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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 68/2024

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 68/2024 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 68/2024, de 23 de abril (BOE núm. 131, de 30 de mayo de 2024) ECLI:ES:TC:2024:68 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6521-2023, interpuesto por el presidente del Gobierno contra la totalidad o alguno de los incisos o párrafos de los arts. 1.2

  1. d)y g); 2.1 y 2.2; 3 a); 11.1, 11.4 b), 11.5
  2. a)y b); 12.2 y 5; 21.1
  3. d)y e); 22.1 y 22.2 a), b),
  4. c)y d); 23.2 d), g),
  5. i)y m); 24.3 c),
  6. e)y f); 25.1 a), b),
  7. c)y d); 27.3 c); 29.1; 34.2
  8. a)y
  9. b)y 34.3; 35.2 a),
  10. b)y
  11. c)y 35.3; 36.2 a),
  12. b)y c); 40.2 y 3; 41.2 a), b),
  13. c)y
  14. d)y 41.3; 46.2, 46.3
  15. a)y
  16. b)y 46.5; 48.1, 3, 4 y 5; 49.1, 2, 3 y 4; 52; 53.1, 3 y 4; 55.2; 57.3; 58.3; 59.2; 60.3; 62.5; 64.3; y las disposiciones finales primera y quinta de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, de 6 de julio, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia (en adelante, Ley del Parlamento de Galicia 4/2023). Han comparecido el Congreso de los Diputados y el Senado. Han formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Galicia. Ha sido ponente el magistrado don César Tolosa Tribiño. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el día 11 de octubre de 2023, el abogado del Estado, en nombre del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad frente a diversos apartados e incisos de los arts. 1, 2, 3, 11, 12, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 29, 34, 35, 36, 40, 41, 46, 48, 49, 52, 53, 55, 57, 58, 59, 60, 62 y 64 y las disposiciones finales primera y quinta de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. El abogado del Estado invocó los arts. 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se produzca la suspensión de los preceptos e incisos impugnados.El extenso recurso de inconstitucionalidad aparece estructurado en siete bloques, que se corresponden con los siete fundamentos jurídicos que el mismo contiene: A) En el primero identifica cinco grupos de motivos de inconstitucionalidad; B) En el segundo efectúa consideraciones generales sobre la definición del litoral, su gestión por las comunidades autónomas que han asumido competencias, el problema constitucional de las cláusulas de salvaguardia y de las leges repetitae; C) En el tercero atribuye vicio de inconstitucionalidad a numerosos preceptos por infringir la competencia exclusiva del Estado en la regulación del régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre; D) En el cuarto cuestiona diversos preceptos de la ley autonómica por incurrir en una extralimitación de las propias competencias autonómicas; E) En el quinto sustenta la impugnación de otros tantos preceptos por atribuirse la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre sin tener competencia estatutaria para ello; F) En el sexto atribuye la inconstitucionalidad de preceptos de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 por vulnerar la competencia exclusiva del Estado sobre pesca marítima; G) En el último fundamento se refiere a otros motivos de inconstitucionalidad.A) Al exponer los motivos de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados dedica un primer fundamento a identificar lo que denomina como “grupo de motivos de inconstitucionalidad”, y en el que incluye de modo genérico los siguientes reproches constitucionales:
  17. a)La apropiación de la competencia exclusiva del Estado para regular el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre en tanto que propietario demanial del mismo (art. 132.2 CE);
  18. b)Inadecuación de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 a la normativa básica en materia de limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre;
  19. c)Configuración de un concepto muy amplio de mar territorial sobre el que proyecta actuaciones careciendo de competencia;
  20. d)Asunción por la comunidad autónoma de la gestión de títulos de ocupación del dominio público en virtud de la ley, sin sustento en la competencia de ordenación del territorio y del litoral;
  21. e)Infracción de la competencia exclusiva del Estado sobre pesca en aguas exteriores (art. 149.1.19 CE), como consecuencia de la definición de litoral que se extiende hasta el límite exterior del mar territorial.B) En el segundo fundamento, titulado “Sobre la definición de litoral, la gestión de litoral por algunas comunidades autónomas, sobre el principio de territorialidad en el ejercicio de las competencias autonómicas, sobre las cláusulas de salvaguardia y las leges repetitae”, el abogado del Estado, sin abandonar el plano de análisis general de los vicios de constitucionalidad que atribuye a los preceptos impugnados, esto es, sin referirse de modo concreto a cada uno de ellos, efectúa cinco consideraciones:
  22. a)El espacio que integra el litoral español es soporte de competencias locales, autonómicas y estatales. Por una parte, el Estado se encuentra obligado a “proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica como su uso público y sus valores paisajísticos”, con sustento en los títulos competenciales previstos en los arts. 149.1.1 y 149.1.23 CE (STC 149/1991, de 4 de julio), pero por otra, la “variedad de las condiciones físicas de la costa hace razonable, e incluso impone, que no sean idénticas las normas que hayan de aplicarse en uno u otro sitio para la protección del medio ambiente litoral y para asegurar la utilización del demanio” (SSTC 87/2012, de 18 de abril, y 137/2012, de 19 de junio).
  23. b)El Estado como titular del demanio tiene la competencia para determinar el régimen jurídico de los bienes que lo integran, de su utilización y protección, encontrándose comprendida la gestión del dominio público marítimo-terrestre, que incluye el otorgamiento de concesiones y autorizaciones para su ocupación y aprovechamiento [art. 110
  24. b)de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en adelante, LC)]. Esta competencia, a diferencia de otras comunidades autónomas, no ha sido asumida por la Comunidad Autónoma de Galicia, de modo que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 contempla determinada regulación si bien la supedita a la formalización de la transferencia o delegación de dicha competencia, sin que la misma corresponda a la administración competente para la ordenación del territorio, ni pueda ser asumida por normas al margen del estatuto de autonomía, o pueda quedar a expensas de hipotéticas modificaciones competenciales [SSTC 149/1991; 128/2016, de 7 de julio, y 18/2022, de 8 de febrero, FJ 2 d)].
  25. c)Las comunidades autónomas se han constituido sobre una estructura territorial de base municipal que no incluye el mar, de modo que sus competencias solo excepcionalmente pueden proyectarse sobre el mar territorial (STC 8/2013, de 17 de enero, FJ 5), debiendo existir a tal efecto un explícito reconocimiento estatutario o resultar del bloque de constitucionalidad atendida la naturaleza de la competencia o que resulte imprescindible para el ejercicio de la competencia de la que es titular (STC 38/2022, de 11 de marzo), como sucede en los casos de continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección (art. 6.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad (en adelante, LPNB) tras la reforma efectuada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre).
  26. d)La Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 hace uso de “cláusulas de salvaguarda” que por sí mismas no sanan el vicio de inconstitucionalidad, al depender la validez del precepto de su contenido sustantivo [STC 116/2017, de 19 de octubre, FJ 3 d)].
  27. e)El art. 2.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 considera que el litoral gallego se extiende hasta el límite exterior del mar territorial, ámbito en el que se integra el dominio público marítimo-terrestre (art. 132.2 CE), de modo que, con sustento en dicho entendimiento del litoral gallego se expanden las competencias autonómicas al mar territorial. Por otra parte, reproduce preceptos de la legislación básica, incurriendo en el vicio de las leges repetitae planteando problemas de constitucionalidad [STC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6 c), y 13/2019, de 31 de enero, FJ 2].C) En el tercer fundamento afirma la inconstitucionalidad de los arts. 1.2
  28. d)y g); 2.1, 2.2; 23.2 d),
  29. g)e i); 24.3 c),
  30. e)y f); 27.3 c); 34.2
  31. a)y b), 34.3; 35.2 a),
  32. b)y c); 36.2 a),
  33. b)y c); 40.2 y 3; 41.2 a), b),
  34. c)y d); 46.3
  35. a)y b); 48.3; 49.1 en el inciso “salvo que estén sujetos a declaración responsable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado siguiente”, 49.2, 49.3, 49.4; 57.3; 58.3 segundo párrafo en el inciso final “[h]asta la celebración del convenio, corresponde a la persona titular del bien cumplir las obligaciones derivadas de la legislación de patrimonio cultural”; 60.3; y de la disposición final primera, al entender que ha existido una apropiación por la comunidad autónoma de la “competencia exclusiva del Estado para regular el régimen jurídico del dominio público marítimo terrestre porque es el propietario demanial del mismo”.
  36. a)Atribuye el vicio de inconstitucionalidad al art. 1.2
  37. d)al considerar competente a la comunidad autónoma -atendida la definición del litoral gallego que efectúa el art.2.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023- para el otorgamiento de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, pese a que no ha sido asumida la competencia en el Estatuto de Autonomía de Galicia (en adelante, EAG), correspondiendo la gestión del dominio público marítimo-terrestre al Estado [art. 110
  38. b)LC, y STC 149/1991, FJ 4 A)].
  39. b)El art. 1.2
  40. g)atribuye competencia normativa sobre el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre y en relación con los bienes del patrimonio histórico o artístico (puesto en relación con el art. 58.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023), tratándose de una regulación que le corresponde al Estado de manera exclusiva, conforme a lo expuesto con carácter general en el recurso y específicamente en lo que a la competencia sobre patrimonio histórico se refiere, en atención a lo resuelto en la STS 407/2004, de 28 de enero.
  41. c)La inconstitucionalidad del art. 2.1 y 2.2 resulta de la definición del litoral al contravenir la competencia estatal para determinar el dominio público marítimo-terrestre (STC 100/2016, de 25 de mayo), sin justificarse en la competencia autonómica asumida en materia de “ordenación del territorio”, al no extenderse esta ni sobre el mar ni sobre las aguas interiores (SSTC 149/1991; 3/2014, de 16 de enero; 38/2002, de 14 de febrero; 87/2013, de 11 de abril, y 99/2013, de 23 de abril), sin que la utilización de la cláusula “sin perjuicio” que utiliza el art. 2.3 salve la inconstitucionalidad del precepto, en primer lugar porque se constriñe al “mar territorial” ignorando el carácter indisponible de la regulación del dominio público marítimo-terrestre competencia exclusiva del Estado y atendida la doctrina constitucional por la que este tipo de cláusulas no sana el vicio de inconstitucionalidad de los preceptos [STC 116/2017, FJ 3 d)].
  42. d)Reprocha al art. 23.2 d),
  43. g)e i), que enumera determinaciones que deben tener las directrices del litoral por incluir algunas que le corresponden al Estado. Pese a que la titularidad estatal sobre el dominio público marítimo-terrestre no es criterio de delimitación competencial, de la misma derivan determinadas facultades para el Estado, como el establecimiento de criterios de implantación de las actividades de litoral que establecen los arts. 25 y 32.1 LC (avalados por la STC 149/1991) y que determinan la inconstitucionalidad del art. 23.2
  44. d)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023; por otra parte, solo el titular del demanio puede resolver sobre el grado de ocupación del demanio (STC 149/1991) y así lo ha efectuado el Estado en los arts. 65 a 74 del Reglamento general de costas aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre (en adelante, RGC), debiendo indicarse que la modificación del mismo por el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, ha sido anulada por la STS 150/2024, de 31 de enero, lo que vicia de inconstitucionalidad el art. 23.2
  45. g)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023; y finalmente, el mismo criterio es aplicable al art. 23.2
  46. i)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 conforme a la doctrina expuesta en la STC 149/1991.
  47. e)La inconstitucionalidad del art. 24.3 c),
  48. e)y
  49. f)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, resulta porque en los apartados
  50. c)y
  51. f)se determinan los mecanismos de gestión de las áreas litorales, así como su protección, y la concreción de los usos permitidos, compatibles y prohibidos en las distintas áreas de litoral, regulando cuestiones que versan sobre bienes demaniales, que corresponden en exclusiva al Estado, quien las disciplina en los arts. 31 y siguientes de la Ley de costas, con carácter básico. Por su parte, el apartado
  52. e)atribuye al plan de ordenación costera la delimitación de los corredores ecológicos, regulados en la Ley 42/2007, que tiene carácter básico por haber sido dictada en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.23 CE. La Ley 42/2007, reserva al Estado el ejercicio de las funciones previstas en la ley en la zona económica exclusiva, la plataforma continental, los espacios situados en estrechos sometidos al derecho internacional y en alta mar (art. 6.1 in fine y 6.3 LPNB).
  53. f)Se considera inconstitucional el art. 27.3
  54. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que menciona los “planes especiales de playas”, como “instrumentos de ordenación de las playas del litoral de Galicia” y parte del contenido de los mismos se refieren a materias de competencia estatal al ser las playas un espacio integrante del dominio público marítimo-terrestre, reguladas en el art. 33 LC y en los arts. 65 a 74 RGC. No le corresponde a Galicia ordenar los servicios de temporada, el régimen de utilización de las playas en cuanto establece normas que constituyen el régimen jurídico del demanio estatal que le corresponde al Estado, por lo que la Comunidad Autónoma de Galicia carece de competencia estatutaria.
