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 6 c)].En definitiva, excluidos los anteriores preceptos constitucionales, los únicos que cuentan con una base argumental en el recurso para intentar acreditar que la regulación discutida ha incurrido en inconstitucionalidad son los arts. 14, 24 y 51 CE, con fundamento en los cuales llevaremos a cabo el examen de las concretas impugnaciones que se identifican en la demanda según lo ya señalado anteriormente. 8. Análisis de la impugnación del art. 2.2: inconstitucionalidad del precepto.Aclarados los anteriores extremos, podemos comenzar por el análisis del primero de los dos preceptos que es objeto de impugnación en el apartado 4 de la demanda, que es el art. 2.2 del Real Decreto-ley, cuyos términos son los siguientes:“Artículo 2. Ámbito de aplicación[…]2. Se entenderá por consumidor cualquier persona física que reúna los requisitos previstos en el artículo 3 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre”.A este precepto le achacan los recurrentes que incurre en una discriminación al establecer el ámbito de aplicación, por excluir del mismo a personas jurídicas que actúan fuera de un ámbito profesional y de explotación comercial, que tienen también la consideración de consumidores de acuerdo con el art. 3 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.Es cierto, prima facie, que el precepto impugnado establece una definición de consumidor más restrictiva que la recogida en el art. 3 de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios al establecer el concepto general de consumidor y usuario, que otorga tal consideración no solo a ciertas personas físicas, sino también a algunas personas jurídicas y entidades sin personalidad. Hemos de determinar, en consecuencia, si resulta acorde con la Constitución, y, más en concreto, con el principio de igualdad en la ley del art. 14, la exclusión, en el art. 2.2 del Real Decreto-ley 1/2017, de ciertos consumidores de la posibilidad de acogerse al sistema de devolución de cantidades indebidamente satisfechas a las entidades de crédito como consecuencia de determinadas cláusulas suelo contenidas en contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria, establecido en dicha norma legal.Este tribunal tiene declarado desde la STC 22/1981, de 2 de julio, (recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con el art. 14 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales) que el principio de igualdad en la ley o ante la ley no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan solo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello. Así pues, como regla general, el principio de igualdad impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación. Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados, por lo que para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción deben ser proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (entre muchas otras, SSTC 255/2004, de 23 de diciembre, FJ 4; 10/2005, de 20 de enero, FJ 5; 295/2006, de 11 de octubre, FJ 5, y 83/2014, de 29 de mayo, FJ 7).Es preciso determinar, en consecuencia, si la restricción en el art. 2.2 del Real Decreto-ley 1/2017 de su ámbito de aplicación a ciertos consumidores, con exclusión de otros, responde a una finalidad objetivamente justificada, razonable y proporcionada.En el preámbulo del Real Decreto-ley nada se dice acerca de las razones que han llevado a limitar las medidas para obtener la devolución de cantidades indebidamente satisfechas por la aplicación de cláusulas suelo en contratos de préstamo o crédito con garantía inmobiliaria a los consumidores que tengan la consideración de personas físicas, excluyendo implícitamente a los demás. Tampoco se encuentra reflexión alguna justificativa de este particular extremo en el debate de convalidación del Real Decreto-ley llevado a cabo en el Congreso de los Diputados, a pesar de que el problema fue suscitado en la intervención del representante del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea. Por su parte, el abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, se ha limitado a señalar que la Directiva 93/13/CEE solo menciona a los consumidores personas físicas en su art. 2, y que es a esta Directiva a la que se refiere la STJUE de 21 de diciembre de 2016.Es decir, que para el abogado del Estado la justificación de esa diferencia de trato se encuentra en que proviene de lo que establece la normativa europea en la materia, que es la aplicada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que está, en parte, en el origen de la problemática que el Real Decreto-ley trata de solventar. Sin embargo, este tribunal considera que esa argumentación no es suficiente para entender que la diferenciación que se establece entre consumidores personas físicas y consumidores personas jurídicas o entidades sin personalidad cuente con una justificación objetiva y razonable, en función del objetivo perseguido.En