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Sistema HJ - Resolución: AUTO 41/2024

Sistema HJ - Resolución: AUTO 41/2024 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos AUTO 41/2024, de 7 de mayo ECLI:ES:TC:2024:41A Pleno. Auto 41/2024, de 7 de mayo de 2024. Cuestión de inconstitucionalidad 7754-2023. Inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 7754-2023, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, en relación con el art. 2.2

  1. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso, en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7754-2023, promovida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, en relación con el art. 2.2
  2. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, ha dictado, con ponencia de la magistrada doña Laura Díez Bueso, el siguiente AUTO I. Antecedentes 1. El 17 de septiembre de 2019, Ecoembalajes España, S.A. (en adelante, Ecoembes) interpuso recurso contencioso-administrativo, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, contra el plan director sectorial de residuos no peligrosos de la isla de Mallorca, aprobado por el Pleno del Consejo Insular de Mallorca en su sesión del día 9 de mayo de 2019 y publicado en el “Boletín Oficial de las Illes Balears” núm. 81, de 18 de junio de 2019. 2. Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo, tramitado con el núm. 384-2019, y recabado el expediente administrativo, Ecoembes formalizó demanda en la que terminaba suplicando que se declarara la nulidad de los objetivos de reciclado y reutilización de envases previstos en el apartado 3.2 (Objetivos específicos) del anexo IV (Líneas estratégicas de gestión de residuos no peligrosos de la isla de Mallorca). La demanda se fundamentaba sobre dos motivos de impugnación.
  3. a)En el primer motivo sostenía que el apartado 3.2 del anexo IV del plan recogía objetivos de reciclaje y reutilización de envases que constituían un supuesto de responsabilidad ampliada del productor, contrarios a los previstos en la normativa estatal básica.Indicaba en la demanda que dichos objetivos de reciclaje y reutilización de envases eran superiores a los establecidos en la normativa de la Unión Europea [Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, en la redacción dada por la Directiva (UE) 2018/852, de 30 de mayo de 2018] y estatal (Ley 11/1997, de 24 de abril, Real Decreto 252/2006, de 3 de marzo, y plan estatal marco de gestión de residuos 2016-2022).La fijación de estos objetivos constituye, a juicio de la demandante, una medida de responsabilidad ampliada del productor, de conformidad con lo dispuesto en el art. 31 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados y que, por ello, solo puede acordarse mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, sin que pueda llevarse a cabo mediante normativa autonómica.Los objetivos de reciclado y reutilización de envases previstos en el plan director recurrido reproducen los establecidos en el art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, apartados c),
  4. j)y k), de manera que la constitucionalidad de estos apartados constituye una cuestión decisiva para determinar si los subapartados recurridos del apartado 3.2 del anexo IV del plan son o no ajustados a Derecho.
  5. b)El segundo motivo de la demanda denunciaba que la introducción de objetivos de reciclado y reutilización de envases en el plan director recurrido suponía una modificación sustancial del mismo respecto de la versión inicial de la iniciativa, por lo que debería haber sido sometida a un nuevo trámite de información pública. La omisión de este trámite acarrearía la nulidad del apartado 3.2 del anexo IV del plan.
  6. c)Mediante el cuarto otrosí digo la parte actora solicitaba el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad frente a los apartados c),
  7. j)y
  8. k)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, por considerar, en síntesis, que se trata de objetivos de reciclado y reutilización de envases superiores a los establecidos en la normativa estatal, que constituyen medidas de responsabilidad ampliada del productor que corresponde adoptar al Consejo de Ministros y no a las comunidades autónomas, conforme al art. 31.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Por lo tanto, los apartados indicados de la ley autonómica vulneran la competencia estatal recogida en los arts. 149.1.13 y 149.1.23 CE. 3. Mediante providencia de 4 de febrero de 2020, la Sala tomó conocimiento de la solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, indicando que resolvería sobre la misma en el momento de dictar sentencia. En la misma resolución se ordenó la continuación de las actuaciones, confiriendo traslado para contestar a la demanda a la administración demandada, esto es, el Consell Insular de Mallorca. 4. El Consell Insular de Mallorca contestó a la demanda mediante escrito presentado el 6 de marzo de 2020, en el que solicitaba la desestimación del recurso contencioso-administrativo.
  9. a)El escrito de contestación comenzaba oponiendo la falta de legitimación activa de Ecoembes para impugnar los objetivos concretos de preparación para la reutilización y reciclaje de biorresiduos, vidrio, madera y textil.
  10. b)En relación con el primer motivo de impugnación, opuso las siguientes consideraciones:(
  11. i)La Administración General del Estado no había cuestionado el art. 2 de la Ley 8/2019, en el marco del procedimiento de resolución de discrepancias ex art. 33.2 LOTC impulsado en su día respecto de otros preceptos de dicha ley autonómica.(
  12. ii)Los objetivos contemplados en la legislación estatal estaban ya desfasados porque no recogían las modificaciones introducidas por las Directivas 2018/851 y 2018/852, cuyo plazo de trasposición finalizaba el 5 de julio de 2020. Aduce en este sentido que la trasposición de las directivas comunitarias no es competencia exclusiva del Estado y que los objetivos fijados por la legislación autonómica son conformes a los principios de primacía y efecto directo.(iii) Los objetivos del plan director recurrido no vulneran la legislación estatal que ya ha quedado desfasada al no prever los objetivos actualizados.(
  13. iv)El art. 31.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, sobre responsabilidad ampliada del productor, solo tiene la condición de legislación básica de medio ambiente por lo que, de acuerdo con el art. 149.1.23 CE, la normativa estatal no impide que las comunidades autónomas puedan dictar normas adicionales de protección.(
  14. v)No se aprecia vulneración de la competencia estatal sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), apelando a la doctrina constitucional que ha venido sosteniendo que unidad de mercado “no significa uniformidad”.
