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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 124/2023

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 124/2023 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 124/2023, de 26 de septiembre (BOE núm. 261, de 01 de noviembre de 2023) ECLI:ES:TC:2023:124 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 614-2022, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra el apartado 2 del artículo 2; el inciso “y las diputaciones provinciales” del apartado 1 del artículo 5; el inciso “en el que participarán las diputaciones provinciales” y el inciso “y cada diputación provincial”, del apartado 2 del artículo 5; los apartados 5 y 6 del artículo 5; el artículo 7 y el artículo 8 de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, de la Generalitat, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana. Han comparecido y formulado alegaciones les Corts Valencianes y la Abogacía General de la Generalitat Valenciana. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en este tribunal el 31 de enero de 2022, el procurador de los tribunales don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, en nombre y representación de ochenta y siete diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, y don Jaime Eduardo Olano Vela, en su condición de comisionado, han interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos arriba referidos de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, de la Generalitat, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana, publicada en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana” núm. 9212, de 10 de noviembre de 2021, y en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 312, de 29 de diciembre de 2021.Los preceptos impugnados son del siguiente tenor:“Artículo 2. Fines y principios del Fondo de Cooperación Municipal.[…]2. Se declara de interés general de la Comunitat Valenciana, de conformidad con el apartado 3 del artículo 66 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, las funciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de las diputaciones provinciales a los municipios, al objeto de la participación de las diputaciones provinciales en la financiación básica de los municipios de la Comunitat Valenciana a través del Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana.[…]”.“Artículo 5. El Plan sectorial de financiación básica del Fondo de Cooperación Municipal.1. Con la obligación de fijar un sistema estable y permanente de financiación de la Generalitat y las diputaciones provinciales a los municipios y las entidades locales menores que prestan servicios públicos esenciales desde la proximidad, y con el fin de garantizar la cobertura de las necesidades básicas de la ciudadanía en el marco de sus competencias, el Consell de la Generalitat, como órgano de coordinación, deberá aprobar durante el primer semestre de cada ejercicio, con la participación de la comisión de colaboración y coordinación prevista en esta ley, el Plan sectorial de financiación básica del Fondo de Cooperación Municipal para el siguiente ejercicio.2. El Plan sectorial de financiación básica del Fondo de Cooperación Municipal, en el que participarán las diputaciones provinciales con la finalidad de armonizar los intereses públicos afectados a través de la comisión de colaboración y coordinación del Fondo de Cooperación Municipal, contendrá, conforme a los datos oficiales a uno de enero del ejercicio en que se apruebe dicho plan, un análisis de la situación de financiación de los municipios y las entidades locales menores de la Comunitat Valenciana, la fijación de los objetivos y de las prioridades estratégicas de esta acción pública, la determinación de las cuantías globales a aportar por la Generalitat y cada diputación provincial y el resto de directrices de coordinación necesarias que se puedan prever reglamentariamente.[…]5. Las diputaciones provinciales, antes de la aprobación de sus proyectos de presupuesto, los pondrán en conocimiento del departamento competente en régimen local, que, en un plazo de quince días, podrá manifestar las objeciones respecto a aquellas previsiones presupuestarias que supongan infracción de las directrices de coordinación.Transcurrido dicho plazo sin que se manifiesten objeciones u observaciones, se entenderá evacuado dicho trámite, en el sentido de que el departamento competente en régimen local no aprecia infracción de las directrices de coordinación. Si se produjeran reparos, en los términos del artículo anterior, se pondrán de manifiesto a las diputaciones interesadas para que sean tenidas en cuenta en la aprobación de sus proyectos de presupuesto.6. Sin perjuicio de las facultades de impugnación atribuidas a la comunidad autónoma por la legislación vigente en relación con los actos y los acuerdos de las diputaciones provinciales que infrinjan las normas y las obligaciones derivadas de esta ley, el Consell, en aplicación del artículo 66 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, podrá requerir a la persona titular de la presidencia de la diputación de que se trate, cuando advierta que dichas infracciones se han cometido, a que respeten las directrices de coordinación, con indicación de las rectificaciones o subsanaciones que procedan.[…]”.“Artículo 7. Reglas de distribución.La asignación de los recursos económicos que correspondan a cada entidad beneficiaria se efectuará mediante criterios objetivos que serán objeto de desarrollo reglamentario mediante decreto del Consell, de conformidad con las siguientes reglas de distribución:

  1. a)Anualmente el departamento competente en administración local asignará una cantidad fija por cada uno de los municipios y las entidades locales menores.
  2. b)El importe restante del fondo se distribuirá en función del número de habitantes de derecho de cada entidad beneficiaria, conforme a las cifras de población oficiales resultantes de la división del padrón municipal referidas al uno de enero del año de aprobación del plan sectorial correspondiente, ponderados mediante coeficientes correctores aplicables por tramos poblacionales de cada entidad beneficiaria, que favorezcan a las entidades de menor población. A estos efectos, no se computarán los habitantes de las entidades locales menores en la población del municipio al que pertenezcan.
  3. c)Se establecerá un importe mínimo anual de asignación del fondo para todos los municipios y entidades locales menores para garantizar el acceso a una cantidad de base que permita el desarrollo de los pueblos en más dificultades a consecuencia de factores como el despoblamiento.[…]”.“Artículo 8. Participación de las diputaciones provinciales.1. Las diputaciones de Alicante, Castellón y Valencia, como entidades locales de la Comunitat Valenciana, en el ejercicio de sus competencias propias, participarán, a través de sus presupuestos anuales, en el Fondo de cooperación municipal incondicionado de la Comunitat Valenciana, mediante las aportaciones dinerarias previstas en el artículo 2.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.2. Las diputaciones provinciales, o sus administraciones públicas dependientes, proveerán de los recursos propios y adecuados a los objetivos del fondo las dotaciones aprobadas en el Plan sectorial de financiación básica del Fondo de Cooperación Municipal para transferir a los municipios y las entidades locales menores de su provincia, distribuyendo las cuantías correspondientes en su respectivo ámbito provincial y utilizando las mismas reglas de distribución, de conformidad con el principio de equidad territorial, con el objeto de garantizar que toda la ciudadanía reciba un nivel mínimo de prestaciones en los servicios públicos locales”. 2. Los motivos del recurso de inconstitucionalidad, expuestos de manera sucinta, son los siguientes:
  4. a)Tras identificar cuáles son los preceptos objeto de impugnación, los recurrentes señalan que la nota común a todos ellos se refiere a la participación forzosa de las diputaciones provinciales de la Comunitat Valenciana en el fondo de cooperación municipal que crea la Ley 5/2021. De ahí que el principal motivo del recurso sea la “conculcación de la garantía constitucional de autonomía provincial, reconocida en los arts. 137 y 141 CE, así como en extensa jurisprudencia de este tribunal”, a lo que se ha de sumar “la contravención de otras normas que integran el bloque de constitucionalidad, a saber: el artículo 64.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana (EACV), en relación con el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales; así como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local”.
  5. b)En primer lugar, se denuncia que la ley impugnada atenta contra la garantía institucional de autonomía provincial, expresamente reconocida en la Constitución, tal y como ha quedado definida por este tribunal. Una doctrina que, como se señala en el recurso, resume la STC 240/2006 (con cita de sentencias anteriores: SSTC 4/1981, 32/1981, 27/1987, 51/2004, y 252/2005), y en cuya virtud, se entiende que la autonomía local es “positivamente, un derecho de la comunidad local a la participación, a través de los órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen ... negativamente la autonomía no se garantiza por la CE para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de la propia entidad”.Según el Tribunal, “[e]l artículo 137 CE, reconoce autonomía a las diputaciones provinciales para la gestión de sus respectivos intereses”; tal autonomía, se configura como “poder limitado; autonomía no es soberanía, ni puede aquel principio oponerse al de unidad, pues cada organización territorial dotada de soberanía es parte del todo (STC 2 febrero de 1981)”.Para los recurrentes, la protección del núcleo de esa autonomía de los entes locales permite invocar una garantía respecto de los actos del legislador, tanto desde una perspectiva positiva “respeto del núcleo esencial de la autonomía local” como negativa “mecanismos reactivos de protección de ese núcleo esencial contra los actos del legislador”.Esta configuración de la autonomía local admite el establecimiento de mecanismos de intervención autonómica que la limiten (STC 107/2017), siempre y cuando los mismos tengan como finalidad la satisfacción de intereses públicos superiores y se adopten desde el estricto cumplimiento de una serie de condiciones y requisitos. Entre ellos, se encuentra la facultad de coordinación por la comunidad autónoma [que tiene su fundamento en la Ley reguladora de las bases de régimen local (LBRL) y, en este concreto caso, también en el EACV]; una facultad que, en ningún caso, podrá alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes locales (en el caso presente, singularmente, de las diputaciones provinciales).Según alegan los recurrentes, aun siendo de aplicación al supuesto presente una parte de la fundamentación contenida en la STC 82/2020 (en particular, la que se refiere al análisis de la configuración constitucional de la autonomía local y suficiencia financiera de las diputaciones: fundamentos jurídicos 5 y 7), no es aplicable la concreción que se realiza de tales fundamentos en la sentencia pues esta se refiere a la competencia en materia de servicios sociales de la comunidad autónoma y su incidencia en el ámbito competencial local -con la atribución de competencias a las entidades locales y la necesidad de coordinación-, que es netamente distinta a las cuestiones competenciales que atañen a la norma que aquí se impugna. Por ello, las conclusiones a las que llegó el Tribunal en aquella sentencia no pueden extrapolarse al supuesto presente, no solo por tratarse de diferentes competencias sino porque tampoco subyace el mismo interés general (obvio en materia de servicios sociales y su necesidad de coordinación, pero de naturaleza y dimensión diferente en el caso de la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a municipios).El art. 66.3 EACV prevé la coordinación de funciones propias de las diputaciones que sean de interés general de la Comunitat Valenciana, y el art. 2.2 de la Ley cuestionada declara de interés general de la comunidad las funciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de las diputaciones provinciales a los municipios, pese a ser esta una función determinada dentro del ámbito competencial de las diputaciones en el art. 36.1
  6. b)LBRL. No existe en la norma justificación alguna para tal declaración de interés general respecto de competencias que, en principio, responden a las relaciones ordinarias de prestación de servicios por parte de las diputaciones a los ayuntamientos. Esa declaración solo se justifica en el cumplimiento del requisito previsto en el art. 66.3 EACV, a efectos de establecer las facultades de coordinación de tales funciones. Pero tal declaración, en sí misma, debe responder -tal y como exige la ley básica estatal- a una justificación material, y no solo como exigencia para la coordinación, so pena de incurrir en un vicio de arbitrariedad constitucionalmente vedado. La ley impugnada no puede, escudándose en ese “interés general”, sustraer unas competencias que son propias de las diputaciones provinciales, afectando así al núcleo esencial de la autonomía local.Las facultades de coordinación impuestas se centran en la participación obligatoria de las diputaciones en el fondo de cooperación municipal, verdadero objeto de la ley impugnada. Se trata de la aportación de recursos de las diputaciones al citado fondo, de manera que lo que se declara de “interés general” -y sometido a coordinación- son los propios recursos económicos de las diputaciones, al tener como finalidad única, la totalidad de la norma, establecer unos mecanismos para disponer de tales recursos, creando un plan sectorial y una comisión de coordinación, que suponen la excusa del cumplimiento de las formalidades exigibles por la doctrina constitucional.Por otro lado, se destaca en el recurso que el núcleo de la actividad de asistencia y cooperación a los municipios por las diputaciones provinciales tiene como modelo de ejercicio la cooperación entre administraciones, a lo que resulta extraña la imposición de facultades de coordinación. Así se ha reconocido en la STC 109/1998, de 21 de mayo, en donde se deja constancia de que esta actividad propia de las diputaciones se traduce “en la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, que es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público por parte del ente provincial. Es esta actuación cooperadora, pues, la que cabe identificar como el núcleo de la autonomía provincial” (FJ 2). Y esta función de asistencia y cooperación es indisoluble del ejercicio pleno de su autonomía financiera, por lo que una limitación de esta implica un límite a la primera, que afecta directamente al núcleo de la autonomía provincial (STC 102/2013, de 25 de abril).Precisamente, es esto lo que se denuncia en el recurso: la norma autonómica sustrae a las diputaciones las competencias reconocidas en la norma básica estatal [art. 36.1
  7. b)LBRL], puesto que las decisiones determinantes de su ejercicio son adoptadas por una comisión formada por quince miembros [en realidad, son dieciocho], entre los que cada diputación tiene dos representantes. De este modo, la decisión (determinar con carácter anual las cuantías a consignar presupuestariamente en el fondo de cooperación municipal) deja de estar a disposición del titular de la competencia. Así pues, según alegan los recurrentes, dado que el ejercicio de la función de asistencia y cooperación de las diputaciones a los ayuntamientos tiene como elemento nuclear la decisión de disponer de los recursos y como disponer de ellos, si se les sustrae esta facultad se conculca la garantía de la autonomía provincial.En su opinión, la coordinación excede, de este modo, los límites de dirección y establecimiento de medidas armonizadoras, para hacer desaparecer la titularidad de la competencia en favor de una mayoría formada por la administración autonómica y otros entes locales (municipios y resto de diputaciones), lo que supone transgredir el núcleo esencial de la autonomía local de las diputaciones. Y esa transgresión se evidencia también en su autonomía financiera (art. 142 CE), tanto desde la vertiente de los ingresos como desde la de los gastos, pues, al condicionar los recursos de la diputación por la aportación de determinados fondos, se condiciona también el presupuesto provincial y, por otra parte, se constriñe, hasta su desaparición, el ejercicio de competencias propias, pues no se garantiza la suficiencia financiera de recursos para ejercerlas.Asimismo, según alegan los recurrentes, al supeditar el presupuesto provincial a la participación en el fondo, se produce una intromisión tanto en la elaboración del presupuesto (pues todo él queda condicionado a tal fondo), como en la decisión de disponer de los recursos para el ejercicio de las restantes competencias propias de la diputación, viéndose afectado, de igual modo, el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales, que implica que la atribución de competencias deberá estar indisolublemente unida a la garantía de los recursos financieros para acometerlas, siendo responsabilidad de la administración autonómica dotar de recursos económicos suficientes a los entes locales -léase diputaciones- como reconoce el Estatuto de Autonomía y la Carta europea de la autonomía local (artículo 9.1).Por último, se refiere la demanda a la incidencia de los preceptos impugnados en la autonomía de gasto (la capacidad genérica de determinar y ordenar bajo la propia responsabilidad los gastos necesarios para el ejercicio de sus competencias). A tal efecto, se invoca lo establecido en la STC 82/2020 “la autonomía de gasto no entraña solo la libertad de los órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público sino también para su cuantificación y distribución dentro del marco de sus competencias”, para derivar de ahí que dicha vertiente de gasto de la autonomía financiera de las diputaciones entraña dos exigencias:

(1)La plena disponibilidad por las corporaciones locales de sus ingresos sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para ejercer las competencias propias.
