Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 102/1995 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 102/1995, de 26 de junio (BOE núm. 181, de 31 de julio de 1995) ECLI:ES:TC:1995:102 El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 1.220/89, 1.232/89, 1.238/89, 1.239/89, 1.260/89 y 1.268/89 promovidos, respectivamente, por el Gobierno Vasco, la Junta de Andalucía, el Gobierno de Canarias, la Generalidad de Cataluña, la Junta de Galicia y el Parlamento de Cataluña, contra la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres; en los conflictos positivos de competencia, asimismo acumulados, 95/90, 163/90, 170/90, 172/90 y 209/90, promovidos, respectivamente, por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Gobierno Vasco, el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, y el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, contra el Real Decreto 1.095/1989, de 8 de septiembre, por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca y se establecen normas para su protección; en el conflicto positivo de competencia núm. 162/90, promovido por el Gobierno Vasco, contra el Real Decreto 1.118/1989, de 15 de septiembre, por el que se declaran las especies objeto de caza y pesca comercializables; en el conflicto positivo de competencia 210/90, interpuesto por la Diputación Regional de Cantabria contra los dos Reales Decretos mas arriba mencionados; y en el conflicto positivo de competencia 1.938/1990, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, por el que se regula el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas. Ha comparecido el Gobierno de la Nación representado y defendido por el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal Allende, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. A) El 26 de junio de 1989 se registró con el núm. 1.220/89 el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, interpuesto por el Gobierno Vasco, pretendiendo que se declare la inconstitucionalidad de la Disposición adicional quinta, en cuanto declara básicos los arts. 6; 19.1, último inciso; 21.3 y 4; 22; 23; 25; 28.4; 34; 35.1, 2 y 4; y 39.3, así como del art. 8 y de la Disposición final segunda. Dos días después se presentó otro recurso de igual clase contra la misma Ley Orgánica por la Junta de Andalucía, que recibió el núm. 1.232/89, en el cual se suplica que se declare la nulidad de los arts. 4; 5; 8; 9.3; 15; 21, apdos. 1, 3 y 4; 22 y 25, así como las Disposiciones adicionales cuarta y quinta más el art. 19 en conexión con los anteriores. Simultáneamente se recibió el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de Canarias, siendo numerado con el 1.238/89, en solicitud de que fuera declarada la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 4; 5; 6; 7; 8; 10; 11; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18 y 19; 21.3; 33; 34 y 35 de la Ley Orgánica 4/1989. La Generalidad de Cataluña interpuso, a su vez, el mismo día 28 de junio, otro recurso de inconstitucionalidad, registrado al núm. 1239/89, también contra la Ley 4/1989, donde se demanda que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 1; 4; 5; 6 y 8; 10.1; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18; 19; 21; 22; 23; 24 y 25; 26.2 y 28.4; 29, primer párrafo; 30 y 31; 33.4; 35; 36.1.
- b)y 3; 38; 39 y 41, así como las Disposiciones adicionales primera, segunda, tercera, quinta y sexta con la transitoria segunda. El 30 de junio, con el núm. 1.260/89, entró un cuarto recurso de inconstitucionalidad contra la tantas veces mencionada Ley Orgánica, esta vez suscrito por la Junta de Galicia, pidiendo que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 4; 5; 8 y 19; 21.3; 30; 34 y 35, "así como de aquellos otros que guarden conexión o vinculación causal con los impugnados, declarando, en consecuencia, su nulidad". Simultáneamente al precedente, el Parlamento de Cataluña presentó otro recurso de inconstitucionalidad (núm. 1.268/89) cuyo objeto era la ley Orgánica 4/1989 y en la súplica del escrito inicial pretende que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 4; 5 y 8; 10.1; 15; 19; 21; 22; 23; 24; 25; 33; 35 y 36, así como las Disposiciones adicionales segunda, quinta y sexta más la transitoria segunda, "por vulnerar el bloque de la constitucionalidad en orden a la atribución y reconocimiento de competencias". B) Con el núm. 95/90 fue registrado el día 12 de enero de 1990 un último recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Junta de Castilla y León contra los arts. 3.1; 4.2; 5; 6 y 7, así como las Disposiciones adicionales primera y segunda del Real Decreto 1.095/1989, de 8 de septiembre, cuya nulidad se solicita como pretensión principal, aun cuando subsidiariamente se pida que no sean de aplicación en la antedicha Comunidad Autónoma. Respecto del mismo Real Decreto promovió el Gobierno Vasco conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, pretendiendo que se declare que la competencia ejercida en los arts. 1.1; 3.1, 4.1 y la Disposición adicional segunda pertenece a la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como que se declare la nulidad de la Disposición adicional primera. La demanda fue registrada el 18 de enero de 1999 al núm. 163/90. El Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón planteó otro conflicto de la misma clase al día siguiente (núm. 170/90), en el cual impugna el Real Decreto antedicho salvo sus arts. 2, 4 apartado 4, la Disposición derogatoria y las Disposiciones finales, pidiendo que se declare que la Comunidad Autónoma de Aragón es competente para realizar el desarrollo reglamentario protagonizado por ese Real Decreto, así como la existencia por dicha razón de la correspondiente invasión estatal de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón en la materia a que se refiere. Por su parte, el conflicto positivo de competencia registrado el mismo día 19 al núm. 172/90 trae causa también del Real Decreto 1.095/1989. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña pretende que se declare que la competencia controvertida le corresponde, declarando a su vez nula y sin efecto la calificación de normativa básica contenida en la Disposición adicional primera en lo que le concierne (arts. 1.1; 3.1; 4.2 y la Disposición adicional segunda). A su vez el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares promovió otro conflicto similar contra el mismo Real Decreto 1.095/1989, que presentó el 26 de enero, siéndole adjudicado el núm. 209/90, en súplica de que se declare que la competencia discutida corresponde a la dicha Comunidad Autónoma, anulando los arts. 1; 3 párrafo 1; 4 párrafo 2; 7 y las Disposiciones adicionales primera y segunda. C) El mismo Real Decreto 1.095/1989 y el 1118/1989, de 13 de septiembre fueron objeto de impugnación simultánea, dando lugar a un conflicto positivo de competencia, por el Gobierno de la Diputación de Cantabria, registrado el 26 de enero al núm. 210/90 cuya súplica contiene la pretensión de que se declare que la competencia ejercida por el Estado en los arts. 1.1; 3.1; 4.1 y la Disposición adicional segunda del Real Decreto 1.095/1989 así como en los arts. 1; 2.1 y 4 del Real Decreto 1118/1989, pertenece a la Comunidad Autónoma de Cantabria y, en consecuencia, se declaren nulas las Disposiciones adicionales primera y cuarta respectivamente. El Real Decreto 1118/1989 originó el conflicto de la misma clase planteado por el Gobierno Vasco el 18 de enero, al cual correspondió el núm. 162/90, en súplica de que se declare que la competencia ejercida en los arts. 1; 2.1 y 4 pertenece a la Comunidad Autónoma del País Vasco. D) Finalmente, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña impugnó el Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, por el que se regula el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas. La demanda del conflicto positivo de competencia fue presentada el 26 de julio y recibió el ordinal 1.938/90. En la súplica se dice que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y que se declare nula y sin efecto la calificación de normativa básica contenida en la Disposición adicional primera. 2. Las Secciones a quienes fueron correspondiendo por reparto los antedichos recursos de inconstitucionalidad (primera, segunda y tercera) dictaron una serie simétrica de providencias, dos el día 3, una el 5, otras dos el 17 y una más el 19 de julio admitiendo a trámite las demandas respectivas, a la vez que se daba traslado de ellas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno de la Nación, a través del Ministro de Justicia para que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en los procesos y formular las alegaciones que estimaran oportunas y mandando publicar en el Boletín Oficial del Estado los edictos donde se anunciaba la interposición de los seis recursos. El Presidente del Congreso comunicó que no haría uso de las facultades de personarse y formular alegaciones, aun cuando pusiera a disposición de este Tribunal las actuaciones parlamentarias que pudiere necesitar. En cambio, el Presidente del Senado se personó en todos los procesos ya mencionados y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Por su parte, el Abogado del Estado se personó el 11 de julio de 1989 en tres de los recursos (1.220, 1.232 y 1239/89), solicitando su acumulación. Lo mismo pidió al personarse el 25 de julio en los otros tres (1.238, 1.260 y 1.268/89). Una vez oídas las demás partes respecto de tal petición, el Pleno de este Tribunal, en Auto de 17 de octubre, acordó que los cinco últimos por su numeración fueran acumulados al primero, el núm. 1220/89, y concedió al Abogado del Estado un nuevo plazo para que pudiera formular las alegaciones conducentes a la defensa de su posición procesal. La Sección Primera, a su vez, admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 95/90, en providencia de 29 de enero de ese año, aun cuando no como tal sino como conflicto positivo de competencia. Por su parte, las cuatro Secciones del Tribunal, en una serie de providencias, cuatro del 29 de enero, dos del 12 de febrero y otra del 17 siguiente, admitieron todos los conflictos de competencia más arriba relacionados, dando traslado de las respectivas demandas y mandando publicar la incoación de cada uno de ellos en el Boletín Oficial del Estado y en los Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas respectivas, al tiempo que se libraban otros tantos oficios al Presidente del Tribunal Supremo. El Abogado del Estado se personó el 8 de febrero en los cinco primeros conflictos, solicitando su acumulación, como también la solicitó al personarse el 22 de febrero en los otros dos. Una vez oídas las partes promotoras sobre tales peticiones, el Pleno del Tribunal, en Auto de 27 de marzo, acordó la acumulación de todos ellos (núms. 162, 163, 170, 172, 209 y 210/90) al primeramente presentado, el 95/90. La Abogacía del Estado instó también que los conflictos de competencia acumulados entre sí fueran a su vez acumulados a los recursos de inconstitucionalidad, también entre sí acumulados con anterioridad, a lo cual se accedió en el Auto de 11 de mayo por el Pleno, previa audiencia de las partes. Por su parte, la Generalidad de Cataluña, al presentar el conflicto núm. 1.938/90, pidió que fuera acumulado al recurso de inconstitucionalidad 139/89, planteado por ella misma. Una vez oídos sobre el particular el Abogado del Estado y las Comunidades Autónomas personadas en los demás procesos (providencia de la Sección Tercera, 17 de septiembre), el Pleno acordó la acumulación de aquel conflicto a los reseñados más atrás en Auto de 13 de noviembre. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones en tres fases, una el 31 de octubre de 1989 respecto de los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.220, 1.232, 1.238, 1.239, 1.260 y 1.268/89, otra el 17 de abril de 1990 para los conflictos positivos de competencia núms. 95, 162, 163, 170, 172, 209 y 210/90 y una tercera el 15 de octubre de igual año en el conflicto de la misma clase núm. 1.938/90. 3. Bajo la rúbrica encuadramiento competencial, el Gobierno Vasco inicia su demanda haciendo unas consideraciones sobre el Título o Títulos competenciales implicados, análisis que ha de llevar -se dice- a identificar cuál sea el título capaz de englobar todo el texto legal, sin perjuicio de reconocer, ante regulaciones concretas, la incidencia trascendente de otro título. Con carácter previo, sin embargo, se descartan dos posibles títulos competenciales: el previsto en el art. 149.1.1 de la Constitución y el correspondiente a una hipotética materia con sustantividad propia relativa a los espacios naturales protegidos. Dicho esto, se afirma que el "título madre" de la Ley es el relativo al medio ambiente, en atención a las siguientes razones: 1) Se ha de preferir, ante las concurrencias imperfectas de títulos, aquel al que se refiere la materia a cuya regulación tienden las normas de que se trate, y en el presente caso no existe duda acerca de que la finalidad de la Ley es la protección del medio ambiente y 2) Por lo demás, el Tribunal Constitucional ha utilizado dicho título como parámetro competencial principal al enjuiciar otras leyes de finalidad y naturaleza similar a la impugnada ahora (se citan las leyes examinadas en la SSTC 64/1982, 69/1982, 82/1982 y 227/1988). Ahora bien, que este título ejerza una fuerza atractiva sobre todos los preceptos de la Ley no excluye que en el análisis pormenorizado de aquélla se aprecie, respecto a concretos preceptos, la incidencia suficiente de otros títulos, suficiencia que se ha de medir también en razón del criterio de la finalidad. Según la distribución que en la materia "medio ambiente" hacen la Constitución y el Estatuto de Autonomía del País Vasco (arts. 149.1.23 y 11.1 a), respectivamente), al Estado le corresponde la legislación básica y a la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo "ejecutivo" ("legislativo", debe querer decir) y la ejecución, lo que impone determinar cuál sea el alcance de la competencia estatal de bases, a cuyo efecto es preciso tener en cuenta la finalidad de la atribución de dicha competencia al Estado y considerar cuál sea el instrumento formal para su ejercicio. Pues bien, teniendo en cuenta cuál es la finalidad de la competencia estatal examinada, puede afirmarse que la intervención de los reglamentos en la configuración de las normas básicas únicamente se produciría cuando, por razón de la materia, las reglas esenciales constitutivas del necesario común denominador no pueden expresarse sólo en principios o directrices o normas de carácter muy general (STC 158/1986). Se cita como ejemplo de ello la STC 32/1983. En lo que toca a los actos ejecutivos, se afirma que la posibilidad de incluirlos dentro de las bases es, si no nula, mucho más remota y excepcional que respecto a los reglamentos, añadiéndose que dicha comprensión de lo ejecutivo en lo básico conlleva un vaciamiento completo de la