Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 149/2023

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 149/2023 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 149/2023, de 7 de noviembre (BOE núm. 301, de 18 de diciembre de 2023) ECLI:ES:TC:2023:149 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 616-2023, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias. Han comparecido el Senado, el Congreso de los Diputados y el Gobierno de la Nación. Han formulado alegaciones la letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso, y el abogado del Estado, en representación del Gobierno. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón. I. Antecedentes 1. El día 1 de febrero de 2023 tuvo entrada en el registro del Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias (en adelante, Ley 38/2022). Dicha ley fue publicada en el “BOE” núm. 311, de 28 de diciembre de 2022 (corrección de errores publicada en el “BOE” núm. 54, de 4 de marzo de 2023, que no afecta al precepto impugnado). El art. 3 que se impugna lleva por rúbrica “Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas”.

1. a)La demanda impugna el art. 3 de la Ley 38/2022 por incurrir en diversos motivos de inconstitucionalidad, tanto formales como materiales.La impugnación por razones formales se anuda a la tramitación parlamentaria seguida por el precepto, que fue introducido en el Congreso de los Diputados mediante una enmienda a propuesta de los grupos parlamentarios que sustentan al Gobierno (el Grupo Parlamentario Socialista y el Grupo Parlamentario Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común), que también habían presentado la proposición de ley que dio lugar a la Ley 38/2022. De este modo, considera que se eludieron tanto los trámites que debería haber seguido la norma de haberse introducido ab initio en la proposición de ley, como la posibilidad de debate parlamentario y enmienda por los restantes grupos.El letrado autonómico reprocha que, a pesar de ser los grupos parlamentarios proponentes quienes “integran” el Gobierno de la Nación y que desde el propio Gobierno se reconoció que el Ministerio de Hacienda estaba trabajando en la configuración del nuevo tributo, se optara por presentar la iniciativa como proposición y no como proyecto de ley, evitando de este modo el necesario sometimiento a audiencia y petición de informes que estos últimos llevan aparejados. El hecho de que se acuda a esta vía, logrando una tramitación más acelerada y soslayando los trámites preceptivos de los proyectos de ley, constituye, en el mejor de los casos, una mala praxis parlamentaria que redunda en una peor calidad normativa.Junto a lo anterior, con cita de la STC 23/1990, de 15 de febrero, FJ 5, y del ATC 118/1999, de 10 de mayo, FJ 3, la demanda invoca la “doctrina de la homogeneidad”, conforme a la cual, una vez que se ha tomado en consideración una proposición de ley, ya no es posible introducir enmiendas que no guarden relación con su objeto. Las enmiendas deben versar -afirma- no solo sobre la misma materia, sino sobre el mismo objeto. Al respecto, habría una absoluta desconexión entre el nuevo impuesto y los otros dos gravámenes de la proposición de ley, uno de los cuales recae sobre el sector energético (art. 1) y el otro sobre entidades y establecimientos financieros de crédito (art. 2). Es más, ni siquiera tendrían la misma naturaleza, pues el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es un tributo, mientras que los gravámenes citados se configuran como prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario. Para el letrado autonómico, prueba de esta desconexión es que, junto con la enmienda principal, se presentaron otras dos para modificar el título de la proposición de ley y de la exposición de motivos.Con apoyo en el citado ATC 118/1999 y en la STC 136/2011, de 13 de septiembre, el gobierno autonómico recurrente afirma que, al introducir contenidos ajenos a la iniciativa, se está alterando de modo sustancial el proceso de formación de voluntad de las Cámaras. Con ello, se provoca un déficit democrático, tal y como denunciaron diversos grupos parlamentarios durante la tramitación de la Ley 38/2022, en sus intervenciones, que se extractan en la demanda. La vulneración del procedimiento legislativo conculcó los derechos de representación política de los parlamentarios, a los que privó de la posibilidad de formular enmiendas sobre el texto del art. 3. Concluye, por ello, que se vulneraron los arts. 23.2, 66.2 y 87 CE, en conexión con los arts. 110 y 126.5 del Reglamento del Congreso.La demanda termina su argumentación sobre el vicio formal refiriéndose al reciente ATC 177/2022, de 19 de diciembre, que ha reiterado en su fundamento jurídico 6 la relevancia del derecho de enmienda de los parlamentarios en el desarrollo de su función de representación política, así como la incidencia de su privación en el procedimiento legislativo.
2. b)En segundo lugar, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Madrid denuncia que la disposición impugnada incurre en fraude de ley, pues pretende evitar los trámites para la modificación de las condiciones de la cesión a las comunidades autónomas del impuesto sobre el patrimonio. El impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no solo se ha introducido mediante una enmienda desconectada del resto del articulado, sino que se ha creado para armonizar la tributación del patrimonio entre comunidades autónomas, eludiendo los trámites para modificar la cesión del impuesto sobre el patrimonio.El letrado autonómico alega que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas presenta una importante particularidad, sin precedente, y es que su hecho imponible se solapa con el preexistente impuesto sobre el patrimonio, cuya recaudación está cedida a las comunidades autónomas. Mientras que este último impuesto grava el patrimonio de las personas físicas por encima del mínimo exento de 700 000 € (o el mínimo exento que haya fijado cada comunidad autónoma), el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas se exige a partir de un umbral de 3 000 000 €, por lo que ambos comparten el mismo hecho imponible. Por tanto, el fundamento de los dos impuestos es el mismo y gravan la misma manifestación de la capacidad de pago. Sin embargo, la recaudación del impuesto sobre el patrimonio pertenece a las comunidades autónomas, al ser un impuesto cedido, en tanto que la del nuevo impuesto corresponde al Estado pues, según el art. 3.2.2 de la Ley 38/2022, este no podrá cederse.Para el gobierno autonómico demandante, el impuesto controvertido tiene un reconocido efecto armonizador, dirigido a forzar la tributación de las personas físicas con patrimonio superior a 3 000 000 € que residan en la Comunidad de Madrid. Reconocen que la cesión del impuesto sobre el patrimonio no altera su naturaleza de tributo estatal (cita la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas -LOFCA- y la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación -Ley 22/2009-) y que la delegación de competencias normativas sobre los tributos cedidos no altera la titularidad estatal. A pesar de ello, sostiene que la modificación de los términos de la cesión no puede realizarse unilateralmente por el Estado, sino que debe ajustarse al procedimiento establecido al efecto. Esta previsión se refuerza por lo dispuesto en el art. 9.3 de la Ley 10/2022, de 16 de noviembre, de defensa de la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid, que remite a dicho procedimiento para regular el alcance y condiciones de la cesión de tributos a dicha comunidad.Por ello, si el Estado quería modificar los términos de la cesión del impuesto sobre el patrimonio, debería haberse sometido al procedimiento previsto, que requiere la previa convocatoria y acuerdo de la Comisión Mixta entre el Estado y la Comunidad de Madrid y la modificación de las leyes por las que se cede el impuesto. En apoyo de este argumento, cita lo sucedido recientemente con el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, regulado en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que entró en vigor el 1 de enero de 2023. Además, la necesidad de respetar dicho procedimiento ha sido subrayada en diversas ocasiones por el Tribunal Constitucional, por ejemplo, en la STC 35/2012, de 15 de marzo, FJ 9, según la cual, el Estado, como titular de los tributos cedidos, puede modificar el alcance y condiciones de la cesión, pero debe respetar el marco procedimental establecido.Por tanto, la queja se resume en que el nuevo tributo se ha creado con el exclusivo objeto de armonizar la tributación del patrimonio de las personas físicas, eludiendo, en fraude de ley, el procedimiento previsto en normas integrantes del bloque de constitucionalidad, como son el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas y la Ley 22/2009.Adicionalmente, argumenta que, existiendo un conflicto en la regulación autonómica del impuesto sobre el patrimonio. impuesto cedido, es aplicable el art. 157.3 CE, que establece una reserva de ley orgánica para aprobar las normas que resuelvan los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las comunidades autónomas y el Estado.El letrado autonómico razona que, de las dos justificaciones incluidas en la exposición de motivos de la Ley 38/2022, la finalidad recaudatoria es residual. Respecto de la finalidad armonizadora, menciona el precedente del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que también perseguía dicha finalidad y fue objeto de la STC 26/2015, de 19 de febrero, por la que se desestimó el recurso formulado por el Parlamento de Cataluña. Según su fundamento jurídico 4, el Estado tiene competencia para establecer un impuesto con la finalidad de asegurar un tratamiento fiscal armonizado de esta materia imponible, con base en el art. 6.2 LOFCA. Sin embargo, dicha sentencia cuenta con un voto particular, suscrito por cinco magistrados, que denuncian la ausencia de una finalidad constitucionalmente legítima en la creación del impuesto estatal con un tipo de gravamen cero para evitar el establecimiento de impuestos autonómicos sobre el mismo hecho imponible, así como la vulneración del sistema de fuentes en la consecución de la finalidad armonizadora realmente perseguida con la creación del impuesto. Las analogías entre el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito y el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas son plausibles ya que, aunque este segundo no tiene un tipo cero, grava el mismo hecho imponible que el preexistente impuesto sobre el patrimonio, con la única diferencia del mínimo exento y, además, declara deducible (art. 3.15 de la Ley 38/2022) la cuota efectivamente satisfecha en virtud del impuesto sobre el patrimonio con lo que, en la práctica, la recaudación del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas será cero en las comunidades autónomas donde se tribute por el impuesto cedido.Al mismo tiempo, para el representante del gobierno autonómico existe una diferencia sustancial entre el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas y el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que refuerza la necesidad de observar lo dispuesto en el art. 157.3 CE en el supuesto analizado, y es que, mientras en el caso del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito no existían aún tributos previamente establecidos sobre el hecho imponible, por lo que fue creado con la finalidad de impedir su aprobación por las comunidades autónomas, en el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas ya existe otro tributo estatal prexistente -el impuesto sobre el patrimonio- cuyas competencias normativas se encuentran cedidas a las comunidades autónomas, que el Estado pretende recuperar de facto, sin modificar de iure su cesión.
3. c)A continuación, la demanda aborda la vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), por establecerse el tributo con carácter retroactivo. Comienza recordando que el impuesto controvertido se devengará el 31 de diciembre de cada año y afectará al patrimonio neto del titular a dicha fecha. Dado que la Ley 38/2022 se ha publicado en el “BOE” de 28 de diciembre y entró en vigor al día siguiente, grava los grandes patrimonios, no ya en 2023, sino en 2022, con una retroactividad en grado medio que incide sobre situaciones preexistentes.El letrado autonómico admite que la Constitución no contiene una prohibición expresa de retroactividad de las normas tributarias, lo que no significa que no se conculquen otros principios constitucionales, como sucede con el de seguridad jurídica, cuando la norma tributaria que se impone con carácter retroactivo resulta sorpresiva y contraria a unas mínimas exigencias de la planificación de la actividad económica. Con cita de la STC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11, recuerda la distinción entre retroactividad de grado medio (impropia) y de grado máximo (propia o auténtica). También menciona la STC 173/1996, de 31 de octubre, que estimó la vulneración del art. 9.3 CE, no ya por la introducción inesperada de un nuevo impuesto, sino por el incremento del tipo de gravamen de uno ya existente.Al igual que en el supuesto enjuiciado en dicha STC 173/1996, la introducción del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas puede calificarse de imprevisible, pues hasta el mes de octubre de 2022 el Ministerio de Hacienda y Función Pública no se manifestó sobre el nuevo tributo, cuyo anuncio se produjo semanas después de que la Junta de Andalucía aprobase la bonificación total del impuesto sobre el patrimonio, siguiendo la política que la Comunidad de Madrid venía aplicando desde 2010. Además, hasta el 26 de octubre de 2022 no se hizo pública la intención de adelantar la entrada en vigor a 2022. Denuncia que no se expresan las razones que justifiquen este carácter retroactivo, pues el preámbulo de la Ley 38/2022 solo alude a las finalidades recaudatoria y armonizadora, pero en ningún caso se aducen motivos de urgencia que amparen la retroactividad.