  15. c)En cuanto al segundo motivo de impugnación, alegó que la introducción del punto 3.2 dentro del anexo IV del plan director recurrido no vulnera el derecho de participación de Ecoembes porque no supone un cambio del modelo inicial del plan, sino que los objetivos mínimos de reciclaje y reutilización son mera trasposición de los establecidos en la ley autonómica, en cuyo procedimiento de elaboración se llevó a cabo un trámite de participación en el que se consultó, entre otras entidades, precisamente a Ecoembes. 5. Acto seguido, procedió a contestar a la demanda la parte codemandada, la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, adhiriéndose íntegramente a la contestación a la demanda presentada por el Consell Insular de Mallorca.
  16. a)En términos coincidentes con el escrito de contestación a la demanda del Consell Insular de Mallorca, alegó también la falta de legitimación activa de la parte actora.
  17. b)En cuanto a la vulneración de la competencia estatal, señalaba que la Ley estatal 22/2011 no está adaptada a las modificaciones de las directivas de 2018 pero que la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 supuso un avance al incorporar las previsiones de aquellas y establecer objetivos más ambiciosos.A su juicio, nos encontramos ante materia de medio ambiente, ostentando la Comunidad Autónoma de las Illes Balears competencia exclusiva en materia de protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales, sin perjuicio de la legislación básica del Estado, y para el dictado de normas adicionales de protección, todo ello de acuerdo con el art. 30.46 de su Estatuto de Autonomía. Añade que la competencia estatal ex art. 149.1.23 CE comprende la legislación básica sobre protección del medio ambiente, pero admite que las comunidades autónomas puedan dictar normas adicionales de protección, por lo que los objetivos fijados en la ley estatal son de mínimos y las comunidades autónomas puede establecer objetivos que deberán respetar los estatales y europeos, pero pueden mejorar el nivel de protección con el establecimiento de objetivos superiores.Por otra parte, sostenía que el establecimiento mediante ley autonómica de objetivos de reciclaje y reutilización de envases superiores a los objetivos mínimos estatales no constituye un supuesto de establecimiento de medidas de responsabilidad ampliada del productor porque no se está imponiendo una nueva obligación a los productores en el marco de la responsabilidad ampliada del productor, sino que la Comunidad Autónoma está ejerciendo una competencia atribuida constitucionalmente para establecimiento de normas adicionales de protección del medio ambiente.
  18. c)En cuanto a la omisión del trámite de información pública, se remitía a las alegaciones del Consell Insular de Mallorca, insistiendo en que los objetivos recogidos en el plan director recurrido venían impuestos por la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, por lo que el Consell Insular carecía de discrecionalidad para apartarse de los objetivos establecidos por una norma jerárquicamente superior.
  19. d)Por último, mediante tercer otrosí digo, defendía la improcedencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, afirmando la conformidad del art. 2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 con el art. 149.1.23 CE. Y añadió que el Estado no cuestionó la constitucionalidad de dicho precepto en el procedimiento de resolución de controversias entablado en su momento al amparo del art. 33.2 LOTC. 6. A la vista de las alegaciones sobre la falta de legitimación activa recogidas en la contestación a la demanda de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, Ecoembes, al amparo del art. 60.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), solicitó el recibimiento del pleito a prueba aportando como documental su autorización como entidad gestora de un sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, así como su renovación. 7. Por auto de 13 de abril de 2021, se acordó recibir a prueba el procedimiento admitiendo la documental aportada por Ecoembes. 8. Ecoembes presentó escrito de conclusiones manifestando que su pretensión se ceñía a la declaración de nulidad del apartado 3.2 del anexo IV del plan director sectorial de residuos no peligrosos de la isla de Mallorca, en lo que se refiere a los siguientes extremos: (
  20. i)la exigencia de “[r]eciclar como mínimo, antes del año 2030, un 75 por 100 de los residuos de envases no industriales” por tratarse de un objetivo superior al previsto en la normativa estatal básica; y (
  21. ii)el establecimiento de unos objetivos de reutilización de envases de bebida por tratarse de objetivos que ni siquiera están previstos en la normativa estatal básica.Precisado lo anterior, efectuó, en síntesis, las alegaciones que siguen: (
  22. i)defendió su legitimación activa para la interposición del recurso contencioso-administrativo; (
  23. ii)reiteró que el plan director recurrido establecía medidas de responsabilidad ampliada del productor en materia de envases contrarias a lo previsto en la normativa estatal, insistiendo en que la fijación de medidas de responsabilidad ampliada del productor es competencia exclusiva del Estado (con cita de la STS de 15 de diciembre de 2016 y de las más recientes SSTS 1121/2020, 1120/2020, 1123/2020 y 1124/2020, todas de 27 de julio de 2020); y (iii) renunció al motivo de impugnación relativo a la omisión del trámite de información pública.Mediante primer otrosí digo reiteraba la solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en relación con los apartados c),
  24. j)y