competencia autonómica, lo que debería conducir a la negación, sin más, de tal posibilidad. No obstante, y ya que el Tribunal Constitucional lo ha afirmado expresamente, es preciso dar unas orientaciones generales al respecto. Se dice, así, que los actos ejecutivos se encuadran en las bases cuando el estadio normativo no sea suficiente para conseguir la finalidad de la competencia estatal, lo que ocurrirá en los casos en que las características de la materia no permitan conseguir aquel común denominador normativo sólo a través de reglas generales. Serían, en definitiva, materias o sectores de materias en los que la ordenación básica requiere tanta concreción y casuismo que la norma sola no alcanza a conseguirla (se citan los votos particulares a la STC 86/1989 así como a la STC 25/1983; se invoca, asimismo, la STC 96/1984). Quizá sea este el momento oportuno -se añade- para replantearse la validez de la tesis doctrinal según la cual los términos en que se atribuye al Estado la competencia ("legislación básica") impiden las reservas al mismo de facultades de ejecución administrativa. Para ello daría pie lo dicho en la STC 64/1982. Se entra, a continuación, en el análisis de la Ley, a propósito de aquellos de sus preceptos que, en consideración a lo dicho, invaden las competencias autonómicas o vulneran el diseño que el Tribunal Constitucional ha realizado respecto a la forma de ejercicio de la competencia estatal. - Se comienza por relacionar aquellos preceptos cuyas regulaciones son encuadrables en títulos distintos al de medio ambiente y, según la distribución competencial que los mismos realizan, propias de la competencia autonómica. Son los arts. 6, 19.1 (último inciso), 34 y 35.1, 2 y 4. Estos últimos preceptos (arts. 34 y 35.1 y 2), si bien persiguen la protección del medio ambiente, lo hacen de un modo mediato a través de la regulación de las actividades de la caza y pesca continental que es, claramente, su objetivo directo, conclusión que se ve reforzada por lo dicho en la STC 56/1989. Contribuye a apreciar la prevalencia de los títulos referentes a caza y pesca sobre los de medio ambiente el contraste de estas regulaciones con el resto del Título IV de la Ley, que tiende directa y principalmente a la protección de la flora y fauna silvestres; siendo la caza y la pesca la materia a tener en cuenta, puede decirse que las regulaciones examinadas, salvo en lo que afecten a la pesca marítima, entran dentro de las competencias autonómicas (art. 10.10 del Estatuto) y, por ende, deben declararse inaplicables en el territorio de la Comunidad Autónoma. Por lo que hace al art. 35.4, es evidente que su regulación incide directamente en la materia de caza y pesca, por lo que, salvo en lo referente a la pesca marítima (art. 149.1.19 de la Constitución), el Estado no tiene competencias, respecto a esta Comunidad Autónoma, para adoptarla. Aunque los mecanismos que se crean en dicho precepto pudieran considerarse como un medio instrumental al servicio de la competencia estatal de la legislación básica sobre el medio ambiente y como una manifestación del deber general de colaboración que atañe al Estado y a las Comunidades Autónomas, en todo caso sería inconstitucional el segundo apartado del art. mentado, pues el condicionante que impone a la competencia autonómica de decidir sobre el otorgamiento de la licencia excede del papel instrumental referido, pasando a afectar directamente a la materia de caza y pesca y sobrepasa al alcance del citado deber de colaboración. De otra parte, los arts. 6 y 19.1 (último inciso) no regulan la protección del medio ambiente, sino el procedimiento administrativo de elaboración de los planes de ordenación de los recursos naturales y de los planes rectores de uso y gestión de los parques naturales, lo que permite obviar los títulos referentes a aquella materia y aplicar la doctrina de la STC 15/1989, de lo que deriva la conclusión de que los planes de ordenación de los recursos naturales y los planes rectores de uso y gestión de los parques pueden ser aprobados por esta Comunidad Autónoma (art. 11.1
- a)del Estatuto) y, por ello, la regulación de los preceptos analizados no deberán ser de aplicación a los que la misma dicte. No obsta a esta conclusión el que las reglas del art. 6 se infieran de principios constitucionales (art. 105 de la Constitución), pues de lo que aquí se trata es de ver quién es competente para concretar tales principios (la Comunidad Autónoma, al tratarse del procedimiento especial de elaboración de sus propias normas). - Otros preceptos de la ley sobrepasan la competencia estatal relativa al medio ambiente, invadiendo la correspondiente competencia autonómica: arts. 21.3 y 4, 22, 23, 25, 28.4 y 39.3. Se analizan a continuación estas disposiciones: En el art. 21.3 el Estado se reserva toda la gestión y la normación por el hecho de que el espacio natural tenga por objeto la protección de los bienes señalados en el artículo 3 de la Ley 22/1988, de Costas, punto de conexión que obliga a argumentar, en primer lugar, en contra de un posible intento de justificación del precepto en la titularidad estatal de los bienes de dominio público a los que el mismo se refiere. Ello es inviable, según la STC 227/1988, que afirma rotundamente que la potestad demanial sobre ciertos bienes no conlleva para el Estado competencia extra alguna. Descartada la intervención del dato de la titularidad demanial del Estado, quedan sólo los títulos referentes al medio ambiente, a partir de los cuales se observa una extensión de la competencia de legislación básica a normas de detalle y actos de ejecución. Esta extensión es incorrecta en atención a su misma causa que, según se infiere del tenor literal del precepto, consiste en la importancia de determinados bienes (determinados espacios naturales) y no, como parece exigir la doctrina antes comentada, en la necesidad de que ciertas regulaciones de detalle o determinados actos de ejecución formen parte, en razón de su trascendencia y en atención a las características de la materia, del común denominador normativo que es el objetivo de la competencia estatal. A idéntica conclusión lleva la advertencia del grado con que aquella extensión se ha producido, pues el Estado se reserva todos los aspectos de la protección de los expresados espacios naturales, toda la normación y toda la gestión, lo cual pugna notoriamente con el carácter excepcional de la presencia de normas de detalle y actos de ejecución. El precepto aisla unas determinadas zonas del territorio y asigna, en relación con las mismas, íntegramente al Estado la protección que deriva de su incardinación en alguno de los regímenes especiales que la Ley establece, impidiendo, por ende, cualquier acción autonómica, obviando por completo las competencias de la Comunidad Autónoma sobre medio ambiente y desconociendo, en definitiva, el sistema de distribución competencial. Ello se confirma a la vista de lo dicho por la STC 227/1988 al enjuiciar ((fundamento jurídico 25) el art. 88.1 de la Ley de Aguas, que realiza una operación similar. Se cita, asimismo, la STC 49/1988 ((fundamento jurídico 29). El art. 22 contiene, de otra parte, una regulación de características similares al anterior, pues también en él se atribuye al Estado toda la normación y toda la gestión de protección medio- ambiental sobre determinados espacios, aunque aquí tales espacios no estén prefijados en la norma, dejándose su concreción a futuras leyes de las Cortes Generales. Son, pues, reproducibles todas las consideraciones hechas respecto al art. 21.3, añadiéndose que el interés general -al que se apela expresamente en el precepto- no puede ser fuente de nuevas competencias para el Estado, ni un parámetro de interpretación expansiva que permita la extensión de éstas más allá de lo que su naturaleza constitucional dicta. Afirmar lo contrario llevaría a la inseguridad en la definición del reparto territorial del poder (se cita la STC 182/1988) y a desconocer la función pacificadora de la Constitución y los Estatutos. El Tribunal Constitucional -se dice- comparte esta tesis en la STC 49/1988 ((fundamento jurídico 38). Se cita, asimismo, la STC 146/1986. En cuanto al art. 23, su inconstitucionalidad se afirma por evidente conexión con lo argumentado para el art. 22. No es necesario ningún Patronato para gestionar los Parques Nacionales. La gestión corresponde a la Comunidad o Comunidades Autónomas implicadas. En el primer párrafo del art. 21.4 el Estado se reserva la declaración y, por ende, toda la regulación de detalle referente a la protección medio-ambiental respecto a los espacios protegidos que estén situados en el territorio de varias Comunidades Autónomas. Pues bien, además de trasladar aquí lo dicho acerca de la excepcionalidad de la extensión de las bases a normas de detalle y actos de ejecución, es de aplicación específica la doctrina sentada en el fundamento jurídico 34 de la STC 49/1988, doctrina de la que se infiere -a juicio de la representación actora- que el Estado podría dictar algunas normas básicas que articularan la necesaria participación de las Comunidades Autónomas implicadas en la declaración y el establecimiento de las reglas de uso y gestión del espacio natural protegido, pero no normas básicas sustantivas para esos espacios naturales, específicas y distintas de las que con carácter general se contienen en la Ley, pues el interés supracomunitario no es un título atributivo de competencia para el Estado, no rompe el normal orden de distribución, permitiendo sólo al Estado encauzar formalmente el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas implicadas a través de las reglas de procedimiento indispensables para garantizar la participación equitativa de aquéllas en función de su interés respectivo y a fin de evitar el perjuicio que para el interés general podría derivarse de una falta de entendimiento entre las mismas (pero en ningún caso tal facultad de encauzamiento puede rebasar lo formal y adentrarse en aspectos sustantivos). En el párrafo segundo, el Estado se reserva la posición de parte en el convenio regulador de las modalidades de participación de las Comunidades Autónomas implicadas en la gestión del espacio natural, reserva que parece absolutamente respetuosa con las competencias autonómicas. No es igual de respetuosa, sin embargo, la reserva de la coordinación de la gestión que realizan las Comunidades Autónomas afectadas conforme al referido convenio, pues las facultades coordinadoras que al Estado pudieran competer en razón de aquella concurrencia de intereses se agotan con la intervención en el convenio aludido que, precisamente, tiende al logro de una gestión coordinada a través del establecimiento de reglas generales de participación de las distintas Comunidades Autónomas. La prolongación de sus facultades a la aplicación de ese convenio, a la gestión cotidiana, conlleva una extralimitación competencial semejante a la puesta de manifiesto al tratar del párrafo primero, con patente utilización inconstitucional del concepto "interés supracomunitario". El art. 25 es inconstitucional en cuanto atribuye al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación competencia para indicar las medidas de protección que deben recoger los planes hidrológicos de cuenca. El régimen jurídico de las zonas húmedas es incluible en la materia "medio ambiente" y no en la de "aguas" y así lo dejaría bien claro la STC 227/1988. El inciso comentado, al atribuir in integrum al Estado la protección medio- ambiental de las zonas húmedas, excede la competencia de legislación básica y vulnera la competencia de desarrollo legislativo por las razones expuestas al examinar los preceptos anteriores. El art. 28.4 conlleva que la Administración autonómica tenga que tener en cuenta, a la hora de decidir sobre la autorización a que se refiere, los criterios fijados por un órgano estatal, condicionando así el ejercicio de las competencias autonómicas sin base constitucional para ello, pues, si se trata de criterios medio-ambientales, los mismos formarían parte de la competencia autonómica de desarrollo legislativo y, si se atienden otras finalidades, no se alcanza a ver cuál es el título competencial que permita tal reserva en favor del Estado. El art. 39.3 reserva a la Administración Central la imposición de sanciones en aquellos supuestos en que la infracción administrativa haya recaído en ámbito y sobre materia de su competencia. Si, como parece, seguimos en el ámbito del medio ambiente y el precepto se refiere a los supuestos de los arts. 21.3 y 22, es palmaria la extralimitación competencial, pues no hay acto ejecutivo más reglado que el de imposición de una sanción, poniéndose así de manifiesto lo incorrecto de la reserva total que de la gestión hacen aquellos preceptos. Se citan las SSTC 186/1988, 227/1988 y 15/1989. - Se examinan después los preceptos que contradicen la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la plasmación formal de la competencia estatal sobre la legislación básica: El art. 8, en primer lugar, contradice palmariamente aquella doctrina, ya que, lejos de limitar la habilitación reglamentaria a aspectos concretos de las reglas básicas, la extiende, en abstracto, a "los criterios y normas generales de carácter básico", es decir, a las determinaciones propias de una ley. Este precepto no puede justificarse aplicando analógicamente lo declarado por la STC 227/1988 respecto al art. 101, párrafo primero, de la Ley de Aguas, pues el precepto ahora impugnado se refiere a las reglas básicas in integrum, lo que impide apreciar las mentadas características necesarias y choca frontalmente con la excepcionalidad aludida. Esta regla más bien puede equipararse con el art. 13.5 de la Ley 33/1989, de Ordenación de los Seguros Privados, citándose, al respecto, uno de los votos particulares a la STC 86/1989. La Disposición final segunda llama, en términos generales y abstractos, al desarrollo reglamentario de las bases que la Ley fija, de modo que estamos ante un supuesto similar al que se acaba de analizar, siendo aquí trasladable lo que se ha dicho al respecto. Se concluyó con la súplica de que se dictara sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de los siguientes preceptos: 1) Disposición adicional quinta, en cuanto declara básicos los arts. 6, 19.1 (último inciso), 21.3 y 4, 22, 23, 25, 28.4, 34, 35.1, 2 y 4 y 39.3 y 2) Art. 8 y Disposición final segunda. 