  55. g)Califica de inconstitucional el art. 34.2
  56. a)y
  57. b)y 3, pues en el dominio público marítimo-terrestre los usos posibles y prohibidos, así como las reglas para su utilización, se recogen en la Ley de costas y en su reglamento, dictadas por el titular del demanio y no pueden ser sustituidas por la ley autonómica respecto de los bienes del dominio público marítimo-terrestre situados en su territorio. Otro tanto sucede con las servidumbres del demanio establecidas como básicas por el Estado en todo el perímetro costero y que admiten normas adicionales de protección, pero no normas que la reduzcan. No le corresponde a la comunidad autónoma regular los usos permitidos del dominio público marítimo-terrestre o reiterar los previstos en la norma del Estado, salvo que sea imprescindible para entender la norma autonómica. El precepto no reproduce exactamente la previsión del art. 31.1 LC al omitir algunos usos e introducir otros, además de omitir la referencia a la utilización libre, pública y gratuita para los usos comunes. Esa regulación de los usos permitidos, de acuerdo con el art. 32 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, se proyecta sobre los terrenos afectados por la servidumbre de protección, que se encuentran regulados en los arts. 25.2 LC y 45 y 47.3 de su reglamento, por lo que el art. 34.2 y 3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, incurre en inconstitucionalidad al regular el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre y vulnerar la legislación básica en materia de medio ambiente.
  58. h)La inconstitucionalidad del art. 35.2 a),
  59. b)y
  60. c)es planteada en términos similares a la que se formula en relación con el art. 34.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023; concretamente afirma que no le corresponde a la comunidad autónoma regular los usos autorizables del dominio público marítimo-terrestre, ni cabe la reiteración de la normativa del Estado que es a quien le corresponde regular esta materia. Señala que el precepto autonómico no reproduce de manera exacta la previsión del art. 31.2 LC, al incluir usos distintos. Añade que, además de carecer de competencia para establecer el régimen jurídico del demanio, se extralimita al contener la previsión relativa al otorgamiento de títulos habilitantes sobre el dominio público marítimo-terrestre.
  61. i)A juicio del abogado del Estado la inconstitucionalidad del art. 36.2 a),
  62. b)y
  63. c)resulta de disciplinar los usos prohibidos en el área de protección ambiental, que puede incluir tanto el dominio público marítimo-terrestre como los terrenos afectados por las servidumbres de este (conforme resulta del art. 32 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023) y si bien la comunidad autónoma puede establecer medidas adicionales de protección ambiental (art. 149.1.23 CE), no puede reducirlas. En tal sentido el precepto no alude al art. 25 LC en relación con la servidumbre de protección y por otra parte limita el alcance de la prohibición de las “actuaciones de transformación urbanística”, pues permite la “implantación de dotaciones públicas estratégicas del artículo 60”, contraviniendo el art. 25 LC y el art. 44.6 de la misma en los que no se permite el emplazamiento de instalaciones de aguas residuales ni de colectores en la ribera del mar ni en los primeros metros desde la misma.
  64. j)Continúa sosteniendo la inconstitucionalidad del art. 40.2 y 3 de la tantas veces citada Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, nuevamente por regular -careciendo de competencia- usos de espacios que incluyen el dominio público marítimo-terrestre y los terrenos afectados por la servidumbre de protección, residenciando en el precepto los mismos reproches que formula contra los dos anteriores artículos en relación con la improcedencia de la reproducción de preceptos estatales o con la circunstancia de introducir usos comunes distintos a los previstos en el art. 31.1 LC, tales como los usos agrícolas, ganaderos y forestales. Por otra parte, incluye terrenos afectados por la servidumbre de protección, para los que el art. 45 RGC, prevé actuaciones a realizar sin autorización, que también se disciplinan en el art. 25.2 LC y en el art. 47.3 RGC, en los que se prevé la correspondiente autorización del órgano competente para determinados usos forestales, como es la tala de árboles. Tras ello afirma la inconstitucionalidad en la vulneración de la legislación básica (art. 149.1.23 CE).
  65. k)Nuevamente censura, en este caso, al art. 41.2 a), b),
  66. c)y d), por contener una regulación de usos sobre el área de protección ambiental que como se reitera comprende bienes del dominio público marítimo-terrestre y terrenos afectados por la servidumbre de protección, incluso espacios ajenos a la Ley de costas (art. 37 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, en tal sentido), incurriendo en el mismo exceso competencial que el art. 35 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 e indica que “no está al alcance de la comunidad autónoma incluir usos posibles y autorizables, adicionales a los estrictamente previstos en la Ley de costas, rebajando así el grado de protección dispensado a dichos bienes y terrenos”. Añade que no le corresponde otorgar títulos habilitantes para ocupar el dominio público. Y tras ello, nuevamente concluye con la afirmación de que el precepto vulnera la legislación básica en materia de medio ambiente.
  67. l)Al art. 46.3
  68. a)y
  69. b)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 le reprocha que regule el régimen jurídico de dominio público marítimo-terrestre, al establecer los usos permitidos en el área de reordenación, la cual puede incluir espacios demaniales, como la zona de servicio de los puertos autonómicos y los terrenos afectados por la servidumbre de protección. Recuerda que la zona de servicio de un puerto autonómico si bien no coincide con el dominio público marítimo-terrestre, sí lo hace con la zona de servidumbre de protección de aquel, que incluye determinados bienes que tienen la consideración de dominio público marítimo-terrestre (art. 52.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017, de 12 de diciembre, de puertos de Galicia) regulándose los usos permitidos y prohibiciones de dicha zona de servicio portuaria (arts. 49 LC y 105 RGC). A la zona de servicio del puerto no coincidente con el dominio público marítimo-terrestre, pero sí con la servidumbre de protección de aquel, son de aplicación las limitaciones de uso que prevé el artículo 25 LC y concordantes del Reglamento general de costas (STC 34/2014, de 27 de febrero, FJ 4).
  70. m)El art. 48.3 es impugnado porque al prever los usos que considera autorizables en el dominio público marítimo-terrestre se extralimita en las competencias autonómicas, sin que la mera reproducción del precepto estatal evite el vicio de inconstitucionalidad. Refiere que el precepto establece una presunción legal sobre la necesidad de ocupación del demanio, pese a que muchas de las actividades o instalaciones se podrían ubicar fuera del dominio público marítimo-terrestre y tratarse de “actividades o instalaciones que la propia Ley de costas (de aplicación preferente e insoslayable) prohíbe expresamente en el dominio público marítimo terrestre (como sucede con las instalaciones de tratamiento de aguas residuales o los colectores paralelos a la costa)”.
  71. n)El art. 49.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 es cuestionado únicamente en lo que se refiere a su segundo inciso “salvo que estén sujetos a declaración responsable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado siguiente”, pues la previsión que efectúa su primer inciso requiriendo autorización previa autonómica para usos y actividades que pretendan llevarse a cabo en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre la conceptúa constitucional [conforme a la STC 149/1991, FJ 3 D) d)]. Por otra parte, impugna íntegramente sus apartados 2, 3 y 4 a los que llama el inciso final del apartado 1 impugnado.La razón de la impugnación del apartado 2, es la modificación que supone del régimen de autorización previsto en el art. 49 RGC, rebajando su protección y el control de su utilización por parte del Estado, al impedir que la Administración General del Estado emita el informe previo al inicio de la actividad. Encuadra la competencia del Estado, esta vez, en el art. 149.1.18 CE, al prever la regulación estatal “un concreto mecanismo de intervención administrativa para garantizar el tratamiento común de los titulares de derechos, puesto que la opción por una de ellas en la concreta materia ambiental debe hallar justificación en la finalidad tuitiva a la que responde este título competencial (p. ej., establecer la técnica de la declaración responsable en el caso de obras o instalaciones ubicadas en la servidumbre de protección de costas (STC 57/2016, de 17 de marzo, FJ 4)”.Por otra parte, los apartados 3 y 4 del art. 49 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 recogen una presunción legal de que determinadas obras, instalaciones y actividades, son susceptibles de desarrollarse en terrenos afectados por la servidumbre de costas, reduciendo la protección del litoral y contraviniendo el art. 25 LC que no contempla la posibilidad de ciertas instalaciones y prohíbe expresamente otras como las edificaciones destinadas a residencia o habitación o las instalaciones de tratamiento de aguas residuales y colectores paralelos en los primeros veinte metros desde la ribera del mar, menoscabando la legislación básica estatal en materia de protección del medio ambiente litoral (art. 149.1.23 CE y STC 149/1991).ñ) El art. 57.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 desconoce la competencia exclusiva del Estado para el establecimiento del régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre, del que es titular, al incluir en la red de establecimientos turísticos a recuperar o rehabilitar los emplazados en el demanio o en su servidumbre de protección si se trata de edificaciones destinadas a residencia o habitación, contraviniendo la regulación de la disposición transitoria primera de la Ley de costas, que permite la conversión de los derechos de propiedad previos en derechos de aprovechamiento concesional pero “respetando los usos y aprovechamientos existentes” o en los términos del art. 27.2 RGC que entiende por usos y aprovechamiento existentes los que “a la fecha de aprobación del deslinde se estuvieran llevando a cabo y fueran conformes a la legalidad vigente”.
  72. o)Impugna el artículo 58.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, segundo párrafo inciso final: “Hasta la celebración del convenio, corresponde a la persona titular del bien cumplir las obligaciones derivadas de la legislación de patrimonio cultural”, por contravenir el apartado 3 de la disposición adicional tercera del Reglamento general de costas, que atribuye el cumplimiento de las obligaciones de la legislación de patrimonio cultural a la administración promotora de la declaración responsable o de la catalogación del bien. Dicha disposición, además de ser dictada en el ejercicio de la competencia estatal sobre el dominio público marítimo-terrestre (art. 132 CE y STC 149/1991), deriva de la competencia estatal exclusiva en la regulación del régimen jurídico básico en materia de contratos y concesiones administrativas del artículo 149.1.18 CE. Ello se deduce de la disposición final segunda de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral por la que se modifica la Ley de costas de 1988, que introduce la vulnerada disposición adicional undécima de la Ley de costas, a su vez desarrollada por la disposición adicional tercera del Reglamento general de la Ley de costas.
  73. p)La inconstitucionalidad del art. 60.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, resulta de contravenir el art. 44.6 LC, dictado en virtud de la “competencia exclusiva [del Estado] para la determinación del régimen jurídico del dominio público marítimo terrestre, así como respecto de sus servidumbres legales ex artículo 149.1.23 CE”, que no permite el emplazamiento de instalaciones de tratamiento de aguas residuales en la ribera de mar ni en los primeros veinte metros desde la misma ni tampoco la instalación de colectores paralelos a la costa en dichos espacios.
  74. q)Para cerrar este tercer fundamento, indica que la disposición final primera modifica el artículo 55 de la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017, relativo a las “actividades, instalaciones y construcciones permitidas” conforme a los usos portuarios, en la zona de servicios, e incluye algunas que no figuraban en la redacción originaria de dicho artículo. Destaca como “más relevante” la relativa a los apartados 2
  75. e)y g). Indica que la adscripción de bienes del dominio público marítimo-terrestre a las comunidades autónomas, si bien no modifica la calificación jurídica del bien, comporta que es la comunidad autónoma a la que le corresponde su utilización y gestión adecuadas a su finalidad y con sujeción a las disposiciones pertinentes (art. 49 LC). En el art. 49.4 LC se establecen los usos permitidos con limitaciones y los prohibidos. Dicho precepto se desarrolla en el art. 105 RGC, añadiendo la superficie máxima que tales usos pueden tener y en el art. 106 RGC que exige para la delimitación de los usos, el informe favorable de la administración general del Estado. A ello se añade que la adscripción del bien a la comunidad autónoma no le libera de las limitaciones medioambientales derivadas de los arts. 45 LC y 149.1.23 CE. Como reconoce la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 92, el ejercicio de las funciones ejecutivas autonómicas “se somete al respeto del régimen general del dominio público, pues dicho régimen corresponde establecerlo al Estado, titular del demanio, con libertad de configuración”. En tal sentido, los arts. 25 y 32 LC fueron declarados básicos por las SSTC 149/1991, FFJJ 3 y 4, y 34/2014, FJ 3, in fine, de modo que en la previsión de los usos portuarios no prevén “los relativos a la cadena mar-industria alimentaria” y “servicios sanitarios, asistenciales, docentes, culturales o deportivos”. Dicha previsión en la norma autonómica no tiene el carácter de norma adicional de protección, ni supone un desarrollo de la norma básica, por lo que contraviene el art. 149.1.23 CE.D) Dedica el cuarto fundamento del recurso a sustentar la inconstitucionalidad de los arts. 11.5 a), 12.5, 21.1
  76. d)y e), 23.2 m), 25.1
  77. c)y 64.3 por extralimitación competencial, al extender las competencias autonómicas al mar territorial.