  25. k)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019. 9. Mediante providencia de 31 de mayo de 2021, la Sala tuvo por solicitado el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, difiriendo de nuevo el pronunciamiento sobre la procedencia o improcedencia de la misma al momento procesal oportuno, esto es, el de votación y fallo. En dicha providencia, acordó conceder trámite de conclusiones a las administraciones demandada y codemandada. 10. En su escrito de conclusiones, el Consell Insular de Mallorca desistió de la excepción procesal relativa a la falta de legitimación activa de Ecoembes. En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que los objetivos de reciclado y reutilización de envases controvertidos son conformes al Derecho de la Unión Europea y que la legislación estatal (la Ley 22/2011) no los contempla porque todavía no se ha adaptado a las Directivas de 2018 pendientes de trasposición. Dicho esto, en cuanto a la constitucionalidad del art. 2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, tras sostener que el Estado no tiene el monopolio para la trasposición del Derecho de la Unión Europea, defendió la competencia autonómica para fijar normas adicionales de protección del medio ambiente con base en la STC 100/2020, de 22 de julio. Y volvió a destacar que el Estado no cuestionó el art. 2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, a diferencia de lo que ocurrió con otros preceptos de dicha Ley. 11. La Comunidad Autónoma de las Illes Balears presentó escrito de conclusiones en el que desistió igualmente de la alegación referida a la falta de legitimación activa de Ecoembes. En cuanto al fondo del asunto insistió de nuevo en la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente y en que la fijación de objetivos de reciclaje y reutilización de envases por encima de los objetivos mínimos fijados por la legislación estatal básica no constituyen medidas de responsabilidad ampliada del productor a los efectos de lo dispuesto en el art. 31 de la Ley 22/2011. 12. Mediante providencia de 1 de julio de 2021 se declaró concluso el procedimiento y pendiente de señalamiento para votación y fallo. Por providencia de 30 de junio de 2023 se señaló para votación y fallo el 19 de julio de 2023. 13. Mediante providencia de 27 de julio de 2023 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por plazo de diez días acerca de la posible inconstitucionalidad de los apartados c),
  26. j)y
  27. k)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears, por vulneración de la competencia estatal para adoptar medidas de responsabilidad ampliada del productor, establecida en el art. 31.3 de la Ley 22/2011 -actual art. 37.2 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular- en relación con los artículos 149.1.13 y 149.1.23 CE. 14. Por escrito de 14 de septiembre de 2023 formuló sus alegaciones la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, oponiéndose al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. En su escrito explicó que la Comunidad Autónoma es competente para el establecimiento de objetivos superiores a los previstos en la normativa europea y estatal conforme a los arts. 30.46 de su Estatuto de Autonomía y 149.1.23 CE, que le permiten dictar normas adicionales de protección del medio ambiente.Después de trascribir el art. 31 de la Ley 22/2011 (hoy derogada) y el art. 37 de la Ley 7/2022 (que regula en la actualidad la responsabilidad ampliada del productor), explicó que:“[E]s evidente que el establecimiento mediante ley autonómica de objetivos de reciclaje de residuos de envases y reutilización de envases superiores a los objetivos mínimos previstos en la normativa europea y estatal no se trata de un supuesto de establecimiento de medidas de responsabilidad ampliada del productor del producto. Con la aprobación de dichos objetivos no se está imponiendo una nueva obligación a los productores […] en el marco de la responsabilidad ampliada del productor, sino que la Comunidad Autónoma está ejerciendo una competencia atribuida constitucionalmente para el establecimiento de normas adicionales de protección en materia de medio ambiente y, concretamente en materia de prevención y gestión de residuos.[…]En el caso que nos ocupa no estamos ante una imposición a los productores […] de una medida de responsabilidad ampliada del artículo 31.2 citado anteriormente, que solo podría adoptar el Estado por real decreto. Esta fijación de objetivos de reciclado y reutilización de envases se impone en el régimen general de la responsabilidad de los gestores de residuos, y queda al margen de esa responsabilidad ampliada, pues sus destinatarios son todos los operadores implicados en la gestión de residuos”.Al decir de la parte, la normativa estatal sobre responsabilidad ampliada del productor se dictó con base en el título competencial previsto en el art. 149.1.23 CE y no en la competencia sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE. Finalmente, reiteró que el Estado no cuestionó los objetivos previstos en el art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 en el procedimiento de resolución de discrepancias entablado ex art. 33.2 LOTC. 15. Por diligencia de ordenación de 19 de septiembre de 2023 se tuvo por presentado el escrito de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. En la misma diligencia de ordenación se acordó lo siguiente: “Visto que por error se ha omitido el oportuno traslado al Ministerio Fiscal se acuerda darle traslado de la providencia de 27 de julio de 2023”. 16. Ecoembes presentó escrito de alegaciones en el que afirmaba la necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad pues los objetivos de reciclaje y reutilización previstos en el apartado 3.2 del anexo IV del plan director sectorial de residuos no peligrosos de la isla de Mallorca impugnados tenían su origen directo e inmediato en las letras c),
  28. j)y