4. d)En cuarto lugar, se alega la infracción de los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad reconocidos en el art. 31.1 CE. La demanda empieza admitiendo que el patrimonio puede ser expresivo de capacidad económica. Sin embargo, una cosa es gravar una renta potencial y otra muy distinta es someter a tributación una renta irreal, dado que el referido principio quiebra en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente o ficticia. Cita, en apoyo de esto, las SSTC 26/2017, de 16 de febrero, FJ 2, y 182/2021, de 26 de octubre, FJ 2. Esta última aclara que la vulneración del principio de no confiscatoriedad implica per se la del principio de capacidad, pero con un plus adicional. Menciona, asimismo, la STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 9, y la indicada STC 26/2017, según la cual el límite de la no confiscatoriedad opera respecto de cada tributo en particular, no solo del sistema tributario en su conjunto.Aduce que, pese a que no ha habido un pronunciamiento del Tribunal Constitucional referido al impuesto sobre el patrimonio y a su posible confiscatoriedad, cabría extrapolar prima facie alguno de los argumentos de las sentencias constitucionales sobre el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana acerca del contexto económico en que la norma fue aprobada. Al respecto, la demanda indica que, cuando se implantó el impuesto sobre el patrimonio, obtener un rendimiento al patrimonio del 2,5 por 100 era relativamente sencillo pues en octubre de 1977 los tipos de interés eran del 18,16 por 100 (y un año después, en octubre de 1978, llegaron al 39,07 por 100). Pero, actualmente, el tipo máximo de gravamen se ha elevado hasta el 3,5 por 100, mientras que los tipos de interés se encuentran en el 2,5 por 100, y ello a pesar de estar en su momento más elevado desde 2008, habiendo permanecido en cero desde marzo de 2016 hasta julio de 2022, y por debajo del 1 por 100 desde julio hasta septiembre de 2022. También se refiere al informe de la Comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español de 2014 (“informe Lagares”), que recomendaba la supresión del impuesto sobre el patrimonio, así como el Libro blanco para la reforma tributaria de 2022, que aconseja su revisión en profundidad.La demanda sostiene que el desajuste entre el rendimiento que la norma exige obtener a los patrimonios de los contribuyentes y el rendimiento real que estos pueden lograr atendiendo a la realidad del mercado es de todo punto irreal y resulta prácticamente inalcanzable. Para argumentar esto, compara la escala de gravamen del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas con los datos de rentabilidad de productos como los depósitos, los fondos de inversión garantizados, la deuda pública, los planes de pensiones y los índices de renta variable más importantes del mundo. Entiende que no cabe alegar de contrario el posible efecto de los límites a la cuota y las deducciones que regulan, respectivamente, los apartados doce y trece a quince del art. 3 de la Ley 38/2022, puesto que, por sí solos, no evitan el efecto de agotar toda la capacidad económica, real o potencial, sometida a gravamen. En suma, en la generalidad de situaciones se estará exigiendo el impuesto sobre un crecimiento del patrimonio ficticio y muy superior al que cabe reclamar a un inversor medio, o a una persona mínimamente diligente en la gestión de sus bienes, con lo que dicho patrimonio se verá reducido anualmente para poder satisfacer el gravamen, afectándose de ese modo y sin justificación a la capacidad económica de los contribuyentes.
5. e)La última tacha que dirige el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es que vulnera la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas, así como los principios de corresponsabilidad fiscal, coordinación y lealtad institucional. Comienza recordando que el art. 156.1 CE garantiza a las comunidades autónomas “la autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”. Dicho principio se reitera en el art. 1 LOFCA y ha sido recientemente reforzado en el ámbito autonómico madrileño por la Ley 10/2022, antes mencionada. Tras reseñar algunas sentencias constitucionales sobre dicho principio, afirma que, al haber bonificado la Comunidad de Madrid el impuesto sobre el patrimonio de forma íntegra, podría argumentarse que ha renunciado a dicho ingreso. Ahora bien, como recuerda la STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4, la autonomía financiera no entraña solo la libertad de sus órganos de gobierno para la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución de sus ingresos.Por su parte, la STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 4 c), enfatiza el papel de los tributos cedidos para modular el monto final de la financiación mediante el ejercicio de competencias normativas en el marco de las leyes de cesión. De este modo, la autonomía financiera significa no solo poder establecer o aumentar tributos, sino rebajarlos e incluso suprimirlos, determinando cada comunidad autónoma su propio modelo fiscal, en el marco de su política económica, sin que sea anulado por decisiones estatales. Así pues, las comunidades autónomas pueden utilizar sus competencias normativas para optar entre incrementar los impuestos y el gasto público y, de este modo, incidir en la demanda agregada; o reducirlos para fomentar así el ahorro, la inversión y el consumo privados, como herramientas para aumentar la demanda agregada y el crecimiento económico. Recuerda que, según la STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3, la autonomía financiera está al servicio de la autonomía política como “la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia”.Sostiene que, frente a ello, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, de conformidad con su objetivo declarado, armoniza de forma impropia la tributación entre comunidades autónomas, afectando fundamentalmente a los contribuyentes de Madrid y Andalucía, pero también a los de otras comunidades que, con diferentes medidas legislativas, han ejercido sus potestades normativas en el marco del bloque de la constitucionalidad. En apoyo de esto, se refiere a un estudio de la Fundación de estudios de economía aplicada que identifica a las dos citadas comunidades autónomas como las más afectadas por el nuevo impuesto, que pretende dejar sin efecto las políticas propias adoptadas en legítimo ejercicio de su autonomía financiera. De lo anterior se colige que también se afecta la autonomía política consagrada en el art. 137 CE, pues el impuesto temporal que se impugna en este proceso constitucional se dicta con una finalidad extrafiscal que pretende igualar la tributación del patrimonio de las personas físicas en todo el territorio nacional, impidiendo el desarrollo por las comunidades autónomas de políticas propias que, en el caso de la Comunidad de Madrid, habían supuesto una atracción de inversión y una fuente de generación de riqueza que ahora se ve seriamente comprometida.En conexión con lo anterior, se invocan los principios de corresponsabilidad fiscal, coordinación y lealtad institucional, que habrían obligado a tener en cuenta el impacto que la introducción del nuevo impuesto tiene sobre las comunidades autónomas y a poner en marcha mecanismos de colaboración e información recíproca, antes de su aprobación, lo que no se ha hecho.El letrado de la Comunidad de Madrid termina solicitando que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del art. 3 de la Ley 38/2022, por la que crea y regula el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas. Por otrosí, solicita la suspensión de su aplicación, por los importantes perjuicios que se derivarían en caso de aplicarse de forma inmediata. En apoyo de esta solicitud, aduce que, si bien el art. 161.2 CE no prevé expresamente la suspensión en casos como este, tampoco la prohíbe, como ya interpretaron los votos particulares formulados al ATC 90/2010, de 14 de julio. 2. El Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Cuarta, mediante providencia de 18 de abril de 2023, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través de la ministra de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; denegar la suspensión solicitada por otrosí, en aplicación de la doctrina del Tribunal (AATC 90/2010, de 14 de julio; 132/2011, de 18 de octubre; 229/2014, de 23 de septiembre; y 267/2014, de 4 de noviembre); y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que tuvo lugar el 24 de abril de 2023). 3. Mediante escrito registrado el día 26 de abril de 2023, el presidente del Senado comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara por el que se daba por personada en el proceso y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 4. La presidenta del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado en este tribunal el día 4 de mayo de 2023, comunicó el acuerdo de la mesa por el que se personaba en el proceso, a los solos efectos de formular alegaciones sobre los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta a dicha Cámara; y encomendaba su representación y defensa a la letrada de las Cortes Generales que dirige la asesoría jurídica de la Secretaría General del Congreso.
6. a)El escrito de alegaciones de la letrada de las Cortes Generales, actuando en nombre y representación del Congreso de los Diputados, tuvo su entrada en el registro general del Tribunal con fecha 12 de mayo de 2023. En él aborda, en primer lugar, la supuesta vulneración del art. 157.3 CE por no respetar la norma impugnada el rango de ley orgánica exigible y omitir las garantías previstas en la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. La letrada de las Cortes considera que dicha vulneración parte de una equiparación entre los impuestos temporal de solidaridad de las grandes fortunas y sobre el patrimonio que no se pueden compartir. El art. 3 de la Ley 38/2022 -afirma- no altera las condiciones o el alcance de la cesión del impuesto sobre el patrimonio, lo que podría requerir, en su caso, de una modificación de la LOFCA y de las demás normas aplicables, de acuerdo con las garantías procedimentales contenidas en el estatuto. El preámbulo de la ley afirma que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es complementario del impuesto sobre el patrimonio, pero, a diferencia de este, no es susceptible de cesión y su umbral de tributación es muy superior.La letrada subraya que el art. 3 de la Ley 38/2022 no modifica el art. 11 LOFCA, que establece los impuestos estatales que pueden ser cedidos; ni las competencias normativas de las comunidades autónomas en el impuesto sobre el patrimonio previstas en el art. 19.2
7. b)de dicha ley; ni la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, reguladora del sistema de financiación de las comunidades autónomas; ni la Ley 29/2010, de 16 de julio, de cesión de tributos a la Comunidad de Madrid. La finalidad armonizadora del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no neutraliza la competencia normativa autonómica sobre el impuesto sobre el patrimonio, que se mantiene intacta. Estamos ante una figura tributaria distinta, cuya finalidad es correctiva, gravando por razones armonizadoras y recaudatorias aquellas manifestaciones de capacidad de pago que no han sido gravadas por la comunidad autónoma a través del impuesto sobre el patrimonio. Invoca la STC 26/2015, de 19 de febrero, que, al analizar el impuesto sobre depósitos en entidades de crédito, admitió que el Estado es competente para establecer un impuesto con finalidad armonizadora, puesto que tiene preferencia en la ocupación de los hechos imponibles, tal y como recoge el art. 6 LOFCA. Dicha sentencia descartó expresamente que la competencia de armonización debiera ejercerse mediante ley orgánica, sino que se puede ejercer creando por ley ordinaria una figura tributaria nueva, tanto para gravar situaciones que anteriormente no estaban gravadas por las comunidades autónomas como cuando ya lo estuvieran, supuesto al que se refiere el art. 6.2 LOFCA. Por otro lado, tampoco estamos ante la regulación de ningún medio de resolución de conflictos de acuerdo con los arts. 23 y 24 LOFCA, por lo que tampoco se requiere de una ley orgánica.La letrada de las Cortes Generales insiste en que, conforme a la doctrina constitucional, la potestad originaria del Estado para establecer tributos (ex art. 133.1 CE) comprende la posibilidad de crear cualquier figura tributaria, siempre y cuando se respeten las garantías constitucionales. Desde un enfoque competencial, el límite para crear tributos lo tienen las comunidades autónomas, no el Estado. Con cita de la STC 35/2012, de 15 de marzo, FJ 6, recuerda el “amplio margen de configuración que le permite [al Estado] en principio establecerlos sobre cualquier fuente de capacidad económica”, sin perjuicio de respetar lo dispuesto en el art. 6.2 LOFCA cuando sea aplicable, lo que aquí no es el caso.Por otra parte, al no haberse modificado la disposición adicional primera del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Madrid referido al alcance y las condiciones de la cesión, no se precisaba del acuerdo entre el Estado y la comunidad autónoma o de la convocatoria de la comisión mixta mencionada en la disposición transitoria segunda. El caso es análogo al de la citada STC 35/2012, que descartó, respecto de una modificación de los tributos sobre el juego, que fuera necesaria dicha tramitación.Tampoco se precisaba de un proyecto de ley aprobado por el Consejo de Ministros, con todas las exigencias previas a las que están sujetas estas iniciativas. Tratándose de una proposición de ley, los únicos requisitos, de acuerdo con el art. 124 del Reglamento del Congreso y la práctica habitual de la Cámara, son que se incorpore una exposición de motivos y una breve relación de las normas vigentes que la proposición de ley pretende modificar, exigencias que aquí se cumplieron.Por último, en cuanto a que la proposición de ley haya sido presentada por los grupos parlamentarios que apoyan al Gobierno y no mediante un proyecto de ley, se remite a la reciente STC 19/2023, de 22 de marzo, FJ 3 B) c), advirtiendo que, según la propia demanda, solo se trata de una “mala praxis”.