primer lugar, es forzoso reiterar aquí que ni el fenómeno de la integración europea ni el principio de primacía del Derecho de la Unión que rige las relaciones entre ambos ordenamientos otorgan a los preceptos de Derecho originario y derivado de la Unión Europea la consideración de normas de rango constitucional que permita su utilización como parámetros para determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una proposición legal, sin perjuicio de que pueda ser utilizado como criterio hermenéutico. Por otra parte, y aun siendo innegable la vinculación del legislador español respecto de las normas europeas, también lo es que se encuentra obligado a la observancia de las prescripciones constitucionales y, entre ellas, las que le obligan a dispensar igual trato a situaciones idénticas, salvo excepciones debidamente justificadas.Precisado lo anterior, se ha de significar que el precepto en cuestión, como ya se ha podido comprobar, limita la condición de consumidor, a los efectos de la regulación contenida en el Real Decreto-ley, únicamente a las personas físicas que reúnan los requisitos previstos en el art. 3 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios, esto es, aquellas personas físicas “que actúen con un propósito ajeno a su actividad comercial, empresarial, oficio o profesión”. Quedan fuera del ámbito de aplicación del Real Decreto-ley 1/2017, por tanto, las personas jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica a las que también otorga la consideración de consumidores el citado art. 3 del texto refundido.El art. 51.1 CE, cuando insta a los poderes públicos a defender a los consumidores y usuarios, no ofrece una definición de qué deba entenderse por consumidor, lo que deja un amplio margen al legislador, si bien este tribunal ya señaló, a la luz de la regulación contenida en la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y usuarios, que no quedaban incluidos en ese concepto los empresarios, lo que “es claro en el plano de la Ley 26/1984, que limita su eficacia protectora a las personas, físicas o jurídicas, que utilizan o disfrutan los servicios bancarios como destinatarias finales; negando la condición legal de usuarios, en cambio, a quienes reciban los servicios de las entidades de crédito con el fin de integrarlos en procesos de producción, transformación, comercialización o prestación a terceros (art. 1 LCU). No lo es menos en el plano de la Constitución, pues la protección pública de los derechos de los empresarios se encuadra más bien en otros preceptos (como, por ejemplo, los arts. 38, 52 y 130) que en el art. 51.1” (STC 14/1992, de 10 de febrero, FJ 12).Pues bien, el legislador, en uso del amplio margen que le otorga la Constitución para definir el concepto de consumidor, decidió incluir en el mismo no solo a las personas físicas, sino también a determinadas personas jurídicas, en concreto a aquellas que adquieren, utilizan o disfrutan, como destinatarios finales, “bienes muebles o inmuebles, productos, servicios, actividades o funciones, cualquiera que sea la naturaleza pública o privada, individual o colectiva de quienes los producen, facilitan, suministran o expiden” (art. 1.2 de la Ley 26/1984); concepto que se simplifica en el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios de 2007, según el cual “[s]on también consumidores a efectos de esta norma las personas jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica que actúen sin ánimo de lucro en un ámbito ajeno a una actividad comercial o empresarial” (art. 3).Es cierto, como señala el abogado del Estado, que el art. 2.2 del Real Decreto-ley 1/2017 es coincidente, en cuanto a su ámbito subjetivo, con la definición de consumidor que da el art. 2
31. b)de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores. También lo es que la STJUE de 21 de diciembre de 2016 se refiere a esa Directiva, si bien su pronunciamiento no se ocupa del ámbito subjetivo de la misma, ya que, respondiendo a varias cuestiones prejudiciales promovidas por órganos jurisdiccionales españoles que no estaban de acuerdo con la limitación que otorgó a sus efectos la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2013, se centra en considerar contraria al art. 6.1 de la Directiva 93/13/CEE la limitación en el tiempo de los efectos restitutorios vinculados a la declaración del carácter abusivo de la cláusula suelo que estableció en su sentencia el Tribunal Supremo. Ahora bien, no es menos cierto, en primer lugar, que en el preámbulo de la Directiva 93/13/CEE se afirma que se puede obtener una protección más eficaz del consumidor mediante el establecimiento de una normativa uniforme, pero que en el estado de las legislaciones nacionales en ese momento, solo era posible llevar a cabo una armonización parcial, sin perjuicio de que los Estados miembros pudieran, dentro del respeto del Tratado, garantizar una protección más elevada al consumidor, de donde se sigue que las previsiones