  78. a)El art. 11.5
  79. a)es considerado por los recurrentes inconstitucional en tanto que atribuye a la consejería con competencias sobre el mar el plan de ordenación marina y los planes especiales de ría por lo que desconoce tanto las competencias estatales sobre los espacios marinos como el régimen de protección del medio marino establecido con carácter básico en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino (en adelante, Ley 41/2010) y en sus reglamentos de desarrollo: el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo; y el Real Decreto 150/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo de las cinco demarcaciones marinas españolas.
  80. b)El art. 12.5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 atribuye al Instituto Tecnológico para el Control del Medio Marino el control de la calidad del medio marino y en particular, el control del cumplimiento de los objetivos ambientales en las aguas costeras del litoral de Galicia, completando sus funciones el art. 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que atribuye al referido instituto la emisión de “un informe de compatibilidad con los objetivos de calidad y ambientales de las aguas de Galicia” para “las actuaciones que pretendan llevarse a cabo en aguas costeras que requieran la ejecución de obras o instalaciones, o la colocación o depósito de materiales sobre el fondo marino”. Señala que el control de la calidad no se encuentra comprendido en la competencia de “ordenación del litoral” y que la Ley 41/2010 regula los informes de compatibilidad con las estrategias marinas de competencia exclusiva del Estado. La Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 establece la presunción legal de la necesidad de ocupación de esos espacios por la totalidad de las instalaciones destinadas a esa actividad, sin ni siquiera atribuir al solicitante la carga de acreditar esa necesidad de ocupación, vulnera la legislación básica de costas, con el consiguiente detrimento de la preservación de esa valiosa franja litoral y del régimen jurídico que rige la adopción de las medidas necesarias para lograr o mantener el buen estado ambiental del medio marino, a través de su planificación, conservación, protección y mejora, con sustento en el art. 149.1.23 CE (disposición adicional primera de la Ley 41/2010). Son las estrategias marinas en cuya elaboración y seguimiento participan las comunidades autónomas, en la medida en que afecten a sus competencias, los instrumentos esenciales para la planificación del medio marino, sin que la Comunidad Autónoma de Galicia haya asumido la competencia sobre dicha materia, ni le alcance la competencia medio ambiental como consecuencia de la continuidad y unidad del espacio público protegido de competencia autonómica.
  81. c)El art. 21.1
  82. d)y
  83. e)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 dispone como instrumento específico de ordenación del litoral el “plan de ordenación marina” y “los planes especiales de ría” cuya inconstitucionalidad resulta de su relación con los arts. 11.5
  84. a)y 23.2
  85. m)de la misma ley, por las razones expuestas al abordar la inconstitucionalidad de estos artículos: desconocimiento tanto de las competencias estatales sobre los espacios marinos, como del régimen de protección del medio marino establecido con carácter básico en la Ley 41/2010 y en sus reglamentos de desarrollo: el Real Decreto 363/2017, y el Real Decreto 150/2023.
  86. d)El art. 23.2
  87. m)es considerado inconstitucional al imponer como determinación de las directrices del litoral los criterios para la determinación de los usos estratégicos y prioritarios del mar, a los efectos de la elaboración del plan de ordenación marina, al atribuir a la Comunidad Autónoma de Galicia facultades sobre el mar que la normativa vigente no le atribuye, ni respetar los criterios de extensión al mar de competencias autonómicas. El establecimiento de los criterios para la determinación de los usos estratégicos y prioritarios del mar, a los efectos de la elaboración del plan de ordenación marina, corresponde al Estado con carácter básico de acuerdo con la Ley 41/2010 y en los citados reglamentos de desarrollo.
  88. e)El art. 25.1
  89. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 prevé como objetivo del plan de ordenación marina lograr el desarrollo sostenible del sector energético, con respeto de la biodiversidad y la pesca, el marisqueo y la acuicultura, pese a que la STC 3/2014, FJ 5, excluyó de la competencia autonómica en el mar territorial “el desarrollo sostenible del sector energético”.
  90. f)El art. 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 prevé la emisión de un informe de compatibilidad con los objetivos de calidad y ambientales de las aguas de Galicia para las actuaciones que pretendan llevarse a cabo en las aguas costeras que requieran la ejecución de obras e instalaciones, o la colocación o depósito de materiales sobre el fondo marino. Las aguas costeras se extienden hasta una milla náutica mar adentro desde las líneas de base rectas, según el artículo 16 bis.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de aguas. Entiende el abogado del Estado que la ley no puede incluir, como competencia propia, la emisión de un informe similar al previsto en la normativa estatal, referido a aquellas actividades que requieran, bien la ejecución de obras o instalaciones en las aguas marinas, su lecho o su subsuelo, bien la colocación o depósito de materias sobre el fondo marino. Mediante dicha práctica, la Comunidad Autónoma de Galicia está sustituyendo la competencia exclusiva otorgada por la Ley 41/2010 al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que incluye la competencia para la emisión del correspondiente informe de compatibilidad con la estrategia marina, siendo dicha ley básica en virtud del art. 149.1.23 CE.E) En el quinto fundamento sostiene la inconstitucionalidad de los arts. 2.1 y 2; 3 a); 11.4
  91. b)y 5 b); 35.3; 41.3; 46.2; 48.1, 4 y 5; 52; 53.1, inciso “todos los títulos de intervención requeridos por la normativa vigente”, 3 y 4; 62.5 inciso inicial: “[c]uando el otorgamiento del título de ocupación corresponda a la administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia conforme a lo previsto en el artículo 48”; y disposición final quinta en el inciso: “salvo lo establecido en el artículo 48.1 con respecto al ejercicio de las competencias autonómicas para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre, cuya entrada en vigor queda supeditada a la publicación del real decreto de traspasos de funciones y servicios de la administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia”, por atribuirse la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre sin tener competencia estatutaria para ello.
  92. a)En relación con la inconstitucionalidad del art. 2.1 y 2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 se remite a lo ya expuesto sobre tales preceptos.
  93. b)El art. 3
  94. a)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 lo considera inconstitucional pues incluye entre los fines de la ley la “ordenación y gestión del litoral como una entidad continua y única”, lo que atendido el concepto de litoral supone arrogarse la ordenación y gestión del dominio público marítimo-terrestre, cuando la competencia exclusiva en el establecimiento del régimen jurídico del dominio público es del Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia carece de competencias estatutarias en materia de otorgamiento y gestión de los títulos habilitantes para la utilización del dominio público marítimo-terrestre, correspondiéndole al Estado como afirmó la STC 149/1991, al pronunciarse sobre el art. 110
  95. b)LC.
  96. c)Por la misma razón, la inconstitucionalidad del art. 11.4
  97. b)y 5
  98. b)resulta de la atribución a la consejería de la función de otorgar títulos de intervención o la emisión de informes equivalentes para la utilización de los espacios terrestres del dominio público marítimo-terrestre, y de otorgar títulos de intervención para la utilización de los espacios intermareales y marinos del demanio, cuando corresponda en virtud de lo previsto en el artículo 48 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, pese a que el otorgamiento y gestión de los títulos habilitantes para la utilización del dominio público marítimo-terrestre es función que no ha sido asumida estatutariamente por la Comunidad Autónoma de Galicia y que no se incluye en la competencia de ordenación del litoral, tal y como afirmó, entre otras, la STC 149/1991 con ocasión de la propia impugnación del artículo 110
  99. b)LC.
  100. d)En relación con los arts. 35.3, 41.3 y 46.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, defiende su inconstitucionalidad por los mismos argumentos expuestos para el art. 48 de esta misma ley.
  101. e)Aborda a continuación la inconstitucionalidad de los apartados primero, cuarto y quinto del art. 48 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, al referirse en su apartado primero, a la competencia para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones en el dominio público marítimo-terrestre por parte de las consejerías competentes “en el momento en que se produzca el efectivo traspaso de funciones y servicios de la administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de ordenación del litoral”. Sin embargo, la comunidad autónoma ya ostenta competencias en la “ordenación del litoral”, en virtud de los traspasos operados por los Reales Decretos 2424/1982, de 24 de julio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de ordenación del territorio y urbanismo; 3564/1983, de 5 de octubre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de estudios de ordenación del territorio y medio ambiente; 1524/1984, de 1 de agosto, sobre valoración definitiva y ampliación de medios adscritos a los servicios traspasados a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de ordenación del territorio y urbanismo; y 659/1985, de 17 de abril, sobre traspaso de funciones y servicios de la administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de ordenación del litoral y vertidos al mar, sin que haya modificado su estatuto a fin de reconocer nuevas funciones ejecutivas en relación con la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre que pudieran requerir nuevos traspasos. Por otra parte, el sometimiento a condición suspensiva y el contenido de lo previsto en el art. 48.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 a la aprobación del acuerdo de traspaso de funciones y servicios (disposición final quinta), es contraria a la doctrina del Tribunal (SSTC 95/2002, de 25 de abril, FJ 14; 128/2016, y 116/2017, FJ 4). En definitiva, señala el Consejo de Estado en su dictamen núm. 991/2023: “como ha quedado expuesto con anterioridad, la regulación preventiva o anterior a la futura adquisición de una competencia que no se tiene no es respetuosa con la titularidad competencial de quien la conserva, en este caso el Estado”.
  102. f)El art. 52 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 establece la solicitud de diversos informes en los procedimientos de otorgamiento de títulos de intervención. El abogado del Estado predica su inconstitucionalidad por conexión con los arts. 48 y 49 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. En concreto, considera que es contrario al art. 156 RGC que desarrolla el procedimiento de otorgamiento de autorizaciones o concesiones que sean competencia de las comunidades autónomas, sin que la comunidad autónoma pueda sustituir un procedimiento por otro, al carecer de competencia para ello.
  103. g)El abogado del Estado considera inconstitucional el art. 53 apartado primero inciso “todos los títulos de intervención requeridos por la normativa vigente” y apartados tercero y cuarto de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. El artículo 53 de la Ley autonómica alude al procedimiento integrado a seguir cuando deban otorgarse varios títulos de intervención, habilitando a la propia administración autonómica a su desarrollo reglamentario. Este precepto es contrario a las competencias autonómicas al atribuirse la instrucción de todos los títulos de intervención (estatales, como se ha visto respecto de los del artículo 48) y autonómicos (apartado 1). El apartado 3 se inmiscuye en competencias ejecutivas estatales por conexión con el artículo 48 (concesiones). Respecto del apartado 4, el art. 156 RGC ya desarrolla el procedimiento de otorgamiento de autorizaciones o concesiones de competencia de las comunidades autónomas que requieren concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre por la administración general del Estado, sin que la Comunidad Autónoma de Galicia sea competente para suplantar esas previsiones de la normativa estatal. Por otra parte, cuando la actividad propuesta en la servidumbre de protección requiera la utilización del dominio público marítimo-terrestre, será necesario el otorgamiento del correspondiente título conforme a lo previsto en la Ley de costas y su reglamento, sin que corresponda, tampoco, a la comunidad autónoma regular procedimiento alguno, por carecer de competencia al respecto.
  104. h)Se impugna el art. 62 apartado quinto inciso inicial: “[c]uando el otorgamiento del título de ocupación corresponda a la administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia conforme a lo previsto en el artículo 48”. El artículo 62 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 hace referencia a la elaboración de estudios sobre resiliencia del litoral ante los efectos del cambio climático, disponiendo en su apartado primero, que corresponderá a la comunidad autónoma la elaboración de los mismos, pese a la incompetencia de dicha comunidad autónoma para gestionar los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre. Los estudios a los que se hace referencia en el art. 61 de la Ley autonómica no pueden referirse a aquellos terrenos que tengan la consideración de demaniales y sin perjuicio de lo previsto en el apartado segundo de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013 sobre terrenos adscritos a las comunidades autónomas.
  105. i)La impugnación de la disposición final quinta en el inciso “salvo lo establecido en el artículo 48.1 con respecto al ejercicio de las competencias autonómicas para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre, cuya entrada en vigor queda supeditada a la publicación del real decreto de traspasos de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia”, resulta de los argumentos desarrollados en el artículo 48 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 en relación con la suplantación de las competencias de titularidad estatal en materia de gestión de autorizaciones y concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre y en relación con la falta de competencias del legislador autonómico sobre la alteración de las competencias estatutarias.F) En el sexto fundamento se sostiene la inconstitucionalidad por infracción de la competencia estatal exclusiva sobre pesca en aguas exteriores ex artículo 149.1.19 CE de los artículos: 22, apartados 1 y 2, letras a), b),
  106. c)y d), en todo aquello que se refiera a la pesca marítima en aguas exteriores; 25.1
  107. a)y b); 59.2 inciso “teniendo la obligación de asegurar en todos los instrumentos de ordenación marina del litoral previstos en esta un régimen de zonificación y uso que garantice el acceso y la permanencia de las embarcaciones gallegas a los caladeros cuya regulación sea de su competencia” y la disposición final primera “además del ya señalado artículo”.