  29. k)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, cuya constitucionalidad se cuestiona.Señaló que los objetivos de reciclaje y reutilización de envases fijados por la ley autonómica son medidas de responsabilidad ampliada del productor que solo puede fijar el Estado mediante real decreto del Consejo de Ministros, conforme al art. 31.3 de la Ley 22/2011 y el actual art. 37.2 de la Ley 7/2022, dictados con base en las competencias estatales ex arts. 149.1.13 y 149.1.23 CE.Con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo, argumentó que, en relación con la responsabilidad ampliada del productor en materia de residuos, el título competencial prevalente es el art. 149.1.13 CE y la competencia para establecer medidas de esta índole corresponde al Estado. Igualmente alegó que la STC 100/2020 no es incompatible con su planteamiento, toda vez que en dicha sentencia no se tuvo en cuenta -porque el Gobierno no lo alegó- la competencia estatal en materia de responsabilidad ampliada del productor al enjuiciar el art. 23 de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad.Sentado lo anterior, defendió que los apartados c),
  30. j)y
  31. k)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 se oponen, por un lado, al objetivo de reciclado de envases establecido en el art. 10.1
  32. c)del Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases, y a los objetivos de reutilización de envases establecidos en los arts. 8.1 y 8.2 del citado Real Decreto 1055/2022 que, además, solo se establecen como objetivos meramente aspiracionales y no vinculantes. Por lo tanto, en su opinión, nos encontramos ante un supuesto de inconstitucionalidad mediata y los preceptos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 cuestionados constituyen una invasión ilegítima por parte de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears de las competencias que el Estado tiene atribuidas ex arts. 149.1.13 y 149.1.23 CE. 17. Mediante escrito de 27 de septiembre de 2023, el Consell Insular de Mallorca manifestó su oposición al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Comenzó su exposición señalando que, al tratarse de una controversia de índole competencial, la constitucionalidad del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 debe hacerse teniendo en cuenta la normativa vigente al tiempo de plantearse la cuestión de inconstitucionalidad. Por ello, la normativa estatal a tener en cuenta es la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, y el Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases.A su juicio, los objetivos de la del Parlamento de las Illes Balears Ley 8/2019 son de gestión de residuos y no medidas de responsabilidad ampliada del productor. Afirma que la Ley 7/2022 reconoce competencia a las comunidades autónomas para establecer objetivos de reutilización y reciclado. Además, no existe contradicción entre los objetivos de la ley autonómica y los de la legislación estatal vigente, sino que son complementarios.En su escrito reiteró que el Estado no tiene el monopolio para la trasposición del Derecho de la Unión Europea y que las comunidades autónomas, al amparo de la competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente ex art. 149.1.23 CE, pueden aprobar normas con niveles de protección más altos que la normativa estatal (STC 100/2020, de 22 de julio), así como que la unidad de mercado no implica la imposibilidad de que exista cierta diversidad entre las regulaciones estatal y autonómicas, por lo que tampoco se vulnera la competencia estatal prevista en el art. 149.1.13 CE.Por último, volvió a manifestar que el Estado no había cuestionado los objetivos previstos en el art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 en el procedimiento de resolución de discrepancias entablado ex art. 33.2 LOTC. 18. Por su parte, el Ministerio Fiscal formuló alegaciones el 28 de septiembre de 2023. Resumidamente, manifestó: (
  33. i)que era el momento procesal oportuno para plantear la cuestión de inconstitucionalidad porque el pleito se encuentra concluso; (
  34. ii)que la norma cuya constitucionalidad se cuestiona era aplicable al procedimiento, por lo que se superaría el juicio de aplicabilidad; (iii) que el juicio de relevancia era poco dudoso porque si el texto del art. 2.2 c),
  35. j)y
  36. k)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 fuera declarado inconstitucional por invasión de las competencias exclusivas estatales ello determinaría la estimación del recurso contencioso-administrativo; y (
  37. iv)que un eventual auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad debería contener una motivación reforzada porque la legislación básica estatal, en su preámbulo y en la disposición final undécima, deja libertad a las comunidades autónomas para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente en el ejercicio de sus competencias constitucionalmente atribuidas, fijando objetivos más ambiciosos que los marcados por la normativa básica. 19. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, por auto de 14 de noviembre de 2023, acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado 2.
  38. c)del art. 2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. Tras resumir el objeto del proceso contencioso-administrativo y los hitos fundamentales de su tramitación, expone la fundamentación jurídica del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que puede sintetizarse en los siguientes términos:
  39. a)En el razonamiento jurídico primero cita los apartados c),
  40. j)y
  41. k)del art. 2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. Explica que la demanda pretende que se declare la nulidad de los objetivos fijados en el apartado 3.2 del anexo IV del plan director sectorial de residuos no peligrosos de la isla de Mallorca, en concreto la exigencia de “[r]eciclar como mínimo, antes del año 2030, un 75 por 100 de los residuos de envases no industriales” y el establecimiento de objetivos de reutilización de envases de bebida. También expone que tales objetivos están basados en los preceptos de la ley autonómica cuya constitucionalidad se cuestiona.Pone de relieve que la legislación estatal vigente al tiempo de aprobarse la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 ha sido derogada y sustituida por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, y el Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases, indicando que ha de estarse a estas últimas normas pues es, en su caso, con estas con las que podría producirse el choque de inconstitucionalidad.