4. El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía señala, a su vez, los títulos competenciales concurrentes en materia de medio ambiente, a cuyo efecto cita lo dispuesto en el art. 149.1.23 de la Constitución y lo prevenido en el Estatuto de Autonomía de Andalucía: 1) Competencia exclusiva en materia de montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo dispuesto en el núm. 23 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución (art. 13.7); 2) Competencia exclusiva sobre la materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, caza y pesca fluvial y lacustre (art. 13.18); 3) Competencia exclusiva sobre la materia de política territorial, ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (art. 13.8) y 4) Competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente en el marco de la regulación general del Estado (art. 15.1.7). La competencia de ordenación del territorio -asumida como exclusiva- es la de objeto más amplio (arts. 3 y 12 de la Ley del Suelo y STC 77/1984), de modo que afecta al mismo espacio físico que la competencia relativa al medio ambiente. De ahí que frente a esta más amplia competencia de ordenación del territorio no podemos distinguir la medio- ambiental, de forma que no se desdibuje en otra más amplia, si no es por su finalidad. La competencia sobre ordenación del territorio se refiere a todas las actividades humanas que sobre él se pueden ejercer, procurando su urbanización y la correcta delimitación de usos y actividades para conseguir el progreso económico y la adecuada calidad de vida. Por el contrario, la existencia de unas funciones públicas exclusivamente medio-ambientales se fundamenta en la concepción del territorio como soporte físico de diversos ecosistemas que preexisten y son independientes, en principio, a la propia actividad humana, pero cuya preservación y restauración, en su caso, constituyen un bien para la sociedad y su disfrute y conservación un importante elemento de una adecuada calidad de vida para el completo desarrollo de la personalidad. Este solapamiento físico y jurídico entre ambos títulos competenciales ha de llevar necesariamente a la cooperación entre las ramas de la Administración con competencia en uno u otro, a cuyo efecto existen diferentes técnicas. Se pone de manifiesto que tanto una como otra competencia (la de medio ambiente al menos en cuanto a desarrollo legislativo y ejecución) corresponden en el territorio andaluz a la Junta de Andalucía, lo que, a efectos de este recurso, lleva a concluir que la competencia de ordenación del territorio, en cierta manera, refuerza la de medio ambiente y, desde luego, nunca sería posible ningún tipo de ordenación o planeamiento que con finalidad medio- ambiental y con olvido de toda solución cooperativa se impusiese a la potestad de la Junta de Andalucía de ordenar su territorio, más allá del establecimiento de los preceptos generales de la legislación básica de medio ambiente. Otra delimitación a hacer es entre la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y la exclusiva en materia de espacios naturales protegidos, a cuyo efecto se cita la STC 69/1982 ((fundamento jurídico 1º), de la que se deduciría el más restringido objeto de la competencia sobre espacios naturales protegidos (art. 10 de la Ley 4/1989). Dentro de las "normas básicas estatales relativas al más amplio sector de la protección del medio ambiente", la competencia de la Comunidad Autónoma es exclusiva, lo que incluye la potestad de establecer regímenes de protección, de declaración de cuáles son los espacios protegidos en el territorio andaluz y la gestión de tales espacios. Queda, por último, el resto de las actividades públicas sobre el medio ambiente, que tienen por objeto las funciones legislativas y ejecutivas destinadas a la conservación y restauración del medio ambiente a través de una serie de medidas. Respecto de esta materia, al Estado le corresponde dictar la "legislación básica" (art. 149.1.23) y a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución. En cuanto a la caza, huelga toda referencia, pues no se impugna ningún precepto de la Ley por este motivo. Se fundamenta, a continuación, la inconstitucionalidad de los arts. 4 y 5 de la Ley 4/1989. Deriva de estos preceptos la posibilidad de dictar Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (que pueden tener cualquier ámbito territorial y un contenido muy amplio) por las "Administraciones competentes". Ante la indefinición de la Ley en cuanto a esta última expresión, el Estado también podría dictar estos Planes (arts. 21.3 y 4, 8, 9.3, 25 y Disposición adicional 4ª). Pues bien, estos planes han de tener -como los urbanísticos- naturaleza reglamentaria, en tanto suponen una especificación y pormenorización -un desarrollo, en suma- de las previsiones genéricas recogidas en la Ley para un determinado territorio, naturaleza reglamentaria que necesariamente lleva a que deben reputarse como desarrollo legislativo, carácter que se pone de manifiesto en los objetivos que persiguen (art. 4.3 de la Ley), así como en las determinaciones detalladas y minuciosas que impone el art. 4.4 del propio texto legal. La competencia para dictarlos no puede estar atribuida a otra Administración que no sea la propia Junta de Andalucía, lo que se ve reforzado, además, por la enorme incidencia que sobre el planeamiento urbanístico han de tener, de modo que el dictarlos supone poseer competencias de ordenación del territorio que, según se dijo, correspondería en Andalucía, de modo exclusivo, a la Junta . Caso de admitirse la competencia estatal para dictar estos Planes, resultaría inconstitucional lo dispuesto en el art. 5.2 de la Ley 4/1989, en cuanto al establecimiento de una supremacía incondicionada de los mismos sobre los planes de ordenación del territorio o urbanísticos, pues esta competencia autonómica es -se reitera- exclusiva, de modo que la solución no puede ser nunca la sumisión pura y simple de estos instrumentos a los medio-ambientales. La solución habría de alcanzarse, más bien, a través de soluciones de cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias (STC 77/1984). En cuanto al ámbito territorial de los Planes, se remite la representación actora a lo que argumentará a propósito del art. 21.4 de la Ley. Se razona, a continuación, la inconstitucionalidad de los arts. 8 y 15 de la Ley. El art. 8 permite al Gobierno dictar "directrices para la ordenación de los recursos naturales", posibilidad que, en sí misma, no supone invasión competencial, en tanto se mantenga en el ámbito de lo básico, pues tales directrices habrán de limitarse al "establecimiento y definición de criterios y normas generales de carácter básico que regulan la gestión y uno de los recursos naturales" (art. 8.2). Lo que sí incide en las competencias autonómicas es que, salvo casos excepcionales, la declaración de Parques y Reservas exigirá la previa elaboración del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona (art. 15.1), Planes que no podrán aprobarse en tanto el Gobierno no apruebe las Directrices, pues a ella se deben ajustar "en todo caso" (art. 8.1). Resulta de ello que la Junta de Andalucía no podrá desplegar sus competencias en la materia hasta tanto el Estado no apruebe sus Directrices, limitación temporal que viola el Estatuto y la Constitución, pues, según doctrina constitucional, la inactividad del Estado para aprobar y desarrollar sus bases no impide a las Comunidades Autónomas desplegar sus propias competencias estatutarias. En definitiva, esta nueva limitación no supone sino un intento de "rescate de competencias" por el Estado con olvido del bloque de la constitucionalidad. Se fundamenta también la inconstitucionalidad de los art.s 9.3, 21.3 y 25 de la Ley. Estos preceptos vuelven a incidir -se dice- sobre algo ya totalmente resuelto por la jurisprudencia constitucional: la titularidad del dominio público no es criterio atributivo de competencias. Tras citar la doctrina constitucional al respecto y, en especial, la STC 227/1988 ((fundamento jurídico 15), se afirma que la titularidad estatal del demanio natural ex art. 132 de la Constitución no atribuye competencia alguna y que para justificar las competencias estatales sobre aquél hay que acudir al art. 149.1.1, en relación con la propiedad privada y con el derecho al disfrute de un medio ambiente adecuado. Pero estas competencias no añaden nada a las potestades que el art. 149.1.23 atribuye al Estado, pues las condiciones básicas de que habla el art. 149.1.1 son, por definición, un concepto más restringido que el de bases. La titularidad dominical del Estado sobre estos bienes no modifica ni altera un ápice la normal distribución de competencias en el sector. Resta al Estado (STC 227/1988) la potestad de protección del demanio, pero tampoco por ello se altera el esquema general de protección medio-ambiental, pues, en primer lugar, tal protección lo es en desarrollo del art. 132.1 de la Constitución y porque protege el bien como parte integrante de la riqueza nacional, debiendo entenderse esa titularidad pública como una reserva ex Constitutione de recursos al sector público, autorizada con carácter general al legislador por el art. 128.2 de la propia Constitución. Resulta de todo ello la exclusiva finalidad económica del art. 132 de la Constitución. Ahora bien, si tales bienes tienen, además, un especial interés medio-ambiental, serán las autoridades competentes en esta materia las que deberán adoptar las medidas adecuadas de protección, protección que no es ya del bien en sí mismo, sino de un ecosistema constituido por un conjunto inescindible de los bienes raíces, flora y fauna. Es decir, el objeto y finalidad de una y otra protección son completamente distintos: garantizar la titularidad pública y la potencialidad económica del bien, en un caso, y la conservación del ecosistema, en otros. De ello puede resultar, naturalmente, que haya una contradicción entre el interés económico y el medio-ambiental, pero el choque que ello puede suponer entre uno y otro título competencial se habrá de resolverse como cualquier otro conflicto competencial, a través de los cauces normales de resolución de conflictos y atendiendo preferentemente a la colaboración entre poderes públicos (STC 227/1988, (fundamento jurídico 19). Los arts. 9.3 y 25 suponen la atribución al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y a los organismos de cuenca de unas facultades que corresponden a la Junta de Andalucía por constituir facultades de ejecución en materia de medio ambiente o, en su caso, de espacios naturales protegidos. Puestos en relación ambos preceptos, se ve que se está creando una planificación paralela a la medio-ambiental, que habrá de contener las medidas de protección que el Ministerio de Agricultura estime necesario y sin que la Ley prevea su vinculación a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades Autónomas. Naturalmente que habrá de existir una coordinación entre la planificación hidrológica y la medio-ambiental, pero ello no puede ser excusa para desconocer las competencias autonómicas y atribuírselas al Ministerio de Agricultura. La inconstitucionalidad del art. 21.3 se argumenta con la consideración de que la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos no se ve condicionada por la titularidad demanial de los terrenos sobre los que haya de ejercitarse, extendiéndose a todo el territorio andaluz. Sin embargo, el art. 21.3 asigna las competencias de declaración y gestión de espacios naturales protegidos cuando se asientan sobre el dominio público marítimo terrestre, sin base constitucional alguna y con violación de las competencias de la Junta de Andalucía. Se impugna, en conexión con este precepto, el art. 19 de la Ley, al atribuir en ciertos casos al Gobierno del Estado la aprobación de los Planes Rectores de Uso y Gestión respecto de determinados Parques, Parques -hay que entender- cuya declaración y gestión corresponde al Estado: arts. 21.3, 21.4 y 22. También es inconstitucional el art. 21.4 de la Ley, que asigna al Estado la competencia de declaración y gestión de espacios naturales protegidos cuando estén situados en el territorio de dos o más Comunidades Autónomas. El principal problema del precepto es la amplitud con que es posible la declaración de espacios que abarquen terrenos de más de una Comunidad Autónoma. La declaración y ámbito de un espacio natural es algo que se realiza discrecionalmente por el órgano competente y la división del territorio nacional en diversos territorios con competencias de distintos entes debe conducir a que la determinación de tales espacios deberá hacerse, con carácter general, respetando los límites territoriales de las Comunidades Autónomas. Sólo cuando existan razones excepcionales estaría justificada esta competencia estatal. En todo caso, la necesidad de declaración conjunta podrá ser satisfecha, en muchos supuestos, mediante técnicas de cooperación entre Comunidades Autónomas, sin que sea necesaria la intervención estatal más que cuando esto no se produzca y, por ello, con carácter subsidiario. Mucho más patente es -se dice- el tema de la gestión del espacio. La gestión de un espacio natural presenta normalmente gran simplicidad, de modo que será posible, normalmente, la gestión separada por cada Comunidad, debiendo limitarse la actuación estatal a la coordinación de aquellos elementos que sean necesarios para garantizar la conservación del espacio, coordinación que prácticamente se agotará con la determinación de criterios básicos a los que deben acomodarse los Planes Rectores de Uso y Gestión que deben aprobar las respectivas Comunidades. Se concluye en cuanto a este punto con la afirmación de que la amplitud de las competencias asignadas al Estado, sin someterlas a las condiciones que constitucionalmente pueden justificarla, constituye una invasión de las competencias de la Junta de Andalucía. Los arts. 21.1 y 22 de la Ley atribuyen al Estado la competencia de declaración y gestión de los Parques Nacionales, definidos como aquellos espacios cuya conservación se declare de interés general de la Nación por Ley de las Cortes Generales. La competencia sobre espacios naturales protegidos de la Junta de Andalucía es muy amplia y de carácter exclusivo "en sentido estricto" (STC 69/1982), lo que supone la asunción de competencias legislativas (adecuadas a las bases en materia de protección del medio ambiente) y de todas las competencias ejecutivas sin limitación ni condicionamiento estatutario alguno en este caso. Dicho esto, se afirma que la atribución por la Ley de facultades de declaración y gestión de parques naturales al Estado resulta de todo punto inadmisible, pues no es sino volver sobre la teoría del interés como criterio de distribución competencial, desde el principio rechazada por el Tribunal Constitucional (SSTC 37/1981 y 146/1986). Si el interés general del Estado exige la conservación de un determinado espacio natural, ello deberá hacerse y garantizarse a través de la determinación por el Estado de las bases de la regulación de la materia y mediante el desarrollo legislativo y la ejecución por las Comunidades Autónomas. Cuando la Constitución ha querido establecer el criterio del interés como elemento delimitador de competencia así lo ha hecho (art. 149.1.24). La declaración de un espacio natural protegido es, en fin, un acto de ejecución, aunque se haga por ley formal, ley que no crea norma alguna de Derecho objetivo, sino que se limita a aplicar un determinado