  108. a)El recurso frente al art. 22.1 y 2 a), b),
  109. c)y d), en todo aquello que se refiera a la pesca marítima en aguas exteriores, se fundamenta en que la materia “pesca marítima” es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.19 CE) cuando su regulación se proyecta sobre el mar territorial, la zona económica y las aguas internacionales (por todas, SSTC 38/2002, FJ 6, y 166/2013, de 7 de octubre, FJ 6).
  110. b)El art. 25.1
  111. a)y
  112. b)invade la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca marítima (art. 149.1.19 CE) cuando su regulación se proyecta sobre el mar territorial, la zona económica y las aguas internacionales. Por el contrario, solo en el caso de que la disciplina de dichas cuestiones se ciña a las aguas interiores de la Comunidad Autónoma de Galicia resultará esta competente para establecerla (STC 9/2001, de 18 de enero, FJ 6).
  113. c)La censura constitucional del inciso contenido en el art. 59.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 “teniendo la obligación de asegurar en todos los instrumentos de ordenación marina del litoral previstos en esta un régimen de zonificación y uso que garantice el acceso y la permanencia de las embarcaciones gallegas a los caladeros cuya regulación sea de su competencia”, se argumenta en la competencia exclusiva del Estado en referencia a los instrumentos de ordenación marina del litoral, en la determinación de la obligación de los antedichos instrumentos de establecer un “régimen de zonificación y uso”, en los términos previstos en la Ley 41/2010 y en sus reglamentos de desarrollo ya citados, tal como se ha expuesto anteriormente en relación con la impugnación de los arts. 11.5 a), 21.1
  114. d)y 23.2 m). Finalmente, la obligación que el precepto asigna al régimen de zonificación y uso de que garantice el acceso y la permanencia de las embarcaciones gallegas a los caladeros cuya regulación sea de su competencia, resulta inconstitucional en la medida en que parece establecer una diferenciación de acceso a los caladeros entre embarcaciones “gallegas” y el resto de las embarcaciones españolas y comunitarias, que no se justifique por razones vinculadas a la pesca o la conservación de los recursos pesqueros en aguas marítimas interiores, además de interferir con la competencia exclusiva del Estado sobre pesca en aguas exteriores, por las razones señaladas con antelación en la impugnación del artículo 22 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.
  115. d)La disposición final primera es inconstitucional por las razones ya expuestas al abordar la misma.G) En el séptimo y último fundamento, bajo la rúbrica “[o]tros motivos de inconstitucionalidad específicos”, impugna:
  116. a)El art. 11 apartado primero inciso “y la lucha contra la contaminación marina”, en cuanto se refiera a los vertidos mar-mar, en cuanto que incluye en la misma el concepto de marina mercante (STC 40/1998, de 19 de febrero, FFJJ 50 y 52).
  117. b)El art. 12 apartado segundo, en el que se prevé que “Portos de Galicia impulsará el desarrollo sostenible del litoral a través de la implantación de establecimientos de la cadena mar-industria alimentaria en espacios portuarios de su competencia”, en tanto que los usos posibles en espacios de dominio público marítimo-terrestre adscritos a las comunidades autónomas para usos portuarios se rigen por lo dispuesto en la legislación estatal de costas, en cuanto que los espacios siguen siendo de dominio estatal sin perjuicio de su adscripción a una determinada comunidad autónoma. La adecuación de los usos previstos a la norma estatal ha de determinarse caso por caso en el correspondiente expediente.
  118. c)El art. 25.1
  119. d)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, en lo que se refiere a las facultades reservadas al Estado en razón de su competencia exclusiva de marina mercante, cuando se refiere a que “[e]n el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia, el plan de ordenación marina” con el fin de alcanzar los objetivos: “
  120. d)impulsar el desarrollo sostenible del transporte marítimo, incluido el transporte de personas”, pues es propio de la competencia exclusiva del Estado en marina mercante (art. 149.1.20 CE).
  121. d)Se impugna el art. 29.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, porque al proyectar el desarrollo sostenible sobre el litoral, debe tomarse en consideración que la competencia autonómica relativa a la ordenación territorial del demanio costero resulta acotada por el uso que el Estado haga de las que le incumben para alcanzar los fines que ampara el art. 45 CE. La protección que el Estado ejerce sobre el dominio público marítimo-terrestre deriva del artículo 132.2 CE y, en palabras del fundamento jurídico 1 D) de la STC 149/1991, se traduce en que “para servir a estas funciones el legislador estatal no solo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos”. La amplia definición del concepto de litoral de la ley gallega implica que esta se proyecte sobre ámbitos en los que prevalece la competencia estatal para establecer el régimen jurídico y la legislación básica estatal en materia medio ambiental, de modo que regula los principios rectores del dominio público marítimo-terrestre y del medio marino, careciendo de competencia para ello, y excediendo del marco programático que le atribuye el Consejo de Estado.
  122. e)Se impugna el art. 46.5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 en su inciso “[l]os bienes cedidos serán destinados a fines de uso o servicio público” por tratarse de un aspecto de competencia regulatoria estatal debido a la titularidad estatal del dominio público marítimo-terrestre al que se refiere la cesión, en conexión con el resto de los apartados impugnados del artículo conforme a los argumentos previstos en las alegaciones precedentes.
  123. f)El art. 55.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 hace referencia a la industria mar-alimentaria, entendida como “el conjunto de empresas y entidades que desarrollan actividades económicas propias del sector pesquero, marisquero y de la acuicultura, incluidas las actividades de extracción, cultivo, producción, manipulación, transformación y comercialización de los productos de la pesca, el marisqueo y la acuicultura” y en el apartado impugnado se establece la presunción de la necesidad de ocupación del dominio público marítimo-terrestre o la zona de especial protección por los establecimientos de la cadena mar-industria alimentaria, extralimitándose, pues no corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre, sino que corresponde en exclusiva al Estado como titular demanial. En ejercicio de esta competencia, el artículo 32 LC establece la regla básica que es desarrollada en el art. 61 RGC, de modo que la presunción legal de necesidad de ocupación de esos espacios por la totalidad de las instalaciones destinadas a esa actividad, sin ni siquiera atribuir al solicitante la carga de acreditar esa necesidad de ocupación vulnera la legislación básica de costas, con el consiguiente detrimento de la preservación de esa valiosa franja litoral.Finalmente, el recurso invoca expresamente los arts. 161.2 CE y 30 LOTC interesando la suspensión de la vigencia de los incisos, párrafos y apartados de los artículos impugnados. 2. Por providencia de 6 de noviembre de 2023, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Xunta de Galicia y al Parlamento de Galicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes; tener por invocado por el presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso, y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Galicia”. 3. Por acuerdo de sus respectivas mesas, el Congreso de los Diputados y el Senado acordaron personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. 4. Por escritos registrados en este tribunal el 17 y 28 de noviembre de 2023, el letrado de la Xunta de Galicia y el del Parlamento de Galicia solicitaron la concesión de prórroga por el máximo legal del plazo para formular alegaciones. Por sendas diligencias de ordenación de 17 y 28 de noviembre de 2023, se acordó la prórroga en ocho días más del plazo concedido por la providencia de 6 de noviembre de 2023. 5. Mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 2023, don Xosé Antón Sarmiento Méndez y doña Purificación López Gómez, como letrado oficial mayor y letrada del Parlamento de Galicia, en defensa y representación de este, formularon alegaciones solicitando la desestimación del recurso interpuesto.A) El Parlamento de Galicia en sus alegaciones afirma la constitucionalidad de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, al indicar que se dicta en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma de Galicia y se adecua a la normativa estatal básica en materia de limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar, al principio de territorialidad, a la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y a la competencia sobre pesca en aguas exteriores. El propio art. 2.4 y 5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 preceptúa que la ley es complementaria de la legislación sectorial que regula las actividades que se realicen sobre el litoral y que se aplica con pleno respeto de la legislación portuaria, de medio marino y de costas y, en todo caso, quedan fuera de su ámbito de aplicación los puertos del Estado.Destaca, con reproducción del apartado IV de la exposición de motivos, que el objeto de la ley es la ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia desde un enfoque ecosistémico, que garantice un desarrollo sostenible siguiendo los criterios de diversos instrumentos internacionales y europeos. Constituye una premisa avalada por la experiencia y el conocimiento científico que la escala autonómica es idónea para alcanzar dicho objetivo atendida la singularidad del litoral de Galicia.Expone los títulos competenciales en los que, conforme a la doctrina constitucional, se sustenta la Ley y que se recogen en su exposición de motivos. Refiere que el Estatuto de Autonomía de Galicia asumió la competencia del art. 148.1.3 CE, incluyendo, además, la ordenación del litoral (art. 27.3 EAG), habiéndose pronunciado la STC 149/1991, FJ 1 A), en el sentido de que la competencia de las comunidades costeras para la ordenación del territorio lo es también para el litoral, en cuyo concepto se incluye al menos la ribera del mar y sus zonas de protección e influencia. Continúa con la cita de las SSTC 38/2002, FJ 6, y 162/2012, de 20 de septiembre, FJ 7, para indicar que el Tribunal Constitucional ha invocado el principio de territorialidad por el que se reconoce el territorio como elemento definidor de las competencias autonómicas, sin que el legislador estatal pueda, sin una expresa previsión constitucional o estatutaria, llevar a cabo una interpretación conceptual y abstracta del sistema de distribución de competencias con el objetivo de delimitar las competencias autonómicas. El Tribunal Constitucional al interpretar qué debe entenderse por territorio autonómico extiende los puertos y la zona marítimo-terrestre a los territorios municipales en que están enclavados, a diferencia del mar territorial que no forma parte del mismo, aunque excepcionalmente sobre él puedan llegar a ejercerse competencias autonómicas, bien por explícito reconocimiento estatutario, bien por la naturaleza de la competencia.Precisa que el punto de partida de la ordenación de la ley se ampara, con relación a los espacios del litoral, en el título de ordenación del territorio y del litoral (art. 27.3 EAG) y en otros títulos competenciales: competencia exclusiva sobre la pesca en las rías y demás aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura (art. 27.15 EAG), sobre los puertos autonómicos (art. 27.9 EAG), desarrollo legislativo y ejecución de la legislación estatal en materia de ordenación del sector pesquero (art. 28.5 EAG) y puertos pesqueros (art. 28.6 EAG) o competencia de ejecución de la legislación estatal en materia de salvamento marítimo (art. 29.3 EAG) y vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral gallego (art. 29.4 EAG). A ello se debe añadir la competencia exclusiva en materia de “[n]ormas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje en los términos del artículo 149.1.23 [CE]” y las competencias sobre espacios naturales marinos cuando así viniera exigido por la continuidad y unidad del espacio natural protegido (STC 99/2013) y las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente (STC 102/1995, de 26 de junio).Sostiene que en materia de urbanismo, cuya competencia también incide en la ordenación del litoral, es incuestionable la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Galicia, pero es evidente que en el espacio en que se ejerce la misma, pueden incidir competencias estatales, cuyo ejercicio puede justificar el establecimiento de mecanismos de coordinación y cooperación concretos (STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 5). Apunta, que la normativa básica del Estado debe dejar un espacio para el desarrollo normativo autonómico (STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 6). La condición de dominio público o demanial de algunos espacios, a los que alude el art. 132 CE, califica una categoría de bienes, pero no es criterio delimitador de competencias (STC 77/1984, de 3 de julio), porque las facultades dominicales pueden ser utilizadas legítimamente solo en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público, esto es, para asegurar la protección de la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales y la libre utilización pública y gratuita, no para condicionar abusivamente la utilización de las competencias ajenas (STC 149/1991).B) Bajo la rúbrica definición del litoral y principio de territorialidad, glosa el contenido del art. 2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 y destaca las limitaciones que en el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia se establecen en el apartado tercero del art. 2 y de las que resulta el respeto a las competencias exclusivas o de normación básica que le corresponden al Estado, así como que la ordenación del litoral debe realizarse de acuerdo con los principios de lealtad institucional, colaboración, cooperación y coordinación (art. 4.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023).En el apartado titulado gestión del litoral, considera que la gestión de los títulos de uso y ocupación del dominio público marítimo-terrestre -en que se incluyen las funciones ejecutivas de otorgamiento de las autorizaciones y concesiones previstas en la normativa de costas para la utilización y ocupación del demanio- se encuentra comprendida en la competencia asumida en los arts. 27.3 y 37.2 EAG sobre ordenación del territorio y del litoral, no correspondiéndole al Estado la competencia de gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre (dictamen núm. 227/2022, de 20 de julio, del Consello Consultivo de Galicia), ni por la titularidad de esta porción del dominio público, ni por la competencia estatal sobre protección del medio ambiente, sin que pueda retener dicha competencia en virtud de la cláusula residual del art. 149.3 CE. Es necesario el traspaso de medios y servicios por parte del Estado para que, en aras a la lealtad institucional, se evite que persista la situación anómala de que el Estado siga ejercitando transitoriamente funciones que no le corresponden.Rechaza el argumento del recurrente, que, con base en las SSTC 149/1991 y 18/2022, considera que Galicia no ha asumido la competencia, pues la comunidad autónoma tiene competencia propia en materia de ordenación del litoral y la regulación dictada con base a dicha competencia, aparece condicionada al traspaso efectivo de funciones y servicios con respecto al régimen general del dominio público marítimo-terrestre -regulación condicionada que se ha considerado constitucional en otros ámbitos (SSTC 128/2016, y 36/2020, de 25 de febrero)- sin que dichas normas de traspaso tengan capacidad delimitadora de competencias, capacidad que solo se predica de las normas que delimitan el bloque de constitucionalidad (SSTC 102/1985, de 4 de octubre; 59/1995, de 17 de marzo, y 47/1998, de 2 de marzo).Defiende la utilización de cláusulas de salvaguarda y la reproducción de normas estatales. En el primer caso por obedecer a razones de seguridad jurídica para precisar el marco competencial autonómico con respeto a las normas integrantes del bloque de constitucionalidad. También sostiene la corrección constitucional de la reproducción de normas estatales, pues al tratarse de competencias compartidas con el Estado se pretende facilitar la comprensión de la regulación, para dotarla de mayor certeza y seguridad jurídica conforme a las SSTC 5/2015, de 22 de enero, FJ 9, y 25/2017, de 16 de febrero, FJ 3.A continuación, examina de modo individualizado los preceptos impugnados siguiendo la agrupación de los mismos efectuada en el escrito de impugnación. Vamos a distinguir por tanto nuevamente cinco grupos, siguiendo la estructura del recurso de inconstitucionalidad: C) Referido a la competencia exclusiva del Estado para regular el dominio público marítimo-terrestre; D) Competencia autonómica sobre el mar territorial; E) La gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre; F) La competencia exclusiva sobre pesca en aguas exteriores (art. 149.1.19 CE); G) Y otros motivos específicos.C) Preceptos impugnados relacionados con la competencia exclusiva del Estado para regular el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre.