  42. b)En el razonamiento jurídico segundo expone la distribución de competencias en materia de responsabilidad ampliada del productor, a partir de la jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en las SSTS 2636/2016, de 15 de diciembre, y 1124/2020, de 27 de julio, de las que se desprende que las medidas de responsabilidad ampliada del productor solo pueden establecerse en virtud de real decreto del Consejo de Ministros para garantizar la unidad del funcionamiento del mercado interior. Expone que el establecimiento de objetivos superiores a los fijados por el Estado supone “un aumento de la responsabilidad ampliada, que también afecta directamente a los productores”.
  43. c)El razonamiento jurídico tercero analiza la posible inconstitucionalidad de los apartados c),
  44. j)y
  45. k)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. Señala el auto que “hay que comprobar si las medidas adoptadas en el Plan director sectorial de residuos no peligrosos de la isla de Mallorca, y que son trascripción de la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears objeto de esta cuestión, afectan a la responsabilidad ampliada del productor y, posteriormente, si, en su caso, invaden la competencia estatal básica”.(
  46. i)Trascribe el art. 10.1
  47. c)del Real Decreto 1055/2020 y concluye que el objetivo de reciclaje que establece (70 por 100 en peso de todos los residuos de envases) es menos exigente que el regulado en la letra
  48. c)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019. Señala que, dado que el art. 17.1
  49. e)del Real Decreto 1055/2022 dispone que una de las obligaciones de los productores es alcanzar, como mínimo, los objetivos de reciclado fijados en el citado artículo 10, es una norma de carácter vinculante, de modo que sí afecta a la responsabilidad ampliada del productor.(
  50. ii)En cuanto a los objetivos de reutilización de envases fijados en las letras
  51. j)y
  52. k)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, pone de manifiesto que al tiempo de dictarse la ley autonómica la normativa estatal no establecía objetivos de reutilización de envases pero que actualmente sí se contemplan en el artículo 8 del Real Decreto 1055/2022. Explica también que se trata de meras metas o aspiraciones de la normativa estatal porque el art. 8.1 del citado real decreto dispone que “se avanzará en alcanzar los siguientes objetivos de reutilización a nivel estatal”. Por lo tanto, entiende la Sala que “la normativa autonómica en cuanto que no supera ese objetivo encontraría, aunque sea a posteriori, respaldo en la norma básica estatal y no invadiría las competencias estatales. El término avanzar deja la puerta abierta a que las comunidades autónomas tomen medidas para alcanzar esos objetivos, de lo contrario sería una disposición inocua, sin ningún efecto y que limitaría la competencia autonómica”.Por ello, el objeto de la cuestión de inconstitucionalidad se reduce a la letra
  53. c)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019.
  54. d)Expuesto todo lo anterior, en el razonamiento jurídico cuarto lleva a cabo el “planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad”.Después de trascribir el art. 35.2 LOTC, señala que ha de partirse del marco constitucional de distribución de competencias. Explica que el art. 31.3 de la Ley 22/2011 es una norma básica adoptada en el ejercicio de las competencias estatales previstas ex arts. 149.1.23 y 149.1.13 CE. Este artículo atribuye al Consejo de Ministros la competencia para establecer, mediante real decreto, medidas de responsabilidad ampliada del productor. A partir de aquí, y con cita de las SSTC 77/1985 y 100/2020, entiende que el art. 10.1
  55. c)del Real Decreto 1055/2022, que establece el objetivo global de reciclado de envases para el año 2030, constituye legislación básica, dictada al amparo de los arts. 149.1.13 y 149.1.23 CE (disposición final segunda del Real Decreto 1055/2022).Razona el auto:“[S]e puede plantear que una vez establecido lo básico al tratarse de materia de medio ambiente supondría un mínimo, que nada impediría que las comunidades autónomas con competencia en la materia establezcan unos niveles de protección más altos, como ha señalado el Tribunal Constitucional en varias sentencias, la última de ellas la anteriormente citada 100/2020, de 22 de julio […]Sin embargo, si bien la materia objeto del recurso se trata de medio ambiente, aquí, a su vez, entran en juego otros valores como es el correcto funcionamiento del mercado interior que se puede ver afectado con regímenes diferentes y que se alude en la norma por el legislador estatal, así como puede afectar a la planificación de la economía, por lo que correspondería al Tribunal Constitucional dilucidar en qué medida pueden entrar en colisión esos valores con las normas que disciplinan el medio ambiente, no siendo competencia de este tribunal realizar una ponderación de la legislación con la Constitución”.Según lo expuesto, continúa diciendo el auto que las comunidades autónomas podrían desarrollar lo previsto en los reales decretos sectoriales que regulen la responsabilidad ampliada del productor, pero no adoptar medidas de responsabilidad ampliada del productor que no estén previstas en la legislación básica estatal contenida en los citados reales decretos.A juicio de la Sala, la imposición a los productores de la obligación de alcanzar unos objetivos de reciclado [letra
  56. c)del art. 2.2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019] más exigentes que los establecidos en la normativa estatal básica supone el establecimiento de medidas que en virtud del art. 31.3 de la Ley 22/2011 (actual artículo 37.2 de la Ley 7/2022) solo pueden regularse mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros. Por consiguiente, el precepto de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 invadiría las competencias que el Estado tiene atribuidas en exclusiva ex arts. 149.1.13 y 149.1.23 de la Constitución.Concluye el auto señalando que resulta determinante para el sentido del fallo que se haya de dictar la decisión acerca de la competencia de la Comunidad Autónoma para legislar en materia de responsabilidad ampliada del productor, por lo que resulta procedente elevar cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado 2.