8. b)En un segundo bloque de alegaciones la letrada de las Cortes Generales aborda la supuesta falta de homogeneidad de la enmienda núm. 99, por la que se incluyó el art. 3 de la Ley 38/2022 impugnado. Empieza recordando que el requisito de la homogeneidad es de creación jurisprudencial y, en el caso de las enmiendas al articulado, no está previsto en el reglamento de la Cámara. La exigencia de congruencia de las enmiendas es, por tanto, una excepción establecida por el propio Tribunal Constitucional a la configuración legal del derecho fundamental de enmienda, que se ha añadido como un requisito de admisión, a pesar de no estar recogido en el Reglamento del Congreso.De los distintos pronunciamientos constitucionales, en especial las SSTC 119/2011, de 5 de julio, y 136/2011, de 13 de septiembre, se desprende el requisito de que una enmienda al articulado debe respetar una conexión mínima de homogeneidad con el texto enmendado. Pero los órganos de gobierno de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre la enmienda y la iniciativa objeto de debate, rechazando la admisión de aquella solo cuando la falta de conexión sea “evidente y manifiesta”. Aclara que la conexión reclamada no tiene que ser de identidad con las medidas previstas en la iniciativa, sino de afinidad con las materias recogidas en ella, de modo de que la conexión de homogeneidad se entienda de modo flexible, atendiendo a la funcionalidad que cumple.En segundo lugar, la aducida vulneración del art. 23.2 CE exigiría, además, que la infracción de la legalidad parlamentaria hubiera afectado al núcleo de su función representativa ya que, de acuerdo con una reiterada doctrina constitucional, no toda violación del procedimiento legislativo convierte en inconstitucional al resultado final.Aplicando la anterior doctrina al caso, la letrada de las Cortes afirma que parte del objetivo del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas coincide con la finalidad original de la proposición de ley, que es exigir un esfuerzo solidario en momentos de subida de precios y de crisis energética; sin que, por tanto, hubiera una evidente falta de homogeneidad que hubiera debido llevar a la mesa de la Comisión a inadmitir la enmienda. Con el impuesto impugnado se persigue el esfuerzo solidario al que la proposición de ley estaba dirigida desde un principio, por lo que no hay falta de congruencia.Respecto de la distinta naturaleza del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas y las prestaciones patrimoniales no tributarias que eran el objeto de la proposición de ley original, cita la STC 63/2019, de 9 de mayo, FJ 5, de acuerdo con la cual “el tributo es una especie, dentro de la más genérica categoría de prestaciones patrimoniales de carácter público”. Por tanto, aunque el Tribunal haya distinguido con precisión las prestaciones patrimoniales públicas de carácter tributario y las que no lo son, ambas categorías forman parte del género de las prestaciones patrimoniales, coactivas y de interés público.La letrada parlamentaria termina aseverando que, incluso aunque todavía se tuvieran dudas sobre la homogeneidad, esto no basta para concluir que la tramitación parlamentaria está afectada de un vicio de inconstitucionalidad. Las enmiendas pueden ser incongruentes y, aun así, no producirse un vicio de procedimiento, si se han respetado los derechos de los parlamentarios y no ha quedado alterada la voluntad de la Cámara. Afirma, en contra de lo que sostiene la parte recurrente, que la enmienda cuestionada, como el resto de las formuladas a la iniciativa, ha podido ser ampliamente debatida. Los grupos, sin ningún tipo de restricción, han podido manifestar su posición sobre ella en los debates, tanto en la Comisión como en el Pleno. La enmienda nunca fue un texto definitivo e intangible, sino susceptible de modificarse a través de la presentación de enmiendas transaccionales tanto en comisión como en el Pleno, como permiten los arts. 114.3 y 118.3 del Reglamento del Congreso. Incluso habría sido posible suprimir la enmienda mediante la presentación de un voto particular para no tenerla por incorporada y volver al texto inicial (art. 117 del Reglamento). La letrada se remite a los documentos en los que constan las enmiendas transaccionales presentadas en la Comisión y en el Pleno y concluye que las minorías parlamentarias no usaron ninguna de estas vías parlamentarias para modificar lo introducido por la enmienda núm. 99. Por todo lo cual, concluye que no cabe declarar la inconstitucionalidad del art. 3 de la Ley 38/2022 por motivos formales. 5. El abogado del Estado se personó en las actuaciones mediante escrito presentado el 11 de mayo de 2023, en el que solicitaba una prórroga del plazo para la presentación de alegaciones, que fue ampliado en ocho días por diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de la misma fecha. Por medio de un escrito del siguiente día 25, presentó sus alegaciones en representación del Gobierno, en las que interesa la desestimación, con los argumentos que se exponen a continuación:
9. a)Tras resumir la naturaleza y regulación del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, aborda la tacha referida a la vulneración del procedimiento legislativo y del art. 23.2 CE. Subraya que en el debate en comisión todos los grupos parlamentarios tuvieron un turno de palabra y que en el Pleno volvieron a tener ocasión de pronunciarse sobre las enmiendas formuladas a la iniciativa legislativa. Por tanto, no se privó a los grupos parlamentarios ni a los diputados de la posibilidad de pronunciarse sobre la enmienda, ni en la comisión, ni en el Pleno. La incorporación de la enmienda ha sido conforme con los usos parlamentarios, por lo que no ha vulnerado el art. 23.2 CE.Respecto de la alegada falta de homogeneidad entre la enmienda y el texto inicial de la proposición de ley, argumenta, con cita de las SSTC 70/2018, de 21 de junio, FJ 6, y 119/2011, de 5 de julio, FJ 7, así como del preámbulo de la Ley 38/2022, que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas y los gravámenes no tributarios creados por ella obedecen al mismo objetivo y finalidad común, que es afrontar la particular situación excepcional derivada de la crisis energética y la inflación.En relación con la falta de emisión de informes, argumenta que el Tribunal ya ha señalado que estos no son exigibles en el caso de las proposiciones de ley. Cita, en concreto, la reciente STC 19/2023, de 22 de marzo, FJ 3, que recoge la jurisprudencia del Tribunal sobre la inexistencia de inconstitucionalidad formal en el caso de falta de informes de las proposiciones de ley, confirmando que estas no requieren, ni en su presentación ni en su tramitación ulterior, de la emisión de informes previos de ningún tipo.
10. b)A continuación, examina la alegada vulneración de la autonomía financiera. Considera que el recurso parte de un error de base, ya que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no se inserta en el sistema de financiación autonómica, sino que se configura como un impuesto de carácter estatal complementario del impuesto sobre el patrimonio, no susceptible de cesión a las comunidades autónomas, cuyo objetivo es gravar con una cuota adicional los patrimonios de las personas físicas de cuantía superior a 3 000 000 €. Es un impuesto complementario del impuesto sobre el patrimonio, cuya configuración corresponde al Estado en virtud del art. 133.1 CE, que le reconoce la potestad tributaria originaria, y del art. 149.1.14 CE, que le atribuye la competencia exclusiva sobre “hacienda general”, título que le permite fijar la estructura del sistema tributario.El impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no incide en el hecho imponible de ningún tributo propio de la comunidad autónoma recurrente y se afirma expresamente que no es susceptible de cesión. Para el abogado del Estado tiene una finalidad recaudatoria autónoma en el sistema tributario estatal, dentro del bloque de los tributos no cedidos, luego es ajeno al sistema de financiación.El impuesto recurrido tampoco afecta a la financiación de ninguna comunidad autónoma, pues aquellas que no hayan establecido una bonificación total mantendrán la recaudación del impuesto sobre el patrimonio, cuyas cuotas son deducibles del nuevo impuesto. La finalidad armonizadora, competencia que corresponde al Estado como titular de la potestad tributaria, se logra sin afectar a la autonomía financiera. Las comunidades autónomas que lo decidan podrán seguir bonificando total o parcialmente la cuota del impuesto sobre el patrimonio. Las que no lo hagan conservarán la recaudación íntegra de este impuesto cedido.El representante del Gobierno invoca la STC 26/2015, de 19 de febrero, FJ 5, que, en el caso del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, supuesto no idéntico, pero con analogías, mantuvo que la competencia de armonización tributaria es del Estado y negó que la creación de un impuesto estatal debiera someterse al mecanismo de las leyes de armonización ex art. 150.3 CE. Dicha sentencia ratificó que el art. 149.1.14 CE, junto con los arts. 133.1 y 157.3 CE, permiten al Estado no solo “regular sus propios tributos, sino específicamente ‘el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado’”. La STC 26/2015 concluyó que el Estado es competente para establecer un tributo con fines armonizadores, como sucede con el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, sin que la autonomía financiera de las comunidades autónomas quede afectada. En todo caso, dicha autonomía no puede limitar la potestad tributaria ni la competencia de coordinación del Estado.Insiste en que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas impugnado no vacía de competencias normativas a las comunidades autónomas, ya que el art. 3 de la Ley 38/2022 no incide en la regulación del impuesto sobre el patrimonio. Las competencias para regular su tipo de gravamen, el mínimo exento y las deducciones y bonificaciones se mantienen intactas. Al prever que la cuota del impuesto sobre el patrimonio se deduzca de la del nuevo tributo, este complementa a aquel, no lo sustituye. Prueba de ello es que el art. 3 impugnado no modifica ni la Ley 19/1991, de 6 de junio, por la que se regula el impuesto sobre el patrimonio, ni la Ley 22/2009, de cesión de tributos.El abogado del Estado expone que la cuota del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas solo resultará a ingresar cuando sea superior a la del impuesto sobre el patrimonio, pero nunca minorará la cuota de este último impuesto, por lo que no es cierto que se vulneren las competencias autonómicas. Por ello, no procede ni la reforma de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, ni de la Ley de cesión de tributos, ni son necesarios acuerdos de la comisión mixta entre el Estado y la comunidad autónoma.Para el representante del Gobierno, tampoco se vulnera el principio de lealtad institucional porque, por un lado, no se crean nuevas obligaciones de gasto; ni, por otro, hay una disminución de los ingresos autonómicos. El impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no suprime ningún tributo ni altera los ingresos de la Comunidad de Madrid, que es la premisa para reclamar al Estado medidas de compensación en virtud del principio de lealtad [art. 2.1.
11. g)LOFCA]. Por otro lado, no se produce doble imposición porque los contribuyentes del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas solo tributan por la parte que no haya gravado la comunidad autónoma.
12. c)En lo atinente a la supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica, las alegaciones del representante del Gobierno de la Nación subrayan que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas entró en vigor el 29 de diciembre de 2022, antes del primer devengo, producido el 31 de diciembre de dicho año. No hay, por tanto, retroactividad, ya que el impuesto es de devengo instantáneo, sin que existan situaciones consolidadas previas a su aplicación.Para el caso de que se estimase que el impuesto sí tiene una eficacia retroactiva, invoca la doctrina de la STC 126/1987, de 16 de julio, FJ 9, que admite dicho efecto en función de la ponderación concreta de intereses en cada caso. En concreto, cabe recordar su finalidad recaudatoria de exigir en tiempos de crisis energética y de inflación un mayor esfuerzo a quienes disponen de una mayor capacidad económica; y armonizadora de reducir las diferencias entre las comunidades autónomas en el gravamen del patrimonio.El abogado del Estado termina concluyendo que, atendidas las circunstancias concretas del caso, no puede afirmarse que el hecho imponible que grava el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas vulnere el principio de seguridad jurídica garantizado por el art. 9.3 CE.
13. d)En último lugar, aborda la alegada vulneración de los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad del art. 31 CE. Pone de manifiesto que lo único que hace la demanda es exponer las bases liquidables y los tipos de gravamen para, a continuación, enumerar una serie de rentabilidades de activos de distinta naturaleza, sin un mínimo desarrollo argumental de por qué los tipos del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas tienen carácter confiscatorio y vulneran la capacidad económica.Concluye que falta la necesaria carga argumentativa sobre la eventual vulneración del art. 31.1 CE, pues no se aporta ningún ejemplo o estudio en el que según la composición de un patrimonio tipo sujeto al impuesto este pueda ser confiscatorio. Lo cual impide a la representación del Gobierno realizar alegaciones (cita la STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 6).Por todo lo anterior, finaliza solicitando que el Tribunal dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso de inconstitucionalidad. 6. Por providencia de 6 de noviembre de 2023, se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el siguiente día 7. II. Fundamentos jurídicos 1. Objeto del recurso y posiciones de las partesEl Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid interpone un recurso de inconstitucionalidad contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias (en adelante, Ley 38/2022).
14. a)El art. 3.1 de la ley dispone que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es “un tributo de carácter directo, naturaleza personal y complementario del impuesto sobre el patrimonio, que grava el patrimonio neto de las personas físicas de cuantía superior a 3 000 000 €”. El art. 3.2 añade que “se aplicará en todo el territorio español, sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de Concierto y Convenio Económico vigentes en los Territorios Históricos del País Vasco y de la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente” y “no podrá ser objeto de cesión a las comunidades autónomas”.El hecho imponible del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es “la titularidad por el sujeto pasivo en el momento del devengo de un patrimonio neto superior a 3 000 000 €” (art. 3.3 de la Ley). El impuesto “se devengará el 31 de diciembre de cada año y afectará al patrimonio neto del cual sea titular el sujeto pasivo en dicha fecha” (art. 3.10). La cuota íntegra se calcula mediante una tarifa (art. 3.11) coincidente con la del impuesto sobre el patrimonio (art. 30.2 de la Ley 19/1991, de 6 de junio, por la que se regula este impuesto), salvo por lo que se refiere al primer tramo, ya que, para acotar el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas a las personas con un patrimonio neto que supere los 3 000 000 €, el tipo de gravamen hasta dicho umbral es cero. La complementariedad entre ambos tributos se concreta en el art. 3.15 de la Ley, según el cual, “[d]e la cuota [del nuevo impuesto] resultante de la aplicación de los apartados anteriores el sujeto pasivo podrá deducir la cuota del impuesto sobre el patrimonio del ejercicio efectivamente satisfecha”.El art. 3.17 de la Ley prevé que “[l]a titularidad de las competencias de gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión del impuesto corresponde al Estado”. El art. 3.25 dispone que “[e]l rendimiento del impuesto se ingresará en el Tesoro Público y se destinará a financiar políticas de apoyo a los más vulnerables”. Por último, el título competencial invocado para la creación del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es el de “hacienda general” del art. 149.1.14 CE (disposición final séptima).