  124. a)En relación con el objeto de la ley [art. 1.2
  125. d)y g)] destaca que el otorgamiento y gestión de títulos habilitantes, que es uno de los objetos de la ley, forma parte, como se ha expuesto, de la competencia propia y exclusiva de la comunidad autónoma. Indica que el concepto de litoral se fundamenta en la doctrina constitucional y las disposiciones sobre el mar territorial se entienden referidas exclusivamente para el ejercicio de competencias autonómicas y se ejercitan con respeto a las competencias estatales. Añade que la regulación y las acciones de conservación, ampliación y renovación del patrimonio público litoral, no contraviene el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre, ni la competencia exclusiva del Estado, pues persigue la puesta en valor de ese patrimonio debiendo prevalecer la normativa del patrimonio cultural como reconoce la normativa de costas (art. 9.1 y disposición adicional undécima LC). Destaca que la regulación de título VI, que incluye medidas para acrecentar el patrimonio público litoral, no ha sido impugnada y su contenido es similar al de otras comunidades autónomas.
  126. b)En relación con el ámbito de aplicación (art. 2, apartados 1 y 2), referido al concepto y extensión del litoral, justifica su constitucionalidad en el apartado 3 del art. 2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, que contiene una cláusula de salvaguarda de las competencias estatales, coincidente con el redactado en el acuerdo de la Subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, en relación con la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de protección y ordenación del litoral (“BOE” núm. 125, de 26 de mayo de 2021) y conforme con la doctrina constitucional ya citada sobre el ejercicio de competencias autonómicas sobre el mar territorial. Añade que la definición de aguas costeras y aguas de transición que recoge la disposición adicional segunda de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, se remite a la efectuada en la legislación de aguas.
  127. c)Con referencia a los artículos relativos a la ordenación del litoral y las playas [arts. 23.2 d),
  128. g)e i); 24.3 c),
  129. e)y
  130. f)y 27.3
  131. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023] discrepa del vicio de inconstitucionalidad y para ello expone la finalidad que pretenden las “determinaciones mínimas en abstracto” contenidas en esos instrumentos de ordenación (directrices, plan de ordenación y planes especiales) y que deben ser entendidas “en el marco de la legislación básica del Estado y con respeto de las facultades que derivan de su titularidad sobre los bienes que integran el dominio público marítimo terrestre” (art. 21.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023) y dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia. Añade que la determinación cuestionada de los planes especiales no colisiona con el art. 33 LC, al tratarse de actuaciones y medidas de impulso para ordenar estos servicios y sin capacidad alguna para alterar físicamente el dominio público marítimo-terrestre.
  132. d)A continuación se refiere al régimen de usos de los espacios del litoral gallego [arts. 34.2
  133. a)y b); 34.3; 35.2 a),
  134. b)y c); 36.2 a),
  135. b)y c); 40.2 y 3; 41.2 a), b),
  136. c)y d); 46.3
  137. a)y b); 48.3; 49.1 en el inciso “salvo que estén sujetos a declaración responsable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado siguiente” y 2, 3 y 4; y, disposición final primera de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. Entiende que la regulación de los usos permitidos en el área de protección ambiental: [art. 34.2
  138. a)y
  139. b)y 34.3], compatibles [art. 35.2 a),
  140. b)y c)] y prohibidos [art. 36.2 a),
  141. b)y c)]; en el área de mejora paisajística [permitidos: art. 40.2 y 3; y compatibles: 41.2 a), b),
  142. c)y d)]; y en el área de reordenación [art. 46.3
  143. a)y b)] es constitucional, al ser respetuosa con la normativa básica estatal, cuyos arts. 31.1 y 25.2 LC se reproducen por razones de seguridad jurídica y se complementan con la regulación no básica o con normativa en materia de competencia exclusiva autonómica, sin incidir en la naturaleza de los espacios o bienes que zonifica, ni alterar su régimen jurídico, como indica la exposición de motivos. Recuerda que conforme a la STC 149/1991, el otorgamiento de títulos de concesión o autorización del dominio público por la Administración General del Estado no puede realizarse contra las previsiones ordenadoras y si bien puede denegarse cuando pueda ser perjudicial para la integridad o utilización del dominio, no para condicionar la competencia autonómica.Alude a que el art. 48.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 posibilita la ocupación del dominio público marítimo-terrestre de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 32 LC y 61 RGC. Es por ello, que desarrolla la normativa de costas respetando las competencias autonómicas sobre la ordenación del territorio y las facultades de la administración general del Estado de protección de la integridad del dominio público marítimo-terrestre, debiendo interpretarse en conexión con el apartado 4 del mismo art. 48 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023.Sostiene que la inconstitucionalidad del art. 49.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 en el inciso “salvo que estén sujetos a declaración responsable de acuerdo con lo dispuesto en el apartado siguiente” y del art. 49.2, 3 y 4, se sustenta en la sustitución de la autorización autonómica por la declaración responsable y por presumir legalmente que determinadas obras, instalaciones y actividades pueden ser realizadas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Sin embargo, dicho vicio de inconstitucionalidad no puede ser aceptado porque la declaración responsable, como la autorización administrativa, es un mecanismo para permitir obras en dicha zona, que ha sido concretado en el Decreto 97/2019, de la Consejería de Medio Ambiente, Territorio y Vivienda de la Xunta de Galicia, de 18 de julio, por el que se regulan las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Añade, que las obras, instalaciones y actividades pueden ser realizadas en esta zona de servidumbre de protección suponen una concreción de la competencia autonómica de ordenación del territorio, y ello, sin perjuicio y con respeto a lo dispuesto en la normativa de costas y a las facultades de la Administración General del Estado de proteger la integridad del dominio público.Cierra este subapartado refiriéndose a la disposición final primera, por la que se modifica el art. 55 de la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017, relativo a las actividades, instalaciones y construcciones permitidas en la zona de servicio portuario y descarta la inconstitucionalidad de los nuevos usos. Sostiene que la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017, establece la organización portuaria de Galicia y se limita a regular el régimen jurídico de los puertos e instalaciones portuarias competencia de la comunidad autónoma. Destaca que la modificación se ha limitado a añadir algunos usos portuarios [en los apartados
  144. c)in fine, y e)] y los vinculados a la interacción puerto-ciudad [apartado g)], explicitando las fórmulas de colaboración interadministrativas de los espacios portuarios vinculados a la interacción puerto-ciudad. Recuerda los títulos competenciales que amparan dicha regulación (arts. 27.3, 28.6, 27.15, 28.5 EAG), sin que dicha regulación contradiga o excluya la aplicación de la legislación estatal aplicable.
  145. e)Finalmente cierra este primer grupo de preceptos rechazando que las actuaciones estratégicas para el desarrollo sostenible del litoral (arts. 57.3, 58.3, segundo párrafo inciso final “[h]asta la celebración del convenio, corresponde a la persona titular del bien cumplir las obligaciones derivadas de la legislación de patrimonio cultural” y 60.3), sean inconstitucionales. Indica que se consideran actuaciones estratégicas las que, en ejecución de una competencia autonómica, tienen lugar en el litoral y son esenciales para su desarrollo sostenible. Concretamente sobre los establecimientos turísticos se ejerce la competencia exclusiva sobre la promoción y ordenación del turismo dentro de la comunidad. Sostiene que se posibilita, no se impone, que ciertas edificaciones previamente existentes formen parte de la red de establecimientos turísticos y siempre que las mismas sean conformes a la Ley de costas. Se declara el patrimonio cultural del litoral actuación estratégica en relación con la competencia exclusiva sobre el patrimonio histórico, artístico, arquitectónico y arqueológico de interés de Galicia. La normativa de costas reconoce que la normativa de patrimonio cultural debe prevalecer. Por último, las dotaciones públicas esenciales para el abastecimiento de poblaciones y el saneamiento y depuración de aguas residuales se declaran estratégicas en relación con la competencia para la ejecución de la legislación estatal en materia de vertidos de aguas residuales en las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral gallego, para casos estrictamente necesarios y con respeto a la normativa de costas.D) Preceptos impugnados relacionados con las competencias autonómicas sobre el mar territorial [arts. 11.5 a), 21.1
  146. d)y
  147. e)y 23.2 m), 12.5, 25.1
  148. c)y 64.3] se fundamentan en las competencias autonómicas sobre el mar territorial (arts. 27.3, 27.15, 27.9, 28.5, 28.6, 29.3 y 29.4 EAG). Sostiene la constitucionalidad del art. 11.5
  149. a)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 en las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de Galicia sin perjuicio del respeto a la legislación básica estatal en materia de protección del medio ambiente y pesca marítima. El control de la calidad del medio marino atribuido al Instituto Tecnológico para el Control del Medio Marino, lo es en el marco de las competencias autonómicas. El informe no es vinculante para el Estado, siendo un posible mecanismo de colaboración entre el Estado y la comunidad autónoma. La Ley 41/2010 reconoce la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección. Asimismo, las atribuciones previstas en los arts. 21.1
  150. d)y e), 23.2
  151. m)y 25.1
  152. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 lo son en el marco de las competencias autonómicas y con respeto a la biodiversidad y pesca, el marisqueo y la acuicultura.E) Preceptos de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 impugnados en relación con la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre [arts. 2.1 y 2; 3 a); 11.4
  153. b)y 5 b); 35.3; 41.3; 46.2; 48.1, 4 y 5; 52; 53.1 inciso “todos los títulos de intervención requeridos por la normativa vigente”, 3 y 4; 62.5 inciso “cuando el otorgamiento del título de ocupación corresponda a la Administración General de la Comunidad Autónoma de Galicia conforme a lo previsto en el art. 48” y disposición final quinta en el inciso “salvo lo establecido en el artículo 48.1 con respecto al ejercicio de las competencias autonómicas para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre, cuya entrada en vigor queda supeditada a la publicación del real decreto de traspasos de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia”].La gestión de los títulos de ocupación forma parte de la competencia exclusiva de Galicia de ordenación del litoral (arts. 27.3 y 37.2 EAG) y comprende el otorgamiento de autorizaciones y concesiones previstas en la normativa de costas. Queda supeditada al traspaso efectivo de servicios y funciones, no precisa reforma estatutaria y su contenido respeta el régimen general establecido en la normativa de costas (art. 48.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023). Los títulos de intervención en relación con los usos compatibles en el área de protección medioambiental (art. 35.3, siempre de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023), de mejora ambiental y paisajística (art. 41) y en el área de reordenación (art. 46) se justifican “en la competencia propia y exclusiva autonómica” y la reproducción de la norma estatal se realiza por seguridad jurídica. Al procedimiento simplificado del art. 53 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, le es aplicable el régimen de la Ley del Parlamento de Galicia 9/2021, de 25 de febrero, de simplificación administrativa y de apoyo a la reactivación económica de Galicia.Añade que el art. 48 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 prevé que cuando el otorgamiento de los títulos recaiga en una misma administración, debe seguirse un único procedimiento conforme al art. 52 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. Este precepto prevé la solicitud de informes de resiliencia, de impacto económico-social y de compatibilidad, no se oponen a la normativa de costas, sino que la complementan, en el marco de las competencias autonómicas para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente. Refiere que la emisión de informes previos en ámbitos de competencia propios es una de las técnicas o fórmulas de cooperación en supuestos de coexistencia e integración de competencias estatales y autonómicas (STC 204/2022), si bien tales informes autonómicos no pueden ser vinculantes (SSTC 46/2007, de 1 de marzo; 116/2017, FJ 7, y 31/2010).F) Preceptos relativos a la competencia estatal exclusiva sobre pesca en aguas exteriores (art. 149.1.19 CE). Nuevamente en relación con los arts. 22.1 y 2 a), b),
  154. c)y d), 25.1
  155. a)y b), el inciso impugnado del art. 59.2 y la disposición final primera de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 relaciona las competencias autonómicas que los sustentan (arts. 27.3, 27.15 y 28.5 EAG) y que sustentaron la Ley del Parlamento de Galicia 11/2008, de 3 de diciembre, de pesca de Galicia, en cuyo art. 3 disciplina su ámbito territorial de aplicación en función de las materias que regula.Refiere que el art. 22 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 no invade el art. 149.1.19 CE, máxime cuando el art. 21.1 de la ley controvertida explicita que sus previsiones deben entenderse en el marco de la legislación básica del Estado y con respecto a las facultades que derivan de su titularidad sobre los bienes del dominio público marítimo-terrestre. El art. 25.1
  156. a)y