régimen jurídico -el de los Parques Nacionales- a un determinado territorio. Las funciones de ejecución, sin embargo, corresponden a la Junta de Andalucía, de modo que los arts. 21.1 y 22 de la Ley violan la distribución de competencias constitucional y estatutaria. Se fundamenta, a continuación, la inconstitucionalidad de la Disposición adicional cuarta de la Ley. Según el art. 23.2 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, la Junta es competente para la ejecución de los tratados internacionales en lo que afecta a las materias atribuidas a su competencia, como es la de gestión en materia de conservación del medio ambiente y espacios naturales. Pues bien, la atribución al Estado por esta Disposición adicional de la facultad de establecer limitaciones temporales en ejecución de los tratados internacionales supone atribuirle una facultad ordinaria de ejecución en la materia, limitando las competencias autonómicas sin base constitucional y al margen de toda justificación técnico-jurídica, pues los tratados, una vez publicados en el Boletín Oficial del Estado, forman parte del ordenamiento interno (art. 1.5 del Código Civil), de modo que su ejecución, como la de todo el Derecho en la materia, corresponde a la Comunidad Autónoma. El precepto es, pues, inconstitucional. Es también inconstitucional, en fin, la Disposición adicional quinta de la Ley, en la medida en que declara normas básicas los arts. 1 y 23 de la propia Ley. El art. 1 se limita a definir el objeto de la Ley y su fundamento constitucional, no estableciendo normas de determinación y regulación de contenidos básicos ni delimitación de competencias. Es así absurdo que pueda ostentar carácter básico, que debe entenderse como núcleo material regulado uniformemente en garantía del interés general. El art. 23 es una norma de carácter orgánico que regula los órganos de gobierno de los Parques Nacionales. Una vez que se declare la competencia de la Junta de Andalucía para legislar sobre todo tipo de espacios naturales protegidos en su territorio -dentro de las bases estatales-, la determinación de tales órganos de gobierno corresponderá a la Junta (competencia de autoorganización: art. 13.1 del Estatuto). Ello viene subrayado, además, por el hecho de que el art. 20 de la Ley, que establece los órganos de gestión de los otros espacios naturales, no sea básico, sino supletorio. Se concluyó con la súplica de que se dicte sentencia en la que se declare la nulidad de los arts. 4, 5, 8, 9.3, 15, 21.1, 3 y 4, 22 y 25 y de las Disposiciones adicionales cuarta y quinta, así como del art. 19, en conexión con los anteriores, de la Ley 4/1989. 5. El Gobierno de Canarias comienza su demanda haciendo una exposición general de competencias en materia de medio ambiente. Así, se arguye, el art. 149.1.23 de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en orden a la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para establecer normas adicionales de protección. De otra parte, el Estatuto de Autonomía de Canarias atribuye a la Comunidad Autónoma las competencias siguientes: 1) Competencia exclusiva en materia de caza, pesca en aguas interiores, ordenación del territorio y urbanismo (nums. 4, 5 y 11 del art. 29); 2) función ejecutiva en materia de medio ambiente [art. 33 a)] y 3) competencias legislativas y de ejecución en espacios naturales protegidos (art. 34.A.4, en relación con el art. 35 y con el art. 1 de la Ley Orgánica 11/1982). Esta última competencia podrá ser ejercida con toda la amplitud prevista en el art. 150 de la Constitución (art. 1.3 de la Ley Orgánica 11/1982), pues el art. 149.1 no contiene una reserva expresa a favor del Estado en la materia específica "espacios naturales", de modo que el límite para la competencia autonómica consiste aquí en el respeto de la legislación básica sobre medio ambiente (art. 149.1.23), límite que enmarca también las demás competencias autonómicas citadas. Esta es la delimitación de competencias expuesta por la STC 69/1982 y la que está latente, también, en los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios en la materia a la Comunidad Autónoma de Canarias (se citan los RR.DD. 3.364/1983 y 2.614/1985). El valor interpretativo de los acuerdos de las comisiones mixtas de transferencias que reflejan estos Reales Decretos es -se dice- radicalmente contrariado por determinados preceptos de la Ley impugnada. Se argumenta, a continuación, la inconstitucionalidad de la "reasignación competencial" operada por la Ley 4/1989. Tras citar lo dispuesto en el art. 45 de la Constitución, se exponen determinadas consideraciones sobre el concepto "medio ambiente" y se precisa, en relación con ellas, el sentido del reparto competencial en este ámbito. La Constitución ha reservado al Estado la adopción de las normas básicas para la protección del medio ambiente (art. 149.1.23) a fin de procurar un hábitat adecuado para el desarrollo de las personas, añadiéndose que la utilización y preservación de los recursos naturales se encomienda a una u otra instancia (Estado o Comunidad Autónoma) en función de los específicos recursos naturales de que se trate, sea minas, caza y pesca, urbanismo o espacios naturales protegidos. Pues bien, el ejercicio constitucionalmente legítimo de la competencia estatal ex art. 149.1.23 requiere que dichas normas tengan el carácter de básicas y que se refieran al hábitat adecuado del hombre. Estas normas afectarán indudablemente al ejercicio de las competencias autonómicas, pero no podrán confundirse con ellas ni hacerlas ilusorias. Sin embargo, la Ley impugnada adolece de vicios de inconstitucionalidad que pueden ordenarse así: - Los art.s comprendidos en el Título II (4 a 8) contienen una regulación de los Planes y de las Directrices de Ordenación de los Recursos Naturales que desconocen las competencias de Canarias en materia de ordenación del territorio y urbanismo. La Ley "inventa", sin título alguno, una planificación de los recursos naturales a la que se supeditan los demás instrumentos de planificación territorial. - Los art.s 10 a 18, al catalogar y definir los distintos tipos de espacios naturales, exceden de lo básico y no tienen encaje en la "protección del medio ambiente", sino en la regulación del régimen jurídico de los espacios naturales protegidos, que corresponde a Canarias. - El art. 21.3 atribuye al Estado la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos en el dominio público marítimo-terrestre, utilizando de forma inconstitucional la titularidad dominical de la zona marítima-terrestre como título atributivo de competencias. - Por último, los art.s dedicados a la protección de las especies en relación con la caza y pesca (art.s 33 a 35) exceden de lo que pueden considerarse normas básicas sobre medio ambiente e inciden en la utilización racional de los recursos naturales, que, en cuanto a la caza y a la pesca en aguas interiores, corresponde a Canarias. El denominador común a todas las inconstitucionalidades aducidas es, según a continuación se argumenta, el exceso por las normas impugnadas de lo que puede comprenderse como normas básicas de protección del medio ambiente. Se entra, a continuación, en el examen de los diferentes preceptos o grupos de preceptos impugnados, comenzando por los art.s 4 a 8, que habrían violado las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio. La planificación de los recursos naturales contenida en tales preceptos en modo alguno encuentra cobertura en el art. 149.1.23 de la Constitución. El art. 148.1.3 dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, competencias calificadas de exclusivas, en lo relativo a Canarias, por el art. 29.11 de la Ley Orgánica 10/1982. En su ejercicio, la Comunidad Autónoma ha dictado las Leyes 1/1987 (reguladora de los Planes Insulares de Ordenación) y 12/1987 (de declaración de Espacios Naturales de Canarias), normas pacíficamente aceptadas por el Estado. Pues bien, la Ley 4/1989, al crear los Planes de Ordenación de Recursos Naturales como instrumentos de planificación con carácter ejecutivo y obligatorio, constituyendo un límite para cualquier otro instrumento de ordenación territorial y prevaleciendo sus disposiciones sobre éstos, viene a crear unos instrumentos de planeamiento con rango jerárquico superior y primacía sobre los instrumentos previstos por la normativa propia de Canarias. De otra parte, el art. 19 determina la elaboración de los Planes Rectores y añade que prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico. Se examinan, a continuación, los art.s 10 a 20, vulneradores de las competencias de Canarias en materia de espacios naturales protegidos. En modo alguno contienen estos preceptos disposiciones de carácter básico sobre protección del medio ambiente. Es preciso diferenciar entre "medio ambiente" y "espacio natural" pues, en tanto que la Constitución se refiere sólo al primero, el Estatuto de Autonomía utiliza una y otra noción. La Constitución emplea el concepto de medio ambiente en un sentido amplio en su art. 45, pero en los art.s 148 y 149 lo emplea ya como un concepto residual: el medio ambiente no es un supraconcepto omnicomprensivo de todas las materias, sectores, servicios o actividades relacionadas con el mismo y que reciben, en su práctica totalidad, un tratamiento singular en punto al régimen de competencias (ordenación del territorio, obras públicas, montes, aguas, patrimonio histórico-artístico, etc.). Por lo demás, algunos asuntos relacionados íntimamente con el medio ambiente (por ejemplo, espacios naturales protegidos o protección de la fauna) no aparecen específicamente relacionados en los art.s 148 y 149. El art. 34.A.4 del Estatuto de Autonomía de Canarias establece que la Comunidad ejercerá competencias legislativas y de ejecución en materia de espacios naturales protegidos. Pues bien, la regulación que la Ley recurrida hace sobre espacios que puedan ser declarados protegidos (art. 10), finalidades de su protección (art. 10.2), clasificación de estos espacios (art.s 12 y siguientes), limitaciones y declaración de zonas periféricas y áreas de influencia socio-económica (art. 18), elaboración de planes rectores de uso y gestión (art. 19) y creación de Patronatos o Juntas Rectoras (art. 20), es reconducible a la regulación de los espacios naturales y no encajable en las normas básicas de protección del medio ambiente. El art. 21.3 de la Ley establece que la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos corresponderá al Estado cuando tengan por objeto la protección de bienes de los señalados en el art. 3 de la Ley 22/1988, de Costas, que establece los bienes de dominio público marítimo-terrestre. La inconstitucionalidad consiste aquí en que se ha olvidado que la titularidad dominical de los bienes no implica modificación competencial alguna. Se resalta que el Real Decreto 2654/1985 transfirió a Canarias la declaración de Parques Nacionales sin exceptuar los que tengan por objeto la zona marítimo-terrestre y que una buena parte de los espacios naturales canarios comprenden este espacio físico, habiéndose declarado por Ley autonómica 12/1987, que atribuye su gestión a los propios órganos de la Administración autonómica. Los art.s 33 a 35 violan, en fin, las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de caza y pesca en aguas interiores. El art. 33 restringe la caza y pesca en aguas continentales a las especies que reglamentariamente se declaren, declaración que debe corresponder, evidentemente, a la Comunidad (art. 29.4 del Estatuto de Autonomía). El art. 34 invade competencias autonómicas en cuanto establece prohibiciones de épocas de veda, remite a la facultad reglamentaria del Estado las especies comercializables y somete a autorización administrativa la introducción de especies alóctonas o autóctonas. El art. 35 invade también las competencias autonómicas, en cuanto atribuye a los departamentos ministeriales la creación de registros y habilitaciones necesarios para obtener la licencia de caza y pesca. Se concluyó con la súplica de que se dictara sentencia que declarase la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes preceptos de la Ley 4/1989: art.s 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21.3, 33, 34 y 35. 6. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña expone en su demanda que en cuanto se refiere a los títulos competenciales relativos a espacios naturales y medio ambiente, se empieza por constatar que la Ley 4/1989 pretende dar cumplimiento al art. 45 de la Constitución y que su Exposición de Motivos invoca lo dispuesto por el art. 149.1.23 de la Constitución en orden a la exclusiva competencia estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente. La Disposición adicional quinta de la Ley otorga carácter básico a la práctica totalidad de sus preceptos y se anticipa ya que el legislador estatal, con ello, lesiona las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña. La competencia sobre espacios naturales protegidos -se observa- no está entre las que el art. 149.1 reserva al Estado y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, según lo dispuesto en el art. 149.3 de la Constitución, atribuyó a la Comunidad Autónoma en su art. 9.10, competencia exclusiva en materia de "montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo dispuesto en el número 23 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución". Por ello, el Estado debería haberse abstenido de legislar para Cataluña en materia de espacios naturales protegidos. Sin embargo, con la promulgación de la Ley 4/1989, el Estado ha desbordado ampliamente los límites de su competencia, que está limitada a la legislación básica sobre medio ambiente, ámbito material éste que debe diferenciarse claramente del relativo a los espacios naturales protegidos. Al disponer la Generalidad, en orden a los espacios naturales, de potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva (art. 25 del Estatuto), los preceptos de la Ley 4/1989 que invadan o limiten indebidamente estas competencias y que no puedan identificarse como legislación básica medio-ambiental deberán -se dice- ser recalificados, eliminando su carácter básico, máxime si se tiene presente que Cataluña dispone de su propia normativa sobre protección de espacios naturales. Delimitados conceptualmente los ámbitos materiales del medio ambiente y de los espacios naturales, se aborda por la representación actora la definición de su contenido. Así, se dice que el art. 9.10 del Estatuto posibilita a la Generalidad la protección de todo espacio natural situado en el territorio catalán y así lo ha hecho el legislador autonómico al aprobar en 1985 la Ley de Espacios Naturales, cuyo art. 2.1 define los espacios naturales como "aquellos que presentan uno o diversos ecosistemas no esencialmente transformados por la exploración y la ocupación humanas, con especies vegetales o animales de interés científico o educativo, y aquellos que presenten paisajes naturales de valor estético". Esta