de la citada Directiva constituyen un mínimo infranqueable, pero que las normas del Derecho interno pueden ampliar la protección. Por otra parte, aunque en línea con lo anterior, en la Directiva 2011/83/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre los derechos de los consumidores, por la que se modifican la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, y la Directiva 1999/44/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 85/577/CEE, del Consejo, y la Directiva 97/7/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, aunque se define al consumidor en su art. 2.1 como toda persona física que “actúe con un propósito ajeno a su actividad comercial, empresa, oficio o profesión”, en el numeral 13 del preámbulo se contempla la posibilidad de que los Estados miembros extiendan el régimen protector a las personas jurídicas que no sean “consumidores” en el sentido de la Directiva, citando, entre otras, a las organizaciones no gubernamentales. Finalmente, y, en todo caso, es innegable, a los efectos que aquí interesan, que el legislador español, a la hora de regular en el ámbito interno las cuestiones relativas a las cláusulas abusivas en la contratación, con posterioridad a la Directiva 93/13/CEE, y en uso del amplio margen que le otorga el art. 51 CE, ha extendido esa regulación tuitiva no solo al consumidor que sea persona física, sino también a determinadas personas jurídicas y entidades sin personalidad que tienen en común con aquel el hecho de actuar con un propósito ajeno a su actividad comercial o empresarial.Quiere ello decir que, ante un préstamo o crédito con garantía de hipoteca inmobiliaria, la protección de la que gozan unos y otros consumidores frente al empresario (en este caso, la entidad de crédito) es la misma, y las consecuencias de la imposición de cláusulas suelo que tengan la consideración de abusivas en los contratos que unos y otros celebren con las entidades de crédito son idénticas: el abono durante la vigencia del crédito de unas cantidades indebidas que, merced a la declaración de nulidad de tales cláusulas por la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 2013, corregida en cuanto a la extensión de sus efectos por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, tienen el mismo derecho a obtener la devolución de las cantidades indebidamente abonadas. En suma, ambos tipos de consumidores se encuentran en la misma situación objetiva definida por el art. 1 del Real Decreto-ley: han satisfecho indebidamente ciertas cantidades “a las entidades de crédito en aplicación de determinadas cláusulas suelo contenidas en contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria”, interesando tanto unos como otros obtener su devolución. Siendo ello así, no encuentra justificación racional alguna que el precepto impugnado excluya de la posibilidad de acogerse al procedimiento contemplado en el Real Decreto-ley a quien el legislador español ha otorgado la consideración de consumidor en igualdad de condiciones y con los mismos derechos que las personas físicas.La diferencia de trato que implica el ámbito subjetivo establecido en la norma legal cuestionada se revela así carente de una justificación objetiva y razonable, y no responde a la finalidad perseguida por la regulación contenida en el Real Decreto-ley 1/2017, que es, según reza en el apartado III de su preámbulo, arbitrar un cauce sencillo y ordenado que facilite al consumidor la obtención de una rápida respuesta a sus reclamaciones, y llegar a un acuerdo con la entidad de crédito para conseguir la restitución de las cantidades indebidamente abonadas, al tiempo que se trata de evitar que se produzca un incremento de los litigios que habrían de ser afrontados por la jurisdicción civil, con un elevado coste para la administración de justicia y un impacto perjudicial en su funcionamiento. Contrariando esa finalidad, los otros consumidores, que se ven impedidos de poder acogerse a ese procedimiento para reclamar la devolución de las cantidades indebidamente satisfechas, tendrán que acudir necesariamente a la vía judicial como vehículo para dar curso a sus reclamaciones frente a las entidades bancarias.De acuerdo con lo expuesto podemos concluir que el requisito contenido en el art. 2.2 del Real Decreto-ley 1/2017, en cuanto a que el consumidor que se encuentra incluido en su ámbito de aplicación y puede acogerse a su regulación ha de ser “persona física”, excluyendo al resto de consumidores a que se refiere el art. 3 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, constituye una directa vulneración del principio de igualdad en la ley consagrado por el art. 14 CE, pues la diferencia de trato que se establece no obedece, como se ha visto, a ninguna razón objetivamente justificada, relacionada con la propia esencia, fundamento o finalidad de la regulación contenida en el Real Decreto-ley. Ello conduce a declarar la inconstitucionalidad del inciso “persona física” del art. 2.2 impugnado. 