(2)La capacidad de decisión sobre el destino de sus fondos también sin condicionamientos indebidos.Exigencias estas que no se podrían ver satisfechas si, como prevén los preceptos impugnados, el presupuesto de la diputación quedara predeterminado por parte de la comisión con respecto a las aportaciones al fondo de cooperación municipal, lo que supondría una afectación del núcleo esencial de la autonomía provincial, constitucionalmente garantizado.
  1. c)En segundo término, denuncia el recurso la infracción del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en relación con el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (TRLHL) del año 2004.Tal y como se señaló anteriormente, según los recurrentes, se habría producido una infracción del art. 66.3 EACV, que dispone la regla general para el establecimiento de fórmulas autonómicas de coordinación de las diputaciones, así como del art. 64.3 EACV, que mandata a las Cortes Valencianas para que mediante una ley creen el fondo de cooperación municipal de la Comunitat Valenciana “con los mismos criterios que el fondo estatal”. Esta última condición exige acudir a lo previsto en los arts. 118 y ss. TRLHL, que prevén la creación de un fondo complementario de financiación de los entes locales y los criterios para su distribución. Además, por analogía con la norma estatal, se ha de entender que la razón de ser del fondo de cooperación valenciano radica en la participación en los tributos autonómicos o en la recaudación autonómica de los tributos cedidos.Esa voluntad del legislador estatutario favorable a la existencia de un fondo de cooperación en el que se redistribuya entre los municipios una parte de los ingresos tributarios de la Generalitat Valenciana no puede ser soslayada por el legislador autonómico ordinario, tal y como lo ha sido en un doble sentido: (
  2. i)porque el criterio de distribución de los fondos no se adecua a lo previsto en el TRLHL; y (
  3. ii)porque no se ha legislado sobre la participación de los municipios en los tributos de la Generalitat, sino que se han incluido para la configuración del fondo de cooperación también los recursos ordinarios de las diputaciones.Atendiendo a las previsiones de los arts. 118 y 122 TRLHL, resulta evidente -según los recurrentes- que el fondo que se impone mediante la norma recurrida no guarda similitud en la configuración de sus ingresos con el fondo estatal, cuyos criterios han de servir de base para la legislación autonómica de acuerdo con el EACV.Por otra parte, en cuanto a la distribución de los fondos, nos encontramos de nuevo, al parecer de los recurrentes, ante una contradicción clara entre los parcos criterios del art. 7 de la ley impugnada y el exquisito grado de concreción de la norma estatal, lo que lleva a determinar que aquel no puede superar el canon de constitucionalidad al contravenir expresamente el mandato estatutario de adecuación a los criterios del fondo estatal.
  4. d)En tercer lugar, denuncian los diputados recurrentes la vulneración de la Ley reguladora de las bases de régimen local. Tras una exposición sobre el concepto del “bloque de constitucionalidad”, sostienen que quedan incluidos dentro del mismo tanto los estatutos de autonomía, como, en el enjuiciamiento de las leyes ordinarias u otras normas análogas en rango, las leyes orgánicas, por mandato mismo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Por el contrario, resulta más controvertido incluir en el bloque de constitucionalidad las normas que tienen naturaleza de ley ordinaria, aunque por su contenido gocen de una posición algo singular en el ordenamiento jurídico, como sería el caso de las denominadas leyes de bases y, en particular, de la Ley reguladora de las bases del régimen local, norma institucional básica de la administración local española.Apoyándose en las SSTC 27/1987, de 27 de febrero, y 214/1989, de 21 de diciembre (aunque se cita erróneamente como sentencia de 22 de diciembre de 1989), los demandantes entienden que el Tribunal Constitucional ha considerado que la Ley reguladora de las bases de régimen local es una de las normas integrantes del bloque de constitucionalidad. A tal efecto, señalan que, ante la insuficiencia del concepto de garantía institucional para garantizar la autonomía local constitucionalizada, el Tribunal Constitucional entiende que solo colocando la Ley reguladora de las bases de régimen local en una posición supraordenada puede darse cumplimiento al mandato del art. 2.1 LBRL. Se trata de vincular a los legisladores estatal y autonómico a la Ley reguladora de las bases de régimen local para que atribuyan a las entidades locales las competencias que requieran, y eso solo puede conseguirse situando a esta en una posición de preeminencia.Pues bien, según los recurrentes, dicha ley ha consolidado a la provincia como una esfera de encuentro entre los niveles estatal, autonómico y municipal, constituyéndola en interlocutora que coordina la visión de conjunto de los intereses locales y asegura la actuación armónica de las demás administraciones. Esta vertiente de la provincia lleva también a una interiorización de la coordinación en el propio ámbito de sus competencias.Dado este papel de elemento coordinador del sistema, el art. 59 LBRL trata de preservar la autonomía institucional de las diputaciones, limitando la facultad de coordinar la actividad desarrollada por estas en el ejercicio de sus competencias. Asimismo, exige que la ley precise, “con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la coordinación”. Exigencia que, a su vez, debe ponerse en relación con la previsión del art. 10 LBRL, en la medida en que solo “procederá la coordinación de las competencias de las entidades locales, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de estas”. Además, según los demandantes, las facultades de coordinación ejercidas por las comunidades autónomas solo cabe admitirlas como subsidiarias respecto de los mecanismos de colaboración y de cooperación entre administraciones, tal y como determina la Ley reguladora de las bases de régimen local.Por ello, la norma impugnada, en tanto que no justifica que la coordinación sea el único mecanismo para conseguir una coherencia en la actuación de las administraciones públicas respecto al ejercicio de la función de cooperación económica de las diputaciones a los municipios, ni que la coherencia no pueda alcanzarse por los procedimientos de colaboración previstos en la Ley reguladora de las bases de régimen local, o que estos sean inadecuados, está incumpliendo la previsión del art. 59.1 LBRL.De igual modo, señalan los recurrentes que la norma impugnada no determina en modo alguno ni las condiciones ni los límites de la coordinación impuesta, en contra de lo previsto en el art. 59.2 LBRL. Y, además, tampoco se justifica que la asistencia y cooperación económica de las diputaciones a los ayuntamientos transciendan el interés propio de ambas entidades locales, vulnerando lo dispuesto en el art. 10 LBRL. A este respecto, insisten en la relevancia de la cuestión de la trascendencia del interés propio del ámbito de los entes concernidos, pues es evidente que, en la medida en que la asistencia y cooperación económica a los municipios de su provincia es una competencia inherente a la diputación, y que el ámbito de tal competencia se extiende a la totalidad de los municipios de la provincia, en modo alguno podría darse el caso de que tal función de asistencia y cooperación económica desbordase su ámbito de interés propio. Es más, siendo la cuestión que nos ocupa -según los recurrentes- una materia que compete plenamente a las diputaciones, la regulación autonómica que excede ampliamente de la armonización y se zambulle de pleno incluso en la propia ejecución material de la competencia, suplantando a las diputaciones, supone una clara infracción de los preceptos precitados de la Ley reguladora de las bases de régimen local, singularmente del artículo 10, como también de su artículo 59.
  5. e)Finalmente, el último apartado del recurso se dedica, en primer lugar, a identificar los vicios de inconstitucionalidad en que incurre la ley recurrida:
(1)Vulnera la garantía institucional de autonomía provincial, en la medida en que:(
  1. a)Se excede de sus facultades de coordinación, invadiendo así el ámbito propio del ejercicio de las competencias de las diputaciones provinciales.(
  2. b)Vulnera la autonomía financiera de las diputaciones, tanto desde la vertiente presupuestaria como desde la vertiente del gasto.
(2)Contraviene el Estatuto de Autonomía en los siguientes términos:(
  1. a)En cuanto al artículo 66.3, en tanto que la norma impugnada somete a coordinación una competencia de las diputaciones provinciales en la que no radica un verdadero interés general de la Comunitat Valenciana.(
  2. b)En cuanto al artículo 64.3, en tanto que la norma impugnada no configura un fondo que siga los criterios del fondo estatal, ni en lo concerniente al origen de su haber, ni en lo concerniente a la distribución entre municipios.