definición omnicomprensiva no excluye que se utilice también la técnica más específica -prevista también en la Ley catalana- de proteger especialmente algunos espacios naturales que así lo requieran por medio de declaración formal y expresa del ente público competentes (el Parlamento o el Consejo Ejecutivo de la Generalidad). Hay que aceptar, con todo, que el Estado pueda incidir de forma indirecta sobre el ejercicio por la Generalidad de su competencia exclusiva en orden a los espacios naturales protegidos. Estos límites son, por un lado, los generales que se deducen de la Constitución (art.s 131, 139.2, 149.1.13, por ejemplo) y, de otra parte, otros peculiares a esta determinada competencia (límite territorial ex art. 25 del Estatuto y legislación básica estatal en materias conexas a la de espacios naturales, materias, estas últimas, que pueden dar lugar a la entrada en juego de otros títulos competenciales: agricultura, aprovechamientos forestales, caza, pesca, ocio, actividades industriales, comerciales, recursos hidráulicos y minerales). Tales materias conexas pueden provocar la entrada en juego de otros títulos competenciales del Estado, entre los que se cuenta, cómo no, la legislación sobre medio ambiente. Ello quiere decir que el Estado no puede legislar con carácter básico sobre los espacios naturales de Cataluña, aunque sí puede incidir y limitar el ejercicio de la competencia exclusiva que sobre ellos ostenta la Generalidad, siempre que lo haga al amparo del adecuado título competencial, lo que no ocurre -se advierte- respecto al núcleo de los preceptos contenidos en la Ley 4/1989. Tras examinar la representación actora la jurisprudencia constitucional sobre la materia y afirmar que los criterios derivados de la doctrina del Tribunal habrían sido seguidos por la Ley catalana 12/1985, de Espacios Naturales, se entra en el análisis del articulado de la Ley impugnada, a cuyo efecto se sigue la propia sistemática de la Ley: Título I. ("Disposiciones generales"). El art. 1 cita el art. 45 en relación con el art. 149.1.23, ambos de la Constitución, y con ello el legislador estatal quiere asimilar la noción de "medio ambiente" utilizado por el segundo de estos preceptos con la más amplia del art. 45. Esta asimilación sirve de pretexto para que el legislador estatal extienda su competencia en orden a la legislación básica sobre protección del medio ambiente al establecimiento de unas pretendidas normas básicas en materia de "recursos naturales" (de entre los que se citan los espacios naturales y la flora y la fauna silvestres). Tal equiparación de títulos competenciales no es, sin embargo, posible, de ahí que este art. 1 resulte inconstitucional por pretender que el Estado tiene competencia básica en materia de recursos naturales, en general, y, en particular, sobre espacios naturales. Título II. ("Del planeamiento de los recursos naturales"). Este Título pretende introducir un instrumento extraño a nuestro ordenamiento jurídico (los Planes de Ordenación de los Recursos naturales y las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales) y está, todo él, viciado de inconstitucionalidad, a la vista del carácter básico que se le atribuye (con excepción del art. 7). Tras exponer el contenido de los art.s 4, 5, 6 y 8 de la Ley, señala la representación actora su similitud con el art. 9.1 del Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (L.O.A.P.A.), declarado inconstitucional por la STC 76/1983: la planificación de los recursos naturales, ajustada a directrices de los poderes centrales, reaparece así, siete años después de la L.O.A.P.A., como mecanismo de mediatización y control del ejercicio por las CC.AA de sus competencias exclusivas, cuando no de su puro y simple vaciado. Los art.s 4, 5, 6 y 8 son, si cabe, más atentatorios al vigente orden competencial que aquel proyectado art. 9.1. En efecto, el art. 8 dispone que el Gobierno aprobará "reglamentariamente" las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales, a las que deberán ajustarse los planes de las Comunidades Autónomas, en tanto que aquel precepto del proyecto de L.O.A.P.A. preveía que los planes se aprobaran de conformidad con el art. 131 de la Constitución, esto es, por ley, mientras que ahora pretende hacerse mediante reglamento. En la STC 76/1983 se delimitó el alcance de las directrices generales establecidas en los planes aprobados conforme con el art. 131 C.E.; ahora se quiere redelimitar el ejercicio de las competencias exclusivas de la Generalidad de Cataluña en materia de ordenación del territorio y de protección de los espacios naturales y de la flora y fauna El Estado, en materia de medio ambiente, sólo puede legislar con carácter básico sobre la protección, y no tiene habilitación para prescribir genéricamente la planificación de los recursos naturales: carece de título competencial para planificar o para prescribir a las CC.AA. la planificación de los recursos naturales. Estos art.s son pues, inconstitucionales o, subsidiariamente inaplicables en Cataluña. Además, la planificación prescrita es administrativa y reglamentaria, lo que es incompatible con el carácter básico de la competencia estatal. El Título II realiza una nueva delimitación competencial. Se cita nuestra STC 227/1988, deduciendo de ella que la planificación imperativa que el art. 4.1 impone a las Comunidades Autónomas carece de fundamento competencial. La Ley 4/1989 se refiere a los espacios naturales, y al imponer una determinada forma de planificación no fija las bases, sino que interfiere en las competencias de la Generalidad de Cataluña para proteger sus espacios naturales y ordenar su territorio. Por ello el Título II, salvo su art. 7, es inconstitucional o inaplicable en Cataluña. En concreto el art. 4 regula unas directrices que, forzosamente, serán coyunturales y discrecionales, lo que es incompatible con su pretendido carácter básico. La única normativa básica deberá ser la Directiva 83/337/CEE. El Real Decreto Legislativo 1.302/1986 no goza de carácter básico y altera el régimen competencial, pues las potestades en él previstas deberían atribuirse al órgano que tenga competencias. Por ello, el art. 4.4
- e)es inconstitucional, además de por las razones ya vistas, por remitirse a otra disposición de forma que vulnera el orden de competencias. El art. 5 es inadecuado para resolver la concurrencia de títulos competenciales. La protección del medio ambiente debe ser prioritaria pero la colisión de instrumentos sectoriales no puede resolverse por el legislador estatal: siendo la Generalidad competente en materia de ordenación territorial y urbanística y de espacios naturales, así como en lo relativo al desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente a ella corresponde establecer los criterios para solucionar los conflictos; de otra forma se vaciarían las competencias autonómicas citadas. No se cuestiona la bondad del art. 6, pero se cita la STC 227/88 para concluir que este precepto no puede entenderse comprendido en el procedimiento administrativo común y es, por lo tanto, inaplicable en Cataluña. Las directrices previstas en el art. 8 son coyunturales y suponen el vaciamiento de la competencia autonómica no sólo legislativa, sino también reglamentaria y de ejecución. Constituyen una figura típica contraria a la definición de los límites materiales y formales de las bases tal y como han sido fijados por nuestra jurisprudencia (SSTC 69/1988 80/1988, 182/1988, 298/1988 y 13/1989). No hay ninguna necesidad que justifique la adopción reglamentaria de directrices básicas y vinculantes, por lo que este art. es inconstitucional. Titulo III. Su art. 9 no plantea problemas. El art. 10 podría considerarse también básico, salvo en lo referente a la última mención de su apartado 1, que es inconstitucional en cuanto dispone la aplicación de preceptos de la ley que son inconstitucionales. Los arts. 12, 13, 14, 16, 17 y 18 y la Disposición transitoria segunda se consideran en conjunto. Se apunta su concordancia con la Ley catalana 12/85, pero se niega que la definición de las categorías o tipos de protección de los espacios revista carácter básico: las definiciones de los espacios susceptibles de protección especial no pueden ser consideradas básicas para la protección del medio ambiente. La Disposición transitoria segunda impone a las CC.AA. una reclasificación; pero en la regulación concreta de los espacios naturales no puede haber aplicación de la normativa básica estatal, como tampoco hay una competencia estatal de coordinación en materia de espacios naturales, ni para la denominación y homologación internacional. Si la homologación de categorías conceptuales se considerase básica, ello solo alcanzaría al art. 12. Los demás preceptos suponen una regulación sustantiva de una materia sobre la que el Estado carece de competencias. Así lo revela el art. 13, pues su tipificación es de tal vaguedad que casi confunde con la de espacio natural y limita indirectamente las competencias autonómicas. Por todo ello, estas definiciones legales son inconstitucionales, en cuanto significan una regulación sustantiva de la materia. El art. 15 incurre en el mismo motivo de inconstitucionalidad que el art. 4.1; el art. 18 es inconstitucional porque su opción corresponde al legislador autonómico y puede determinar una invasión de las competencias autonómicas, por lo que, en conexión con los art. 21 y 22, debe ser declarado inconstitucional o inaplicable en Cataluña. El art. 19 desconoce las competencias exclusivas de Cataluña en materia de urbanismo (art. 9.9 E.A.C.). El conflicto entre las competencias sectoriales no puede resolverse a favor del título mas específico, sino instrumentando los mecanismos de coordinación necesarios. Corresponde a la Comunidad Autónoma establecer los criterios de solución de los conflictos entre sus propios instrumentos de ordenación. El art. 21 es inconstitucional, pues pretende atribuir competencias, algo que no compete al legislador estatal; podría hacerlo si fuese competente para dictar las bases para la protección de los espacios naturales, pero solo lo es en lo relativo a medio ambiente, algo ajeno a este art., que atribuye competencias administrativas. El inciso final de su punto 1 es inconstitucional, por conexión con los preceptos a que remite. Su punto 2 no goza de carácter básico, pues el Estado no puede autorizar a las CC.AA. el establecimiento de figuras de protección, algo ya establecido en el orden constitucional vigente. El punto 3 del art. 21 altera el régimen competencial al desconocer la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de espacios naturales, utilizando para ello el concepto del dominio público y es, por ello, inconstitucional. El punto 4 también lo es, pues el Estado no tiene competencia alguna sobre espacios naturales, y la básica sobre medio ambiente de la que sí dispone no le permite vaciar y dejar sin contenido la competencia autonómica en la materia. La posible colindancia de un espacio natural con otro de una comunidad Autónoma no justifica el precepto cuestionado, pues la competencia es territorial. No estamos aquí ante una materia de ámbito territorial intracomunitario, pues no cabe supraterritorialidad alguna. El segundo párrafo del art. 21.4 es también inconstitucional, pues el Estado no puede imponer a las CC.AA. la figura del convenio de colaboración. El Capítulo Cuarto es todo él inconstitucional, por otorgar al Estado todas las competencias referentes a los Parques Nacionales incluso las de carácter ejecutivo y de pura gestión. La reserva estatal establecida en el art. 22.1 no tiene amparo en el bloque constitucional y la competencia para declarar Parques Nacionales de la Generalidad de Cataluña está subsumida en el Título competencial del art. 9.10 E.A.C.. La declaración de los espacios nunca puede ser de carácter básico, pues es por naturaleza concreta y específica para un espacio individualizado. El punto 3 de este precepto limita injustificadamente las competencias autonómicas, pues el interés general no basta para atribuir nuevas competencias al Estado. Así pues, este art. es íntegramente inconstitucional o inaplicable en Cataluña. El art. 23 presupone que la gestión de los parques nacionales corresponde al Estado, limitando a las Comunidades Autónomas a una función colaboradora, lo que supone una inaceptable limitación de sus competencias no justificable por la competencia básica del Estado en materia de medio ambiente ni por el interés general, que debe alcanzarse a través del respeto del orden competencial y no al margen del mismo. Aun cuando determinados espacios naturales puedan tener un interés de alcance nacional, o incluso universal, ello no permite alterar el orden competencial; ni siquiera si el Estado pudiera declarar nacional un determinado parque se podría disminuir la competencia para su gestión. Nada se opone a que el Parlamento de Cataluña declare de interés nacional un parque natural dentro del territorio catalán, considerando como interés nacional el de todo el Estado, y así lo ha hecho la Ley 12/85, pues las cualidades para ser declarado Parque Nacional son perfectamente objetivables. La referencia de la UICEN a la más alta autoridad del país no es óbice para ello, pues se respeta escrupulosamente el reparto interno de competencias en el seno de cada Estado. Además, la indeterminación y flexibilidad de los conceptos de interés general y de parque nacional son una puerta abierta a posibles expansiones de la actividad estatal: el Estado aplicando la Ley 4/1989 puede declarar como nacional cualquiera de los parques hasta ahora declarados y gestionados por las CC.AA. expandiendo la gestión estatal y burlando el orden competencial. Por todo ello este capítulo debe ser declarado íntegramente inconstitucional. El análisis del Capítulo Quinto comienza con el del art. 24 en él incluido, que hace referencia a la utilización de los Planes de Ordenación de los recursos naturales; como quiera que la recurrente no considera básico dichos planes, tampoco entiende básico este precepto: su competencia exclusiva le ha de permitir establecer sus propios mecanismos de protección. El art. 25 prevé la elaboración y mantenimiento de un inventario Nacional de Zonas Húmedas por parte del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Pero los Planes Hidrológicos de las cuencas intracomunitarias se fijan, en Cataluña, por la Administración Hidráhulica de Cataluña (STC 227/88). La Generalidad de Cataluña es competente para proteger las zonas húmedas en Cataluña, de acuerdo con el Plan Hidrológico Nacional, y a ello atiende el art. 11 de la Ley Catalana 12/85. Por tanto, el último inciso del art. 25 es inconstitucional, pues las medidas en él previstas serán forzosamente contingentes y específicas, por lo que extravasan el ámbito de la legislación básica. Titulo IV. (De la Flora y Fauna Silvestres). Su capítulo primero podría, en principio, ser considerado básico pero las referencias finales del art. 26.2 a la inclusión en alguna de las categorías mencionadas en el art. 29 constituye, en conexión con los arts. 29 y 30, un exceso competencial. El art. 26.4 contiene otra inadmisible remisión al art. 29. El art. 28.4 previene una intervención del Consejo General de la Ciencia y la Tecnología que no puede considerarse básica y no se compadece con la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de caza, a la que hay que añadir la prevista en el art. 9.7 E.A.C. en materia de investigación. Ya en el Capítulo Segundo, el art. 29 establece unas categorías de especies amenazadas que pueden ser consideradas admisibles. No puede serlo, sin embargo, el mandato relativo a la inclusión en los catálogos previstos en el art. 30. La catalogación de las especies es un acto de ejecución que, en todo caso, corresponde a la Generalidad de Cataluña (arts. 9.10, 9.17 y 10.1.6 E.A.C.). Dentro del Capítulo Tercero, los arts. 33 y 34 pueden considerarse básicos, exceptuando el art. 33.4, que es inconstitucional por su conexión con el art. 24. Lo previsto en el art. 35 puede justificarse por los deberes de colaboración e información, pero desplazan a la Generalidad de Cataluña del ejercicio de sus competencias al prever un examen que se regulará reglamentariamente para obtener la licencia de caza y pesca. El punto 4 del mismo precepto establece como requisito para la obtención de la licencia la certificación expedida por el Registro Nacional de Infractores de Caza y Pesca, lo que priva a la recurrente de la facultad de ejecución que le corresponde en méritos del art. 9.17 E.A.C.. Por tanto los puntos 1, 2 y 4 del art. 35 son inconstitucionales. Título V. (De la cooperación y la coordinación). La previsión que se contiene en el art. 36.1 respecto de la coordinación de las actuaciones sobrepasa el principio de colaboración y no está amparado en ningún título competencial estatal. Por ello, el art. 36.1