15. b)Conforme al preámbulo de la Ley 38/2022, apartado V, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas se establece “para gravar con una cuota adicional los patrimonios de las personas físicas de cuantía superior a 3 000 000 €”, con una doble finalidad: (
16. i)recaudatoria “a fin de exigir, en estos tiempos de crisis energética y de inflación, un mayor esfuerzo a quienes disponen de una mayor capacidad económica, es decir, una muestra de solidaridad de las grandes fortunas”; y (
17. ii)armonizadora, “con el objetivo de disminuir las diferencias en el gravamen del patrimonio en las distintas comunidades autónomas, especialmente para que la carga tributaria de los contribuyentes residentes en aquellas comunidades autónomas que han desfiscalizado total o parcialmente el impuesto sobre el patrimonio no difiera sustancialmente de la de los contribuyentes de las comunidades autónomas en las que no se ha optado por reducir la tributación por dicho impuesto”.El preámbulo prosigue afirmando que la configuración del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas “coincide básicamente con la del impuesto sobre el patrimonio, tanto en cuanto a su ámbito territorial, exenciones, sujetos pasivos, bases imponible y liquidable, devengo y tipos de gravamen, como en el límite de la cuota íntegra. La diferencia fundamental reside en el hecho imponible, que grava solo aquellos patrimonios netos que superen los 3 000 000 €”. Y señala que su función de complementar al impuesto sobre el patrimonio se consigue mediante la deducción en la cuota del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas de la cuota efectivamente satisfecha en aquel. De este modo -precisa- “se evita la doble imposición, ya que los sujetos pasivos del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas solo tributarán por la parte de su patrimonio que no haya sido gravado por su comunidad autónoma. Además, para acentuar su finalidad de que el esfuerzo solidario se exija solo a los sujetos pasivos con patrimonios de un importe significativo, los primeros 3 000 000 € se gravan al tipo cero”.
18. c)Como ha quedado detalladamente expuesto en los antecedentes, el gobierno autonómico recurrente imputa al art. 3 de la Ley 38/2022 las siguientes infracciones constitucionales: (
19. i)vulneración del art. 23.2 CE, por la falta de homogeneidad, respecto de la proposición de ley original, de la enmienda por la que se introdujo; (
20. ii)infracción de los arts. 156.1 (y, en conexión con este, del art. 137) y 157.3 CE, porque, en lugar de modificar el régimen de cesión del impuesto sobre el patrimonio, se crea el nuevo tributo para armonizar de manera impropia dicho impuesto cedido; (iii) vulneración del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE, por establecer un impuesto con carácter retroactivo; (
21. iv)infracción del art. 31.1 CE, por violar los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad; y, por último, (
22. v)quebrantamiento de los principios de corresponsabilidad fiscal, coordinación y lealtad institucional del art. 156.1 CE.La letrada de las Cortes ha formulado alegaciones únicamente respecto de los anteriores apartados (
23. i)y (ii), descartando los vicios respectivos. Por su parte, el abogado del Estado niega todas las infracciones, interesando la desestimación íntegra del recurso.Corresponde a este tribunal, en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto sometido a su consideración, determinar el orden del examen de las quejas planteadas [STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 2 C)]. En el presente caso, comenzaremos enjuiciando los vicios procedimentales denunciados [apartado (
24. i)anterior]; a continuación, examinaremos conjuntamente las tachas referidas a la vulneración de los arts. 156.1 y 157.3 CE [apartados (
25. ii)y (v)], puesto que están vinculadas entre sí. Posteriormente, analizaremos la vulneración de los principios sustantivos del art. 31.1 CE que se invocan [apartado (iv)]. Por último, abordaremos la vulneración del principio de seguridad jurídica [apartado (iii)]. 2. Examen de la alegada vulneración del art. 23.2 CEA) El primer motivo del recurso se centra en la forma de aprobación del art. 3 de la Ley 38/2022. Por un lado, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid reprocha que el precepto se haya incorporado a través de una enmienda incluida en una proposición de ley, una y otra, a iniciativa de los grupos parlamentarios que sustentan al Gobierno de la Nación. Considera que se habría debido presentar un proyecto de ley, con la documentación que debe acompañarlo. Además, como vicio “principal”, sostiene que la enmienda no guarda una relación mínima de homogeneidad respecto del texto enmendado, lo que habría lesionado el ius in officium de los parlamentarios (art. 23.2 CE).El abogado del Estado y la letrada de las Cortes Generales descartan la vulneración, con argumentos sustancialmente coincidentes. Por una parte, niegan que fuera necesario un proyecto de ley y que suponga vicio alguno el que la iniciativa provenga de los grupos parlamentarios que apoyan al Gobierno. Por otra, consideran que el nuevo impuesto sí guarda conexión con el objetivo de la proposición de ley en la que se integró, ya que sirve, como el resto de medidas de la iniciativa, para afrontar la particular situación excepcional derivada de la crisis energética y la inflación. En todo caso, no ha habido lesión del art. 23.2 CE, puesto que, tanto en la Comisión como en el Pleno, todos los grupos parlamentarios tuvieron un turno de palabra y pudieron pronunciarse sobre las enmiendas formuladas, incluida la que introducía el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas.B) Antes de enjuiciar esta impugnación debemos recordar la doctrina constitucional relevante para el caso.
26. a)Con carácter general, para que una disposición con rango de ley adolezca de un vicio insubsanable de inconstitucionalidad formal o procedimental es necesario examinar: (
27. i)si se ha producido una vulneración de la normativa reguladora de la elaboración de las leyes, debiendo determinarse qué norma concreta ha resultado infringida [por todas, SSTC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 2 a), y 68/2013, de 14 de marzo, FJ 2]; y (
28. ii)una vez constatada la infracción de la norma de procedimiento, debe evaluarse su trascendencia, pues para que un vicio formal vulnere el art. 23.2 CE debe alterar de forma sustancial el “proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario” [STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 10; en sentido equivalente, SSTC 89/2019, de 2 de julio, FJ 9, y 148/2020, de 22 de octubre, FJ 4].En concreto, respecto de la utilización de una proposición en lugar de un proyecto de ley, en la reciente STC 19/2023, de 22 de marzo, FJ 3 B) b), hemos recordado, con cita de la STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 5 c), que las proposiciones de ley de origen parlamentario no requieren, ni en su presentación ni en su tramitación ulterior, de la emisión de ningún informe previo.
29. b)Por lo que se refiere al derecho de enmienda, nuestra doctrina se encuentra recogida, entre otras, en las SSTC 119/2011, de 5 de julio, y 136/2011, de 13 de septiembre, ambas invocadas por las partes en este proceso.Respecto al titular del derecho de enmienda, la STC 136/2011 constató que este “corresponde tanto a los grupos parlamentarios como a los diputados y senadores que los integran (art. 110.1 del Reglamento del Congreso y 107.1 del Reglamento del Senado), perteneciendo dicha facultad al núcleo de su función representativa parlamentaria” (FJ 6). En cuanto a los requisitos a los que se sujeta este derecho, la citada sentencia subrayó que “el derecho de enmienda al articulado, como forma de incidir en la iniciativa legislativa, debe ejercitarse en relación con esta [...]. Por esta razón, toda enmienda parcial tiene que tener un carácter subsidiario o incidental respecto del texto a enmendar, de modo que, una vez que una iniciativa ha sido aceptada por la Cámara como texto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado. Con ello se evita que a través del procedimiento parlamentario se transmute el objeto de las propuestas presentadas por quienes están así legitimados para ello, aprovechando el procedimiento legislativo activado para la introducción ex novo de materias ajenas al mismo. En consecuencia, no caben enmiendas al articulado ajenas a la materia de la iniciativa, esto es, que no guarden una conexión de homogeneidad mínima con la misma”, añadiendo que “para determinar si concurre o no esa conexión material o relación de homogeneidad entre la iniciativa legislativa y la enmienda presentada, el órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar ese análisis contará con un amplio margen de valoración” (FJ 7).Refiriéndose al caso concreto de la creación de nuevos tributos por medio de una enmienda, la STC 209/2012, de 14 de noviembre, FJ 4 b), aclaró que “la conexión reclamada no tiene que ser de identidad con las medidas previstas en el texto de la iniciativa sino de afinidad con las materias recogidas en el mismo”, doctrina luego reiterada en las SSTC 132/2013, de 5 de junio, FJ 3; 120/2014, de 17 de julio, FJ 6; 59/2015, de 18 de marzo, FJ 6; 4/2018, de 22 de enero, FJ 4, y 70/2018, de 21 de junio, FJ 6.C) Teniendo en cuenta la doctrina expuesta, la impugnación no puede prosperar, por las razones que se expresan a continuación:
30. a)En lo atinente a la utilización de una proposición en lugar de un proyecto de ley (que la propia demanda califica, más que de infracción constitucional, de “mala praxis”), debemos remitirnos a la citada STC 19/2023, que ha desestimado una objeción similar respecto de la tramitación de la Ley Orgánica 3/2021, de 24 de marzo, de regulación de la eutanasia, afirmando que “la pretendida ‘identidad funcional’ entre Gobierno y mayoría en las Cámaras es expresión de una apreciación política, no jurídica, que en absoluto se compadece con la propia racionalidad de la democracia parlamentaria” por lo que no cabe reprochar “la utilización de una proposición de ley, no de un proyecto del Ejecutivo, en orden a incoar el procedimiento legislativo ni a reclamar, parangonando lo incomparable, la imposición en el primero de estos cauces de exigencias que solo pueden llegar a pesar sobre el segundo” [FJ 3 B) c)].En el caso que ahora enjuiciamos, además, los requisitos procedimentales de los proyectos de ley no hubieran sido exigibles en ningún caso, ya que el artículo impugnado se introdujo por vía de enmienda en la tramitación en el Congreso y la presentación de enmiendas no está sujeta a ninguna exigencia documental ni informe preceptivo (art. 110 del Reglamento del Congreso de los Diputados). Esto nos remite al examen de la segunda tacha alegada, referida al uso indebido del derecho de enmienda.