(3)Infringe la Ley reguladora de bases del régimen local, en tanto que:(
  1. a)No se atiende al principio de subsidiariedad.(
  2. b)No se respeta el límite legal a la coordinación de aquellas materias de competencia provincial que excedan de su ámbito de interés propio.A continuación, tras aclarar que estas causas inciden de modo distinto en cada uno de los concretos preceptos impugnados, se procede a clasificar estos en dos grupos:En el primero se encontrarían aquellos que inciden en la autonomía provincial o que afectan a las diputaciones provinciales, relativos todos ellos a la participación forzosa de las diputaciones en el fondo creado por la ley impugnada, y a los que resultan de aplicación las alegaciones que denuncian la infracción de la garantía institucional de la autonomía provincial, la infracción de los arts. 66.3 y 64.3 EACV, así como la infracción de la Ley reguladora de las bases de régimen local, en particular, sus arts. 10 y 59. Serían los siguientes:(
  3. i)En cuanto a la impugnación del art. 2.2, debe aplicarse singularmente la infracción del art. 66.3 EACV, en tanto que la declaración de interés general se hace de forma meramente rituaria.(
  4. ii)Con respecto al inciso “y las diputaciones provinciales” del art. 5.1, así como los incisos “en el que participarán las diputaciones provinciales” e “y cada diputación provincial” del art. 5.2, cobran especial relevancia tanto la infracción del art. 64.3 EACV como la de la Ley reguladora de las bases de régimen local, sin perjuicio de los razonamientos generales sobre la conculcación de la autonomía provincial.(iii) Lo mismo habrá de predicarse de los apartados 5 y 6 del art. 5, que regulan la intervención de la Generalitat en el presupuesto de las diputaciones provinciales, si bien hay que hacer especial mención a la infracción de la autonomía financiera provincial, en su vertiente de autonomía presupuestaria, así como, en el caso del apartado 6, a la infracción del art. 66.3 EACV.(
  5. iv)Finalmente, en el art. 8, que impone la participación de las diputaciones en la dotación económica del fondo, han de hallarse todas las causas de infracción constitucional denunciadas.En el segundo grupo se encuentra el art. 7, impugnado en relación con el reparto de los fondos entre los municipios. En la medida en que el reparto ahí establecido es disconforme con el mandato estatutario contenido en el art. 64.3 EACV, dicho precepto deberá ser declarado inconstitucional.Concluyen los recurrentes solicitando que se dicte sentencia declarando la inconstitucionalidad y nulidad con el alcance que se expresa en los fundamentos de su escrito. 3. Por providencia de 11 de marzo de 2022, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso y, en su representación, por el procurador don Manuel Sánchez-Puelles González-Carvajal, en relación con el art. 2 apartado 2; art. 5 inciso “y las diputaciones provinciales” del apartado 1; varios incisos del apartado 2 y los apartados 5 y 6; art. 7; y art. 8 de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través de la ministra de Justicia, así como a les Corts Valencianes y al Consell de la Generalitat, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana”. 4. El abogado del Estado se personó en el proceso por escrito registrado el día 30 de marzo de 2022, indicando que no va a formular alegaciones y que se persona exclusivamente a los efectos de que en su día se le notifiquen las resoluciones que en él se dicten. 5. Mediante escrito registrado el día 24 de marzo de 2022, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara por el que esta se persona en el proceso y ofrece su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el presidente del Senado por escrito que tuvo entrada en este tribunal en idéntica fecha. 6. Mediante escrito registrado el 12 de abril de 2022, el letrado de les Corts Valencianes, don José Carlos Navarro Ruiz, se personó en el proceso, formulando alegaciones. 7. El abogado de la Generalitat, don Miguel Ángel Cervera Tortosa, se personó en el proceso, mediante escrito registrado el 13 de abril de 2022, formulando de manera conjunta alegaciones frente a los dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por parte de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular (recurso núm. 614-2022) y cincuenta diputados del Grupo Parlamentario de Vox (recurso núm. 874-2022). 8. El letrado de les Corts Valencianes, don José Carlos Navarro Ruiz, en virtud de la representación que ostenta de este Parlamento, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12
  6. a)del Estatuto de personal de les Corts Valencianes; 1.3 de la Ley 10/2005, de 9 de diciembre, de asistencia jurídica a la Generalitat Valenciana; así como en el acuerdo de la mesa de les Corts núm. 1.261/X, de 29 de marzo de 2022, comparece ante el Tribunal y formula las alegaciones a que se hará referencia seguidamente. No obstante, con anterioridad formula una cuestión previa, a saber: la falta de motivación concreta por parte de los recurrentes de la inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos que se impugnan, lo que podría dar lugar a un incumplimiento de la doctrina sentada por este tribunal, entre otras muchas, en la STC 82/2020, de 15 de julio.Las referidas alegaciones de les Corts Valencianes se centran en los siguientes aspectos:- Hasta la entrada en vigor de la ley impugnada, la financiación local quedaba englobada dentro de la competencia exclusiva en materia de régimen local asumida por la Comunitat Valenciana en el art. 49.1.8 de su Estatuto de Autonomía (sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE). Expresamente, en su art. 64.3 contemplaba la existencia de un “Fondo de Cooperación Municipal”. En desarrollo de estas previsiones se aprobó la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana, en cuyo art. 201 se regula la creación y contenido de dicho fondo, reglamentariamente desarrollado mediante Decreto 51/2017, de 7 de abril, del Consell, por el que se regula el fondo de cooperación municipal incondicionado de la Comunitat Valenciana, con el fin de “garantizar la suficiencia financiera de las entidades locales de la Comunitat Valenciana y potenciar su autonomía local sobre la base del principio de subsidiariedad, financiando globalmente su actividad”. En el art. 8 de este Decreto 51/2017 se contempla la participación de las diputaciones provinciales en dicho fondo en términos de voluntariedad, esto es, el mismo se nutría de las asignaciones aportadas por la Generalitat y las de aquellas diputaciones que desearan integrarse en él, tal y como hicieron las de Castellón y Valencia. Tanto el referido art. 201 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, como el Decreto 51/2017, han sido derogados por la ley impugnada (excepto el capítulo II de este último, que regula el fondo de cooperación municipal, en lo que no se oponga a la nueva ley).- El legislador autonómico ha decidido reformar el sistema de financiación local para fortalecer el nivel básico, el municipal, que es donde radica el poder político y la representación democrática más próxima a la ciudadanía, y dotarlo de mayor estabilidad. Entre otras cosas, se contempla ahora el fondo de cooperación municipal con una naturaleza no finalista, sin que se condicione el destino u objetivo concreto al que deban dedicarse los recursos económicos que reciban de él los municipios y las entidades locales menores para financiar las actividades y servicios que competencialmente les corresponden. Dicho proceder se articula a través de un “Plan sectorial de financiación básica”, en el que participan la Generalitat y las diputaciones provinciales, que debe de aprobar el Consell de la Generalitat con la participación de la comisión de colaboración y coordinación del fondo de cooperación municipal (art. 5 de la Ley impugnada). Entre los integrantes de dicha comisión un tercio pertenece a la administración provincial. La ley prevé que las diputaciones aporten de sus presupuestos anuales los recursos adecuados al cumplimiento del plan sectorial del fondo (art. 5) y que la asignación de recursos a cada municipio se realice con criterios objetivos (art. 7), correspondiendo a la comisión de colaboración y coordinación del fondo la implementación, seguimiento y control de la ejecución del plan anual (art. 10). Además, la ley impugnada establece diversos mecanismos de coordinación y cooperación interadministrativa para que todos los municipios cuenten con la misma financiación básica con independencia de la provincia en que se encuentren.- Las competencias locales vienen determinadas en el marco de la Ley de bases de régimen local, cuyo art. 25.2 establece las materias sobre las que el municipio ejercerá en todo caso competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas. Dichas “competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por ley, debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera” (apdo. 3). Ley que “deberá ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las administraciones públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad” y que “debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las administraciones públicas”.Por su parte, como declaró el Tribunal Constitucional en su STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 9, “la redacción originaria del art. 36.1 LBRL establecía ya que son ‘competencias propias de la diputación’, además de las que le atribuyan las leyes estatales y autonómicas ‘en los diferentes sectores de la acción pública’: ‘la coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere el apartado
  7. a)del número 2 del artículo 31’ [letra a)]; ‘la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión’ [letra b)]; ‘a prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal’ [letra c)]; ‘en general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia’ [letra d)]. […] la concreción última de las competencias locales queda remitida -y no podía ser de otra manera- a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas”.Así pues, según el art. 36.1
  8. b)LBRL, son competencias propias de las diputaciones provinciales, “en todo caso”, “[l]a asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión”.En esta misma línea, la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana, dispone que entre los fines propios y específicos de la provincia se encuentran “la cooperación al establecimiento de los servicios municipales obligatorios, para garantizar su prestación integral y adecuada en todo el territorio de la provincia” [art. 48.2 a)]. Y que son competencias propias de las diputaciones provinciales las que le atribuya la legislación básica de régimen local y demás leyes del Estado y de la Comunitat Valenciana en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso, “prestar asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios y otras entidades locales, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión” [art. 50.1
  9. a)de la Ley 8/2010].Recuerdan asimismo, les Corts Valencianes, lo dispuesto en el art. 10.2 LBRL en relación con la procedencia de “la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes administraciones públicas, cuando las actividades o los servicios trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de estas”; así como, en relación con ello, lo previsto en el art. 59 LBRL: “A fin de asegurar la coherencia de la actuación de las administraciones públicas, en los supuestos previstos en el número 2 del artículo 10 […] las leyes […] de las comunidades autónomas […] podrán atribuir [.].) al Consejo de Gobierno, la facultad de coordinar la actividad de la administración local y, en especial, de las diputaciones provinciales en el ejercicio de sus competencias. La coordinación se realizará mediante la definición concreta […] la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente”.- Ya la Ley 2/1983, de 4 de octubre, por la que se declaran de interés general para la Comunitat Valenciana determinadas funciones propias de las diputaciones provinciales, incluyó entre dichas funciones la de “cooperación y asistencia jurídica, económica y técnica de los municipios” [art. 2.1 g)], asumiendo la Comunitat Valenciana la coordinación de dichas funciones provinciales cuando “afecte a servicios o competencias propias de la Comunitat Valenciana” [art. 2.2 b)]. Y este tribunal en su STC 27/1987 declaró que “no es correcto afirmar que se haya producido con ello un vaciamiento competencial de la autonomía provincial, pues la coordinación no entraña la sustracción de competencias propias de las entidades coordinadas, sino que implica tan solo un límite al ejercicio de las mismas, limite que únicamente, se produce, respecto de las materias indicadas en el mencionado artículo 2, en los supuestos establecidos en el apartado 2 del mismo en conexión con el artículo 10.2 de la Ley estatal 7/1985”.Recuerdan, asimismo, les Corts Valencianes que este mismo tribunal, en su STC 109/1998, precisó que “el legislador estatal básico ha de respetar la garantía institucional de la autonomía provincial, al regular la dimensión funcional o competencial de la autonomía local. Hemos de precisar, sin embargo, que no toda incidencia en la esfera competencial de la entidad local debe reputarse lesiva de la mencionada garantía institucional, toda vez que esta no se concibe como una garantía absoluta que impida toda suerte de afectación de la esfera de competencias legalmente asignadas, sino únicamente aquellas que menoscaben o vulneren el núcleo esencial e indisponible de la autonomía provincial, sin el cual esta no presentaría los caracteres que la hacen recognoscible como institución”. Y que “cabe considerar como núcleo de su actividad el apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial, a cargo de las diputaciones provinciales u otras corporaciones de carácter representativo; actividad que se traduce en la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales, y que es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público por parte del ente provincial. Es esta actuación cooperadora, pues, la que cabe identificar como el núcleo de la autonomía provincial, de tal manera que la ablación o menoscabo sustancial de dicho reducto indisponible han de reputarse lesivos de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada”.En esta misma línea, en relación con la asistencia económica y técnica, el Tribunal señaló, en dicha STC 109/1998, que “bajo el prisma de los arts. 137 y 142 CE, el ámbito sobre el que se proyecta la autonomía de gasto provincial no ha de concebirse como una esfera total y absolutamente resistente a cualquier mínima incidencia o afectación proveniente de otros niveles de gobierno. […] lo que la Constitución veda de una forma terminante y sin excepciones no es sino el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución, estrictamente. En consecuencia, la autonomía financiera, en la vertiente del gasto, de la que gozan los entes locales, -esto es, la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo su propia responsabilidad, los gastos necesarios para el desempeño de sus competencias- puede ser restringida por el Estado y las comunidades autónomas dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad, tal como sucede en este caso en virtud de las facultades coordinadoras que ostenta la Generalidad de Cataluña con la cobertura del Plan Único de Obras y Servicios” (FJ 10).Por otro lado, según precisan les Corts Valencianes, resulta clave para apreciar la regularidad o no en el ejercicio de la facultad de coordinación por parte de la administración autonómica el hecho de que esta se articule a través de un plan de actuación en el que participen las diputaciones provinciales y los municipios, tal y como se hace en la ley impugnada.Por su parte, la STC 82/2020, en referencia a la Comunitat Valenciana, se pronunció aún con más claridad sobre este tema: “la potestad de coordinación de la comunidad autónoma de aquellas funciones atribuidas legalmente a las diputaciones provinciales -potestad que indudablemente es susceptible de suponer una afectación de la capacidad de decisión en un ámbito atribuido a estas, pues, en el presente supuesto, se trata tanto de la coordinación de las diputaciones provinciales en el ejercicio de su función de asistencia técnica y económica a los ayuntamientos [función prevista en el art. 36.1