  157. b)de la Ley también se enmarca en las indicadas competencias, sin perjuicio de las competencias estatales. Sostiene que el inciso impugnado del art. 59.2 de la ley gallega se incardina en la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación estatal en materia de ordenación del sector pesquero (art. 28.5 EAG) y garantiza el acceso y permanencia de las embarcaciones gallegas a los caladeros de regulación autonómica. Sobre la disposición final primera que modifica el art. 55 de la Ley del Parlamento de Galicia 6/2017, se remite a las consideraciones ya realizadas.G) En relación con los preceptos impugnados por otros motivos [arts. 11 apartado primero inciso “y la lucha contra la contaminación marina”; 12.2; 25.1 d); 29.1; 46.5, inciso “los bienes cedidos serán destinados a fines de uso o servicio público” y 55.2].Comienza por referirse a la impugnación del inciso “y la lucha contra la contaminación marina”, en cuanto se refiera a vertidos mar-mar del art.11.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 e indica que en la lucha contra la contaminación marina, en materia de vertidos al mar, en las aguas territoriales del litoral gallego, la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencias significativas, pues le corresponde la ejecución de la legislación del Estado, la competencia exclusiva en aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio y dictar normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje. En el ejercicio de dichas competencias señala que se ha aprobado la Ley del Parlamento de Galicia 8/1993, de 23 de junio, reguladora de la administración hidráulica de Galicia, la Ley del Parlamento de Galicia 8/2001, de 2 de agosto, de protección de la calidad de las aguas de las rías de Galicia y de ordenación del servicio público de depuración de aguas residuales urbanas y la Ley del Parlamento de Galicia 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia.Aborda la impugnación de los arts. 12.2 y 55.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 relativos a los establecimientos y usos de la cadena mar-industria alimentaria. Indica que se sustentan en la competencia exclusiva en materia de pesca en las rías y demás aguas interiores y en la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución de la legislación del Estado en materia de ordenación del sector pesquero, a la que luego añade la competencia de ordenación del territorio. Advierte que se atribuye a Puertos de Galicia una actuación de impulso y por otra parte, la regulación no es contraria a la Ley de costas, pues los arts. 49.4, 25.1 y 25.2 LC permiten usos vinculados a los establecimientos de la cadena mar-industria alimentaria, siempre que no perjudique el dominio público marítimo-terrestre, ni la actividad portuaria (art. 49.4 LC), y, en relación con los bienes de la zona de servidumbre de protección, no aparecen incluidos entre los usos o actividades prohibidas (art. 25.1 LC), no siendo contrario al art. 25.2 LC, que precisa que “con carácter ordinario” solo se permitirán ciertas obras, instalaciones y servicios.Tampoco comparte la impugnación del art. 25.1
  158. d)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, pues es competencia exclusiva el transporte marítimo siempre y cuando se lleve a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de la comunidad autónoma, sin conexión con otros puertos o puntos de otros ámbitos territoriales, de conformidad con el art. 2
  159. c)y 6 de la Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, de transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma Gallega. En el ejercicio de dicha competencia se aprobó la Ley del Parlamento de Galicia 2/2008, de 6 de mayo, por la que se desarrolla la libre prestación de servicios de transporte marítimo de personas en aguas interiores de Galicia.Considera que el art. 29.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 no regula el uso del litoral sino los criterios de uso, por lo que es una declaración programática. Y el art. 46.5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 en el inciso “los bienes cedidos serán destinados a fines de uso o servicio público”, no regula un aspecto de competencia estatal, en razón de la titularidad estatal del dominio público marítimo-terrestre, al que se refiere la cesión en conexión con el resto de los apartados impugnados del artículo por las razones expuestas a propósito del art. 46 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. 6. El 19 de diciembre de 2023, el letrado jefe del Gabinete de Asuntos Constitucionales, presentó sus alegaciones en representación de la Xunta de Galicia, solicitando la desestimación del recurso interpuesto.Las extensas alegaciones -349 páginas- siguen la estructura del escrito impugnatorio, por lo que se referenciarán atendiendo ese mismo orden.A) En el primer apartado, además de justificar la extensión del escrito -por existir setenta y dos impugnaciones en treinta y un artículos- y explicitar la estructura del mismo, refiere que no existió comisión bilateral de cooperación y que el Gobierno ha ido más allá de lo amparado por el Consejo de Estado. Destaca que la carga argumental corresponde al Estado y se queja de una constante falta de carga argumentativa del recurso y de la mera invocación abusiva y reiterada del art. 132.2 CE para sustentar la inconstitucionalidad de los preceptos. Subraya que consultado al Consejo Consultivo de Galicia en julio de 2022, sobre si la competencia sobre ordenación del litoral comprende la gestión de títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, este, en el dictamen de 20 de julio de 2022 informó que dicha gestión es una función ejecutiva prevista en el art. 27.3 EAG, sobre la que la comunidad autónoma puede dictar normas legales y reglamentarias, que disciplinen las cuestiones relacionadas con el ejercicio de tales funciones ejecutivas. Señala que, impulsada la primera regulación legal del litoral de Galicia, el anteproyecto fue sometido a un excepcional proceso de participación pública y finalmente fue aprobada por el Parlamento sin votos en contra.Con referencia a la exposición de motivos de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 subraya la importancia del litoral en general y particularmente del litoral gallego atendida su singularidad. El litoral es mucho más que la zona de dominio público marítimo-terrestre, es un espacio multisectorial y multicompetencial, cuya gestión integrada -en línea con el “Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo” de 21 de enero de 2008 (Protocolo de 2008), la Recomendación 2002/413/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa (Recomendación 2002/413/CE); la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina); y la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo- es el objeto de la ley (art. 1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023) y sobre el que se ejercen competencias autonómicas, con respeto a las normas estatales (como resulta de la utilización de cláusulas de salvaguarda).Considera que el Estado intenta atribuirse competencias por ser titular del dominio público marítimo-terrestre -pese a que el art. 132.2 CE no es título atributivo de competencias [STC 149/1991, FJ 4 A)]-, atribución que se concibe como excluyente de toda intervención autonómica. Tampoco tienen carácter excluyente otros títulos invocados (arts. 149.1.1 y 149.1.23 CE), pues no impiden el ejercicio de competencias autonómicas (SSTC 149/1991; 61/1997, de 20 de marzo, y 102/1995). Añade, que solo cabe la anulación de una ley cuando es imposible interpretarla conforme a la Constitución (STC 202/2003, de 17 de noviembre), siendo relevante para evitar dicha consecuencia las cláusulas de salvaguarda utilizadas en la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 y la reproducción de la legislación estatal.Alude a que el art. 27.3 EAG atribuye a la Comunidad Autónoma de Galicia competencia sobre la “[o]rdenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda” y se refiere a su contenido (SSTC 36/1994; 28/1997, de 13 de febrero; 149/1998, de 2 de julio, y 57/2015, de 18 de marzo), que no puede ser obviado por el Estado. Sobre la competencia de ordenación del litoral, indica que en los municipios costeros el concepto de territorio comprende al litoral (SSTC 149/1991 y 18/2022) y se refiere al dictamen 227/2022, del Consello Consultivo de Galicia que aborda el contenido de dicha competencia, que por ser exclusiva comprende funciones de normación y ejecución, y con esta, la potestad -de carácter ejecutivo- de autorizar usos permitidos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre (STC 149/1991).También trae a colación la competencia autonómica en materia de medioambiente (art. 27.30 EAG) y el deber del Estado de dejar margen de desarrollo de la legislación básica a las comunidades autónomas (STC 102/1995, que se aparta de la STC 149/1991). Subraya, con cita de la doctrina constitucional, la lógica constitucional de la distribución competencial bases-desarrollo. Y alude a los otros títulos competenciales referidos en la exposición de motivos de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 (arts. 20.3, 27.9, 27.15, 28.5 y 29.4 EAG).Aborda la naturaleza y alcance de la competencia legislativa estatal prevista en el art. 149.1.1 CE, con cita de las SSTC 61/1997, FJ 7, y 149/1991, FJ 1 D), que no es excluyente de la competencia autonómica que, a través de sus instrumentos de ordenación, puede condicionar adicionalmente el uso que haya de darse a la zona marítimo-terrestre.B) En este apartado da respuesta a los argumentos que bajo el mismo título “la definición de litoral, la gestión del litoral por algunas comunidades autónomas, sobre el principio de territorialidad en el ejercicio de las competencias autonómicas, sobre las cláusulas de salvaguardia y las leges repititae”, se contienen en el fundamento segundo del escrito impugnatorio.Indica que el litoral no está definido en la legislación básica del Estado. Nada impide a la Comunidad Autónoma de Galicia aprobar una ley sobre el litoral y a los efectos de la misma recoger su ámbito de aplicación. Se considera el litoral como una entidad continua y única que debe ser gestionada de modo integral y con respeto al sistema constitucional de distribución de competencias (art. 2.4 y 2.5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023). El litoral comprende tierra y mar, y sobre esa franja operan títulos competenciales que atribuyen a la Comunidad Autónoma de Galicia diversas competencias. Solo una parte del litoral es dominio público marítimo-terrestre. El mar territorial no forma parte del territorio autonómico, lo que no impide que sobre el mismo se puedan ejercer competencias autonómicas (STC 38/2002, FJ 6), con respeto a las competencias estatales.Argumenta que sobre ordenación del litoral, los estatutos de autonomía de Galicia, País Vasco, Andalucía, Cataluña, y otras comunidades autónomas con litoral les atribuyen competencia, si bien, las que modificaron sus originales estatutos (Cataluña, Andalucía, Illes Balears y Canarias) completan la atribución especificando que “respetando el régimen general del dominio público” e indicando que dicha competencia exclusiva “incluye en todo caso” distintas funciones ejecutivas, entre las que se encuentra la de gestionar los títulos para ocupar el dominio público marítimo-terrestre. Añade que se han aprobado los Reales Decretos: 1387/2008, de 1 de agosto; 62/2011, de 21 de enero, y 713/2022, de 30 de agosto, de traspaso de funciones y servicios en materia de ordenación y gestión del litoral a Cataluña, Andalucía y Canarias respectivamente. Refiere que la delimitación de las competencias estatales la efectúa el Tribunal Constitucional para todas las comunidades que tienen competencia en la ordenación del litoral, pues lo contrario supondría tratar de modo desigual a unas comunidades autónomas respecto de otras.Se duele de que a diferencia de lo sucedido en relación con otras comunidades autónomas, en que tras aprobarse leyes reguladoras del litoral (Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio) o reguladoras de la biosfera (Ley del Parlamento de las Illes Balears 3/2023, de 17 de febrero, de Menorca reserva de biosfera), el Estado convocó la comisión bilateral de cooperación, a diferencia de lo acontecido con la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, resolviéndose mediante acuerdos interpretativos de tenor literal similar a los recogidos en esta última ley citada.Justifica la utilización de las cláusulas de salvaguarda en aquellos artículos en que pudiese verse implicada franja demanial de titularidad estatal, por ser manifestación de la voluntad del legislador de respetar el marco competencial del Estado sobre el litoral, pese a reconocer que es una técnica innecesaria que puede llevar a criticar el texto en términos de técnica legislativa. Por otra parte, refiere que la reproducción de la legislación básica, con voluntad de preservar las competencias estatales, cumple con las exigencias constitucionales [SSTC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 7 D), y 47/2004, de 25 de marzo, FJ 8].C) En este apartado da respuesta a los argumentos que el escrito de impugnación contiene en su fundamento tercero, en el que el presidente del Gobierno considera inconstitucionales diversos artículos de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 por “apropiación de la competencia exclusiva del Estado para regular el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre porque es el propietario demanial”. Sostiene, que con dicha afirmación general no solo se defiende que la competencia sea exclusiva, sino que es excluyente.Razona que al Estado le corresponde la facultad -no la competencia- de determinar el régimen jurídico del demanio, como consecuencia de la atribución al mismo de la titularidad del dominio público marítimo-terrestre (STC 31/2010, FJ 92). Las facultades dominicales solo pueden ser legítimamente utilizadas en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público, esto es, para asegurar la protección de la integridad del demanio y la preservación de sus características naturales y la libre utilización pública y gratuita, no para condicionar abusivamente la utilización de competencias ajenas. La condición demanial, no sustrae la competencia que corresponde a los entes públicos (STC 149/1991), ni es un criterio delimitador de competencias (STC 77/1984). Al Estado le corresponden las facultades normativas para establecer el régimen de ocupación del demanio, sin perjuicio de las competencias autonómicas, que pueden verse moduladas o condicionadas, cuando se despliegan sobre el dominio público marítimo-terrestre (SSTC 100/2016, y 34/2010, de 19 de julio, FJ 3), pero no vaciadas (STC 149/1991), en relación con la inconstitucionalidad del art. 34 LC. Es por ello que cuestiona el razonamiento del recurso al referirse al art. 32.1 LC como el único criterio de implantación de usos sobre el dominio público marítimo-terrestre, pues ello vaciaría de contenido las competencias autonómicas y en su apoyo reproduce el fundamento jurídico 4 B)
  160. c)de la STC 149/1991, que resuelve la impugnación de los apartados 3 a 5 del art. 33 LC.Sostiene que, en los terrenos colindantes, la fuerza del título demanial tiene sus limitaciones y es donde operan las competencias de los arts. 149.1.1 y 149.1.23 CE, cuyo contenido se examina, mediante la cita parcial del fundamento jurídico 1 D) de la STC 149/1991, insistiendo en la competencia de las comunidades autónomas para establecer normas adicionales de protección del medio ambiente, incluso para “desarrollar la legislación básica” (STC 102/1995, aludida, que modifica el criterio de la STC 149/1991).Subraya que el Tribunal Constitucional debe realizar su enjuiciamiento conforme a una perspectiva de control abstracto y objetivo (STC 87/2019, de 20 de junio), por el que solo existirá inconstitucionalidad si el uso previsto en el concreto precepto gallego impugnado, en sí mismo, contradice en abstracto el límite previsto en la Ley de costas, pues de remitirse a una planificación posterior la incompatibilidad en su caso estaría en el plan. A ello añade que se requiere que el recurrente argumente de un modo suficiente la incompatibilidad de la ley autonómica con la estatal (STC 8/2013), y si no lo hace, el Tribunal no debe descender a examinar esa cuestión, pues entonces suple al recurrente y afecta a la defensa.A continuación, pasa a examinar la concreta impugnación que se efectúa en el correspondiente apartado del escrito de impugnación de los distintos preceptos.