31. b)Para examinar este motivo de impugnación debemos analizar si, tanto por su origen como por su contenido, la enmienda por la que se introdujo el precepto impugnado se ajustó a la legalidad parlamentaria.Respecto a su origen, la demanda parece sostener que el derecho de enmienda de los grupos parlamentarios que sustentan el Gobierno tiene un alcance más limitado que el del resto, cuando es evidente que tal derecho, que integra el núcleo de la función representativa parlamentaria, corresponde a todos los diputados y grupos sin distinción y con el mismo contenido [en igual sentido, STC 49/2023, de 10 de mayo, FJ 11 c)].En lo atinente al contenido, en particular, a si guarda una conexión mínima de homogeneidad con la proposición de ley original, debemos recordar que esta se enmarcaba, según su preámbulo, en el llamado “pacto de rentas” y en el principio de “reparto del esfuerzo” (STC 167/2016, de 6 de octubre, FJ 6) para afrontar las consecuencias de la crisis energética y de precios. Con tal fin, entre otras medidas, la proposición creaba dos nuevas prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias cuyo objetivo era aumentar la contribución a las arcas públicas de determinadas empresas del sector energético (art. 1) y financiero (art. 2). Por tanto, la incorporación a dicho texto de una enmienda para establecer el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, con una finalidad recaudatoria (junto a la de armonización de la imposición patrimonial), sí presenta homogeneidad suficiente con el resto de medidas de la proposición de ley, dado que también se encamina a incrementar los ingresos públicos en un contexto de crisis energética y de precios.A idéntica conclusión ha llegado este tribunal en la STC 209/2012, de 14 de noviembre, al enjuiciar la inclusión mediante enmienda (también a propuesta del grupo parlamentario mayoritario que sustentaba al Gobierno, en aquella ocasión en el Senado), de tres artículos en el proyecto de ley que daría lugar a la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, mediante los cuales se creaban tres nuevos tributos, entre ellos, el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos. La citada sentencia, FJ 4 b), sostuvo que el texto de la iniciativa legislativa ya preveía una serie de medidas tributarias, por lo que la adición de otras nuevas “no solo no está huérfana de la necesaria conexión material con el objeto de la iniciativa (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 8), sino que es congruente con su objeto, espíritu y fines esenciales (ATC 118/1999, de 10 de mayo, FJ 4), tanto más cuando la conexión reclamada no tiene que ser de identidad con las medidas previstas en el texto de la iniciativa sino de afinidad con las materias recogidas en el mismo”.En el mismo sentido, la STC 59/2015, de 18 de marzo, descartó idéntica tacha al resolver el recurso de un gobierno autonómico contra la creación del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito. En concreto, consideró que cumplía el requisito de “homogeneidad mínima” la enmienda por la que se introdujo (como en el caso anterior, en el Senado y también a instancias del grupo parlamentario que apoyaba al Gobierno) de un nuevo artículo por el que se incorporaba el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito en la iniciativa que se convertiría en la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica. Nuevamente, el Tribunal tuvo en cuenta que el objeto del proyecto era una serie de medidas tributarias, de forma que cabía apreciar la vinculación entre una enmienda que establece un tributo nuevo y un texto que modifica otros existentes, concluyendo que “no puede afirmarse que exista una total falta de homogeneidad o desconexión, en los términos alegados por la demanda, y de acuerdo con nuestra doctrina reiterada, que exige cohonestar el examen de la posible vulneración constitucional con la necesaria flexibilidad en el procedimiento legislativo y el papel de control que a los órganos de gobierno corresponden y del que el proceso constitucional es siempre subsidiario” (FJ 6).No obsta a esta conclusión el argumento del letrado autonómico de que los gravámenes energético y sobre entidades de crédito (arts. 1 y 2 de la Ley 38/2022) son prestaciones patrimoniales públicas que no tienen naturaleza tributaria. Lo determinante es que, tanto dichas figuras como el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, son ingresos públicos (STC 63/2019, de 9 de mayo, FJ 5) que persiguen el mismo objetivo: coadyuvar al “pacto de rentas” y al “reparto del esfuerzo” para afrontar las consecuencias de la crisis energética y de precios. Así pues, la enmienda por la que introdujo el precepto impugnado cumple efectivamente con el requisito de conexión mínima de homogeneidad respecto del texto sobre el que se formuló.Una vez descartado que se haya incumplido la legalidad parlamentaria, podemos rechazar ya que se haya infringido el ius in officium del art. 23.2 CE. 3. Examen de la alegada vulneración de los arts. 156.1 y 157.3 CEA) El letrado de la Comunidad de Madrid argumenta que, con la creación del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, el Estado está alterando unilateralmente los términos de la cesión del impuesto sobre el patrimonio, sin ajustarse al procedimiento establecido para ello, que exige la modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA); de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, reguladora del sistema de financiación; y de la Ley 29/2010, de 16 de julio, de cesión de tributos a la Comunidad de Madrid. Esto vulneraría los principios de autonomía financiera (y, vinculada a esta, de la autonomía política), corresponsabilidad fiscal, coordinación y lealtad institucional derivados del art. 156.1 CE. En conexión con lo anterior, denuncia la infracción del art. 157.3 CE, que exige una ley orgánica para aprobar las normas que resuelvan los conflictos que pudieran surgir entre el Estado y las comunidades autónomas y las posibles formas de colaboración financiera.La letrada de las Cortes Generales y el abogado del Estado aducen que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no afecta a la normativa ni a la cesión del impuesto sobre el patrimonio, que se mantienen intactas. Subrayan que el nuevo tributo no afectará a la recaudación del impuesto sobre el patrimonio, por lo que no se vulneran las competencias autonómicas, ni la autonomía financiera (ni política), ni el resto de los principios del art. 156.1 CE. Al no modificarse el régimen de cesión, ni regularse ningún medio de resolución de conflictos, tampoco consideran aplicable la reserva de ley orgánica del art. 157.3 CE.B) Para el análisis de esta tacha es necesario recordar sintéticamente la doctrina constitucional sobre el art. 156.1 CE, precepto que garantiza a las comunidades autónomas “la autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”. En concreto, hemos conectado la autonomía tributaria, como parte de la autonomía financiera, con el principio de “corresponsabilidad fiscal”, en virtud del cual las comunidades autónomas deben poder “generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público” [por todas, SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3; 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4; 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8, y 53/2014, de 10 de abril, FJ 3 a)].De un lado, las comunidades autónomas ejercen su autonomía tributaria mediante el establecimiento y regulación de los tributos propios (arts. 133.2 CE y 6 LOFCA); y, de otro, a través del ejercicio de competencias normativas sobre los tributos cedidos por el Estado, cuya importancia ha destacado nuestra doctrina porque “además de garantizar determinados rendimientos a estos entes territoriales, les permite modular el montante final de su financiación mediante el ejercicio de competencias normativas en el marco de lo dispuesto en las correspondientes leyes de cesión de tributos” [STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 4 c)].Conviene recalcar, como hace la STC 186/2021, de 28 de octubre, FJ 2 A), que “[l]os impuestos cedidos son tributos de titularidad estatal, fruto de la potestad tributaria originaria del Estado ex art. 133.1 CE y de su competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14 CE)”. Por tanto, es el Estado el que establece en la LOFCA, ex art. 157.3 CE, “la regulación esencial de la cesión” (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 3); regulación que está actualmente recogida en los arts. 10, 11, 19.2 y 20.2, 3 y 5 LOFCA, posteriormente desarrollados por la ley reguladora del sistema de financiación autonómica (la citada Ley 22/2009).También hemos destacado que, mediante el ejercicio de las competencias normativas sobre los tributos cedidos, las comunidades autónomas pueden, por sí mismas, no solo incrementar sustancialmente sus recursos financieros [STC 53/2014, FJ 3 a), con cita de la STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8] sino, al mismo tiempo, decidir la composición de sus ingresos, por ejemplo, aumentando el peso de unos tributos y reduciendo el de otros, dentro de los márgenes establecidos en la normativa de la cesión. En lo que aquí interesa, el impuesto sobre el patrimonio es uno de los tributos cedidos en el vigente sistema de financiación [arts. 11
32. b)LOFCA y 26.1.A)
33. a)de la Ley 22/2009]. Respecto de él las comunidades autónomas podrán modificar el mínimo exento, la tarifa, las deducciones y las bonificaciones [arts. 19.2
34. b)LOFCA y 47.1 de la Ley 22/2009].C) Entrando ya en el enjuiciamiento de la vulneración, debemos partir de que, como hemos indicado en el fundamento jurídico primero, para la cuantificación del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas se deduce la cuota satisfecha por el impuesto sobre el patrimonio, que opera como una suerte de pago “a cuenta” del primero. Por esta razón, los titulares de patrimonios que excedan de 3 000 000 € solo contribuirán por el nuevo impuesto cuando la comunidad autónoma en la que residan haya ejercido a la baja sus competencias normativas en el impuesto sobre el patrimonio ya que, en ese caso, tras deducir el impuesto sobre el patrimonio, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas arrojará un importe a ingresar. Por el contrario, si para los sujetos con patrimonio neto superior al citado umbral la comunidad autónoma ha mantenido (o aumentado) el nivel de tributación de la normativa estatal del impuesto sobre el patrimonio, la cuota del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas será cero, ya que lo satisfecho por el impuesto sobre el patrimonio igualará (o superará) a la cuota del nuevo tributo.De lo anterior se colige que: (
35. i)el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas persigue mantener (para los patrimonios superiores a 3 000 000 €) el nivel de tributación derivado de la normativa estatal del impuesto sobre el patrimonio; (
36. ii)el importe del nuevo tributo será cero, salvo si las competencias autonómicas en el impuesto sobre el patrimonio se han ejercido a la baja; y (iii) el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no afecta a la cuantificación del impuesto sobre el patrimonio resultante de dichas competencias ni, por tanto, a los ingresos que las comunidades autónomas obtienen con este.
37. a)A la vista del esquema descrito, debe convenirse con el abogado del Estado y la letrada de las Cortes Generales, en que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas deja intactas las competencias normativas autonómicas reconocidas en el régimen de cesión del impuesto sobre el patrimonio. El mínimo exento, la tarifa, las deducciones y las bonificaciones aplicables a los contribuyentes con residencia habitual en la Comunidad de Madrid seguirán siendo, única y exclusivamente, los que esta decida, en ejercicio de las competencias previstas en la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, en la Ley 22/2009 y en la ley específica de cesión de tributos a dicha comunidad. Tal ejercicio se recoge actualmente en los arts. 19 y 20 del texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad de Madrid en materia de tributos cedidos por el Estado, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 21 de octubre, que fijan el importe del mínimo exento del impuesto sobre el patrimonio en 700 000 € y crean una bonificación general del 100 por 100 de la cuota.La demanda no identifica qué concreta competencia autonómica sobre el impuesto sobre el patrimonio ha quedado alterada por el establecimiento del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas. Tampoco esgrime que se haya producido merma alguna en los ingresos autonómicos. En realidad, su razonamiento se reduce a argumentar que con el nuevo impuesto temporal se “fuerza” a tributar a los contribuyentes con un patrimonio superior a 3 000 000 € residentes en la Comunidad de Madrid, en contra de la voluntad de esta. Añade que, al anular la carga tributaria del impuesto sobre el patrimonio, dicha comunidad perseguía, como fin extrafiscal, atraer riqueza e inversión a su territorio, lo que ahora quedaría neutralizado por la intervención del legislador estatal.Este argumento no puede acogerse. Ninguna duda ofrece la posibilidad de que las comunidades autónomas utilicen sus competencias tributarias con fines extrafiscales, como ya reconocimos en la temprana STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13, en relación con los tributos propios, doctrina igualmente aplicable a los cedidos. Ahora bien, como allí indicamos, las comunidades autónomas solo pueden perseguir dichos fines dentro del marco de sus competencias, entre las que no se encuentra -como parece postular la demanda- el impedir al Estado, titular de la potestad tributaria originaria ex art. 133.1 CE y de la competencia exclusiva en materia de “hacienda general” ex art. 149.1.14 CE, establecer un nuevo tributo sobre el patrimonio que la comunidad autónoma ha dejado libre de gravamen. Aceptar la tesis de la Comunidad de Madrid sería tanto como pretender que su autonomía financiera y política le autorizan, no ya a bonificar completamente el impuesto sobre el patrimonio sino, además, a bloquear el ejercicio de las mencionadas competencias estatales.En otras palabras, la autonomía financiera reconocida por el art. 156.1 CE y su concreción en la normativa reguladora del vigente sistema de financiación permiten a las comunidades autónomas reducir a cero la tributación en el impuesto sobre el patrimonio de los residentes en su territorio, introduciendo una bonificación del 100 por 100 de la cuota; pero no les ampara para impedir que las Cortes Generales, en el ejercicio de sus competencias, establezcan un impuesto como el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, con un objetivo recaudatorio y armonizador. La posición de la Comunidad de Madrid implica arrogarse la decisión exclusiva sobre la tributación de los residentes en su territorio, desconociendo que estos también están sujetos a la potestad tributaria del resto de entes, en este caso, a la del Estado.
38. b)La conclusión anterior se confirma a la luz de la STC 26/2015, de 19 de febrero, sobre el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito. Dicho impuesto también fue creado con una finalidad armonizadora, en concreto, del gravamen de las entidades de crédito. En dicha sentencia, fundamento jurídico 4, concluimos que el Estado es competente “para establecer un tributo cuya finalidad central es precisamente la coordinación de la sujeción a gravamen de las entidades de crédito o, lo que es lo mismo, la armonización de esta concreta materia imponible” lo que “encuentra fácil acomodo en el título de coordinación contenido en el art. 149.1.14 CE, en relación con los arts. 133.1 y 157.3 CE”. Respecto de la concreta técnica empleada para conseguir el objetivo de armonización, el Tribunal precisó que “el legislador estatal dispone de diferentes instrumentos para su desarrollo, sin que corresponda a este tribunal enjuiciar la oportunidad de utilizar un instrumento u otro sino tan solo si el concretamente seleccionado tiene encaje en el reparto competencial en esta materia”.En el supuesto enjuiciado por dicha sentencia, el ejercicio de la competencia tributaria por el Estado desplazaba a los tributos propios autonómicos preexistentes, que dejaban de aplicarse, instrumentándose “medidas de compensación o coordinación adecuadas” (art. 6.2 LOFCA). En el asunto que ahora examinamos, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no armoniza un ámbito de la tributación propia autonómica, sino la fiscalidad del patrimonio, que es un espacio fiscal del Estado desde la aprobación de la Ley 50/1977, de 14 de noviembre, de medidas urgentes de reforma fiscal, que estableció el impuesto extraordinario sobre el patrimonio de las personas físicas, luego sustituida por la vigente Ley 19/1991. La cesión a las comunidades autónomas de la recaudación y de determinadas competencias normativas sobre el impuesto sobre el patrimonio regulado en dicha ley no priva al Estado de la potestad de establecer otros impuestos sobre el patrimonio, como el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, máxime si consideramos que aquel opera “a cuenta” de este.En suma, si, como reconocimos en la STC 26/2015, el Estado puede utilizar su potestad tributaria para armonizar un espacio ocupado por tributos propios autonómicos, con mayor razón podrá hacerlo respecto de su propio espacio fiscal, sin que ninguna competencia autonómica se vea perturbada. Por consiguiente, se desestima la vulneración del principio de autonomía financiera y de la autonomía política vinculada con ella.