  10. b)LBRL] como de la coordinación de las diputaciones provinciales en el ejercicio de su función de colaboración en la provisión de los servicios sociales [función prevista en el art. 36.1
  11. c)LBRL]-, deberá someterse, por exigencia tanto de los arts. 137 y 141 CE como de la normativa básica estatal (art. 59 LBRL) y del art. 66.3 del Estatuto de Autonomía, a las siguientes condiciones: además de estar específicamente atribuida, deberá estar suficientemente predeterminada, debiendo tal coordinación realizarse a través de planes sectoriales en los que se garantice la participación de los entes locales en su tramitación, participación que se reconoce con la finalidad de armonizar los intereses públicos afectados; asimismo tal previsión de la facultad de coordinación deberá responder a la protección de intereses generales o comunitarios, de modo que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la propia coordinación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales o comunitarios existente en tales asuntos o materias. Finalmente, la potestad de coordinar a las diputaciones en el ejercicio tanto de su función de asistencia técnica y económica a los ayuntamientos como de su función de colaboración en la provisión de los servicios sociales, deberá ser compatible, por exigencia del art. 142 CE, de la Carta de europea de la autonomía local, de la Ley de bases de régimen local (art. 25) y del Estatuto de Autonomía (art. 64.2), con la responsabilidad autonómica de garantizar a los entes locales, en su caso, aquellos recursos financieros que les permitan acometer sus tareas” (FJ 9).En esta sentencia se reitera que la Comunitat Valenciana tiene la potestad de coordinación de las diputaciones provinciales -también en la vertiente económica del gasto- siempre que se realice a través de planes sectoriales en los que aquellas participen, lo que sin duda se ha contemplado en la ley ahora impugnada.En relación con la posible vulneración del art. 64.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana aducida en el recurso de inconstitucionalidad, se ha de recordar, en primer lugar, que este dispone lo siguiente: “Para potenciar la autonomía local sobre la base del principio de subsidiariedad, por ley de les Corts, se creará el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana con los mismos criterios que el fondo estatal”. Pues bien, dicho fondo estatal es, según alegan les Corts Valencianes, el fondo complementario de financiación de los municipios contemplado en el Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en su capítulo IV (arts. 118 a 126).Y el régimen contemplado en esta norma es doble: para los municipios capital de provincia o de comunidad autónoma o con una población de Derecho de 75 000 habitantes o más; y para los municipios con menor población. Respecto de los primeros, la participación se fija a partir de un año base
(2004), desde el que se establece un “índice de evolución”, que se determina por el incremento de ingresos tributarios del Estado. Por lo que se refiere a los segundos, la distribución del importe total también se fija a partir del año base de 2004, y el importe total se distribuye del siguiente modo (art. 124 del texto refundido): un 75 por 100 en función del número de habitantes; un 12,5 por 100 por el esfuerzo fiscal medio ponderado por el número de habitantes de Derecho; y el 12,5 por 100 restante en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de presupuestos generales del Estado.Las reglas de distribución del fondo de cooperación municipal diseñado por la ley impugnada se hacen también en función del número de habitantes de Derecho de cada entidad beneficiaria [art. 7 b)], a la que se añade un importe mínimo anual para todos los municipios y entidades locales menores [art. 7 a)], y otro importe mínimo anual para el desarrollo de los pueblos con más dificultades debido a factores como la despoblación [art. 7 c)].Estas reglas, según les Corts, no son opuestas a las contenidas en el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, sino que son coincidentes en su mayor proporción (el 75 por 100 por población de Derecho) o complementarias, por lo que no existe, a su parecer, contravención de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía. A lo sumo, para evitar dudas en el desarrollo de la ley autonómica, cabría la fijación de una interpretación conforme según la cual las reglas de distribución del fondo de cooperación municipal que se contemplan en el artículo 7 de la Ley valenciana deben interpretarse de conformidad con lo dispuesto en aquella norma estatal reguladora de las haciendas locales, en línea a como se realizó por el Tribunal Constitucional en la STC 331/1993 [FJ 3 A)].En relación con la posible inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, les Corts Valencianes señalan que en el recurso se hace una argumentación genérica respecto a la ley impugnada, pero no se concretan específicamente los motivos de impugnación en relación con cada uno de los preceptos recurridos. Como, en su opinión, lo procedente es singularizar la argumentación en relación con cada uno de los preceptos impugnados, procede a hacerlo del siguiente modo:- En relación con el art. 2.2, según les Corts, la posibilidad de declarar de interés general de la Comunitat Valenciana las funciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de las diputaciones provinciales a los municipios está fuera de toda duda, habida cuenta de la jurisprudencia constitucional recaída en la materia (SSTC 27/1987 y 82/2020, ambas relativas a sendas leyes valencianas).- Para les Corts es llamativa la impugnación del inciso “y las diputaciones provinciales”, incluido en el art. 5.1, porque los recurrentes nada oponen a la existencia del fondo, ni a las finalidades por él perseguidas, ni siquiera a la participación de las diputaciones provinciales en él (solo a que esta sea obligatoria). Que se integre a dichas administraciones provinciales en el fondo de cooperación municipal no solo resulta pacífico a la luz del marco competencial de aplicación, sino que han estado integradas en él desde la Ley valenciana de régimen local de 2010. Y que ese fondo de cooperación se estructure a través de un plan sectorial anual no es sino consecuencia de la necesidad de realizar la coordinación y cooperación a través de una planificación en la que participen todas las administraciones implicadas, como ha venido exigiendo en su jurisprudencia este tribunal.Según les Corts, la incidencia en la capacidad de gasto de las diputaciones provinciales es viable conforme a la STC 109/1998, y además se ha de tener en cuenta que ello se hace tras el proceso participativo de las corporaciones locales, que también está previsto en la elaboración del plan sectorial anual a través de la comisión de colaboración y coordinación del fondo de cooperación municipal regulada en el art. 11 de la ley recurrida, en la que seis de sus dieciocho miembros representan a las diputaciones provinciales.Tal y como se refiere en la STC 101/2017, “[e]l legislador debe [...] asegurar a los entes locales niveles de capacidad decisoria tendencialmente correlativos a la intensidad de los intereses locales implicados [entre otras, SSTC 154/2015, FJ 6 a); 41/2016, FFJJ 9, 11 b), y 111/2016, FFJJ 9 y 12 c)]. La STC 152/2016, de 22 de septiembre, FJ 6, lo expresa del modo siguiente: para valorar si el legislador ha vulnerado la indicada garantía ‘corresponde determinar:
  1. i)si hay intereses supralocales que justifiquen … esta regulación;
  2. ii)si el legislador … ha ponderado los intereses municipales afectados; y iii) si ha asegurado a los ayuntamientos implicados un nivel de intervención tendencialmente correlativo a la intensidad de tales intereses. Todo ello sobre la base de que [el legislador] puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración a la hora de distribuir funciones, pero garantizando el derecho de la comunidad local a participar’” (FJ 5).En razón de todo ello, según les Corts Valencianes, el inciso impugnado de este precepto no ofrece tacha de inconstitucionalidad.- Por lo que se refiere a la impugnación del inciso del art. 5.2 de la Ley valenciana, consideran les Corts que este precepto solamente prevé que las diputaciones provinciales participen en el plan sectorial, algo que está en la línea mantenida por este tribunal de exigir la participación de los entes implicados en la coordinación a realizar por la comunidad autónoma, por lo que no cabe reproche alguno de constitucionalidad.- En cuanto al art. 5.5, que se impugna íntegramente, según les Corts, se ha de señalar que la previsión que contiene es consecuencia de la facultad de coordinación de la administración autonómica que contempla la Ley, por lo que no hay duda de su constitucionalidad.- Respecto del art. 5.6, también impugnado íntegramente, reiteran lo expuesto en el punto anterior: se trata de hacer realidad la coordinación que ha de ejercer la comunidad autónoma, cuya constitucionalidad se ha reiterado ya.- En relación con el art. 7, a tenor de les Corts, sus prescripciones tienen la lógica interna del sistema que se ha aprobado: objetivar el sistema de financiación de las administraciones municipales, de forma que estas sepan con qué medios cuentan para ejercer sus competencias propias, decidiendo libremente como las ejercen. Con el sistema diseñado por la ley, serán los ayuntamientos los que, conociendo los ingresos que les corresponde como financiación, decidan como ejercer en concreto sus competencias, sin tener que postergar sus políticas públicas propias en detrimento de los fines que fije en sus subvenciones la diputación de la provincia en que estén situados.En línea con estos argumentos, que se objetiven los criterios para asignar las cuantías concretas que corresponden a cada municipio como financiación del fondo de cooperación, fijado globalmente en el plan sectorial anual (previa audiencia de las diputaciones provinciales), no solo no resulta inconstitucional, en opinión de les Corts, sino que, por el contrario, es lo más acorde con el respeto de la autonomía municipal, por lo que se ha de rechazar la impugnación del art. 7. También en lo que se refiere a su posible infracción del art. 64.3 EACV, pues el fondo estatal al que se refiere este precepto es el fondo complementario de financiación de los municipios contemplado en el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, según se señaló más arriba. En esta normativa estatal no se fija propiamente criterio de distribución en relación con los grandes municipios, y respecto de los de menos de 75 000 habitantes, tres cuartas partes de la asignación se hace en base al criterio poblacional.Por su parte, en el art. 7 de la Ley valenciana se fijan las reglas de distribución del fondo de cooperación municipal también en función del número de habitantes de Derecho de cada entidad beneficiaria [art. 7 b)] a la que se añaden un importe mínimo para todos los municipios y entidades locales menores [art. 7 a)] y otro importe mínimo anual para el desarrollo de los pueblos en más dificultades por factores como la despoblación [art. 7 c)], sin que, según les Corts, sean estas reglas opuestas a las contenidas en el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, ni respecto de los grandes municipios, en que no se calcula con base a “criterio” alguno, ni respecto del resto de municipios, pues el criterio es coincidente en su mayor proporción (el 75 por 100 de la población de Derecho) o complementario, por lo que no cabe apreciar contravención de lo dispuesto en el estatuto de autonomía.En su caso, de entenderse que el 25 por 100 restante debería someterse expresamente a lo dispuesto para los municipios de menos de 75 000 habitantes en la legislación estatal, lo que procedería, en opinión de les Corts, es fijar una interpretación conforme según la cual las reglas de distribución del fondo de cooperación municipal contempladas en el art. 7 de la Ley valenciana se deban de interpretar de conformidad con lo previsto en la norma estatal, tal y como se realizó en la STC 331/1993 [FJ 3 A)].- Por lo que se refiere, finalmente, al art. 8, alegan les Corts que este precepto viene a concretar, respecto de las diputaciones provinciales, el esquema diseñado por la ley, cuya constitucionalidad se ha defendido: la asignación de cuantías presupuestarias incondicionadas a los municipios, para que estos ejerzan sus competencias de forma autónoma, excluyéndose dichas cuantías del régimen subvencional de las diputaciones provinciales, con la finalidad de que no sean estas administraciones las que fijen los objetivos a perseguir por los municipios. De este modo, las diputaciones provinciales aportarán a los municipios de su ámbito geográfico los recursos previstos en el plan sectorial de financiación básica del fondo de cooperación municipal, en cuyo diseño habrá participado a través de la comisión creada al efecto en el artículo 11 de la ley, por lo que no se observa tacha de inconstitucionalidad alguna a la luz de la jurisprudencia anteriormente reseñada.En definitiva, por todos estos motivos, les Corts Valencianes solicitan que se estime la cuestión previa planteada al inicio de su escrito y, en el supuesto de que se entre a conocer del fondo del asunto, que se dicte sentencia desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad. De manera subsidiaria, y con relación específicamente al artículo 7 de la ley impugnada, para el supuesto de que se estime que su literalidad podría conducir a interpretaciones o a un desarrollo de la ley no adecuado al bloque de constitucionalidad, solicitan que se realice una interpretación conforme con el artículo 64.3 EACV, tal y como se ha argumentado más arriba. Finalmente, en el supuesto de entrar a conocer del fondo del asunto, solicitan la acumulación de este proceso de inconstitucionalidad con el que bajo el número 874-2022 han interpuesto cincuenta diputados del Grupo Parlamentario de Vox en el Congreso. 