- b)es inconstitucional. También lo es el art. 36.3, pues remite a un reglamento que sólo puede limitar el ejercicio de las competencias exclusivas de las CC.AA. Su último inciso es, además, inconstitucional por su conexión con el art. 8. Título VI. (De las infracciones y sanciones). El art. 38 regula las infracciones administrativas, siendo así que la Generalidad de Cataluña tiene competencia exclusiva en la materia espacios naturales, lo que incluye la potestad de fijar las infracciones administrativas. En concreto, las infracciones 1, 2, 4, y 5 se refieren a actividades perturbadoras de los espacios naturales, sin que haya título competencial estatal para ello. Igual sucede con la tercera categoría de infracciones, así como con la séptima y la novena. La categoría sexta incide en los títulos competenciales específicos de caza y pesca, que corresponden exclusivamente a la recurrente, que ha ejercido esa competencia mediante Ley. Lo relativo a las especies vegetales incide, igualmente, en la protección de los espacios naturales. Con la décima categoría acontece lo mismo que con la sexta. La undécima y duodécima categorías corresponden también a la Generalidad de Cataluña por referirse a los espacios naturales. En suma, el art. 38 es inconstitucional. Los arts. 39 y 41, por su parte, son inconstitucionales por su conexión con el art. 38. También lo es la Disposición adicional primera, por no respetar la competencia de la Comunidad Autónoma para declarar parques nacionales como ya ha hecho con la Ley 7/88; la Disposición adicional segunda lo es porque la Directiva 85/337 CEE de la que trae causa no incluye las actuaciones previstas en esta Disposición. La Disposición adicional quinta se impugna en cuanto configura como básicos los preceptos recurridos y la sexta porque corresponde a la Comunidad Autónoma la gestión de las ayudas en ella previstas. En fin, la Disposición transitoria segunda se recurre por conexión con los arts. 12, 13, 14, 16 y 17. El recurso concluye solicitando la declaración de inconstitucionalidad o, subsidiariamente, de no aplicación en Cataluña de los preceptos recurridos. 7. La Junta de Galicia comienza su demanda con un planteamiento general en el que se exponen las líneas conductoras de la Ley recurrida y del esquema competencial constitucional y estatutariamente establecido. Se señala que el título estatal de protección del medio ambiente se entrecruza con diversos títulos competenciales que corresponden a las Comunidades Autónomas, lo que implica la inconstitucionalidad de los arts. 4, 5, 8, 19 y 21.3 de la Ley impugnada. Además, ésta regula la caza y la pesca fluvial, por lo que los arts. 30, 34 y 35 son contrarios a lo previsto en el art. 27.15 E.A.C. A continuación se realizan extensas consideraciones, con profusión de citas doctrinales, sobre la articulación de la política de conservación de la naturaleza en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Se hace necesaria, se afirma, la compatibilización de la protección integral de la naturaleza con el principio consagrado en el art. 130.1 C.E. Además de los espacios naturales protegidos hay otros cinco recursos naturales típicos: el suelo, las minas, los recursos hidráulicos, la contaminación atmosférica, la protección de la flora y la tutela de la fauna. Cada uno de estos recursos tiene un tratamiento jurídico propio e individualizado. Se centra después el recurso en la distribución de competencias en la materia de medio ambiente, que han de manifestarse en su ámbito estricto, y no con un sentido unicomprensivo. Son los arts. 149.1.23 y 148.1.9 C.E., en unión de los Estatutos de Autonomía, los que determinarán los parámetros. La Constitución, se afirma, utiliza la expresión medio ambiente con alcance diferente en dos lugares: en el art. 45 como principio rector de la política social y económica y en los arts. 148.1.9 y 149.1.23. La mención ambiental tiene aquí un sentido más restringido, residual, puesto que determinados recursos naturales -como el agua, la fauna o la flora- son objeto de consideración específica. Por consiguiente, la fórmula competencial "medio ambiente" sólo es aplicable a los recursos no mencionados expresamente en las listas competenciales o no asumidos en los respectivos Estatutos. Se adentra a continuación el recurso en la delimitación del concepto de materia, sobre el que descansa nuestro sistema competencial, apuntándose las definiciones doctrinales y nuestra jurisprudencia al respecto para concluir que el concepto de medio ambiente no puede hacer referencia a las actividades, funciones o materias que figuran en otros párrafos, por lo que hay que entender que dicho concepto es una de las denominadas competencias residuales. Acto seguido se estudia el concepto de legislación básica, reseñándose igualmente la doctrina y la jurisprudencia; según esta última, las bases y las leyes de desarrollo constituyen un único sistema normativo. En el concepto de legislación básica ha cobrado relieve, a partir de nuestra STC 69/1988, el elemento formal. La materia de medio ambiente no es, se afirma, cabeza de grupo de un sistema normativo, pues no se trata de una materia concreta sino de aspectos sectoriales que constituyen "per se" auténticos sistemas normativos. Por ello, no puede aceptarse que la ordenación territorial se inserte en el medio ambiente, como se deduce de la exposición de motivos de la ley recurrida. Cuando una actuación incide en dos o más ámbitos diferentes es preciso determinar la categoría a la que se conducen primordialmente las competencias controvertidas (STC 80/1985). La ley recurrida engloba en su definición del medio ambiente materias o disciplinas con individualidad propia, que en modo alguno pueden considerarse incluidas en aquel por el mero hecho de ser objeto de la norma. Tampoco cabe aceptar que el medio ambiente comprenda materias no previstas en los arts. 148 y 149 C.E., arguyendo que las tendencias actuales hayan ensanchado la materia al extremo de influir, alterándolas, en las reglas competenciales. Cuando concurren títulos competenciales relativos a distintos conjuntos normativos es preciso indagar cual es la regla competencial prevalente teniendo presente la razón o fin de la misma desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias (STC 7/1982). Así pues, las bases y su desarrollo se integran en un mínimo sistema normativo; son competencias horizontales, fundamentalmente, la planificación económica y la planificación física, como la ordenación territorial. La Ley recurrida supone una invasión competencial en la ordenación del territorio, en cuanto que los planes en ella previstos se imponen a los instrumentos de ordenación territorial. Se resumen a continuación las competencias de las CC.AA. en materia de protección de medio ambiente, comenzando por la de dictar normas adicionales de protección. La competencia estatal de dictar la legislación básica sólo actúa respecto de los recursos naturales no mencionados expresamente en las listas constitucionales o estatutarias. Por lo que respecta a las competencias ejecutivas o de gestión, la ley impugnada excede de las competencias estatales en su art. 19.1, y en el art. 21 se realiza una atracción competencial de gestión ajena a la potestad legislativa del Estado. Las competencias de gestión han sido asumidas en exclusiva por la Comunidad Autónoma de Galicia (arts. 27.30 y 37 E.A.G.). Por ello, los arts. 19 y 21.3 están viciados de incompetencia. Lo previsto en este último constituye, se asegura, una actividad propia de las competencias de gestión o ejecutivas que corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia. En primer término, es preciso analizar qué se entiende por legislación básica, para luego determinar si la ley impugnada se mantiene en ese terreno. Pues bien, el art. 8 atenta a la reserva de ley formal que para las bases exige la jurisprudencia de este Tribunal. Además, se incurre en excesos competenciales, especialmente en lo referente a los instrumentos de ordenación territorial: las directrices son mecanismos reguladores de la ordenación territorial al margen del esquema de distribución de competencias. Afirmada la competencia exclusiva de la recurrente sobre la ordenación del territorio, sobre la que no se superpone ni prevalece el medio ambiente, se infiere de ello la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley 4/1989 que regulan aspectos o funciones propias de la ordenación territorial y el urbanismo, como sucede con los arts. 4, 5 y 19. Estos preceptos operan en la redistribución competencial, atribuyen al Estado potestad para regular la ordenación territorial, que es competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia; en el art. 21.3 es la Ley de Costas la que actúa, con idéntico resultado, como mecanismo redistribuidor. Además, los nums. 3 y 4 del art. 4 son excesivamente detallistas, lo que es incompatible con su pretendido carácter básico, puesto que no deja lugar a la competencia autonómica de dictar normas adicionales de protección (se cita la STC 32/1981) las bases no son una regulación agotadora de la materia, y la competencia de desarrollo legislativo de las CC.AA. implica que éstas puedan elaborar una política propia (STC 35/1982). La STC 13/1989 configura los dos aspectos fundamentales del carácter básico, y de ella se deduce que el art. 4 desborda el ámbito material de las bases, algo que también acontece en el art. 8, puesto que las directrices en él previstas carecen del contenido material de bases y configuran el ámbito de la competencia autonómica. Además, la determinación futura, con carácter básico, se remite a la vía reglamentaria. Citando en su apoyo la STC 227/1988, se concluye que el art. 8 es inconstitucional y que ello afecta, por conexión, a los arts. 4, 5 y 19. Además, el medio ambiente, por su carácter sectorial, sólo puede ser objeto de normativa básica, lo que exige dos requisitos: su carácter material y su carácter formal; el primero no existe en el art. 4, y el segundo no se da en el art. 8. En su tercer y último apartado el recurso que ahora nos ocupa atiende al análisis de las competencias autonómicas en materia de flora y fauna. Se arranca, para ello, de la afirmación de que la flora se integra en el título competencial aludido en el art. 148.1.8 C.E., que el E.A.G. ha asumido en su art. 27.10. Por consiguiente, compete al Estado la legislación básica, pero las normas adicionales (legislación de desarrollo y ejecución) corresponden a la Comunidad Autónoma de Galicia. No existe en la Ley 4/1989, de forma directa y contundente, se dice, invasión competencial en lo que atañe a la flora silvestre, aún cuando pudiera haber algún supuesto conflictivo; cosa muy diferente sucede con la fauna. Se reseña la evolución jurídica de la protección de la fauna, y se concluye que la diferenciación de los títulos competenciales estatal (art. 149.1.23 C.E.) y autonómico (caza y pesca fluvial) exige una diversificación del tratamiento. La regulación de la caza, en términos administrativos es competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia. Sin embargo, los arts. 30, 34 y 35 de la Ley impugnada regulan aspectos que afectan a la pesca fluvial y la caza, materias de competencia autonómica. La actividad cinegética, y no otra, es la materia regulada en los arts. 33,. 34 y 35. Por lo que al primero respecta, la referencia que se hace a la Administración competente y a las Comunidades Autónomas pudiera ser suficiente para impedir la invasión del art. 27 E.A.G.; pero no sucede lo mismo con los arts. 34 y 35 de la Ley recurrida. Las determinaciones sobre la actividad cinegética y acuícola contenidas en el primero y la disciplina del ejercicio de la caza y pesca, que incluye requisitos y procedimientos, regulada en el segundo no son susceptibles de encuadre en la legislación básica sobre protección del medio ambiente. Las especies susceptibles de caza serán determinadas por el mapa de forma unilateral, según el art. 30, y a través de la inclusión en los catálogos previstos en el art. 29 se excluyen de la caza especies, subespecies o poblaciones, privando de tal competencia a la Comunidad autónoma de Galicia. Por ello el art. 30 invade competencias autonómicas de la Comunidad Gallega. Se realiza a continuación, y para finalizar, una síntesis de lo expresado en el recurso y se concluye, en definitiva, solicitando sentencia que declare la inconstitucionalidad de los arts. 4, 5, 8, 19, 21.3, 30, 34 y 35 de la Ley 4/1989. 