9. Impugnación del art. 3 del Real Decreto-ley: constitucionalidad del precepto.Hemos de examinar a continuación las quejas que el recurso dirige contra el art. 3 del Real Decreto-ley 1/2017. Este precepto regula la denominada “reclamación previa”, que deberán implantar las entidades de crédito:“Artículo 3. Reclamación previa1. Las entidades de crédito deberán implantar un sistema de reclamación previa a la interposición de demandas judiciales, que tendrá carácter voluntario para el consumidor y cuyo objeto será atender a las peticiones que estos formulen en el ámbito de este real decreto-ley. Las entidades de crédito deberán garantizar que ese sistema de reclamación es conocido por todos los consumidores que tuvieran incluidas cláusula suelo en su préstamo hipotecario.2. Recibida la reclamación, la entidad de crédito deberá efectuar un cálculo de la cantidad a devolver y remitirle una comunicación al consumidor desglosando dicho cálculo; en ese desglose la entidad de crédito deberá incluir necesariamente las cantidades que correspondan en concepto de intereses. En el caso en que la entidad considere que la devolución no es procedente, comunicará las razones en que se motiva su decisión, en cuyo caso se dará por concluido el procedimiento extrajudicial.3. El consumidor deberá manifestar si está de acuerdo con el cálculo. Si lo estuviera, la entidad de crédito acordará con el consumidor la devolución del efectivo.4. El plazo máximo para que el consumidor y la entidad lleguen a un acuerdo y se ponga a disposición del primero la cantidad a devolver será de tres meses a contar desde la presentación de la reclamación. A efectos de que el consumidor pueda adoptar las medidas que estime oportunas, se entenderá que el procedimiento extrajudicial ha concluido sin acuerdo:
32. a)Si la entidad de crédito rechaza expresamente la solicitud del consumidor.
33. b)Si finaliza el plazo de tres meses sin comunicación alguna por parte de la entidad de crédito al consumidor reclamante.
34. c)Si el consumidor no está de acuerdo con el cálculo de la cantidad a devolver efectuado por la entidad de crédito o rechaza la cantidad ofrecida.
35. d)Si transcurrido el plazo de tres meses no se ha puesto a disposición del consumidor de modo efectivo la cantidad ofrecida.5. Las entidades de crédito informarán a sus clientes de que las devoluciones acordadas pueden generar obligaciones tributarias. Asimismo, comunicarán a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria la información relativa a las devoluciones acordadas.6. Las partes no podrán ejercitar entre sí ninguna acción judicial o extrajudicial en relación con el objeto de la reclamación previa durante el tiempo en que esta se sustancie. Si se interpusiera demanda con anterioridad a la finalización del procedimiento y con el mismo objeto que la reclamación de este artículo, cuando se tenga constancia, se producirá la suspensión del proceso hasta que se resuelva la reclamación previa”.Para los recurrentes, el hecho de que se deje al arbitrio de la entidad bancaria el establecimiento del sistema de reclamación previa, y que sea la que valore y considere si la cláusula suelo es abusiva, decidiendo sobre la procedencia de la devolución de las cantidades abonadas en concepto de cláusula suelo y sobre su cuantía, sin la supervisión de un tercero ajeno al contrato, supone, en primer lugar, una desatención del principio pro consumatore establecido en el art. 51 CE, al quedar el deudor hipotecario sujeto a la voluntad de la entidad financiera. Ello constituiría también una contravención del principio de igualdad, puesto que se coloca a la entidad prestamista, que es la parte fuerte del contrato, en una situación de ventaja frente al prestatario, beneficiándose por el régimen de no imposición de costas procesales, que no se contempla para el consumidor, aparte de que puedan establecerse procedimientos diferenciados por las distintas entidades, de forma que consumidores con la misma problemática obtengan soluciones distintas. Finalmente, se alega la vulneración de los derechos consagrados en el art. 24 CE, con especial referencia a la tutela judicial efectiva sin indefensión, porque se obstaculiza el acceso de los consumidores a la jurisdicción para evitar el colapso de la justicia, imponiendo trabas arbitrarias al establecer un mecanismo disuasorio, lento y sin garantías.Por su parte, el abogado del Estado niega que exista una vulneración del art. 24 CE, pues la regulación del art. 3 no impide el acceso a la jurisdicción del prestatario, tanto si utiliza el procedimiento previsto en la norma como si no lo hace, para que resuelvan definitivamente sobre sus pretensiones los tribunales, cuyas facultades en modo alguno resultan modificadas. Tampoco sitúa en planos de desigualdad a las partes, como no sucede en la contratación civil entre particulares, cuando una de las partes hace una oferta de contratación a la otra. La reclamación