9. El abogado de la Generalitat Valenciana formuló las siguientes alegaciones al recurso de inconstitucionalidad:Fue la STC 32/1981, de 28 de julio, la que acogió por primera vez el concepto de autonomía de la administración provincial como garantía institucional que confiere al legislador cierta libertad en la configuración de la provincia, pero también límites efectivos, aunque imprecisos:“[A] diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en estas la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza. Por definición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar” (FJ 3).Esta línea argumental se ha ido repitiendo a lo largo de la historia de la jurisprudencia constitucional: SSTC 4/1981, 82/1982, 214/1989, 159/2001, 121/2012, 41/2016 y 82/2020. De este modo, esta autonomía administrativa, que no política (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3), es una garantía de configuración legal que sirve para asegurar la pervivencia funcional de las diputaciones provinciales. Por eso, el legislador autonómico puede configurar la autonomía de las diputaciones provinciales e imponerles limitaciones de todo género, siempre que no las vacíe de competencias efectivas, convirtiéndolas en un mero envoltorio institucional vacío y respete la legislación básica del Estado. Como claramente se expone en la STC 27/1987, de 27 de febrero, relativa al Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana:“Más aún, los estatutos de autonomía establecen disposiciones específicas en materia de régimen local, atribuyendo a las respectivas comunidades autónomas, dentro del marco establecido por la legislación estatal, ciertas competencias en sus relaciones con las entidades locales ubicadas en su territorio. Así, por lo que al presente caso concierne, el EACV dispone en su art. 47.3 [actual art. 66.3] que ‘la Comunidad Valenciana coordinará las funciones propias de las diputaciones provinciales que sean de interés general comunitario. A estos efectos, y en el marco de la legislación del Estado, por Ley de las Cortes Valencianas, aprobada por mayoría absoluta, se establecerán las fórmulas generales de coordinación y la relación de funciones que deban ser coordinadas, fijándose, en su caso, las singularidades que, según la naturaleza de la función, sean indispensables para la más adecuada coordinación. A los efectos de coordinar estas funciones, los presupuestos de las Diputaciones, que estas elaboren y aprueben, se unirán a los de la Generalitat Valenciana’. Por otra parte, el art. 47.5 EACV [actual art. 66.4] dispone que ‘si una diputación provincial no cumpliera las obligaciones que el presente Estatuto y otras Leyes de las Cortes Valencianas le impongan, el Consell, previo requerimiento al presidente de la diputación de que se trate, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de tales obligaciones’, pudiendo en tal caso la diputación recurrir ante el Tribunal Superior de Justicia Valenciano” (FJ 3).En este sentido, según el abogado de la Generalitat Valenciana, basta una lectura somera de los artículos impugnados de la Ley 5/2021 reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores para darse cuenta de que bajo ninguna óptica interpretativa se deja a las diputaciones vacantes de funciones, conservando tras la publicación de esta ley su plena operatividad.De igual modo, la ley impugnada tampoco contiene disposición alguna que contravenga la normativa estatal básica en materia de régimen local, ya que lo que concibe es un desarrollo pormenorizado de la normativa autonómica que forma el bloque de constitucionalidad, siendo plenamente constitucional y respetuosa con las competencias del Estado. En efecto, la Ley 5/2021 desarrolla el apartado 3 del artículo 64 EACV y sustituye al artículo 201 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunitat Valenciana, que ya previó la existencia del fondo que ahora se detalla en la Ley 5/2021.Frente al reparo de arbitrariedad en la creación del fondo llevado a cabo por los diputados recurrentes, por no existir un interés público que sustente la actividad de coordinación que el fondo pretende, el abogado de la Generalitat sostiene que esto no es así, ya que con anterioridad a la Ley 5/2021 las cantidades que los municipios recibían del fondo de cooperación eran notoriamente desiguales dependiendo de la provincia a la que pertenecieran, porque mientras que la aportación de la Generalitat al fondo era equitativa, las aportaciones de las diputaciones eran discordantes. Ello se tradujo, de una forma clara, en una desigualdad de los ciudadanos en el acceso a los servicios públicos financiados con el fondo de cooperación, lo que justifica la implementación de una medida de coordinación destinada a corregir dichas disfuncionalidades. En consecuencia, según la Generalitat Valenciana, sí existe un interés general como el exigido en el apartado 3 del artículo 66 EACV, interés que justifica la coordinación por parte de la Generalitat de las aportaciones de las diputaciones al fondo creado por la Ley 5/2021.Por otro lado, se argumenta por los recurrentes que la actividad de coordinación debe regirse por los mismos principios y reglas que en materia de ingresos y gastos públicos establecen las normas estatales para coordinar, y ponen como ejemplo tanto la Ley reguladora de las bases de régimen local como el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, que crean mecanismos de financiación de servicios públicos análogos. Sin embargo, según el abogado de la Generalitat, se olvida que dichos mecanismos, como el contemplado en el Real Decreto Legislativo 2/2004, no se refieren a fondos de cooperación, sino a un fondo complementario de financiación, cuyos fines y objetivos no tienen relación alguna con el fondo regulado en la Ley 5/2021.Además, alega que el hecho de que la normativa básica del Estado cree y regule unos mecanismos de coordinación, no limita la creación de otros por las comunidades autónomas que sean necesarios y adecuados a la realidad provincial de cada comunidad autónoma. La creación de mecanismos de cooperación adaptados a la realidad de cada comunidad autónoma corresponderá al legislativo de la correspondiente autonomía, en base a las peculiaridades territoriales y poblacionales de la comunidad correspondiente. Y se apoya, a tal efecto, en lo afirmado por este tribunal en la STC 82/2020 de 15 de julio: “En efecto, entre tales mecanismos de intervención que limitan la autonomía municipal -o la autonomía provincial- se encontraría, entre otros, la previsión de facultades de coordinación de la actividad de las corporaciones locales por el Estado o por las comunidades autónomas, según el régimen de distribución de competencias entre aquel y estas. Así, la facultad de coordinación se orienta a flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, aunque sin alterar, en ninguno de los casos la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación” (FJ 5).Y en la STC 154/2015, de 9 de julio: “Consecuentemente, en ámbitos de competencia autonómica, corresponde a las comunidades autónomas especificar las atribuciones de los entes locales ajustándose a esos criterios y ponderando en todo caso el alcance o intensidad de los intereses locales y supralocales implicados [SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 25 b); 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39; 159/2001, de 5 de julio, FJ 12, y 51/2004, de 13 de abril, FJ 9]. Ello implica que, en relación con los asuntos de competencia autonómica que atañen a los entes locales, la comunidad autónoma puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración a la hora de distribuir funciones, pero debe asegurar en todo caso el ‘derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración’ (STC 32/1981, FJ 4). Se trata de que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la intervención local ‘en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias’ (SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, 19 de octubre, FJ 9, y 51/2004, FJ 9, entre muchas; en el mismo sentido, últimamente, SSTC 95/2014, de 12 de junio, FJ 5; 57/2015, de 18 de marzo, FJ 6, y 92/2015, de 14 de mayo, FJ 4)” (FJ 6).En definitiva, según el abogado de la Generalitat, la coordinación se orienta a flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias y debe graduarse en función de los intereses locales o supralocales presentes, pudiendo tener un ámbito estatal y otro autonómico, distinto del estatal y adaptado a la realidad correspondiente a los intereses locales y supralocales existentes en la concreta comunidad autónoma.Por lo que se refiere a la objeción relativa a la existencia de mecanismos menos lesivos para equiparar las aportaciones de las diputaciones provinciales a la financiación de un nivel mínimo de servicios públicos, según el abogado de la Generalitat, la constitucionalidad de la Ley 5/2021 ha de tener en cuenta la finalidad de conseguir una financiación equitativa de los servicios públicos locales básicos en todos los municipios de la Comunitat Valenciana, para lo que la ley obliga a las diputaciones a participar presupuestariamente en el fondo y a cumplir, a través de sus presupuestos anuales, con los objetivos básicos anuales que garanticen que toda la ciudadanía reciba un nivel mínimo de prestaciones en los servicios públicos locales.Pues bien, desde el punto de vista de la coordinación de la financiación de servicios públicos locales, señala el abogado de la Generalitat que las únicas medidas posibles son las previstas en la Ley 5/2021, esto es, la obligación de contribuir al fondo de cooperación municipal y de financiar presupuestariamente determinados servicios públicos. La alternativa menos lesiva era la existente con anterioridad a la Ley 5/2021, que establecía una participación voluntaria en dicho fondo creado por el artículo 64 EACV, pero se demostró ineficaz y aquejó falta de equidad y de coherencia interadministrativa. De ahí que resultase necesario pasar de la voluntariedad a la obligatoriedad, más proporcional y adecuada de acuerdo con lo fijado por la STC 82/2020 de 15 de julio, cuando recopilando la doctrina constitucional en la materia expone:“Por lo tanto, la facultad de coordinación en la medida en que permite someter a los entes locales coordinados a ‘un cierto poder de dirección’, constituye un mecanismo de intervención que tiene una evidente afectación sobre la autonomía local. Es esta posibilidad de afectación de la autonomía constitucionalmente reconocida la que exige la existencia de límites a la función de coordinación. Límites que, tanto en la doctrina constitucional como en la propia legislación básica, han quedado concretados en una serie de exigencias sustantivas y procedimentales que se imponen a toda previsión de la referida facultad de coordinación.En efecto, del reconocimiento que se realiza en los arts. 137, 140 y 141 CE de la autonomía local, y siguiendo lo razonado en la STC 111/2016, de 9 de junio -en aquella ocasión para el supuesto de la facultad de coordinación de los municipios por parte de las diputaciones provinciales-, cabe extraer también para el supuesto de la previsión de una facultad autonómica de coordinación sobre las diputaciones que la misma, además de estar específicamente atribuida y suficientemente predeterminada, debe responder a la protección de intereses generales o comunitarios. Se trata de una doble exigencia constitucional de predeterminación y proporcionalidad” (FJ 6).Finalmente, por lo que se refiere a la exigencia de que la limitación de la autonomía provincial esté suficientemente predeterminada por la ley, el abogado de la Generalitat recuerda lo afirmado por la STC 111/2016, de 9 de junio, relativa a la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, para acabar concluyendo que la predeterminación y concreción de la Ley 5/2021 es muy superior a la de esta, declarada constitucional en este aspecto por el Tribunal Constitucional. En definitiva, según el abogado de la Generalitat, el grado de predeterminación de la limitación previsto en la ley impugnada es muy superior al exigido de ordinario por la jurisprudencia del máximo intérprete de la Constitución, con lo que, en su opinión, se cumplen los cánones exigidos tanto por el Tribunal Constitucional como por el artículo 59 LBRL. Y, en conclusión, cabe entender que “la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana cumple con los requisitos exigidos por la legislación básica y por la doctrina del Tribunal Constitucional al obedecer a un interés público comprobado, ser proporcional, estar suficientemente predeterminada y ejecutarse mediante un planeamiento sectorial previo” (con cita de la STC 82/2020, FJ 6). 10. Por providencia de 26 de septiembre de 2023, se señaló ese mismo día para deliberación y votación de la presente sentencia. II. Fundamentos jurídicos 1. Objeto del recurso de inconstitucionalidadEl presente recurso de inconstitucionalidad ha sido formulado por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra los siguientes preceptos de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, de la Generalitat, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana: el apartado 2 del artículo 2; el inciso “y las diputaciones provinciales” del apartado 1 del artículo 5; el inciso “en el que participarán las diputaciones provinciales” y el inciso “y cada diputación provincial” del apartado 2 del artículo 5; los apartados 5 y 6 del artículo 5; el artículo 7; y el artículo 8.Los diputados recurrentes consideran que la nota común a todos ellos se refiere a la participación forzosa de las diputaciones provinciales de la Comunitat Valenciana en el fondo de cooperación municipal que crea la Ley 5/2021; de ahí que el principal motivo del recurso sea la vulneración de la garantía constitucional de autonomía provincial, reconocida en los artículos 137 y 141 CE, así como en extensa jurisprudencia de este tribunal. A ello se ha de sumar la contravención del artículo 64.3 EACV, en relación con el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales; así como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local.La representación legal de les Corts Valencianes solicita:- Primero: que se estime la cuestión previa relativa a la falta de motivación concreta de la inconstitucionalidad de los preceptos que se impugnan.- En el caso de entrar a conocer del fondo del asunto: que se dicte sentencia desestimatoria.- Subsidiariamente, y en relación solo con el artículo 7 de la Ley impugnada, para el supuesto de que se estime que su literalidad podría conducir a interpretaciones o a un desarrollo de la ley no adecuado al bloque de constitucionalidad: que se realice una interpretación conforme con el artículo 64.3 EACV.- Finalmente, en el supuesto de entrar a conocer del fondo del asunto: que se acumule este proceso de inconstitucionalidad con el que bajo el número 874-2022 han interpuesto cincuenta diputados del Grupo Parlamentario de Vox en el Congreso de los Diputados.Por su parte, la representación legal de la Generalitat Valenciana expresa su opinión divergente con el recurso de inconstitucionalidad, solicitando su desestimación y la consiguiente declaración de que los preceptos impugnados son conformes a la Constitución. 2. Consideraciones previasAntes de abordar el examen de las concretas impugnaciones contenidas en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto, interesa realizar una serie de consideraciones preliminares:En relación con la cuestión previa planteada por la representación legal de les Corts Valencianes, se ha de recordar, en primer lugar, cuál es la doctrina reiterada de este tribunal en relación con la necesidad de que los recurrentes lleven a cabo en el cuerpo del recurso una argumentación específica de la posible contradicción de cada precepto impugnado con la Constitución [SSTC 146/1994, FJ 7 B); 214/1994, FJ 3, y 195/1998, FJ 1]. Y es que, en efecto, tal y como ha señalado el Tribunal en su STC 82/2020, de 15 de julio, “la impugnación de las normas debe ir acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que permitan al abogado del Estado [o en este caso a los representantes legales autonómicos], al que asiste, como parte recurrida, el derecho de defensa, así como a este tribunal, que ha de pronunciar la sentencia, conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, FJ 2, y 118/1998, FJ 4). Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, ‘es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar [...] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar’ (STC 11/1981, FJ 3; reiterada en las SSTC 36/1994, FJ 1; 43/1996, FJ 3; 61/1997, FJ 13, y 118/1998, FJ 4). En particular, es claro que ‘la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada (STC 43/1996, FJ 5)’ (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2)” [FJ 2 a)].Se ha de tener presente, además, que, conforme a la doctrina constitucional, “no cabe confundir la discrepancia de las partes comparecidas respecto de la argumentación del recurso con la falta de fundamentación del mismo. En esta dialéctica entre las partes del proceso constitucional, consustancial a toda controversia que se somete a nuestra consideración, es notorio que no corresponde a este tribunal pronunciarse sobre el mayor o menor acierto técnico de las demandas, bastando con que en ellas se pueda vislumbrar algún motivo de inconstitucionalidad suficientemente fundado” (por todas, STC 105/2019, de 19 de septiembre, FJ 2).En el presente recurso, es cierto que, como advierte el letrado de les Corts Valencianes, los recurrentes realizan una argumentación genérica en relación con la posible inconstitucionalidad de la ley impugnada, sin que se concreten de manera específica o detallada los motivos de impugnación de cada uno de los preceptos impugnados. No obstante, en la medida en que finalmente acaban identificándose todos ellos (excepto el art. 7) como presuntamente vulneradores tanto de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada, como de los artículos 64.3 y 66.3 EACV y los artículos 10 y 59 LBRL, y en tanto que también se sostiene que el art. 7, en relación con el reparto de fondos entre los municipios, contraviene expresamente el mandato estatutario de adecuación de sus criterios a los del fondo estatal, cabría entender que no hay óbice insuperable para que este tribunal entre a examinar todos y cada uno de los referidos preceptos recurridos, centrando su análisis no solo, pero sí principalmente, en la posible vulneración de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada, especialmente, en su vertiente económica, así como, en segundo plano, en la presunta infracción de la normativa estatutaria y de la legislación básica estatal, en la medida en que ello pueda constituir una tacha de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.Por su parte, en relación con la pretensión de les Corts Valencianes de que, en caso de entrar a conocer del fondo del asunto, se acumule este proceso de inconstitucionalidad con el que bajo el núm. 874-2022 han interpuesto cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, este tribunal, en uso de la facultad que le reconoce el artículo 83 LOTC, entiende que no procede tal acumulación al no quedar justificada suficientemente la unidad de tramitación y decisión de ambos, dadas las diferencias existentes entre uno y otro recurso.De igual modo, ha de rechazarse su pretensión de que, en relación con el art. 7 de la ley impugnada, para el supuesto de que se estime que su literalidad podría conducir a interpretaciones o a un desarrollo de la ley no adecuado al bloque de constitucionalidad, se realice una interpretación conforme con el artículo 64.3 EACV, pues, como ya hemos tenido oportunidad de señalar en anteriores ocasiones, “la sentencia interpretativa es, en manos del Tribunal, un medio lícito, aunque de muy delicado y difícil uso, […] la emanación de una sentencia de este género, no puede ser objeto de una pretensión de los recurrentes. El Tribunal Constitucional es intérprete supremo de la Constitución, no legislador, ni tampoco un órgano consultivo o de dictamen (Declaración de 1 de julio de 1992, fundamento jurídico 1), y solo cabe solicitar de él un pronunciamiento sobre la adecuación o inadecuación de los preceptos a la Constitución (SSTC 5/1981, fundamento jurídico 6, y 77/1985, fundamento jurídico 4)” (STC 16/1996, de 1 de febrero, FJ 6). 3. Contenido de la ley impugnadaRealizadas las observaciones precedentes, corresponde ahora referirse, de manera sucinta, al contenido de la Ley 5/2021, de 5 de noviembre, de la Generalitat, reguladora del fondo de cooperación municipal de los municipios y entidades locales menores de la Comunitat Valenciana.De acuerdo con lo previsto en su preámbulo, con esta ley se “profundiza en la garantía de un sistema estable de financiación local con el objetivo de asegurar una gestión pública de calidad en el ejercicio de las competencias municipales”, mediante “la dotación de un fondo autonómico de financiación local que, de una manera incondicionada, objetiva y transparente, le dé cobertura al principio de autonomía local y proporcione estabilidad al sistema”.Además, en palabras del propio preámbulo, con esta ley se corrigen las disfuncionalidades que trajo consigo la implementación del fondo de cooperación municipal, creado por el artículo 201 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunitat Valenciana, y desarrollado por el Decreto 51/2017, de 7 de abril, del Consell, por el que se regula el fondo de cooperación municipal incondicionado de la Comunitat Valenciana; disfuncionalidades derivadas de la diferente participación de las tres provincias integrantes de la Comunitat Valenciana en su dotación, lo que motivó que los municipios de la misma recibieran financiación básica sustancialmente diferente en función, precisamente, de la provincia a la que pertenecieran. La ley impugnada viene, precisamente, a regular “un nuevo sistema de cooperación y coordinación, en una materia tan trascendental como la financiación básica municipal, que supone también una exigencia de realizar la cooperación y la coordinación a través de un determinado y concreto instrumento, como es el plan sectorial, en cuya tramitación debe garantizarse la participación de los propios entes locales afectados con la finalidad de armonizar todos los intereses públicos en juego”.A tal efecto, “se declaran expresamente de interés general de la Comunitat Valenciana, de conformidad con el apartado 3 del artículo 66 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, las funciones de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica de las diputaciones provinciales a los municipios, configurándose la participación de las diputaciones como una necesidad básica para el desarrollo de este fondo”.Asimismo, esta ley establece que “[l]a cofinanciación del Fondo de cooperación municipal por la Generalitat y las diputaciones provinciales se debe efectuar conforme al principio de proporcionalidad y equidad territorial, con el objeto de garantizar que toda la ciudadanía reciba un nivel mínimo de prestaciones en los servicios públicos locales y que no se produzca ningún tipo de diferencias injustificadas en la financiación de los municipios por su ubicación territorial”.Tal y como ha señalado este tribunal, esa actividad de cooperación económica para la realización de las obras y servicios municipales constituye el núcleo de la autonomía provincial y es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público (SSTC 109/1998, 113/2013, 111/2016 y 82/2020). En esta misma línea, la caracterización constitucional de la provincia como “agrupación de municipios” (art. 141.1 CE) supone que “unas y otros responden a un ámbito normalmente común de intereses, pues los municipios son los destinatarios principales o directos de las competencias instrumentales de asistencia, cooperación y coordinación características de la provincia”; o, dicho de otro modo, la Constitución está regulando “el nivel local de gobierno como un sistema integrado por dos entidades, los municipios y la provincia. Dos entidades que forman parte de una misma comunidad política local que determina que no existan propiamente intereses provinciales opuestos a los municipales, pues precisamente la función de la provincia es garantizar la prestación integral de los servicios de competencia municipal y el ejercicio de las competencias municipales”.Además, la ley impugnada crea “la comisión de colaboración y coordinación del fondo de cooperación municipal de la Comunitat Valenciana como órgano de participación encargado de la implementación, el seguimiento y el control de la ejecución anual del fondo de cooperación municipal de la Comunitat Valenciana”, y pretende establecer, en atención a los principios de necesidad y eficacia, “un sistema de financiación estable y con vocación de permanencia para las entidades locales que prestan servicios públicos esenciales desde la proximidad, con el fin de garantizar la cobertura de las necesidades básicas de la ciudadanía en el marco de sus competencias, resultando el instrumento más adecuado para garantizar su consecución”. Finalmente, la ley garantizaría también las exigencias derivadas de los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia.En cuanto a su estructura, la ley consta de un capítulo preliminar, que establece cuál es su objeto: “regular el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana establecido en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana y la creación de la comisión de colaboración y coordinación del Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana”; dos capítulos y dos disposiciones adicionales, una derogatoria y dos finales. En el capítulo I se regula el fondo de cooperación de la Comunitat Valenciana (sus fines y principios, su naturaleza incondicionada, las entidades beneficiarias, el plan sectorial de financiación básica del mismo, las reglas de distribución y la participación de las diputaciones provinciales); y en el capítulo II, la comisión de colaboración y coordinación del referido fondo (su composición y funcionamiento y sus funciones). Por su parte, en la disposición adicional primera se regulan los efectos en materia de estabilidad presupuestaria; y en la disposición adicional segunda, los importes adicionales al fondo de cooperación. A través de la disposición derogatoria única se derogan expresamente “el capítulo II del título XI de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana, y el Decreto 51/2017, de 7 de abril, del Consell, por el que se regula el Fondo de Cooperación Municipal incondicionado de la Comunitat Valenciana, excepto el capítulo II, que se mantiene en vigor únicamente en aquello que no contradiga a esta ley”. Por último, en la disposición final primera se establece que la composición de la comisión de colaboración y coordinación del fondo de cooperación municipal que crea la propia ley es de rango reglamentario; y en la disposición final segunda se dispone que la ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana”. 4. Encuadre competencial y tacha de inconstitucionalidad alegadaLa materia que se encuentra en cuestión en el presente recurso de inconstitucionalidad es la relativa a la autonomía financiera de las diputaciones provinciales, en tanto que manifestación concreta de la más genérica “autonomía local”, que comprende tanto el régimen jurídico propio de los municipios como el de las provincias y las islas, únicas entidades locales de base territorial cuya autonomía se encuentra constitucionalmente garantizada en los artículos 137, 140 y 141 CE.Por otra parte, desde un punto de vista competencial, la regulación del régimen local, como ha tenido ocasión de señalar este tribunal (STC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4), corresponde, de manera compartida, al Estado, a partir del título competencial previsto en el art. 149.1.18 CE “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, y a las comunidades autónomas que así lo hayan asumido en sus respectivos estatutos de autonomía. En el caso del Estado, la norma que ha desarrollado esta competencia es la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. Por su parte, en el caso de la Comunitat Valenciana es el art. 49.1.8 EACV el que establece que la Generalitat tiene competencia exclusiva sobre régimen local “sin perjuicio de lo que dispone el número 18 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución Española”. Esta competencia autonómica fue objeto de desarrollo por medio de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana.Sin poner en cuestión en el recurso de inconstitucional la existencia de estos títulos competenciales, estatal y autonómico, cuyo fundamento se encuentra en la propia Constitución y en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, así como en las referidas leyes que desarrollan una y otro, lo que se alega por parte de los recurrentes es la infracción que lleva a cabo la ley autonómica impugnada de los arts. 137 y 141 CE y de las normas estatutaria y estatal básica, así como de la doctrina que sobre la autonomía provincial, especialmente en su manifestación de autonomía financiera, ha establecido este tribunal.Por eso, antes de entrar a dilucidar si tal infracción, efectivamente, se ha producido por parte de alguno de los preceptos impugnados (o de todos ellos), interesa recordar cuál es nuestra doctrina acerca del significado y alcance de la garantía constitucional de la autonomía local, especialmente de la provincial (arts. 137 y 141 CE), así como sobre la autonomía y suficiencia financiera de las diputaciones provinciales (art. 142 CE). A tal efecto, resultará singularmente útil hacer frecuente remisión a lo establecido en la STC 82/2020, pues en ella hemos hecho un importante esfuerzo de condensación de nuestra doctrina sobre la garantía constitucional de la autonomía local y la autonomía y suficiencia financiera local, con especial atención a la autonomía provincial, así como de los límites que de una y otra se derivan para los legisladores sectoriales, estatal y autonómicos. 5. La doctrina constitucional sobre la garantía constitucional de la autonomía localLa doctrina constitucional sobre el significado y alcance de la garantía constitucional de la autonomía local ha sido objeto de atención por parte de este tribunal en recientes sentencias [entre otras, SSTC 41/2016, FFJJ 9 y 11 b); 111/2016, de 9 de junio, FFJJ 11 y 12; 45/2017, FJ 3 b); 54/2017, FJ 4 b); 101/2017, FJ 5 a); 105/2019, FJ 4, y 82/2020, FJ 5]. En sus aspectos principales, esta doctrina constitucional, de contenido competencial, se puede resumir del modo siguiente:
  3. a)La Constitución, de conformidad con la estructura territorial compuesta diseñada por el artículo 137 CE (STC 82/1982, de 21 de diciembre, FJ 4), no precisa qué competencias corresponden a los municipios y a las provincias [STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), con remisión a la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3]. Por el contrario, eso es algo que deja en manos del legislador infraconstitucional, sin encomendar la regulación y asignación de dichas competencias locales en exclusiva al legislador estatal o al autonómico; será, pues, cada uno de ellos, en el marco de sus respectivas atribuciones, el que haya de regular y atribuir tales competencias a los entes locales, respetando, en todo caso, su autonomía, garantizada en los arts. 137, 140 y 141 CE [STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 3 a)].