39. c)Las razones anteriores nos llevan, asimismo, a descartar la vulneración del resto de principios del art. 156.1 CE que invoca la demanda. Respecto de la corresponsabilidad fiscal, ya hemos indicado que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no menoscaba la capacidad de la Comunidad de Madrid de “generar un sistema propio de recursos”, pues no interfiere en sus competencias sobre el impuesto sobre el patrimonio. En cuanto al principio de coordinación, en la ya citada STC 26/2015, FJ 4 b), concluimos que este amparaba la creación de un tributo estatal con fines armonizadores, aunque conllevara el desplazamiento de la competencia autonómica, criterio aplicable a fortiori -como hemos señalado-, al caso del tributo impugnado aquí, que se incardina en el espacio fiscal del Estado y no produce tal desplazamiento. Finalmente, el principio de lealtad institucional, según el cual se debe valorar el “impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones legislativas del Estado y de las comunidades autónomas en materia tributaria” [art. 2.Uno.
40. g)LOFCA], queda aquí garantizado, toda vez que el impuesto recurrido no genera ninguna pérdida recaudatoria para las comunidades autónomas. Baste reiterar, una vez más, que los ingresos del impuesto sobre el patrimonio para cada comunidad -en concreto, para la Comunidad de Madrid- dependerán de las opciones legislativas que esta adopte sobre dicho tributo, sin que la creación del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas suponga cambio alguno al respecto. Será el nuevo tributo el que tenga una recaudación inexistente en caso de que las comunidades autónomas mantengan (o aumenten) el nivel impositivo del impuesto sobre el patrimonio fijado en la Ley 19/1991 para los contribuyentes con un patrimonio superior a 3 000 000 € que residan en su territorio.D) Por último, se alega la vulneración de la reserva de ley orgánica del art. 157.3 CE. En este punto se ha de tener presente, tal y como concluimos en la citada STC 26/2015, FJ 5 a), que el nuevo impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no se crea en aplicación de la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, sino en ejercicio de las competencias del Estado ex arts. 133.1 y 149.1.14 CE, las cuales no deben instrumentarse mediante ley orgánica. Tampoco nos encontramos ante una norma “para resolver los conflictos que pudieran surgir” pues, pese a lo que sugiere la demanda, tal conflicto no existe, ya que no se ha cuestionado la competencia de las comunidades autónomas para bonificar íntegramente el impuesto sobre el patrimonio. Por otro lado, tampoco se está regulando la junta arbitral de resolución de conflictos en materia de aplicación de los tributos cedidos (arts. 23 y 24 LOFCA). Finalmente, según venimos recalcando, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no minora los ingresos autonómicos, por lo que no es precisa ninguna “fórmula de colaboración financiera”. En definitiva, no concurre ninguno de los supuestos para los que el art. 157.3 CE establece una reserva de ley orgánica.Por lo expuesto, se desestima la vulneración de los arts. 156.1 y 157.3 CE. 4. Examen de la alegada vulneración del art. 31.1 CEA) El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid también imputa al impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas la vulneración de los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad consagrados en el art. 31.1 CE. Aunque reconoce que la titularidad de un patrimonio superior a 3 000 000 € es un índice válido de capacidad económica, considera que, tal y como apreció la STC 182/2021, de 26 de octubre, FJ 2 (en relación con el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana), el contexto económico actual impide obtener rendimientos suficientes para afrontar los tipos de gravamen del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas. En apoyo de esto, aporta datos sobre la rentabilidad en el mercado actual de distintos elementos patrimoniales cuya titularidad grava el impuesto impugnado.El abogado del Estado advierte que la demanda no ofrece ningún ejemplo o estudio en el que, según la composición de un “patrimonio tipo”, el impuesto pueda ser confiscatorio, por lo que la tacha debe descartarse. La letrada de las Cortes no alega sobre esta vulneración.B) El análisis de la vulneración exige traer a colación la doctrina constitucional sobre los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad.
41. a)En cuanto al principio de capacidad económica, el art. 31.1 CE establece el deber de todos de contribuir “al sostenimiento de los gastos públicos, de acuerdo con su capacidad económica”, lo que incorpora “un auténtico mandato jurídico, fuente de derechos y obligaciones” (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 5; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9, y 26/2017, de 16 de febrero, FJ 2), del que no solo se deriva una obligación positiva, la de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, sino también un derecho correlativo, como es el de que esa contribución “sea configurada en cada caso por el legislador según aquella capacidad” (SSTC 182/1997, FJ 6; 107/2015, de 28 de mayo, FJ 2, y 26/2017, FJ 2).Como “fundamento” de la imposición, este principio exige gravar un presupuesto de hecho revelador de capacidad económica [SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4, y 62/2015, de 13 de abril, FJ 3 c)], bastando con que “dicha capacidad económica exista, como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto, para que aquel principio constitucional quede a salvo” [SSTC 26/2017, de 16 de febrero, FJ 3; 59/2017, de 11 de mayo, FJ 3; 126/2019, de 31 de octubre, FJ 3, y 182/2021, FJ 3 b)]. Al respecto, nuestra doctrina viene considerando que las principales manifestaciones de capacidad económica son la renta, el consumo y el patrimonio [SSTC 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 4; 53/2014, de 10 de abril, FJ 3 a), y 94/2017, de 6 de julio, FJ 4 b), entre otras].Una segunda vertiente del principio de capacidad es la de “criterio, parámetro o medida” de la imposición, dimensión que ha sido revitalizada por la citada STC 182/2021. Dicha sentencia, abandonando la doctrina del ATC 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5 (según la cual la capacidad como “medida” no era exigible a todos los tributos sino solo a los que constituyen los pilares estructurales del sistema), requiere que “sobre todo en los impuestos, rija la capacidad económica no solo en la elección de los hechos imponibles, sino también en la de los métodos impositivos o medidas técnicas que, partiendo de la realización de esa manifestación de capacidad económica tipificada, conduzcan a la determinación de la cuantía del tributo” [FJ 4 B) c)].Sentado que el principio de capacidad como “criterio, parámetro o medida” debe regir en todos los tributos, ha de recordarse que, desde sus primeros pronunciamientos este tribunal ha reconocido al legislador un amplio margen de libertad para concretar la cuantía de la obligación tributaria, en consideración a diversos valores o principios, conforme a criterios de razonabilidad y proporcionalidad [STC 67/2023, de 6 de junio, FJ 4 a)], “no correspondiendo [al Tribunal Constitucional] en modo alguno […] enjuiciar si las soluciones adoptadas en la ley tributaria sometida a control de constitucionalidad son las más correctas técnicamente, aunque indudablemente se halla facultado para determinar si en el régimen legal del tributo aquel ha sobrepasado o no los límites al poder tributario que se derivan de los principios constitucionales contenidos en el art. 31.1 CE [SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 4; 214/1994, de 14 de julio, FJ 5 A); 46/2000, de 17 de febrero, FJ 4; 96/2002, de 25 de abril, FJ 7; 7/2010, de 27 de abril, FJ 6; 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3 c), 20/2012, de 16 de febrero, FJ 8, y 182/2021, FJ 4 C) b)]”.
42. b)Con relación a la prohibición constitucional de confiscatoriedad del art. 31.1 CE, entendida en su sentido tradicional, “obliga a no agotar la riqueza imponible -sustrato, base o exigencia de toda imposición- so pretexto del deber de contribuir, lo que tendría lugar si mediante la aplicación de las diversas figuras tributarias vigentes se llegara a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades, con lo que además se estaría desconociendo, por la vía fiscal indirecta, la garantía prevista en el art. 33.1 de la Constitución [el derecho a la propiedad privada]” [SSTC 150/1990, FJ 9; 14/1998, de 22 de enero, FJ 11 B), y 233/1999, de 21 de diciembre, FJ 23, y AATC 71/2008, FJ 6; 120/2008, de 6 de mayo, FJ 1; 342/2008, de 28 de octubre, FJ 1, y 69/2018, de 20 de junio, FJ 3 c)].Ello no obstante, ampliado su contenido en la STC 26/2017, se establece que “aunque el art. 31.1 CE haya referido el límite de la confiscatoriedad al ‘sistema tributario’, no hay que descuidar que también exige que dicho efecto no se produzca ‘en ningún caso’, lo que permite considerar que todo tributo que agotase la riqueza imponible so pretexto del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (en sentido parecido, STC 150/1990, FJ 9) o que sometiese a gravamen una riqueza inexistente en contra del principio de capacidad económica, estaría incurriendo en un resultado obviamente confiscatorio que incidiría negativamente en aquella prohibición constitucional (art. 31.1 CE)” [SSTC 26/2017, FJ 2, 126/2019, FJ 4, y 182/2021, FJ 3 c)].C) Entrando ya en el examen de las quejas, comenzaremos analizando la vulneración del principio de no confiscatoriedad.
43. a)La demanda anuda dicha vulneración a que los tipos del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas son excesivos en relación con la rentabilidad generada por los elementos patrimoniales gravados. Pero este argumento no tiene en cuenta que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es un impuesto sobre el patrimonio, que tendría efecto confiscatorio solo en caso de agotar el valor del mismo, no la renta generada por los bienes gravados, que es una manifestación distinta de la capacidad económica. Como constató la STC 295/2006, de 11 de octubre, FJ 2, “la capacidad económica sometida a tributación en uno y otro impuesto son diferentes, pues si en uno se grava la obtención de renta […] el otro somete a tributación ‘el patrimonio neto de las personas físicas’”.Toda vez que el letrado autonómico no razona nada sobre el eventual agotamiento de la fuente de capacidad económica gravada por el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, la impugnación no puede prosperar, por falta de carga alegatoria [por todas, STC 49/2023, de 10 de mayo, FJ 9 c)].