previa no es sino una carga que se impone a la entidad de crédito y un mecanismo más de protección del consumidor que, además del arbitraje de consumo, también dispone de los cauces procedimentales establecidos por el sistema de reclamaciones financieras vigente en la actualidad, regulado en la Ley 44/2002, de 22 de noviembre (arts. 29 a 31) y en su desarrollo reglamentario por medio de la Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre.Para responder a las quejas dirigidas contra el art. 3 hay que comenzar por indicar que, como se señala en el preámbulo del Real Decreto-ley, la regulación que el mismo incluye responde a la necesidad de “arbitrar un cauce sencillo y ordenado, de carácter voluntario para el consumidor, que facilite que pueda llegar a un acuerdo con la entidad de crédito que les permita solucionar sus diferencias mediante la restitución de dichas cantidades”. Lo que se pretende, en suma, es “una intervención y regulación mínima, dando a los consumidores un instrumento que les permita obtener una rápida respuesta a sus reclamaciones”, previendo a tal efecto un procedimiento especial y coyuntural, además de las normas procesales, mercantiles y civiles. El procedimiento consiste, básicamente, en un sistema de reclamación previa a la interposición de demandas judiciales, que será voluntario para los consumidores, y que deben implantar las entidades de crédito, dando publicidad a dicho sistema para que sea conocido por los consumidores que tuvieran incluida cláusula suelo en su préstamo hipotecario. Una vez que se haya presentado la reclamación, la entidad de crédito debe calcular la cantidad a devolver, comunicándosela al consumidor, con desglose de la misma, incluyendo los intereses, o bien notificar las razones por las que considera que no procede devolución alguna, lo que dará por concluido el procedimiento. El consumidor debe manifestar si está de acuerdo con el cálculo, y si es así, la entidad acordará con él la devolución del efectivo. En todo caso, el plazo máximo para llegar a un acuerdo y poner a disposición del consumidor la cantidad a devolver, será de tres meses a contar desde la presentación de la reclamación, incluyendo el art. 3.4 una serie de supuestos en los que se entenderá que el procedimiento ha concluido sin acuerdo, que son el rechazo expreso de la solicitud, la falta de acuerdo por parte del consumidor con la cantidad ofrecida, así como el transcurso de los tres meses sin que la entidad haya contestado o sin que haya puesto a disposición del consumidor la cantidad ofrecida. La interposición de la reclamación previa impide el ejercicio de acciones judiciales o extrajudiciales entre las partes mientras se sustancia, de modo que si se interpusiera una demanda con el mismo objeto antes de su finalización, se producirá la suspensión del proceso hasta que se resuelva la reclamación previa. También se dispone que las entidades de crédito deben informar a los clientes de que las devoluciones pueden generar obligaciones tributarias, dando cuenta a la Agencia Estatal de Administración Tributaria de las devoluciones acordadas. De hecho, el Real Decreto-ley recoge, asimismo, el tratamiento fiscal que deben tener las cantidades percibidas por los consumidores como consecuencia de esas devoluciones.Conviene recordar, asimismo, que esta regulación trae causa de determinadas resoluciones judiciales. Por una parte, de la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo núm. 241/2013, de 9 de mayo de 2013, que, dando respuesta a una acción colectiva contra diversas entidades bancarias, declaró el carácter abusivo y la consiguiente nulidad de determinadas cláusulas suelo (aquellas en las que concurrían falta de información y de transparencia), si bien sus efectos se fijaban pro futuro, sin extenderlos ni a situaciones definitivamente decididas por resoluciones judiciales firmes ni a las cantidades que hubiesen sido satisfechas con anterioridad a la fecha de la propia sentencia. Este criterio fue confirmado en la posterior sentencia de 25 de marzo de 2015, resolviendo sobre una acción individual promovida frente a una entidad bancaria, en la que se fijó como doctrina que, si se declarara abusiva una cláusula suelo, el prestatario solo tendría derecho a devolución a partir de la publicación de la sentencia de 9 de mayo de 2013. Sin embargo, esta doctrina fue corregida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencia de 21 de diciembre de 2016 (resolutoria de cuestiones prejudiciales promovidas por diversos tribunales españoles), en la que concluyó que esa jurisprudencia del Tribunal Supremo no era acorde con el art. 6.1 de la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, en cuanto “limita en el tiempo los efectos restitutorios vinculados a la declaración del carácter abusivo, en el sentido del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva, de una cláusula contenida en un contrato celebrado con un consumidor por un