8. El Parlamento de Cataluña comienza con una exposición de los antecedentes, tras lo cual se adentra en las alegaciones y en éstas nos recuerda el objetivo de la Ley 4/1989: ley sectorial de carácter conservacionista que atiende a cumplir el mandato recogido en el art. 45 C.E. Ahora bien, pretende también tener carácter de norma básica, pero la norma prevista en el art. 45.2 C.E. no puede tener carácter de norma atributiva de competencias, sino que, dada su ubicación sistemática en la Constitución, se dirige por igual a todos los poderes públicos. A juicio de la recurrente, el título de intervención estatal contemplado en el art. 149.1.23 C.E. no permite al Estado dictar legislación básica en relación a sectores materiales distintos a los contemplados en dicho precepto como, sin embargo, ocurre en la Ley recurrida. Además, la práctica totalidad de las normas declaradas básicas por la Disposición adicional quinta no tienen en realidad ese carácter. El art. 149.1.23 C.E. atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica en materia de medio ambiente, pero ello no le habilita para dictar una regulación básica sobre cualquier sector material relacionado con la materia ambiental. Para el legislador estatal el concepto de medio ambiente es omnicomprensivo y le habilita para dictar normas básicas en todas las materias, sectores, servicios y actividades relacionadas con el mismo; pero este no es el concepto de medio ambiente plasmado en el art. 149.1.23 C.E. El concepto de medio ambiente de los arts. 148.1.9 y 149.1.3. C.E. tiene un valor residual; pero ello no permite aplicar la atribución competencial allí prevista sobre los sectores materiales específicamente contemplados en la Constitución o las normas estatutarias, pues en estos casos prevalecen las previsiones específicas respecto a la materia de que se trate. Por consiguiente, para valorar la constitucionalidad de la Ley 4/1989 habrá que estar a dichas previsiones específicas. La ley impugnada crea un instrumento nuevo en nuestro ordenamiento jurídico: los planes de ordenación de los recursos naturales. Pues bien, el legislador central impone a su través a las Comunidades Autónomas el deber de planificar sus recursos naturales, regulando el contenido de los planes y sus efectos y reservando la posibilidad de dirigir la planificación mediante directrices reglamentarias, que no distinguen entre los diversos recursos naturales. Este tratamiento choca frontalmente con el que los arts. 148 y 149 C.E. otorgan a los recursos naturales. Aún admitiendo que el Estado pueda dictar normas básicas incluso en relación con los sectores materiales que son competencia exclusiva de las CC.AA. difícilmente puede tener carácter básico la imposición de un instrumento normativo concreto para ejercer las propias competencias. La previsión del art. 4.1 L.C.E.N. no excluye que sea el Estado quien realice la planificación y la haga prevalecer sobre la autonómica. El art. 8 es inconstitucional, por remitir al Reglamento para determinar las normas básicas (SSTC 69/1988, 182/1988, 81/1988 y 13/1989). Por ello, los arts. 4, 5 y 8 son contrarios al orden competencial. Entra a continuación el recurso en la protección de los espacios naturales, sobre la que ya ha dicho este Tribunal que constituyen un supuesto de competencia exclusiva en sentido estricto, si bien no ilimitada o absoluta. El E.A.C. remite, en su art. 9.10, al art. 149.1.23 C.E. Pero éste no puede limitar nunca las competencias relativas a espacios naturales, pues espacios naturales y medio ambiente son títulos competenciales distintos. Sin embargo, están doblemente relacionados, por lo que la competencia estatal limita la autonómica en materia de espacios naturales. Pero ello se reduce a que el legislador autonómico se verá obligado a respetar las normas básicas que en materia medio ambiental haya dictado el Estado. Esta limitación no puede tener la misma intensidad que si existiese una competencia estatal para dictar las bases relativas a la materia espacios naturales. La ley impugnada no respeta, se nos dice, esta distribución competencial y realiza una regulación exhaustiva de los espacios naturales, otorgando el carácter de norma básica a preceptos que rebasan el ámbito de lo básico. Así, su art. 10 condiciona la declaración de determinados espacios naturales como protegidos a lo regulado en la propia Ley, por lo que ha de considerarse inconstitucional en virtud de la conexión que establece. El art. 15.1 exige un planeamiento previo para poder ejercer una competencia propia, por lo que tampoco es aceptable: ha de ser el legislador autonómico el que prevea los requisitos de tramitación que considere oportunos. Por la misma razón es inconstitucional el art. 19, y también lo son, por imponer instrumentos de planificación determinados, los arts. 24 y 33. El art. 21.1 contiene una excepción relativa a los parques nacionales, que remite a lo que luego se dirá sobre el Capítulo Cuarto de la Ley y que es también inconstitucional en méritos de la citada conexión. Las excepciones previstas en los apartados 3 y 4 del art. 21, relativas a los bienes regulados en la Ley de Costas y a los Parques Nacionales son inconstitucionales: la primera porque, basándose en la pertenencia de dichos bienes al dominio público estatal, pretende trasladar a la esfera estatal la competencia autonómica regulada en el art. 9.10 E.A.C.; la titularidad del dominio no puede confundirse con la competencia, pues ambas potestades son de diferente naturaleza, por lo que quien ha de ejercer la competencia es la Generalidad de Cataluña, que la tiene atribuida constitucional y estatutariamente. Tampoco es admisible la segunda excepción, pues sólo podría sustentarse, como sucede con las obras públicas, en que su realización afecte a más de una Comunidad Autónoma y en gozar como característica esencial de movilidad; pero ni una ni otra característica concurre en los espacios naturales que son inmóviles y esencialmente territoriales. Por ello la Constitución no menciona los espacios naturales en el art. 149.1 C.E., y corresponde a cada CC.AA. la declaración en el marco de su correspondiente territorio. Las posibles dificultades de gestión no justifican la sustracción de la competencia autonómica y pueden ser superadas merced al deber constitucional de colaboración. El art. 22.1 define una categoría especifica de parques, los Parques Nacionales, reservándose su declaración, mediante ley, a las Cortes Generales. Esta previsión está basada en la idea de que tales espacios son de un interés exclusivamente nacional, como si más allá de nuestras fronteras no existiese interés por su protección; además, presupone que el Estado no tiene interés en la protección de los demás espacios naturales. Por otro lado, como la calificación de interés nacional no responde a un interés subjetivo, sino a las cualidades objetivas de un determinado espacio, nada obsta a que sea la Comunidad Autónoma quien aprecie tales cualidades y lleve a cabo la gestión. Tan solo en caso de inactividad de la Comunidad Autónoma se justificaría la intervención estatal. Este parece haber sido el criterio de este Tribunal en su sentencia 82/1982. Por ello, el art. 22 es contrario al orden constitucional. Por conexión con él lo son el art. 23, que establece un patronato para gestionar los parques nacionales, y la Disposición transitoria segunda. El art. 25 se refiere a las zonas húmedas. La Generalidad de Cataluña, que es competente en materia de protección del medio ambiente en el marco de la legislación básica estatal y ha de elaborar los planes hidrológicos correspondientes a la cuenca del Pirineo Oriental de acuerdo con el Plan Hidrológico Nacional, está legitimada para introducir en él las medidas de protección de las zonas húmedas que considere oportunas. Así pues, el último inciso del art. 25 es inconstitucional, al no especificar que las medidas de protección que el Estado puede indicar tiene tan sólo el carácter de técnicas complementarias. El art. 35 vulnera el orden constitucional de distribución de competencias en el segundo párrafo de su apartado 4, al configurar el certificado expedido por el Registro Nacional de Infractores para conceder la licencia de caza o pesca, toda vez que esta previsión no se ajusta a la competencia que el art. 9.17 E.A.C. atribuye a la Generalidad de Cataluña en materia de caza y pesca en aguas interiores, fluvial y lacustre. El primer apartado del art. 36 prevé dos comités especializados adscritos a la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza. El segundo de ellos, el comité de flora y fauna silvestres ha de coordinar las actuaciones en la materia, incluso las de las Comunidades Autónomas. Si esta coordinación se entendiese como expresión de una competencia que superara la colaboración inherente al modelo de Estado sería inconstitucional, pues el Estado carece de competencia para coordinar en la materia de medio ambiente. El apartado 3 de este art. es también inconstitucional por su conexión con el art. 8. Finaliza el recurso con el examen de las Disposiciones adicionales. De entre ellas, la segunda amplía la lista de actividades sometida a evaluación de impacto ambiental, aplicando la directiva 85/377/CEE; pero tal Directiva ha sido ejecutada por la Generalidad de Cataluña mediante el Decreto del Consejo Ejecutivo 114/1988 y al ser la Generalidad competente para ejecutar en su ámbito de competencias la normativa comunitaria, la previsión ampliatoria de la Disposición adicional segunda de la Ley impugnada no puede gozar de carácter básico respecto de la Comunidad Autónoma Catalana y es, por ello, inconstitucional. También lo es la Disposición adicional quinta, que declara básicos preceptos de la Ley 4/1989 que no tienen ese carácter. La Disposición adicional sexta no especifica que será la Generalidad quien conceda las ayudas en él previstas, aunque tampoco lo excluye; pero al no especificarse que será la Generalidad, cuando ella haya declarado protegido el espacio natural de que se trate, quien conceda las ayudas, este precepto no puede considerarse ajustado al orden competencial previsto por la Constitución. Se concluye solicitando la declaración de inconstitucionalidad de los art.s 4, 5, 8, 10.1, 15, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 33, 35, 36, Disposiciones adicionales segunda quinta y sexta y Disposición transitoria segunda de la recurrida Ley 4/1989. 9. El Abogado del Estado se personó, como ya se ha dicho, en los recursos de inconstitucionalidad y formuló alegaciones. Estas parten de consideraciones generales sobre el ámbito de la competencia estatal reconocida en el art. 149.1.23 C.E. y, más precisamente, de la forma en que dicha competencia puede concurrir con títulos autonómicos competenciales distintos del expresamente mencionado, cuales puedan ser los de caza, pesca y espacios naturales protegidos. Señala el Abogado del Estado que todos los recursos plantean el mismo problema general, el de determinar en qué modo puede concurrir la competencia estatal sobre el medio ambiente con los citados y distintos títulos autonómicos de competencia. A tal efecto, el Abogado del Estado repasa lo que él denomina competencias autonómicas generales sobre el medio ambiente recogidas en los distintos Estatutos de Autonomía. Además, relaciona las competencias específicas (caza y pesca) de los citados Estatutos, a las que hay que añadir las relativas a la ordenación del territorio y urbanísticas. El análisis del Abogado del Estado parte de nuestras STC 64/1982, 69/1982 y 82/1982, que se reseñan con detalle, concluyendo que, según la STC 69/82, confirmada luego en la núm. 170/1989, la competencia constitucional del art. 149.1.23 C.E. ampara la existencia de normas básicas estatales sobre espacios naturales protegidos y es igualmente aplicable a las competencias andaluza y canaria al respecto. Tras relacionar la jurisprudencia de este Tribunal recaída hasta el presente sobre la materia, concluye con que la competencia estatal que nos ocupa tiende a comportarse como una competencia general que, al modo de la prevista en el art. 149.1.13 C.E., puede concurrir, limitándolas, con muy diversas competencias exclusivas, de las Comunidades Autónomas. Lo esencial en este caso no es la aparición de materias singularizadas, sino que la norma estatal en examen pueda considerarse norma básica de protección del medio ambiente según en la interpretación constitucional razonable del art. 149.1.23 C.E., a cuya luz han de interpretarse las normas de competencia estatutaria. Para el representante del Estado, el centro de gravedad de la norma competencial no es tanto el término "medio ambiente" como el de "protección": se trata de un título finalista o teñido teleológicamente. De ahí que exista conexión entre el art. 149.1.23 C.E. y el art. 45 de la propia norma. Existe, pues, un concepto constitucional unitario de medio ambiente, que habrá de determinarse conforme a los tratados y acuerdos internacionales, pues es aquí aplicable la regla del art. 10.2 C.E. El régimen protector de los espacios naturales, así como el de la fauna y flora silvestre, forma parte de la protección del medio ambiente, según se deduce de la definición de conservación de la naturaleza de la U.I.C.N.. Realiza a continuación el Abogado del Estado diversas consideraciones generales sobre el art. 149.1.1 C.E., apuntando que, cuando una norma o acto del Estado puede ampararse en más de un título de los contenidos en dicho precepto y los varios títulos concurrentes son de estructura y alcance parejos, es frecuente que este Tribunal conceda preferencia a uno de ellos; en otros casos el Tribunal ha admitido la concurrencia del art. 149.1.1 C.E. con otro título de competencia estatal (así la STC 227/1988). Nuestra STC 32/1983 definió el derecho al medio ambiente adecuado como perteneciente a todos los españoles y admitía expresamente la conexión entre los arts. 149.1.1 y 45.1 C.E. El régimen protector de los espacios naturales se traduce en limitaciones que se verifican a través de normas legales y reglamentarias, planes y actos administrativos. De ahí que pueda establecerse conexión entre el art. 149.1.1 y otros preceptos constitucionales como el 33, el 25.1 y el 45.1 y 3. Se adentra el Abogado del Estado, posteriormente, sobre el concepto de bases y legislación básica. Según él, el problema planteado por esta Ley se concentra en determinar si el legislador nacional ha desbordado o no los límites de su competencia para dictar legislación básica o regular condiciones básicas. Colaciona a este respecto la STC 86/1989, en la que yace implícita la necesidad de reconocer al legislador estatal un cierto margen de apreciación, que equivale al espacio de libertad política de configuración de que goza el legislador nacional a la hora de definir políticamente lo que en cada momento es o no básico, señalando que el juicio político que al respecto hagan las Cortes Generales es irrevisable por este Tribunal, cuyo control es jurídico. Los principios inspiradores de este juicio jurídico son la razonabilidad de los fines y la correspondencia o proporcionalidad de los medios empleados. En resumen, serán básicas las normas esenciales para garantizar la uniformidad en el territorio nacional. En lo que al medio ambiente se refiere, alude a nuestra STC 170/1989, según la cual la legislación básica posee en esta materia la característica técnica de normas mínimas de protección. A continuación el Abogado del Estado se adentra en el análisis concreto de los preceptos impugnados.