  161. a)En relación con la impugnación del art. 1.2
  162. d)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, además de referirse a la argumentación que efectúa en defensa del art. 48.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, considera que aunque no se compartiera la competencia de la comunidad sobre autorizaciones y concesiones en el dominio público marítimo-terrestre, la referencia a los títulos habilitantes, no se agota en los “títulos de ocupación”, como resulta del art. 47.2 de la ley controvertida, pues en el litoral -que es más que el dominio público marítimo-terrestre- hay más títulos habilitantes de incuestionable competencia gallega. Por eso, al introducir la expresión “cuando proceda”, se salva la constitucionalidad del precepto.
  163. b)La impugnación de la letra
  164. g)del art. 1.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, en cuanto a la “regulación del patrimonio público litoral”, parte de un error de base. Dicho patrimonio no es el conformado por parcelas del dominio público marítimo-terrestre, sino que reúne bienes de titularidad autonómica. Su regulación se encuentra en el título VI de la Ley -no impugnado- en los arts. 65 a 68 que no se refieren a dependencias demaniales.Ese patrimonio no es dominio público marítimo-terrestre, sino litoral conforme al art. 66.2 a),
  165. b)y
  166. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023. El art. 66.2
  167. a)se refiere a bienes de titularidad privada sobre los que se ejerce la potestad de expropiación previstos en el art. 67.2 de la ley impugnada, para lograr objetivos descritos en el área de mejora ambiental (art. 39) y de reordenación (art. 45); el art. 66.2
  168. b)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, alude a bienes adquiridos en ejercicio de derecho de tanteo y retracto, en los términos regulados en el art. 68 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 -que no ha sido impugnado- sobre transmisiones onerosas de terreno, que por tanto nunca pertenecerán al dominio público marítimo-terrestre, al carecer de la naturaleza de inalienables; y, finalmente, el art. 66.2
  169. c)de la ley impugnada se refiere a bienes cedidos tras un procedimiento de desafectación del dominio público marítimo terrestre por lo que este resulta intacto. En los tres casos la comunidad autónoma tiene competencias para expropiar e intervenir derivadas de la ordenación urbanística como de la aprobación de normas adicionales de protección.
  170. c)En relación con el art. 2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 considera que el litoral no está definido en la legislación básica del Estado y nada impide a la Comunidad Autónoma de Galicia plasmar la definición del litoral y su extensión “a los efectos de esta ley” (art. 2.2 de la ley controvertida), cuyo objeto se materializa “en el marco de las competencias” atribuidas a Galicia por la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de Galicia (art. 1.1 de la Ley), “con pleno respeto de la legislación portuaria, del medio marino y de costas” (art. 2.4) y quedando fuera del ámbito de la ley los puertos del Estado (art. 2.5).Rechaza lo indicado en el escrito de impugnación, en el que se sostiene que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 extiende el territorio autonómico al mar sobre el que incardina actuaciones de ordenación del territorio. Indica que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, ni en su preámbulo ni en su articulado declara que el mar forme parte del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, o que sobre el mismo se pretendan ejercer competencias de ordenación del litoral, aunque sobre el mismo puedan ejercer legítimamente otras competencias (STC 38/2002, FJ 6, y arts. 20.3, 27.9, 27.15, 28.5 y 29.4 EAG) -insistiéndose en la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023- siempre con respeto al bloque de constitucionalidad (art. 2.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que utiliza una expresión similar a la utilizada en los acuerdos interpretativos de las comisiones bilaterales entre el Estado y otras comunidades autónomas; y arts. 12.5, 23.1, 25.1, 32.2 c), 49.3, 48.1, 55.3, 58.7 y 64.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, entre otros).
  171. d)La impugnación del contenido de las directrices del litoral contenidas en el apartado 2 letras d),
  172. g)e
  173. i)del art. 23 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, mezcla el dominio público marítimo-terrestre y la zona de servidumbre de protección. La existencia misma de las directrices sobre el litoral (art. 23.1 de la Ley) -que es más extenso que el dominio público marítimo-terrestre- no se cuestiona, pues no hay duda de que la competencia de ordenación de litoral se proyecta sobre el dominio público marítimo-terrestre (STC 162/2012, FJ 7). Por otra parte, expuesto el contenido de la materia “ordenación del territorio y del litoral” (SSTC 36/1994; 28/1997; 149/1998, y en la más reciente STC 57/2015), lo impugnable no sería el marco general de referencia para elaborar los instrumentos de ordenación, sino las concretas directrices aprobadas (STC 87/2019), siempre que no “tengan cobijo en su acervo competencial”. A diferencia de lo que se sostiene en la impugnación, serán las comunidades autónomas como titulares de la ordenación del territorio las que tendrán atribuida la aprobación de los instrumentos de ordenación y de los criterios a los que deben acomodarse [STC 149/1991, FJ 4 B) c)], correspondiéndole al Estado establecer límites máximos y mínimos y a las comunidades, respetando tales límites, aprobar los instrumentos de ordenación y establecer los criterios a los que se han de acomodar, pudiendo advertir el Estado cualquier extralimitación de los mismos al disponer de un papel relevante en su tramitación (arts. 112 y 117 LC).Tras cada una de las letras d), g),
  174. i)y
  175. m)del art. 23.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 existe una competencia autonómica. En la letra
  176. d)opera la competencia en materia de pesca en las rías y demás aguas interiores, marisqueo y acuicultura (art. 27.15 EAG) y ordenación del sector pesquero (art. 28.6 EAG); respecto de la letra
  177. g)“determinación de la capacidad de carga y acogida” la STC 57/2015 la consideró manifestación típica de la competencia de ordenación del territorio y urbanismo, entendiendo que también concurre la competencia compartida en materia de protección civil, cuando concurran circunstancias de seguridad pública [art. 27.6 EAG y STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 3 c)] y cuando se trate de preservar valores naturales, la competencia para dictar normas adicionales de protección ambiental (arts. 149.1.23 CE y 27.30 EAG); finalmente respecto de la letra i), criterios exigidos a las edificaciones y a las instalaciones permitidas en espacios sensibles del litoral, singularmente las requeridas para los tanques de cultivo, son manifestación de la competencia para ordenación del litoral, en los términos ya indicados por el Tribunal Constitucional en su STC 149/1991, FJ 4 B) c). A los que se deben añadir por razón de la actividad acuícola, en el caso de los “tanques de cultivo” las competencias previstas en los arts. 27.15 y 28.6 EAG.Por último, recuerda que el art. 21.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 dispone que las previsiones contenidas en el título II deben entenderse en el marco de la legislación básica del Estado y con respeto de las facultades que derivan de su titularidad sobre los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre. Cuestiona, también en este punto, el peor tratamiento que ha merecido la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 en relación con las determinaciones de la “capacidad de carga” de los espacios del litoral, que la Ley del Parlamento de las Illes Balears 3/2023, de 17 de febrero, de Menorca reserva de biosfera, en la que la comisión bilateral alcanzó un acuerdo interpretativo, que evitó la impugnación de la ley, cuyo contenido es similar a las referidas cláusulas de salvaguarda.
  178. e)Cuestiona el modo en que se impugna el art. 24.3, letras c),
  179. e)y f), al afectar al derecho de defensa. Indica que el plan de ordenación costera (art. 24.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023) no se impugna, sino algunas de sus determinaciones que por su carácter genérico difícilmente pueden ser inconstitucionales, pues, en su caso, lo será el plan que se apruebe (STC 87/2019), en cuyo proceso de elaboración intervendrá decisivamente el Estado conforme a la Ley de costas. Es más, “la mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí mismo motivo bastante para declarar su inconstitucionalidad” (SSTC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2, y 83/2020, de 15 de julio, FJ 8). Las determinaciones encajan en el contenido de la competencia de ordenación del litoral y en el caso de las letras
  180. c)y
  181. e)en la de dictar normas adicionales de protección (art. 27.30 EAG).Cuestiona la argumentación del escrito de impugnación sobre el art. 24.2
  182. e)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, pues la Ley no afecta a la zona económica exclusiva, la plataforma continental, los espacios situados en estrechos sometidos al derecho internacional y en alta mar, que no caen dentro de su ámbito (art. 2). En tal sentido, el art. 24.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 comienza indicando que “[e]l plan de ordenación costera es el instrumento básico de ordenación de los espacios terrestre e intermareal del litoral de Galicia”.Finalmente, en relación con la letra
  183. c)y
  184. f)del art. 24.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, no puede aceptarse que el art. 32 LC sea criterio único regulador de los usos en el dominio público marítimo-terrestre, ni el pretendido carácter exclusivo que pretende atribuirse a la competencia estatal. Si así fuera, se estaría vaciando de contenido la competencia para ordenar el territorio, tal y como se señala por la STC 149/1991, FJ 4 B)
  185. c)y d). No es inconstitucional que el plan de ordenación costera concrete los usos y actividades permitidos, compatibles y prohibidos en las diferentes áreas del litoral [letra f)], al tratarse de una manifestación clara de la ordenación del territorio y del litoral. Subraya que en todo caso los arts. 5 y 24.5 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, en línea con la STC 46/2007, hacen un llamamiento a los principios de colaboración, participación y coordinación interadministrativas, proyectándose además sobre el mismo la aludida cláusula del art. 21.3 de la ley controvertida.