  57. c)del art. 2 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. 20. Mediante providencia de 27 de febrero de 2024, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó oír al fiscal general del Estado para que, en el plazo de diez días, y a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, alegase lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuere notoriamente infundada. 21. El fiscal jefe de la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional, actuando por delegación del fiscal general del Estado, evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado en este tribunal el 20 de marzo de 2024, interesando la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad por resultar notoriamente infundada.Tras exponer los antecedentes del caso, para centrar el objeto de debate, trascribe el precepto cuestionado, los arts. 149.1.13 y 149.1.23 CE, el art. 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, los arts. 31.3 de la Ley 22/2011 y 27.2 de la Ley 7/2022, el art. 10.1
  58. c)del Real Decreto 1055/2022 y el art. 6 de la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases, en la redacción dada por la Directiva (UE) 2018/852.Expuesto lo anterior, con cita de la STC 100/2020, razona que, tratándose de disposiciones en materia de residuos cuya finalidad es la protección del medio ambiente, el título competencial prevalente y que ha de utilizarse como canon es el art. 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia para dictar la legislación básica sobre protección del medioambiente, sin perjuicio de la competencia de las comunidades autónomas para establecer normas adicionales de protección.Considera que el auto de planteamiento no tiene en cuenta que los objetivos de reciclaje establecidos para 2030 por la normativa europea y la estatal están calificados como “mínimos”, por lo que nada impide que la norma autonómica fije unos objetivos más ambiciosos, que deben calificarse como normas adicionales con niveles más elevados de protección, al amparo de lo establecido en el art. 149.1.23 CE.Por último, añade que el auto de planteamiento pone el énfasis en que la norma cuestionada implicaría una extensión de la responsabilidad ampliada del productor, que sería competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.13 CE, sin argumentar, justificar ni cuantificar hasta qué punto la norma cuestionada entra en colisión con otros valores constitucionales. II. Fundamentos jurídicos 1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 2.2
  59. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. Este precepto establece como objetivo “en materia de prevención, reutilización, preparación para la reutilización y reciclaje”:“
  60. c)Reciclar como mínimo, antes del año 2030, un 75 por 100 de los residuos de envases no industriales, entendiendo como tales la valorización material de los generados”.Como ha quedado expuesto en detalle en los antecedentes, el órgano judicial considera que el precepto cuestionado, al regular un objetivo de reciclado de envases para el año 2030, está incidiendo en el régimen de responsabilidad ampliada del productor, en contraposición a la legislación estatal básica dictada ex arts. 149.1.13 y 149.1.23 CE. A juicio de la Sala de instancia, el precepto cuestionado contravendría lo dispuesto en el art. 31.5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, hoy derogado y sustituido por el art. 37.2 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, en cuya virtud queda reservada al Estado la competencia para regular la responsabilidad ampliada del productor, por medio de real decreto del Consejo de Ministros. Además, el precepto autonómico habría incurrido en inconstitucionalidad mediata al haber establecido un objetivo de reciclado de envases superior o más ambicioso al previsto con carácter básico en el art. 10.1
  61. c)del Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases.Por su parte, el fiscal general del Estado, en el trámite previsto en el art. 37.1 LOTC, ha interesado la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad considerando que la misma es notoriamente infundada. Estima que el título competencial prevalente es, en este caso, el art. 149.1.23 CE y que, desde esta perspectiva, el precepto autonómico no contraviene la normativa básica estatal, puesto que los objetivos de reciclado de envases establecidos en esta son objetivos mínimos, de suerte que la normativa autonómica puede establecer objetivos superiores que tendrían la consideración de normas adicionales de protección del medio ambiente. 2. El art. 37.1 LOTC permite a este tribunal rechazar a limine las cuestiones de inconstitucionalidad, mediante auto y sin otra audiencia que la del fiscal general del Estado, cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada. Este tribunal estima que la cuestión planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears es notoriamente infundada. 3. De acuerdo con la tesis expuesta en el auto de planteamiento, la cuestión que nos ocupa describe un supuesto de inconstitucionalidad mediata, toda vez que la posible infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad directa del precepto impugnado con la Constitución, sino de su eventual contradicción con la legislación estatal básica. En estos casos, de acuerdo con la doctrina constitucional, resulta preciso verificar que concurren las dos condiciones siguientes: (
  62. i)que la norma estatal que se considera infringida por la ley autonómica sea básica, en el doble sentido material y formal; y (