44. b)Respecto del principio de capacidad económica, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid no cuestiona que la titularidad de un patrimonio superior a 3 000 000 € sea una manifestación real de riqueza susceptible de ser gravada. Es decir, no predica la vulneración del principio de capacidad económica como “fundamento”, sino como “criterio, parámetro o medida” de la imposición.Esta segunda queja también debe desestimarse. El gobierno autonómico recurrente insiste en argumentar que los tipos de gravamen del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas son demasiado elevados en relación con la rentabilidad actual de distintos activos financieros, parámetro que, como acabamos de señalar, es ajeno al índice de capacidad económica gravado por el impuesto impugnado. Este tributo recae sobre la titularidad de bienes (al igual, por ejemplo, que el impuesto sobre bienes inmuebles o el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica), no sobre la renta que estos generan, que ya tributa en otros impuestos (como el IRPF, el impuesto sobre sociedades y el impuesto sobre la renta de no residentes, según el caso). Por tanto, los datos sobre la rentabilidad en el mercado de determinados activos financieros no sirven para fundamentar la infracción del principio de capacidad económica como “criterio, parámetro o medida” respecto de un impuesto que recae sobre la titularidad de un patrimonio.El análisis de si los tipos de gravamen del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas son excesivos, como postula el letrado autonómico, debe atender a los tipos de gravamen efectivos, que no solo dependen de la tarifa de gravamen, sino del resto de elementos de cuantificación del tributo. Es decir, ha de evaluarse a la vista de la proporción que guarda la cuota a ingresar respecto del valor del patrimonio neto, teniendo en cuenta, como antes hemos recordado, que el legislador dispone de un amplio margen de libertad en la configuración de los tributos, en concreto, para fijar la cuantía de la obligación tributaria, según criterios de razonabilidad y proporcionalidad [STC 67/2023, de 6 de junio, FJ 4 a)].En este sentido, el Libro blanco sobre la reforma tributaria elaborado por la comisión de personas expertas nombrada por resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 12 de abril de 2021, que se publicó el 3 de marzo de 2022 (Tabla V.10, pág. 656), recoge datos sobre los tipos de gravamen efectivos del impuesto sobre el patrimonio, extraídos de las estadísticas de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. En concreto, los tipos efectivos según tramos de patrimonio (solo indicamos los tramos superiores al umbral de 3 000 000 €) son los siguientes:- 0,43 por 100 para el tramo entre 3 y 5 millones de euros;- 0,37 por 100 para el tramo entre 5 y 10 millones de euros;- 0,35 por 100 para el tramo entre 10 y 30 millones de euros;- 0,21 por 100 para patrimonios superiores a 30 millones de euros.Dichos datos son plenamente trasladables al impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, cuyos tipos efectivos para todos los tramos serán siempre inferiores a los indicados, puesto que hasta 3 000 000 € se prevé un tipo cero, mientras que el impuesto sobre el patrimonio, al que se refieren las cifras expuestas, grava la base liquidable desde el primer euro. Y, aunque los datos empleados están referidos a 2019, último disponible al tiempo de elaborarse el informe de la comisión, y el art. 66 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, incrementó el tipo de gravamen del tramo de la escala de impuesto sobre el patrimonio superior a 10 695 996,06 €, este cambio no desvirtúa lo anterior, dado que el número de contribuyentes que alcanzan dicho tramo es inferior al 2 por 100 (según la misma Tabla V.10 del informe) y sigue existiendo una sensible diferencia entre los tipos de la escala y el tipo efectivo de gravamen.A la vista de los datos indicados, cabe concluir que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, en la configuración que le da el art. 3 impugnado, no es desproporcionado, debiendo desestimarse la vulneración del principio de capacidad económica y, con ello, la infracción del art. 31.1 CE. 5. Examen de la alegada vulneración del art. 9.3 CEa) Resta, por último, examinar la impugnación del art. 3 de la Ley 38/2022, por la que se denuncia el carácter retroactivo del nuevo impuesto, lo que vulneraría el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE. El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aduce que el precepto entró en vigor el 29 de diciembre de 2022 y el nuevo impuesto se devengó por primera vez el 31 de diciembre de dicho año, lo que califica como una retroactividad en grado medio que incide sobre situaciones ya existentes, sin que la ley invoque razones extraordinarias que lo justifiquen.El abogado del Estado niega que se haya producido la vulneración, pues considera que el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas es de carácter instantáneo, no periódico, por lo que no afecta a situaciones previas a su entrada en vigor. La letrada de las Cortes Generales no formula alegaciones sobre este motivo.
45. b)Nuestra consolidada doctrina (por todas, STC 121/2016, de 23 de junio, FJ 4) recuerda que “no existe una prohibición constitucional de la legislación tributaria retroactiva, pues las normas tributarias no tienen carácter sancionador, sino que imponen a los ciudadanos la obligación de contribuir al sostenimiento de gastos públicos o de efectuar prestaciones patrimoniales de carácter público (art. 31.3 CE)” y que “[t]ampoco existe en nuestro ordenamiento constitucional un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal”. Ahora bien, como advierte dicha sentencia, la retroactividad tributaria podrá ser contraria al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) “dependiendo de su grado, así como de las circunstancias específicas que concurran en cada caso”.Respecto del grado de retroactividad, hemos establecido (por todas, SSTC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 17) “una distinción entre aquellas disposiciones legales que con posterioridad pretenden anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia ley, y ya consumadas, que hemos denominado ‘de retroactividad auténtica’, y las que pretenden incidir sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas, que hemos llamado ‘de retroactividad impropia’. En el primer supuesto -retroactividad auténtica- la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. En el segundo -retroactividad impropia- la licitud o ilicitud de la disposición resultaría de una ponderación de bienes llevada a cabo caso por caso teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso”.Para determinar si una norma tributaria es retroactiva y, en su caso, en qué grado, se debe primero precisar el tipo de tributo a que se refiere. En concreto, se ha de identificar si el tributo es instantáneo, cuyo hecho imponible se agota en sí mismo en el momento en que se produce (caso, por ejemplo, del impuesto sobre determinados medios de transporte -como constató la STC 137/2003, de 3 de julio, FJ 7-, o del impuesto especial sobre el alcohol y bebidas derivadas -según confirmó la STC 108/2004, de 30 de junio, FJ 9-); o si es periódico, cuyo hecho imponible se va generando a lo largo de un periodo de tiempo -periodo impositivo- (casos analizados, entre otras, en la STC 173/1996, de 31 de octubre, respecto de la tasa fiscal sobre el juego, y en la STC 182/1997, de 28 de octubre, en relación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas). A esta distinción se han referido, entre muchas otras, las citadas SSTC 126/1987, FJ 12, y 182/1997, FJ 12, y también se recoge en el art. 10.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria (LGT), cuando diferencia entre tributos “sin periodo impositivo” (instantáneos) y “con periodo impositivo” (periódicos o, en expresión de la STC 126/1987, FJ 12, “duraderos”).Por definición, la retroactividad impropia o de grado medio que denuncia la demanda solo puede darse en los tributos periódicos. Es lo que sucede cuando la norma afecta a un periodo impositivo iniciado pero no finalizado aún. Por otra parte, si alcanza a periodos completamente transcurridos, la retroactividad será auténtica.En cambio, en los tributos sin periodo impositivo (instantáneos), o hay retroactividad auténtica, si la modificación se aplica a un hecho imponible ya producido; o no hay retroactividad en absoluto, si se aplica “a los devengados a partir de su entrada en vigor” (art. 10.2 LGT), tertium non datur.
46. c)Lo expuesto nos conduce necesariamente a desestimar la impugnación planteada.Debemos recordar que, según se expuso en el fundamento jurídico primero, el hecho imponible del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas consiste en “la titularidad por el sujeto pasivo en el momento del devengo [momento en que se entiende realizado el hecho imponible y nace la obligación tributaria ex art. 21 LGT] de un patrimonio neto superior a 3 000 000 €” (art. 3.Tres de la Ley 38/2022); y que “se devengará el 31 de diciembre de cada año y afectará al patrimonio neto del cual sea titular el sujeto pasivo en dicha fecha” (art. 3.Diez). Por tanto, al igual que el impuesto sobre el patrimonio, el impuesto controvertido no tiene periodo impositivo.Lo anterior pone de manifiesto que el hecho imponible del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas no se va generando a lo largo de un periodo de tiempo, sino que se agota en sí mismo el día 31 de diciembre. Es, por tanto, un tributo sin periodo impositivo (instantáneo), que se devengó, por primera vez, el 31 de diciembre de 2022, una vez que ya había entrado en vigor el precepto impugnado el anterior día 29. Así pues, no produce ningún efecto retroactivo.El letrado autonómico aduce, asimismo, que el tributo impugnado se creó de forma “imprevisible”, ya que no se anunció hasta el mes de octubre de 2022. Al respecto, en la reciente STC 62/2023, FJ 6, con cita de la STC 182/1997, FJ 13 A), hemos recordado nuestra reiterada doctrina según la cual “entre las exigencias de la seguridad jurídica no se incluye derecho alguno a la inalterabilidad del régimen fiscal, ni, en general, a la ‘congelación del ordenamiento jurídico existente’”.En conclusión, la vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) debe desestimarse y, con ello, el recurso en su integridad. Fallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido desestimar íntegramente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias. Publíquese esta sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”. Dada en Madrid, a siete de noviembre de dos mil veintitrés. Votos particulares 1. Voto particular que formulan los magistrados don Ricardo Enríquez Sancho y don Enrique Arnaldo Alcubilla, la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera y el magistrado don César Tolosa Tribiño, respecto de la sentencia pronunciada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 616-2023 Con el máximo respeto a la opinión de la mayoría, en el ejercicio de la facultad que nos confiere el art. 90.2 LOTC, formulamos el presente voto particular para manifestar nuestra discrepancia con la fundamentación jurídica y con el fallo de la sentencia, que consideramos que debió ser estimatorio del recurso de inconstitucionalidad planteado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra el art. 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias, por las razones que a continuación se exponen y que se van a concentrar en las tres siguientes cuestiones: (
47. i)el ataque frontal a la autonomía financiera y política de las comunidades autónomas, al neutralizar la defensa de los intereses respectivos en el ejercicio de las competencias propias (arts. 9.1, 137, 156.1 y 157.3, todos ellos de la Constitución Española); (
48. ii)el menosprecio al principio democrático, a los derechos de representación política de las minorías y al principio de legalidad tributaria, por la forma de aprobación de la iniciativa legislativa controvertida (arts. 1.1, 9.3 y 23.2, todos ellos de la Constitución Española); y (iii) el atentado a la seguridad jurídica y a la confianza legítima de los ciudadanos en la actuación de los poderes públicos, por la sorpresiva aplicación del impuesto impugnado (art. 9.3 CE). Antes de entrar a desarrollar nuestros argumentos jurídicos, aquellos que fueron defendidos con poco éxito en las deliberaciones del Pleno y en cuanto que desoídos por la mayoría, debemos advertir que la extensión del presente voto particular es directamente proporcional a la gravedad de la situación que se analizaba y al preocupante contenido de la sentencia que la ha validado. Lo que estaba en cuestión tras la aprobación del impuesto impugnado era algo más que el mero ejercicio de competencias armonizadoras por parte del Estado, algo más que la posibilidad de enmendar el texto de las iniciativas legislativas en tramitación o algo más que la simple aplicación prospectiva de una nueva disposición legal tras su entrada en vigor. Lo que se ha ventilado en el presente asunto ha sido la vigencia misma del Estado democrático de Derecho, en el que la ley debe ser solo la expresión de la verdadera voluntad popular (preámbulo de la Constitución) y en el que todos los poderes públicos (incluido, por tanto, el legislativo) deben estar sujetos, al igual que los ciudadanos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE). Lo que este tribunal tenía ante sí era la correcta aplicación de las reglas del juego de la democracia, concretamente, el respeto a los instrumentos y procedimientos relativos a la injerencia del Estado en la autonomía financiera y política de las comunidades autónomas, al pleno ejercicio de la función representativa inherente al estatuto de los parlamentarios en el proceso de formación de la voluntad de las cámaras legislativas, y, en fin, a la confianza legítima de los ciudadanos en la que debe ser la esperable actuación de sus poderes públicos. Nada más y nada menos. 