profesional, circunscribiendo tales efectos restitutorios exclusivamente a las cantidades pagadas indebidamente en aplicación de tal cláusula con posterioridad al pronunciamiento de la resolución judicial mediante la que se declaró el carácter abusivo de la cláusula en cuestión”.Estos pronunciamientos producían un efecto relevante, que recoge el propio preámbulo del Real Decreto-ley 1/2017: el más que previsible incremento de las demandas de consumidores afectados solicitando la restitución de las cantidades indebidamente pagadas en aplicación de las cláusulas suelo. A tratar de solventar esta problemática se destina el procedimiento articulado en el Real Decreto-ley, que se fundamenta en una idea que es preciso resaltar: se trata de evitar el negativo impacto que todas esas demandas (los afectados son, según estimaciones del Banco de España, expuestas en el debate de convalidación del Real Decreto-ley por el ministro de Economía, Industria y Competitividad, alrededor de un millón y medio de personas, aunque la memoria de impacto económico aportada por el abogado del Estado señala la existencia de 2 193 000 préstamos hipotecarios con cláusulas suelo) producirían en la administración de justicia, que, según la memoria de impacto económico, supondrían un incremento de la litigiosidad del 124,3 por 100 y del tiempo de respuesta para llegar hasta los 39,3 meses en primera instancia. Como se explica en el preámbulo de la norma, ante ese previsible aumento de la litigiosidad se considera necesario arbitrar un cauce sencillo, que sea voluntario para el consumidor, y que permita llegar a un acuerdo con la entidad de crédito para obtener la devolución de las cantidades sin necesidad de intervención de los órganos jurisdiccionales. Esto es, se trata de articular un procedimiento ad hoc, una especie de sistema transaccional o de autocomposición extrajudicial del conflicto existente entre consumidor y entidad bancaria, que respondería a un acto voluntario de sumisión o sometimiento a este cauce, con exclusión inicialmente de la intervención de la jurisdicción ordinaria, cuya decisión depende de que ambas partes lleguen a un acuerdo.Pues bien, partiendo de las anteriores consideraciones, la impugnación que se dirige contra el art. 3 del Real Decreto-ley debe ser rechazada, por las razones que se exponen a continuación.
36. a)En primer lugar, se ha de descartar la vulneración del art. 51.1 CE, norma que, según la STC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 3, “se orienta en una línea coincidente con los criterios de la CEE” en lo relativo a la protección de los consumidores, y que establece que “[l]os poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos”. El precepto se encuadra en el capítulo tercero del título I, “De los principios rectores de la política social y económica”, que formalmente disfrutan de las garantías establecidas en el art. 53.3 CE, de modo que su reconocimiento, respeto y protección “informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”, estatales y autonómicos. Como tempranamente advirtió este tribunal, ello no significa que estemos ante normas meramente programáticas, sino que el “reconocimiento, respeto y protección” de los principios rectores de la política social y económica informarán “la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”, según ordena el art. 53.3 de la Constitución. Esta declaración constitucional impide considerar a tales principios como normas sin contenido y obliga a tenerlos presentes en la interpretación tanto de las restantes normas constitucionales como de las leyes (STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2, con cita de las SSTC 19/1982, de 5 de mayo, FJ 6, y 14/1992, de 10 de febrero, FJ 11).Corresponde así, en todo caso, al legislador la determinación concreta del contenido de la protección de los consumidores, gozando los poderes públicos de libertad política para escoger los criterios o notas definitorias de dicha protección. Debe asimismo tenerse en cuenta que, como hemos reiterado, “la naturaleza de los principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo III del título I de nuestra Constitución hace improbable que una norma legal cualquiera pueda ser considerada inconstitucional por omisión, esto es, por no atender, aisladamente considerada, el mandato a los poderes públicos y en especial al legislador, en el que cada uno de esos principios por lo general se concreta” (SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4, y 139/2016, de 21 de julio, FJ 10).En la actualidad, el sistema de garantías y derechos de los consumidores de productos financieros se contiene en normas de diverso tipo, entre las que se encuentran de forma preeminente las contenidas en la Directiva 93/13/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993, así como el sistema de reclamaciones financieras vigente en la actualidad, regulado en la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, que