  63. ii)que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa [SSTC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 3; 82/2017, de 22 de junio, FJ 5; 109/2017, de 21 de septiembre, FJ 2; 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6, 16/2020, de 28 de enero, FJ 3, y 100/2020, de 22 de julio, FJ 3 A)].Para llevar a cabo esta doble operación, es necesario, en primer lugar, dilucidar cuál es la norma estatal que ha de tomarse como parámetro de contraste. En esta labor de indagación ha de significarse que durante la pendencia del proceso a quo se ha producido la derogación de la Ley 22/2011, vigente al tiempo de interponerse el recurso contencioso-administrativo de que dimana la presente cuestión de inconstitucionalidad. Dicha disposición ha sido sustituida por la Ley 7/2022, que es la norma vigente en la actualidad y también al tiempo en que la Sala de instancia procedió a elevar la presente cuestión. Este problema de sucesión temporal de las normas tiene su reflejo igualmente en la normativa reglamentaria estatal.En este sentido, hemos declarado que la doctrina del ius superveniens, acuñada por este tribunal, en cuya virtud “el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial ha de hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes al momento de dictar sentencia (por todas, STC 184/2011, de 23 de noviembre, FJ 3, y las allí citadas), no resulta aplicable a las cuestiones de inconstitucionalidad (SSTC 4/2011, de 14 de febrero, FJ 3; 184/2011, de 23 de noviembre, FJ 3; 86/2012, de 18 de abril, FJ 3, y 191/2012, de 29 de octubre, FJ 2)” [STC 134/2019, de 13 de noviembre, FJ 3 b)]. En estos casos, como explicamos en el ATC 116/2014, de 8 de abril, “la norma estatal de contraste que se tiene en cuenta para determinar si existe una vulneración competencial no es la ley estatal vigente en el momento de dictar sentencia, sino (
  64. i)la que estaba vigente en el momento de plantear la cuestión de inconstitucionalidad (SSTC 4/2011, 184/2011, 181/2012, 191/2012 y 137/2013 ), o bien (
  65. ii)la que estaba vigente en el momento de aprobarse el acto recurrido en el proceso judicial a quo (SSTC 196/2012, de 31 de octubre, y 60/2013, de 13 de marzo)” (FJ 4).Así las cosas, como quiera que, en este caso, la cuestión de inconstitucionalidad se plantea en un recurso contencioso-administrativo directo entablado contra una disposición de carácter general (el plan director sectorial de residuos no peligrosos de la isla de Mallorca) y no contra un acto administrativo, la normativa estatal cuya vulneración podría determinar la inconstitucionalidad del precepto legal autonómico cuestionado habrá de ser la vigente en el momento en que la Sala de instancia planteó la cuestión de inconstitucionalidad. Por lo tanto, las normas estatales que han de tenerse en cuenta son el art. 37.2 de la Ley 7/2022 y el art. 10.1
  66. c)del Real Decreto 1055/2022.El art. 37.2 de la Ley 7/2022 dispone:“Estas obligaciones se establecerán mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior. Cuando estas obligaciones incluyan un régimen de responsabilidad ampliada del productor, este deberá cumplir los requisitos mínimos generales establecidos en el capítulo II”.Por su parte, el art. 10.1
  67. c)del Real Decreto 1055/2022 establece:“1. Deberán cumplirse, en el ámbito de todo el territorio del Estado, los siguientes objetivos de reciclaje y valorización:[…]
  68. c)En 2030, se reciclará un mínimo del 70 por 100 en peso de todos los residuos de envases”. 4. Una vez identificadas las normas estatales que han de tomarse en consideración, estamos ya en disposición de realizar el correspondiente juicio de constitucionalidad mediata para lo cual, en primer lugar, ha de efectuarse el encuadramiento competencial de las normas en liza. Para ello conviene recordar que en esta tarea el Tribunal no se encuentra vinculado por las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento ni tampoco por el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso [por todas, STC 132/2019, de 13 de noviembre, FJ 4 d)].
  69. a)El órgano judicial estima que el art. 2.2
  70. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 vulnera las competencias estatales previstas en los arts. 149.1.23 y 149.1.13 CE, a cuyo amparo habrían sido dictados el art. 37.2 de la Ley 7/2022 (apartado 2 de la disposición final undécima), y el art. 10.1
  71. c)del Real Decreto 1055/2022 (disposición final segunda).(
  72. i)El art. 149.1.23 CE atribuye al Estado competencia sobre la “[l]egislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección”. Por su parte, el art. 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre “[p]rotección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado. Normas adicionales de protección del medio ambiente”.Como señaló la STC 100/2020, “en materia de medio ambiente, lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple, como ya se ha señalado, ‘una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos’ (SSTC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5, y 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5, entre otras muchas). De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma no es el criterio decisivo para calificar como básica una norma de protección del medio ambiente, sino su propia finalidad tuitiva [SSTC 102/1995, FJ 9, y 69/2013, de 14 de marzo, FJ 6 b)]” [FJ 3 B) a)].(
  73. ii)Por su parte, el art. 149.1.13 CE reserva al Estado la competencia sobre “[b]ases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. Como declaró este tribunal en la ya citada STC 100/2020, FJ 3 B) b), se trata de “una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la ‘necesaria coherencia de la política económica’ y que ‘exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores’ (STC 186/1988, FJ 2)”. En esa misma sentencia, explicamos también que “el art. 149.1.13 CE exige una lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia podría constreñir e incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las comunidades autónomas (SSTC 29/1986, FJ 4, y 141/2014, FJ 5). Este tribunal ha señalado que ‘el posible riesgo de que por este cauce se produzca un vaciamiento de las concretas competencias autonómicas en materia económica obliga a enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia asumida por una comunidad autónoma como exclusiva en su estatuto, lo que implica un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, así como su posible correspondencia con intereses y fines generales que precisen de una actuación unitaria en el conjunto del Estado [por todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)]’ (STC 143/2012, de 2 de julio, FJ 3). Asimismo, es doctrina de este tribunal que no toda medida que incida en la actividad económica puede incardinarse en este título. Para ello es preciso, como se ha indicado, que tenga ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’ (SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, y 141/2014, FJ 5)”.