  4. b)No obstante esa indefinición constitucional de las competencias locales, desde temprano tuvimos oportunidad de sostener que el contenido de la autonomía local consiste en el “derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto las atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible” (STC 32/1981, FJ 4). En esta misma sentencia sostuvimos que corresponde al Estado “la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado”, pudiendo las comunidades autónomas legislar libremente dentro del respeto a esas condiciones básicas (ibid., FJ 5). Es esto, precisamente, lo que cabe derivar del título competencial del Estado previsto en el artículo 149.1.18 CE “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, que vendría a ofrecer cobertura al legislador estatal para que proceda a la regulación básica del régimen local, tanto desde un punto de vista organizativo como competencial; una regulación que, necesariamente, va a condicionar el margen de actuación del legislador autonómico, hasta el punto de que esa normativa básica estatal (la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local) puede ser canon de validez de la ley autonómica, si bien únicamente “en aquellos aspectos enraizables directamente en los arts. 137, 140 y 141 CE” (STC 240/2006, de 20 de julio, FJ 8). Así se había declarado ya en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4.
  5. c)No obstante esa amplia “libertad de configuración” de que dispone el legislador básico estatal en el desarrollo de la garantía constitucional de la autonomía local, debe, en todo caso, como señalamos en la STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 3, dejar espacio a las comunidades autónomas, así como respetar “el derecho de la entidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración [STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 5
  6. a)y las que allí se citan]”.
  7. d)La autonomía local constitucionalmente garantizada no puede ser concebida, por consiguiente, como una mera materia que pueda ser objeto de regulación por el Estado y las comunidades autónomas, al estilo de lo que sucede con las materias competenciales previstas en distintos subapartados del artículo 149.1 CE (por ejemplo, en el 4: defensa y fuerzas armadas; el 9: propiedad intelectual e industrial; o el 20: marina mercante y abanderamiento de buques). Por el contrario, la autonomía local constitucionalmente garantizada es una cualidad intrínseca o definitoria de las propias entidades locales (municipios, provincias e islas), que corresponde desarrollar en sus aspectos básicos al legislador estatal (así cabe derivarlo de la previsión del art. 149.1.18 CE), y regular, de manera más concreta, a los legisladores sectoriales estatal y autonómicos, cada uno en función de las competencias que ostente, debiendo respetar estos últimos (los legisladores sectoriales autonómicos) tanto dicha legislación básica estatal como la normativa sobre régimen local prevista en el respectivo estatuto de autonomía. Ese respeto a la legislación básica del Estado representa igualmente un límite para el propio estatuyente, de modo que este podría ampliar el alcance de la autonomía local en su respectivo territorio, pero no restringirlo o regularlo en contradicción con la mencionada legislación básica estatal [STC 168/2016, de 6 de octubre, FJ 3 a)]. A su vez, todos estos normadores (básico estatal, sectoriales estatal y autonómicos, y estatuyentes) se encuentran limitados a la hora de legislar por el respeto al contenido constitucional de la autonomía local que cabe derivar fundamentalmente de los arts. 137, 140, 141 y 142 CE; un contenido constitucional que en ningún caso podrán aquellos restringir, pero sí ampliar como consideren conveniente, cada uno, lógicamente, en ejercicio de sus respectivas atribuciones.Así pues, si nos fijamos en la relación entre el legislador básico estatal y el autonómico, comprobaremos que aquel puede apoyarse en el art. 149.1.18 CE para establecer las condiciones básicas “conforme a las que la legislación sectorial de las comunidades autónomas ha de atribuir específicamente las competencias locales en un momento sucesivo” (STC 82/2020, FJ 4). Dicho de otro modo, y más concretamente, el legislador autonómico competente por razón de la materia no puede ignorar los criterios generales establecidos por el legislador básico estatal en los artículos 2.1, 25.2, 26 y 36 LBRL [STC 214/1989, FJ 3 a)]. Y ni este (el legislador autonómico) ni aquel (el legislador estatal de las bases), ni, por supuesto, el legislador sectorial estatal, pueden desconocer que lo que están regulando no es una materia competencial, cuyo contenido puedan configurar libremente, cada uno dentro de su respectivo ámbito de atribuciones, sino un verdadero nivel de gobierno y administración de base territorial, que se encuentra constitucionalmente garantizado (en los arts. 137, 140, 141 y 142 CE).En definitiva, tal y como se señaló en la mencionada STC 82/2020, FJ 5, la comunidad autónoma, cuando se proponga asignar o suprimir competencias locales en ejercicio de sus atribuciones estatutariamente asumidas, debe respetar no solo la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140, 141 y 142 CE), sino también las bases del régimen local establecidas por el legislador estatal [SSTC 214/1989, FJ 3 a); 159/2001, FJ 4, y 121/2012, de 5 de junio, FJ 7], así como la regulación sobre régimen local incluida en su estatuto de autonomía, con el alcance que a dicha regulación estatutaria le ha atribuido la doctrina constitucional (entre otras, STC 31/2010, FJ 36; en el mismo sentido, STC 103/2013, FJ 4).
  8. e)Para determinar si esa intervención del legislador autonómico en la regulación del régimen local respeta, o no, la garantía constitucional de la autonomía local habrá que valorar: “
  9. i)si hay intereses supralocales que justifiquen que la comunidad autónoma haya dictado esta regulación;
  10. ii)si el legislador autonómico ha ponderado los intereses municipales afectados; y iii) si ha asegurado a los ayuntamientos implicados un nivel de intervención tendencialmente correlativo a la intensidad de tales intereses. Todo ello sobre la base de que la comunidad autónoma puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración a la hora de distribuir funciones, pero garantizando el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración” (SSTC 152/2016, de 22 de septiembre, FJ 6, y 92/2018, de 19 de septiembre, FJ 4). Condiciones que, de igual forma, habría que atender cuando las implicadas por esa regulación autonómica fuesen las diputaciones provinciales, dado que la referencia a los intereses supralocales abarca tanto a aquellos (los ayuntamientos) como a estas (las diputaciones provinciales), en tanto que todos ellos “conforman un mismo nivel (local) de gobierno” [STC 107/2017, FJ 4 a)].
  11. f)Por otro lado, y en relación específicamente con la autonomía provincial, como es doctrina de este tribunal, «“las competencias instrumentales de la provincia -aquellas que tienen al municipio por destinatario inmediato-, entroncan directamente con la Constitución: ‘el apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial’ constituye el núcleo de la actividad de la provincia, ‘en cuanto entidad local determinada por la agrupación de municipios (art. 141.1 C.E)’ cuya autonomía presenta ‘rasgos y perfiles específicos’ respecto de la municipal (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2)” (STC 111/2016, de 9 de junio, FJ 9)» (STC 105/2019, FJ 4).A mayor abundamiento, se ha de recordar que el modelo de autonomía provincial “no queda limitado única y exclusivamente al desarrollo del contenido esencial de la garantía institucional que comprende la función de cooperación económica a la realización de obras y servicios municipales, o el apoyo a los municipios, según afirmamos en la STC 109/1998, de 21 de julio, sino que se extiende a aquello que resulte necesario para la definición del modelo común de autonomía provincial, con independencia del posterior desarrollo normativo de las bases que en todo caso corresponde a las comunidades autónomas” (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 5).Tal y como recordamos en la STC 105/2019, “[e]s también doctrina constitucional que, al existir distintas entidades locales superpuestas sobre una misma base territorial, la definición del modelo de autonomía de cada una de ellas incidirá, necesariamente, en el resto, sin que desde el punto de vista constitucional, haya más limitaciones a la hora de configurar el modelo básico de autonomía que las que vienen determinadas por el respeto al contenido esencial de la autonomía provincial (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, y STC 103/2013, FJ 5). Por eso, como destacó en su momento la STC 27/1987, FJ 2, ‘dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, no cabe deducir de la Constitución que, en todo caso, corresponda a cada una de ellas un derecho o facultad que le permita ejercer las competencias que le son propias en régimen de estricta y absoluta separación. Por el contrario, la unidad misma del sistema en su conjunto, en el que las diferentes entidades autónomas se integran, así como el principio de eficacia administrativa (art. 103.1 CE), que debe predicarse no solo de cada administración pública, sino del entero entramado de los servicios públicos, permiten, cuando no imponen, al legislador establecer fórmulas y cauces de relación entre unas y otras administraciones locales y de todas ellas con el Estado y las comunidades autónomas, en el ejercicio de las competencias que para la gestión de sus intereses respectivos les correspondan’” (FJ 4). 6. Limitaciones de los legisladores sectoriales derivadas de la garantía constitucional de la autonomía localVisto, de manera resumida, cuál es el significado y alcance de la garantía constitucional de la autonomía local prevista en los arts. 137, 140, 141 y 142 CE, cuya dimensión política, por cierto, resulta evidente a partir de la constatación de su conexión con el principio democrático (directa en el caso de los municipios y derivada en el de las provincias) [STC 103/2013, FJ 6], así como de las consiguientes tareas (no solo de mera administración, sino también de auténtico gobierno) que les corresponde desempeñar, dentro de su respectivo ámbito territorial, a ayuntamientos y diputaciones (auténticos órganos de autogobierno que además tienen carácter representativo), lo que procede, a continuación, es exponer cuáles son las limitaciones que se derivan de dicha garantía constitucional para los correspondientes legisladores sectoriales, estatal y autonómicos [SSTC 214/1989, FJ 3 a), y 82/2020, FJ 6].