  186. f)Se impugna la determinación de los planes especiales de playa contenida en el art. 27.3
  187. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, consistente en “las actuaciones y medidas que deberán impulsarse para ordenar los servicios de temporada de las playas”, pero no se impugna la existencia de tales planes (art. 27.1 de la Ley). Critica la argumentación impugnativa, pues pretende hacer entender que la ley atribuye a la comunidad autónoma la competencia para ordenar tales servicios, cuando lo atribuido es el impulso de actuaciones y medidas para ordenar esos servicios, con respeto a los máximos y mínimos establecidos por el Estado. No se cita la doctrina que aborda directamente la cuestión [STC 149/1991, FJ 4 B) c)] vertida sobre el alcance del art. 33 LC y se cita de modo parcial la STC 198/1991, de 17 de octubre, FJ 4 A) b). Reitera que Galicia en virtud del artículo 27.3 de su estatuto de autonomía tiene competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo, y otras -dictar normas adicionales de protección del medio ambiente, de carácter urbanístico, en materia de protección civil y salvamento- las cuales indudablemente se pueden ejercer sobre las playas. También estos planes están afectados por la prevención del art. 21.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 y, en caso de vulnerar la Ley de costas podrían ser recurridos, pero no cabe admitir la impugnación con carácter preventivo (STC 87/2019).
  188. g)Al abordar la impugnación del art. 34.2
  189. a)y
  190. b)y 34.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, efectúa unas consideraciones previas y comunes a las impugnaciones de los arts. 34, 35, 36, 40 y 41.La ley zonifica el litoral en tres clases de espacios agrupados en áreas y cada una con sus objetivos (de protección ambiental, de mejora ambiental y paisajística y de reordenación) y con unos usos: permitidos -no necesitan título habilitante-; compatibles -que se sujetan a un título-, y prohibidos. El texto reúne los usos ya regulados en otras leyes por voluntad de integración normativa, no innova. Indica, que solo una parte de esos espacios son dominio público marítimo-terrestre o zona de servidumbre de protección. Recuerda que el art. 31 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 dispone que la regulación es “sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa de costas y de medio marino, así como del ejercicio por la administración general del Estado de las facultades que le corresponden en su condición de titular del dominio público marítimo-terrestre” y que se contempla una cláusula de cierre para el caso de que en un mismo espacio confluyan normas o planes con regímenes diversos “se aplicará la regla que suponga una mayor protección del espacio” (art. 43 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023). Por tanto, frente a lo indicado por el abogado del Estado, no se pretende establecer un régimen paralelo distinto del establecido por el Estado para el dominio público marítimo-terrestre y la zona de servidumbre de protección.El área de protección ambiental a que se refieren las impugnaciones de los arts. 34, 35 y 36 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, incluye espacios de litoral que conservan ciertas características (art. 32.1 y 32.2 a),
  191. b)y
  192. c)de la Ley). Comprende los espacios de dominio público marítimo-terrestre [art. 32.2 a), siempre de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023], los espacios naturales protegidos del litoral, que comprenden ámbitos del espacio terrestre y marítimo terrestre [art. 32.2 b)] y los espacios marinos del litoral, que comprenden el mar territorial y las aguas interiores [art. 32.2 c)]. La Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 y en concreto sus arts.34.2
  193. a)y
  194. b)y 3; 35.2 a),
  195. b)y
  196. c)y 3; y 36.2 a),
  197. b)y c), pretenden recoger el régimen de usos de la normativa de costas, medio marino o de protección del patrimonio natural, sin regularlos, y las únicas novedades se amparan en competencias propias de ordenación del litoral y dictar normas adicionales de protección.A continuación, se detiene en la impugnación del art. 34.2 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, e indica que se limita a reproducir los arts. 24 y siguientes de la Ley de costas, pero no señala la contradicción o exceso. Además, el art. 34.2 señala expresamente: “En todo caso, podrán realizarse libremente los usos permitidos expresamente en la normativa de costas, medio marino y patrimonio natural y biodiversidad que resulte de aplicación al no causar afección sobre los valores que deben protegerse”, sin que la omisión de alguna mención del art. 31.1 LC pueda ser vicio de inconstitucionalidad (STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 5). Se ha pretendido recoger en un único texto legal los diversos usos, respetando el marco competencial, en el que la comunidad autónoma tiene competencia para ordenar usos, respetando los límites máximos y mínimos establecidos por el legislador estatal y la reiteración resulta imprescindible para lograr una ordenación y gestión integrada.Critica que la impugnación del art. 34.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 -que permite trabajos necesarios para actuaciones asociadas a la prevención de incendios forestales- se limite a señalar que se trata de usos distintos a los indicados en el art. 31.1 LC. Considera que dicha norma debe considerarse una norma adicional de protección -que no perjudica el dominio público marítimo-terrestre- asociada a la prevención y extinción de incendios forestales, que se contempla en la Ley del Parlamento de Galicia 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia.
  198. h)En defensa del art. 35.2
  199. a)
  200. b)y
  201. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 reitera los mismos argumentos que, referidos a la finalidad de la regulación, han sido utilizados para oponerse a la impugnación del art. 34.2 de la Ley, e insiste en cuestionar la idea rectora que resulta del recurso, cual es que el Estado puede agotar -y agota- la regulación de la ordenación de los usos del dominio público marítimo-terrestre. Reitera que los títulos que operan sobre la zona de servidumbre de protección son los previstos en el art. 149.1.1 y 23 CE.Afirma que no se ha pretendido reproducir el art. 31.2 LC, sino identificar el tipo de utilización que, por ser susceptible de causar afección a los valores naturales de los espacios del área de protección ambiental, está sujeto a un título de intervención administrativa, así como dar seguridad jurídica a los destinatarios de la norma. En las letras
  202. a)y
  203. b)se añade “en los términos establecidos en la normativa de costas y del medio marino”. Acepta, a efectos dialécticos, que la técnica legislativa no pueda compartirse, pero difícilmente se puede considerar vulnerada la competencia del Estado. Considera que no es correcto que se incluyen usos distintos a los previstos en la Ley de costas en el art. 35.2
  204. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 al referirse a “usos de los espacios naturales protegidos susceptibles de causar una afección apreciable sobre los valores naturales”.En relación con el art. 35.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, en tanto que el reproche se remite a la posible inconstitucionalidad del capítulo V, posterga su defensa a la valoración del indicado capítulo.
  205. i)Defiende la constitucionalidad del art. 36.2 a),
  206. b)y
  207. c)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, que se refiere a los usos prohibidos en el área de protección ambiental, con los mismos argumentos que en los dos preceptos anteriores (tener como finalidad dar seguridad jurídica, respetar la regulación de usos de la Ley de costas, sin introducir novedad alguna, encontrándose las únicas novedades, de haberlas, amparadas en las competencias propias: ordenación y medio ambiente). Refiere que, como reconoce el escrito de impugnación, las comunidades autónomas pueden establecer normas adicionales de protección, por lo que se ignora la causa de inconstitucionalidad del precepto cuyo encabezamiento es precisamente: “estarán prohibidos los usos que”, sin que se explique la incompatibilidad con la Ley de costas o la minoración de la protección alegada. Añade que si lo que se cuestiona es: “salvo las que estén expresamente contempladas en el título IV de esta ley” [letra a)] y “salvo las dirigidas a la implantación de las dotaciones públicas estratégicas reguladas en el artículo 60” [letra c)], debe ser impugnado el título IV o el artículo 60 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, pero no el precepto actual por el mero hecho de citarlos. Refiere que el art. 36.2 de la Ley comienza con “[e]n todo caso” y serán los planes de ordenación del litoral (art. 36.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023), los que establecerán los usos o actividades prohibidas y podrán ser impugnados.Cuestiona la posición contradictoria del abogado del Estado, que pese a criticar la lex repetitae reprocha que no se incluyan en el art. 36 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 las prohibiciones que afectan a la servidumbre de protección que se contienen en el art. 25 LC. Añade que en el área de protección ambiental no hay zona de servidumbre más allá de la franja que pueda tener ese carácter dentro del espacio natural, que aparece limitada en sus usos por “los instrumentos de ordenación y gestión de los espacios naturales protegidos” [letra d), que no se impugna], y que recoge las limitaciones en estas zonas de servidumbre. Insiste en que las omisiones de previsiones de la ley estatal básica no son vicio de constitucionalidad.Finalmente, en cuanto al cuestionamiento de “la implantación de dotaciones públicas estratégicas del art. 60”, indica que dicho precepto parte del cumplimiento de todas las exigencias establecidas en la normativa de costas y a ellas se añaden otros condicionantes adicionales, al amparo de la competencia ambiental de desarrollo de la legislación básica y para el dictado de normas adicionales de protección.
  208. j)Defiende la constitucionalidad del art. 40.2 y 3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que se refiere a los usos permitidos en el área de mejora ambiental y paisajística. Indica la Xunta de Galicia que el área de mejora ambiental y paisajística es una extensa área que comprende solo tierra, en la que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 plasma unos objetivos determinados de ordenación (art. 39 de la ley impugnada). El área de mejora ambiental y paisajística es la zona menos afectada por la Ley de costas. Recuerda que la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 ha pretendido traer al texto el régimen de uso que se recoge en las normas estatales y en su caso completar la regulación con novedades basadas en la propia competencia (ordenación del territorio y litoral, dictar normas adicionales de protección del medio ambiente y urbanística sobre suelo rústico) y de modo respetuoso con los límites mínimos y máximos establecidos en la Ley de costas.Frente a las alegaciones del Estado, refiere que no se regulan los usos permitidos, sino que se traen a la norma los ya regulados para una mayor comprensión de la gestión integrada. Cuando el precepto incluye usos distintos a los “agrícolas, ganaderos y forestales propios de la naturaleza del suelo rústico para los que la normativa urbanística no exige título habilitante”, integra en la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, la normativa urbanística (arts. 31 a 37 de la Ley del Parlamento de Galicia 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia).Sostiene que las actuaciones permitidas en el art. 40.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, están asociadas a la prevención y extinción de incendios forestales que contempla la Ley del Parlamento de Galicia 3/2007.
  209. k)También sustenta la constitucionalidad del art. 41.2 a), b),
  210. c)y
  211. d)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, referido a los usos compatibles en el área de mejora ambiental y paisajística, sujetos a intervención administrativa, por causar afección sobre los valores ambientales y paisajísticos. Recuerda que la finalidad del precepto es dar seguridad jurídica y favorecer la ansiada gestión integral del litoral y por ello trae al texto los usos que, de modo disperso, se regulan sobre el área de mejora ambiental y paisajística, lo que justifica el uso de la lex repetita. Las novedades introducidas, cuando existan, se basan en competencias propias de ordenación del litoral y medio ambiente, que comprenden el desarrollo de la legislación básica estatal. Insiste en la competencia que no deriva del régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre -“ordenar los usos”- y la que sí deriva del mismo -establecer límites máximos y mínimos para garantizar el uso público del dominio público marítimo-terrestre y su conservación y protección-. En la zona de protección operan las competencias del art. 149.1.1 y 23 CE. Se remite a los argumentos sobre los preceptos anteriores. Destaca ciertas imprecisiones en las que incurre el recurso y destaca que conforme a los arts. 37 y 43 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 si sobre un mismo espacio confluyen normas o instrumentos con regímenes de uso distinto, se aplicará la regla que suponga una mayor protección.Añade que la denunciada inclusión de usos no previstos en la ley de costas [art. 41.2
  212. c)y
  213. d)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023], omite que en las letras
  214. a)y
  215. b)se regulan los usos comunes especiales y los usos privativos sobre el dominio público marítimo-terrestre y los usos en la zona de servidumbre de protección. Fuera de estas zonas, que se regulan en la Ley de costas, se recogen como compatibles, sujetos a título de intervención, los usos en las zonas periféricas de protección de espacios naturales y los espacios de especial interés paisajístico no incluidos en el área de protección ambiental.En relación con el art. 40.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 en tanto que el reproche se remite a la posible inconstitucionalidad del capítulo V, posterga su defensa a la valoración del indicado capítulo.
  216. l)El art. 46.3
  217. a)y
  218. b)de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023, recoge los usos prohibidos en el área de reordenación. Destaca los espacios del litoral que integran el área de reordenación y al menos, la zona de servicio de los puertos autonómicos y los terrenos comprendidos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre de veinte metros regulada en el apartado 3 de la disposición transitoria tercera de la Ley de costas. Se refiere a los objetivos de ordenación de esta área (art. 45 de la ley controvertida) y por la naturaleza de los espacios recogidos en la misma se indica en el art. 46.1 de la Ley del Parlamento de Galicia 4/2023 que los usos del área de reordenación se regularán por la normativa urbanística o portuaria, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa de costas y del medio marino y del ejercicio por la administración del Estado de las facultades que le corresponden en su condici

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