1. El impuesto temporal de solidaridad sobre las grandes fortunas: el fruto envenenado de una iniciativa sesgada El día 25 de agosto de 2022 los Grupos Parlamentarios Socialista y Confederal de Unidad Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común registraron en el Congreso de los Diputados la “Proposición de ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito” (“BOCG”, Congreso de los Diputados, núm. 271-1, 30 de agosto de 2022, págs. 1-11). Su objeto era el de establecer dos nuevas prestaciones patrimoniales de carácter público “no tributarias” (al configurarse -se dice- como instrumentos de intervención del Estado en la economía), una, en el ámbito energético, y otra, en el financiero. Ambas se dirigían “a reforzar el pacto de rentas de tal manera que determinados grandes grupos económicos realicen una aportación obligatoria que grave y, en consecuencia, reduzca sus beneficios empresariales, contribución que, además, permitirá reforzar la acción pública dotándola de recursos adicionales para el sostenimiento del pacto de rentas respecto de los más desfavorecidos” (exposición de motivos, apartado I). Durante la tramitación de la anterior iniciativa legislativa, los mismos grupos parlamentarios promotores de la citada proposición de ley (en materia “no tributaria”), formularon en el Congreso de los Diputados la enmienda núm. 99, de adición de un nuevo art. 3, que proponía la incorporación a su texto, de una nueva y diferente iniciativa legislativa (esta vez, en materia “tributaria”), sin conexión alguna con la materia objeto de tramitación (“BOCG”, Congreso de los Diputados, núm. 171-6, 23 de noviembre de 2022, pág. 9). La Ley 38/2022, de 27 de diciembre, no solo reguló el establecimiento de gravámenes temporales -energético y de entidades de crédito-, sino que fruto de la enmienda núm. 99 incorporó a su texto también la creación de un nuevo impuesto, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas. La Ley 38/2022 fue publicada en el “BOE” núm. 311, de 28 de diciembre de 2022, entrando en vigor “el día siguiente de su publicación”, esto es, el 29 de diciembre (disposición final octava). Según su disposición final séptima, la citada Ley 38/2022 se dictó “al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1, 11, 13, 14 y 25 de la Constitución Española, que atribuyen al Estado la competencia en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; bases de la ordenación de crédito y banca; bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; Hacienda general y Deuda del Estado y bases del régimen minero y energético”. Aparte de otras modificaciones tributarias, la Ley 38/2022 -con origen en una “proposición de ley” en materia no tributaria, reguló dos prestaciones patrimoniales “no tributarias” -las que eran el objeto de la iniciativa legislativa que tuvo su entrada en el Congreso de los Diputados-, que se configuraron -dice- “como instrumentos de intervención del Estado en la economía” (apartado II del preámbulo): un “Gravamen temporal energético” (art. 1) y otro “Gravamen temporal de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito” (art. 2). Además, como se ha dicho, durante su tramitación parlamentaria se le añadió -a través de la enmienda núm. 99- una tercera prestación patrimonial de carácter público, aunque esta vez de carácter “tributario”, denominada como “impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas”, con carácter complementario al impuesto sobre el patrimonio y con dos finalidades: la primera, “ recaudatoria”, con la finalidad de exigir “en estos tiempos de crisis energética y de inflación, un mayor esfuerzo a quienes disponen de una mayor capacidad económica, es decir, una muestra de solidaridad de las grandes fortunas”; y, la segunda, “armonizadora”, con el objetivo “de disminuir las diferencias en el gravamen del patrimonio en las distintas [comunidades autónomas], especialmente para que la carga tributaria de los contribuyentes residentes en aquellas [comunidades autónomas] que han desfiscalizado total o parcialmente el Impuesto sobre el Patrimonio no difiera sustancialmente de la de los contribuyentes de las [comunidades autónomas] en las que no se ha optado por reducir la tributación por dicho impuesto” (apartado V del preámbulo). El nuevo impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas “grava el patrimonio neto de las personas físicas de cuantía superior a 3 000 000 €” (art. 3.1), constituyendo el hecho imponible su titularidad “en el momento del devengo” (art. 3.3), siendo sujetos pasivos, los mismos “que lo sean del impuesto sobre el patrimonio” (art. 3.5). La base imponible [valor del patrimonio neto (art. 3.8)] se reducirá en 700 000 € “en concepto de mínimo exento” (art. 3.9) y se gravará según una escala progresiva (art. 3.11), deduciéndose de la cuota resultante la del impuesto sobre el patrimonio del ejercicio efectivamente satisfecha (art. 3.15). El impuesto se devengará “el 31 de diciembre de cada año” (art. 3.10), siendo aplicable durante “los dos primeros ejercicios en los que se devengue a partir de la fecha de su entrada en vigor” (art. 3.28), lo que se produjo el día 29 de diciembre de 2022 (disposición final octava). En consecuencia, el primer ejercicio en el que se devengó -a partir de su entrada en vigor- fue el del propio 2022. Los sujetos pasivos vienen obligados “a practicar autoliquidación” (art. 3.18). 2. La crisis del Estado de las autonomías: de la obligada multilateralidad a la impuesta unilateralidad 2.1. La sentencia de la mayoría: un discurso introspectivo Aunque según la sentencia de la mayoría el impuesto se dictó -exclusivamente- con fundamento en el título competencial de “hacienda general del art. 149.1.14 CE”, lo cierto es que, entre aquellos a los que alude la disposición adicional séptima, también le sería de aplicación el previsto en el art. 149.1.1 CE, que atribuye igualmente al Estado la competencia en materia de “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”. Si, como señala el propio preámbulo de la Ley 38/2022, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas tiene una finalidad “armonizadora”, persiguiendo disminuir las diferencias entre los distintos contribuyentes según lo sean o no de comunidades autónomas que hayan ejercido las competencias que el sistema de financiación vigente les atribuye en materia del impuesto sobre el patrimonio, no hay duda alguna, entonces, de que ambos títulos competenciales ampararían la actuación armonizadora del Estado central. Es importante precisar ya en este momento que la posibilidad que tiene el Estado de armonizar los tributos (cedidos, en este caso) no era lo que estaba en cuestión, ni tampoco lo que se controvierte con el presente voto particular. Lo que la comunidad autónoma recurrente había puesto en tela de juicio era la forma en la que se materializó esa armonización, no solo por haberse ejecutado al margen de los instrumentos y de los procedimientos establecidos para ello en la normas que integran el bloque de la constitucionalidad (acuerdos en el Consejo de Política Fiscal y Financiera y en las comisiones mixtas Estado-comunidad autónoma, y modificación de la ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas, de las leyes orgánicas reguladoras de los estatutos de autonomía y de las leyes de cesión de los tributos del Estado a las comunidades autónomas), sino por haberse llevado a cabo por vía de ley ordinaria y no orgánica. Esta aclaración se hace porque, como luego veremos, la sentencia de la que discrepamos, para rechazar la denunciada inconstitucionalidad de la norma (en este aspecto), imputa a la comunidad autónoma recurrente la intención de pretender “impedir al Estado, titular de la potestad tributaria originaria ex art. 133.1 CE y de la competencia exclusiva en materia de “hacienda general” ex art. 149.1.14 CE, establecer un nuevo tributo sobre el patrimonio que la comunidad autónoma ha dejado libre de gravamen”, de modo que “[a]ceptar la tesis de la Comunidad de Madrid sería tanto como pretender que su autonomía financiera y política le autorizan, no ya a bonificar completamente el impuesto sobre el patrimonio sino, además, a bloquear el ejercicio de las mencionadas competencias estatales” [FJ 3 C) a)]. Nada más lejos de la realidad de los hechos recogidos en la propia sentencia de la mayoría. Como se admite expresa y textualmente en el antecedente 1 b), “[p]ara el gobierno autonómico demandante, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas tiene un reconocido efecto armonizador”. Por ello, “si el Estado quería modificar los términos de la cesión del impuesto sobre el patrimonio, debería haberse sometido al procedimiento previsto, que requiere la previa convocatoria y acuerdo de la Comisión Mixta entre el Estado y la Comunidad de Madrid y la modificación de las leyes por las que se cede el impuesto”, pues “el Estado, como titular de los tributos cedidos, puede modificar el alcance y condiciones de la cesión, pero debe respetar el marco procedimental establecido”. De este modo, la sentencia de la que discrepamos, en lugar de dar respuesta a lo planteado, recurre a una “larga cambiada” para justificar la intervención del Estado (como “que se incardina en el espacio fiscal del Estado” y que “encuentra fácil acomodo en el título de coordinación contenido en el art. 149.1.14 CE”, se dice textualmente), dejando a la imaginación de cada cual una posible respuesta a la verdadera cuestión planteada, que no era otra que la de la eventual vulneración de la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas (corresponsabilidad fiscal, coordinación y lealtad institucional), como consecuencia del efecto armonizador de la norma impugnada, al margen del procedimiento constitucional y legalmente establecido. Armonización que ha sido entendida, en este caso, como recentralización legítima, y que ha venido a ratificarse por la sentencia de este tribunal, apartándose de su propia doctrina, para terminar haciendo una excepción injustificada a la misma. Con la norma impugnada, el Estado habría buscado atacar el ejercicio legítimo de las potestades normativas de aquellas comunidades autónomas que simplemente se limitaron a aplicar la “normativa estatal” en materia de tributos cedidos, dentro del marco de las competencias que la Constitución, su norma estatutaria y las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica, le han atribuido. Con ello, les habría cercenado la posibilidad de desarrollar políticas propias (que, en el caso de la Comunidad de Madrid, habrían supuesto una atracción de inversión y una fuente de generación de riqueza, seriamente comprometida tras la intervención estatal). Y lo habría hecho en un claro “fraude de ley” al haber alterado, mediante la creación de un impuesto replicado (el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas), las condiciones de cesión del impuesto sobre el patrimonio (replicante) a las comunidades autónomas, sin haber seguido la vía constitucionalmente establecida para ello en el bloque de la constitucionalidad. Vamos a proceder nosotros, pues, a dar una respuesta fundamentada a la cuestión planteada; la que debió darse -a nuestro juicio- a la pretensión de la comunidad autónoma recurrente. 2.2. El Estado compuesto: la diversidad en la unidad La configuración del Estado autonómico parte de un principio fundamental como es el de “unidad de mercado”. Este principio actúa en la distribución competencial entre los diferentes órganos territoriales que configuran el Estado español, como límite al ejercicio de las competencias atribuidas a cada uno de ellos. Su existencia es fácil colegirla tanto de la proclamación que hace el preámbulo de la Constitución de la existencia de “un orden económico único”(SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 96/2002, de 25 de abril, FJ 11, y 79/2017, de 22 de junio, FJ 2), como de la calificación de España como “un” Estado (art. 1) y la proclamación de la indisoluble unidad de la Nación española (art. 2; STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 6). De ese principio se derivan tres consecuencias: (
49. i)que la unidad del orden económico nacional es un presupuesto indispensable para el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, y 104/2013, de 25 de abril, FJ 2), que si bien permite la “diversidad” normativa no habilita a la “fragmentación” del mercado (SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 3, y 152/2020, de 22 de octubre, FJ 4); (
50. ii)que al Estado, como garante de la unidad frente a la diversidad autonómica, no le es dado quebrar esa unidad, sin una finalidad plausible que justifique la prevalencia de la diversidad frente a la unidad [SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 11, y 120/2018, de 31 de octubre, FJ 3 c)]; y (iii) que el principio es operativo en toda distribución competencial, incluido el ámbito tributario (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 4, y 118/2016, de 23 de junio, FJ 2). Desde el punto de vista tributario, de la Constitución deriva una “concepción del conjunto de tributos como ‘sistema’ o estructura unitaria, homogénea por supuesto, sin distorsiones que impliquen la desigualdad de los españoles, según su localización (artículo 31)” [SSTC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 6, y 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3 b)]. Debe “estar presidido por un conjunto de principios generales comunes capaz de garantizar la homogeneidad básica que permita configurar el régimen jurídico de la ordenación de los tributos como un verdadero sistema y asegure la unidad del mismo, que es exigencia indeclinable de la igualdad de los españoles” y que, en modo alguno, “resulta incompatible con las competencias tributarias de las comunidades autónomas y con la autonomía financiera y presupuestaria de las mismas” (STC 116/1994, de 18 de abril, FJ 5). Según esto, la diversidad dentro de la unidad (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 3) supone buscar el adecuado equilibrio entre los principios de “unidad” y el de “autonomía”, partiendo de la base de la existencia de un Estado profundamente descentralizado (SSTC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3; 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 3, y 76/1983, de 5 de agosto, FJ 13), lo cual implica admitir un gran ámbito competencial para las comunidades autónomas. Al Estado se le reserva exclusivamente lo “básico”, lo “necesario”, lo “nuclear” para la salvaguarda de esa “unidad”, mientras que, en lo restante, se admite la asunción competencial por las comunidades autónomas a la búsqueda de la autonomía político-financiera, condicionada, eso sí, a un doble límite: de un lado, la coordinación con la hacienda estatal y la solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1 CE); de otro, la no obstaculización de la libertad de circulación de personas, bienes y servicios, por todo el territorio nacional (arts. 139.2 y 157.2 CE). La exigencia de un mercado único se ha predicado por el Tribunal Constitucional en muchas materias y, entre ellas, la financiero-tributaria (STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 11), al entender que la proporcionalidad entre la unidad y la diversidad es igualmente exigible del sistema tributario español pues, aunque la garantía de la autonomía financiera para los entes territoriales distintos del Estado (arts. 2, 137, 143.1 y 156, todos ellos de la Constitución Española) permite la coexistencia de diferentes subsistemas, en modo alguno justifica una diversidad contraria a las garantías básicas del deber constitucional de contribuir conforme al art. 31.1 CE. Por esta razón, el Estado no es solo competente para regular sus propios tributos, “sino también el marco general de todo el sistema tributario” (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6), pues ello es “plenamente compatible con las competencias tributarias y con la autonomía financiera y presupuestaria de las comunidades autónomas” (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 5), en el bien entendido de que, en modo alguno, puede establecer un régimen uniforme, al ser necesaria la existencia de opciones diversas justificadas en la capacidad normativa de las comunidades autónomas (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5). El hecho de que el art. 149.1.14 CE haya atribuido la competencia exclusiva al Estado sobre “hacienda general”, no supone un obstáculo para que deba admitirse una hacienda privativa de las comunidades autónomas, pues de “una lectura conjunta del art. 156.1 CE sobre autonomía financiera autonómica, del art. 157.3 CE sobre delimitación de competencias financieras autonómicas mediante ley orgánica, y del art. 149.3 CE (al ser una materia no expresamente atribuida al Estado y, por tanto, asumible estatutariamente por las comunidades autónomas), se desprende que la hacienda privativa autonómica es no tanto una competencia que se reconoce a las comunidades autónomas, cuanto una exigencia previa o paralela a la propia organización autonómica” [STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 4 b)]. Así las cosas, la “autonomía financiera” es una garantía institucional prevista por la Constitución para los entes “no soberanos”, es decir, para entes territoriales distintos del Estado, dotados de un poder jurídicamente limitado y derivado (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3), en orden a la consecución de su “autonomía política”, que implica la posibilid