  12. a)De la doctrina constitucional antes referida se deriva claramente que “la capacidad de intervención de los distintos entes locales en los asuntos que les afectan debe ser tanto más relevante y decisiva cuanto mayor sea el saldo favorable a sus intereses en un determinado ámbito”; asimismo, desde otra perspectiva -que no es sino el reverso de la misma idea- supone asumir que “el legislador sectorial, atendiendo, en este caso, a intereses de alcance supralocal, pueda conferir a instancias políticas supramunicipales (por ejemplo, cabildos, consejos insulares, diputaciones o comunidades autónomas) mecanismos de intervención sobre el ámbito competencial local que limiten la autonomía municipal [STC 107/2017, de 21 de septiembre, FJ 3 c)], -o en su caso que limiten la autonomía provincial cuando se trate de mecanismos de intervención autonómica que supongan una limitación de esta-, pero siempre que la previsión de tales mecanismos se condicione al cumplimiento de una serie de condiciones y requisitos” (STC 82/2020, FJ 6).Entre tales mecanismos de intervención limitativos de la autonomía municipal -y/o provincial- se encuentra, entre otros, la posibilidad de ejercer facultades de coordinación de la actividad de los gobiernos y administraciones locales por parte del Estado o las comunidades autónomas, en función del régimen de distribución de competencias, sin que ello tenga por qué significar una alteración de la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes coordinados. Así se prevé en los artículos 10.2 y 59.1 LBRL. De acuerdo con el primero de ellos, “[p]rocederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes administraciones públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de estas”. Por su parte, el art. 59.1 LBRL dispone que “[a] fin de asegurar la coherencia de la actuación de las administraciones públicas, en los supuestos previstos en el número 2 del artículo 10 y para el caso de que dicho fin no pueda alcanzarse por los procedimientos contemplados en los artículos anteriores o estos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de las características de la tarea pública de que se trate [se refiere a las técnicas de cooperación, o si se quiere, de ‘coordinación voluntaria’ contempladas en los artículos anteriores], las leyes del Estado y las de las comunidades autónomas, reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación, o al Consejo de Gobierno, la facultad de coordinar la actividad de la administración local y, en especial, de las diputaciones provinciales en el ejercicio de sus competencias”.Si nos centramos en el ámbito de la Comunitat Valenciana, podremos apreciar que, en línea con lo previsto en la normativa básica estatal, el apartado 3 del art. 66 del estatuto de autonomía dispone que “[l]a Generalitat coordinará las funciones propias de las diputaciones provinciales que sean de interés general de la Comunitat Valenciana. A estos efectos, y en el marco de la legislación del Estado, por ley de les Corts, aprobada por mayoría absoluta, se establecerán las fórmulas generales de coordinación y la relación de las funciones que deben ser coordinadas, fijándose, en su caso, las singularidades que, según la naturaleza de la función, sean indispensables para su más adecuada coordinación. A los efectos de coordinar estas funciones, los presupuestos de las diputaciones, que estas elaboren y aprueben, se unirán a los de la Generalitat”. Esto es, estatutariamente se reconoce la posibilidad de que la Generalitat Valenciana coordine a las diputaciones provinciales cuando concurra un interés general supralocal o comunitario.Tal y como hemos tenido ocasión de precisar en otros momentos, “[l]a coordinación tiene por objeto, naturalmente, competencias de titularidad local; pero no supone una sustracción de las competencias de las entidades sometidas a la misma, ‘antes bien, presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada’. Esto implica que quien ejerza la competencia coordinada será siempre la propia entidad local. Sin embargo, tal y como ha señalado la STC 109/1998, de 21 de mayo, ‘las facultades de coordinación -a diferencia de las técnicas de colaboración, basadas en la participación voluntaria y, por ende, en una situación más nivelada de los entes cooperantes- conllevan ‘un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado’ [STC 214/1989, FJ 20 f)]. Y siendo, consiguientemente, la imposición una de las principales notas distintivas de la coordinación frente a la voluntariedad que caracteriza a las fórmulas cooperativas [cfr., además, STC 331/1993, FJ 5 A)], es claro que el que ostenta atribuciones de aquella índole está legitimado, en línea de principio, para establecer unilateralmente medidas armonizadoras destinadas a la más eficaz concertación de la actuación de todos los entes involucrados. Desde esta perspectiva, puede en verdad afirmarse que la coordinación ‘constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las corporaciones locales’ [STC 27/1987, FJ 2; asimismo STC 214/1989, FJ 20 f)]” (STC 82/2020, FJ 6).La inevitable afectación de la garantía constitucional de la autonomía local que conlleva el ejercicio de la facultad de coordinación por parte de la comunidad autónoma obliga, a su vez, a someter a esta a ciertos límites, que, tanto en nuestra doctrina como en la propia legislación básica estatal, se concretan en una serie de exigencias sustantivas y procedimentales que se imponen a toda previsión de la referida facultad de coordinación.De este modo, a partir del reconocimiento constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE), y siguiendo el razonamiento de la STC 111/2016, de 9 de junio, si bien es cierto que en esta ocasión se abordaba un caso de coordinación dentro de un mismo nivel de gobierno (de los municipios por parte de las diputaciones provinciales), cabe extraer una misma conclusión para el supuesto de la previsión de una facultad de coordinación entre diferentes niveles de gobierno (de la comunidad autónoma sobre las diputaciones provinciales), a saber: que la misma, “además de estar específicamente atribuida y suficientemente predeterminada, debe responder a la protección de intereses generales o comunitarios. Se trata de una doble exigencia constitucional de predeterminación y proporcionalidad” (STC 82/2020, FJ 6).Y es que, como referíamos en la citada STC 111/2016, “una amplia indeterminación normativa equivale a confiar a la propia entidad coordinadora la forma y alcance de su ‘cierto poder de dirección’ sobre el ente coordinado; un poder que estaría, en realidad, autoatribuido en contra de la doctrina constitucional. A su vez, el legislador, dentro de los amplios márgenes con que cuenta para diseñar fórmulas de coordinación provincial, debe asegurar que el grado de capacidad decisoria que conserve el municipio sea tendencialmente correlativo al nivel de interés municipal presente en el asunto de que se trate”.Pues bien, como se ha señalado, este mismo razonamiento sería predicable respecto de la previsión de fórmulas de coordinación autonómica de las diputaciones provinciales. Y, a tal efecto, cabe entender, en sintonía con lo acordado en la sentencia mencionada (STC 111/2016, FJ 12), que, tal y como recuerda la STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), “se trata de que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la intervención local ‘en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias’ (SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, 19 de octubre, FJ 9, y 51/2004, FJ 9, entre muchas; en el mismo sentido, últimamente, SSTC 95/2014, de 12 de junio, FJ 5; 57/2015, de 18 de marzo, FJ 6, y 92/2015, de 14 de mayo, FJ 4)”. En definitiva, la autonomía de las entidades coordinadas exige que estas conserven aquel “grado de capacidad decisoria que sea tendencialmente correlativo al nivel de interés presente en el asunto de que se trate” (STC 82/2020, FJ 6).
  13. b)También la normativa básica estatal ha concretado ciertos límites y condiciones a la facultad autonómica de coordinación sobre las diputaciones provinciales. Así, en virtud de la remisión del artículo 59.1 al artículo 10.2 LBRL, se exige, por un lado, que “las actividades o los servicios locales transciendan el interés propio de las correspondientes entidades [locales], incidan o condicionen relevantemente los de dichas administraciones [el Estado y la comunidad autónoma] o sean concurrentes o complementarios de los de estas”; y, por otro, que la “coherencia de la actuación de las administraciones públicas” no pueda alcanzarse por los procedimientos de cooperación voluntaria o estos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de las características de la tarea pública de que se trate.Este requisito, previsto en la normativa básica estatal, “no es sino una manifestación de la exigencia constitucional de proporcionalidad, entendida, como ya hemos visto, como la obligación de graduar el alcance o intensidad de la intervención de cada nivel territorial ‘en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias’, y que se deriva del reconocimiento constitucional de la autonomía local (ex arts. 137, 140 y 141 CE)” (STC 82/2020, FJ 6).Asimismo, a fin de poder cumplir con la exigencia constitucional de predeterminación, el propio art. 59.1 LBRL establece una serie de condiciones procedimentales para que se pueda prever dicha facultad autonómica de coordinación sobre las diputaciones provinciales, de forma que estas puedan conocer, con carácter previo, como va a tener lugar aquella. Según este precepto, tal coordinación debe realizarse “mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente”. Esos planes “deberán tramitarse -tal como dispone el art. 58.2 LBRL al que se remite el art. 59.1 de la propia LBRL- con la participación de las administraciones afectadas, participación que tiene como propósito último la armonización de los intereses públicos en presencia; lo que ciertamente supone una garantía de la autonomía local, pues implica, por un lado, la participación de los entes locales en la tramitación del plan y, por otro, que cualquier desviación respecto de los intereses locales manifestados mediante su participación en la elaboración de aquel, solo podría justificarse en la armonización de los intereses públicos en presencia” (STC 82/2020, FJ 6). 7. La doctrina constitucional sobre la autonomía y la suficiencia financiera localDesde la perspectiva económica, la autonomía de la que gozan los entes locales, tal y como ha tenido ocasión de recordar este tribunal, presenta dos vertientes: la de los ingresos y la de los gastos (SSTC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 10, y 82/2020, FJ 7).
  14. a)Desde la vertiente de los ingresos, se ha de partir de lo previsto en el art. 142 CE: “Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”. Según hemos tenido oportunidad de declarar, esto no significa que se deba garantizar “a las corporaciones locales autonomía económico-financiera en el sentido de que dispongan de medios propios -patrimoniales y tributarios- suficientes para el cumplimiento de sus funciones, sino que lo que dispone es únicamente la suficiencia de aquellos medios” (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 166/1998, de 15 de julio, FJ 10, y 82/2020, FJ 7).Lo que garantiza la Constitución en relación con las haciendas locales no es, por consiguiente, el principio de autonomía financiera, en sentido estricto, sino el de suficiencia de ingresos, presupuesto indispensable “para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada” (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7). Esta es una manifestación concreta de lo que, con carácter más general, hemos afirmado en otras ocasiones: que el “principio de autonomía que preside la organización territorial del Estado (arts. 2 y 137), ofrece una vertiente económica importantísima, ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines” (STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6). Dicho de otro modo: “La autonomía de los entes locales va […] estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas” (STC 104/2000, de 13 de abril, FJ 4). En otras palabras: para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocida en los arts. 137, 140 y 141 CE, los entes locales han de disponer de recursos financieros suficientes [SSTC 96/1990, FJ 7; 331/1993, FJ 2 b); 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 b), y 22; 104/2000, FJ 4, y 82/2020, FJ 7].Más allá de los tributos propios locales, corresponde, en primera instancia, al Estado, en virtud de su competencia exclusiva en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE), hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales, mediante el ejercicio de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias [SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2 b); 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22; 104/2000, de 13 de abril, FJ 4, y 48/2004, FJ 10], sin perjuicio de la competencia que igualmente corresponde a las comunidades autónomas a este respecto, dado que, como dispone el mencionado artículo 142 CE, las haciendas locales se nutrirán también de la participación en tributos de las comunidades autónomas.Esta corresponsabilidad

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