- a)Respecto del Título I el Abogado del Estado combate la impugnación del art. 1 señalando que habrá que examinar cada una de las cuestiones concretas que se plantean. Señala algunos extremos sobre el contenido de la legislación básica, sobre las súplicas de los recursos y sobre los posibles efectos de la sentencia.
- b)En el Título II combate la impugnación del art. 4 señalando que la planificación en él regulada tiene carácter finalista, enfocado a la protección del medio ambiente, a cuyos efectos el legislador elige como instrumento el planeamiento de los recursos naturales. Por consiguiente, no desborda el límite de lo básico, y expresa una decisión capital para lograr el objetivo conservacionista, señalando el contenido mínimo de los planes. La referencia que se hace en su apartado primero a "las Administraciones Públicas competentes" reenvía al orden constitucional y estatutario de competencias; la objeción formulada contra el art. 4.4
- e)confunde interesadamente la noción constitucional de Base con la noción eurocomunitaria de Directiva y, además, pretende suscitar una cuestión intempestiva, pues el recurrente no impugnó el Real Decreto Legislativo a que se refiere. La invocación de que este art. recuerde al 9.1 de la L.O.A.P.A. carece de seriedad, ya que el art. 4 nada tiene que ver con el art. 131 C.E., al que se remitía la L.O.A.P.A.. El art. 5 prevé la obligada fuerza pasiva del Plan, que normalmente será aprobado por las Comunidades Autónomas. Algunos de sus extremos tienen eficacia sólo indicativa y subsidiaria. Su apartado 2 atribuye a la planificación medio ambiental eficacia limitativa y la atribuye fuerza pasiva superior a la de los demás instrumentos de ordenación territorial y física. Pues bien, esta fuerza pasiva o prevalencia las tendrá un plan que normalmente habrán de aprobar las CC.AA. Por consiguiente, este precepto regula las relaciones entre tipos de planeamientos con abstracción de la distribución de competencias. El apartado 3 sólo tiene eficacia indicativa y, por lo tanto, no es vinculante. En definitiva, no puede negarse carácter básico a las normas del art. 5 L.C.E.N. si hay que reconocérselo al art. 4. El art. 6 no regula, según él, el procedimiento de elaboración de los planes, sino que asegura la efectividad de ciertos principios en la regulación de tal procedimiento. Además, el procedimiento para la aprobación de los Planes es distinto del utilizado para la elaboración de disposiciones de carácter general. El art. 7 no tiene carácter básico, y el art. 8 se limita a establecer una tautología competencial que impide considerarlo inconstitucional. Serán las directrices elaboradas según lo en él previsto las que, en su caso, deban corregirse. A continuación, se justifica el recurso a esta remisión a normas sin rango de ley, pues no cabe entender proscritas las directrices cualquiera que sea su contenido, sino sólo cuando no concurren razones que hagan virtualmente imposible la determinación por la propia ley de los requisitos básicos (STC 227/1988), siendo admisibles la remisión cuando se trate de materias cuya naturaleza exija una actuación rápida que la ley no permite (STC 86/1989). Pues bien, todo planeamiento se mueve en coordenadas de espacio y tiempo y contiene un elemento dinámico. Las directrices habrán de variar según lo hagan la conservación de recursos y ecosistemas y a medida que aparezcan factores nuevos. Junto a la flexibilidad concurre aquí el marcado carácter técnico de las directrices, todo lo cual justifica el establecimiento de criterios y normas básicas por vía reglamentaria.
- c)En el Título III, el art. 9 está amparado, según se infiere de la STC 227/1988, por el art. 149.1.23 C.E. y se limita a imponer cierto contenido, con independencia de a quien corresponda regular y aprobar la planificación; el art. 10.1 delimita qué espacios del territorio nacional pueden ser declarados protegidos, por lo que es de carácter básico, casi lo básico de lo básico. Por lo demás, el reenvío en él contenido habrá de entenderse referido a los preceptos que sean declarados constitucionales, por lo que nada hay en este art. de inconstitucional. Los arts. 12, 13, 14, 16, 17 y 18 y la Disposición transitoria segunda establecen, en términos generalísimos consecuencias limitativas o prohibitivas inherentes a la prohibición, con lo que es manifiesto su carácter básico, ya que establecen un catálogo mínimo de figuras de espacios protegidos y, además, la definición de cada categoría está hecha de suerte que los legisladores autonómicos tiene gran libertad de configuración. La relevancia internacional de la clasificación refuerza la justificación del mínimo de homogeneidad exigible. Estos preceptos, además, respetan las competencias de las Comunidades Autónomas para ampliar la protección. El art. 15 trata de dar verdadera efectividad al principio de planificación, por lo que ha de considerarse básico: no regula un trámite de procedimiento sino que establece una preferencia cronológica, que incorpora una garantía de mayor racionalidad y eficacia protectora. El art. 15.2 es también básico porque la excepción a una regla general básica ha de entenderse también básica (STC 227/1988). El art. 15.1 no regula un trámite de procedimiento, sino que establece una preferencia cronológica de técnicas de protección. El art. 19 es básico porque pretende establecer el mínimo común denominador normativo del régimen de uso y gestión de los parques: es un mínimo común denominador normativo del régimen de uso y gestión de los parques, que permite variadas opciones de configuración a los legisladores autonómicos competentes: se limita a prever una figura de planeamiento y a regular sus rasgos generales; en cuanto procedimiento de planificación es distinto al de elaboración de disposiciones de carácter general y no trata de regular un procedimiento sino de fomentar la cooperación entre las diversas Administraciones. La objeción contra el art. 21 carece de consistencia propia en lo que se refiere a su primer apartado; el segundo apartado se limita a reconocer competencias normativas autonómicas. Tiene sentido recognoscitivo de ciertas competencias autonómicas y es pauta de articulación entre las normas básicas estatales y las normas autonómicas que podrán añadir otras figuras protectoras a las categorías básicas. El apartado 3 de este art. es uno de los más combatidos. Reconoce el Abogado del Estado que la titularidad estatal del dominio público no predetermina las competencias. Pero tal titularidad no es la ratio del precepto: ésta descansa en que las Cortes Generales consideran básico reservar al Estado la declaración y gestión de los espacios reseñados en el precepto. La reserva contenida en el mismo comprende tanto potestades normativas como estrictamente ejecutivas. No hay duda de que es básica la declaración de estos espacios naturales, pues con ellos aumenta la intensidad de las vinculaciones y limitaciones de signo conservacionista y se evitan las interferencias en las potestades estatales de gestión. Además, la declaración es discrecional y este Tribunal siempre ha considerado la discrecionalidad como razón suficiente para calificar como básica la reserva estatal. También es básica la reserva de las potestades ejecutivas, puesto que la gestión centralizada es imprescindible. Otra cosa presentaría graves riesgos de interferencia entre las distintas Administraciones, que podrían perturbar la finalidad proteccionista global plasmada en la ley de costas. Por último, el art. 21.3 es una derivación de la preferencia que recibe la legislación específica de costas sobre la de espacios naturales, una vez que la primera ha asumido el objetivo conservacionista. El art. 21.4 tiene un carácter básico fácilmente justificable: expresa la primacía del hecho natural sobre la artificiosidad de los límites administrativos y evita discontinuidades en el régimen protector. También es básico su segundo párrafo, que además nada impone a las Comunidades Autónomas: el convenio es, por definición un acto de libre voluntad, y lo aquí previsto deriva de un principio estructural de nuestro Estado compuesto. La expresión "coordinación" que aquí se utiliza es un tanto lata y exige concreción. La reserva de la coordinación es básica, puesto que es consecuencia de reservar al Estado la declaración como protegido de un espacio natural interautonómico, argumento extensible a la reserva de la presidencia del órgano de participación. Por lo que se refiere al art. 22, la declaración de Parque Nacional es de interés general para la nación española y sólo puede corresponder a quien representa la soberanía nacional y a quien puede asignar recursos presupuestarios estatales: jamás puede incumbir a quien sólo representa un fragmento del pueblo español. Así pues, está amparado por el art. 149.1.23 C.E. No es contrario al bloque de constitucionalidad que sean las Cortes Generales quienes, por ley, declaren parque natural a un cierto espacio natural, pues la Constitución no ha entendido que la determinación de todos los espacios naturales protegidos sea de exclusivo interés autonómico. Además, el apartado 3 de este art. permite que las CC.AA. impulsen la declaración de Parque Nacional y el apartado 2 limita y objetiva la apreciación del interés general de la nación Por lo que se refiere a la reserva estatal de la gestión de los parques nacionales, el Abogado del Estado reconoce que exige una justificación especial. El halla dos en la Ley que nos ocupa. La primera es que los parques nacionales pueden estar y están situados en diferentes comunidades Autónomas y la gestión precisa, pues, un extenso margen de discrecionalidad. Es imprescindible centralizar la gestión de los parques. En segundo lugar, la gestión nacional, que también se da en otro tipo de estados compuestos, tiene un alto valor expresivo, simbólico incluso, de preponderante interés general de la nación. La opción por un modelo de gestión participada, a través de patronatos, que se plasma en el art. 23 es constitucional puesto que lo es la reserva estatal de la gestión. El art. 24 no es impugnado autónomamente, sino en conexión con los arts. 4 y siguientes, por lo que el Abogado del Estado se remite a lo dicho a ese respecto. El art. 25 guarda relación con el art. 103 de la Ley de Aguas, precepto no juzgado inconstitucional en la STC 227/1988. No vulnera ninguna norma de reparto competencial: su objetivo es de mero conocimiento y eventual.
- d)Ya en el Título IV, el Abogado del Estado señala que los apartados 2 y 4 del art. 26 sólo han sido impugnados por su conexión con los arts. 29 y 30, por lo que se remite a lo que sobre ellos dirá. Respecto del art. 28.4, el Abogado del Estado señala su escasa fuerza vinculante y su propósito de conseguir unos criterios generales y uniformes. El art. 29 sólo es impugnado por su conexión con el 30. Este deriva de la necesidad de proteger las especies más allá del ámbito de una Comunidad Autónoma y señala un contenido mínimo y uniformador: una especie vegetal o animal puede estar amenazada en toda España o necesitar protección más allá del ámbito de una comunidad autónoma, y a estas especies se refiere el catálogo nacional. El legislador nacional uniforma los efectos prohibitivos de la inclusión en el catálogo nacional y permite el pluralismo autonómico en la planificación de medidas protectoras. Los arts. 30 y 31 son claras normas básicas de protección del medio ambiente: apreciar que una especie está en peligro de extinción encierra un amplio margen de indeterminación. Como es preciso valorar el ámbito territorial, es exigible confiar esas apreciaciones a un órgano central a título de decisión básica. Admitida la constitucionalidad del catálogo, ningún reproche puede hacerse al art. 31. Nada se opone a él desde el punto de vista del orden de competencia, pues sus prohibiciones tienen destinatario general y no interfieren ninguna esfera autonómica de competencia; además, las obligaciones que impone no desbordan el límite de lo básico. Los apartados 1 y 2 del art. 33 son claramente básicos, ya que establecen qué especies no pueden ni cazarse ni pescarse, con lo que se plasma una norma de protección de recursos naturales elementales. El apartado 3 de dicho art. tiene también un fin de protección y fomento de la riqueza natural y el apartado 4 se enlaza con el anterior, y no se refiere a una planificación pública sino privada. El art. 34 queda completamente amparado por los arts 149.1.1 y 149.1.23 C.E. y no impide a las Comunidades Autónomas prohibir otros procedimientos. Todos sus preceptos tienen una manifiesta finalidad protectora. Además, no impide a las CC.AA. adoptar medidas adicionales de protección prohibiendo otros procedimientos. La prohibición de comercializar se refiere a todo el territorio nacional y, en general, todas las letras de este precepto se caracterizan por su finalidad protectora y por ser todas ellas compatibles con variadas opciones autonómicas, dejando a las CC.AA. un espacioso campo para la normación y la ejecución. Por consiguiente, el art. 34 no desborda lo básico. El art. 35, 1 y 2, contiene una mera formulación normativa de principio, por lo que es básico, dado su carácter protector. Su apartado 2 deniega carácter supraregional a los actos administrativos autonómicos, con una clara finalidad protectora. Puede discutirse si las reglas contenidas en este precepto