  74. b)Dados los títulos competenciales invocados por el órgano judicial promotor de la cuestión, para efectuar correctamente el encuadramiento competencial “habrá que atender a la finalidad sustantiva principal, a la cual se orienta la disposición en entredicho, a fin de determinar en cada caso cuál es el título específico y, por ello, prevalente” [STC 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6 a)].En este sentido, la Ley 7/2022 tiene una finalidad esencialmente tuitiva del medio ambiente. Así resulta de lo dispuesto en su art. 1.2, cuando establece que su finalidad es “la prevención y la reducción de la generación de residuos y de los impactos adversos de su generación y gestión, la reducción del impacto global del uso de los recursos y la mejora de la eficiencia de dicho uso con el objeto de, en última instancia, proteger el medio ambiente y la salud humana y efectuar la transición a una economía circular y baja en carbono con modelos empresariales, productos y materiales innovadores y sostenibles para garantizar el funcionamiento eficiente del mercado interior y la competitividad de España a largo plazo”. Esto cohonesta con los objetivos expresados en el preámbulo de la ley, en donde se hace referencia a la reducción de “los efectos negativos de la generación y gestión de los residuos en la salud humana y el medio ambiente”, a la “lucha contra el cambio climático” y a la necesidad de “proteger el medio marino”.Con base en la habilitación reglamentaria prevista en la disposición final cuarta de la Ley 7/2022, se dicta el Real Decreto 1055/2022, cuyo art. 1.1 ya establece que esta norma “tiene por objeto establecer el régimen jurídico aplicable a los envases y residuos de envases con el objetivo de prevenir y reducir su impacto en el medio ambiente a lo largo de todo su ciclo de vida”.Por su parte, la protección medioambiental es también la finalidad primordial de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019. Así lo expresa el art. 2.1 cuando refiere que se “pretende alcanzar una mayor calidad del medio ambiente y una mayor protección de la salud humana” y lo confirma la exposición de motivos cuando expresa que “el legislador autonómico […] ha optado en esta materia por completar la legislación básica estatal y por mejorar el nivel de protección medioambiental”.
  75. c)De cuanto antecede se colige que las normas estatales y la ley autonómica en conflicto se adoptan con el objetivo principal de hacer frente a los problemas medioambientales que se derivan de la generación y la gestión de residuos, ya sea con carácter general, como en el caso de la Ley 7/2022, ya sea en referencia a un flujo de residuos en especial, como acontece con el Real Decreto 1055/2022 relativo a los residuos de envases.No obstante, como ya tuvo ocasión de apuntar este tribunal en la STC 100/2020, FJ 3 D), al referirse a los residuos de las bolsas de plástico, la conclusión anterior no impide que las medidas que venimos examinando puedan tener también una finalidad económica ni puede llevarnos a descartar que las normas enjuiciadas puedan tener incidencia en la actividad económica. Ahora bien, como también se razonó entonces, “para que el legislador estatal, al amparo de la competencia que le atribuye el art. 149.1.13 CE, pueda establecer una regulación uniforme sobre esta materia no basta con que las medidas adoptadas tengan incidencia en la actividad económica […] sino que es preciso que tenga[n] ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico’ (SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5, y 141/2014, FJ 5)”. Y continuamos afirmando que “para que estas medidas puedan estar justificadas será preciso que la actividad regulatoria ejercida por las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias tenga entidad suficiente para ocasionar una distorsión sustancial en el funcionamiento del mercado”.Este tribunal no niega que la regulación de los objetivos de reciclado de residuos de envases que lleva a cabo el precepto cuestionado pueda tener cierto impacto económico, así como tampoco puede obviar la relevancia económica de la responsabilidad ampliada del productor toda vez que, precisamente en relación con esta última, el propio art. 37.2 de la Ley 7/2022 exige que, al establecer las obligaciones del régimen de responsabilidad ampliada del productor, se tenga en cuenta, entre otros elementos, la “necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior”. Sin embargo, a los efectos de este trámite liminar de inadmisión, y refiriéndonos en concreto al caso que nos ocupa, lo cierto es que el auto de planteamiento no ofrece elementos de juicio que permitan alcanzar la conclusión de que el objetivo de reciclaje previsto en el precepto cuestionado pueda tener la entidad suficiente como para ocasionar una distorsión sustancial en el funcionamiento del mercado que es lo que, con arreglo a nuestra jurisprudencia, justificaría el establecimiento de una regulación estatal uniforme.En consecuencia, debe convenirse con el fiscal general del Estado en que la finalidad primordial que persiguen las normas en conflicto es la protección del medio ambiente, por lo que las normas en conflicto han de analizarse bajo el prisma de los arts. 149.1.23 CE y 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. 5. Realizadas las consideraciones precedentes, procede efectuar el juicio de constitucionalidad mediata del art. 2.2
  76. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, lo que, como avanzamos, exige verificar la concurrencia de dos requisitos cumulativos: (
  77. i)si los arts. 37.2 de la Ley 7/2022 y 10.1
  78. c)del Real Decreto 1055/2020 son formal y materialmente básicos; y (
  79. ii)si la contradicción entre estos y el precepto autonómico cuestionado es efectiva e insalvable por vía interpretativa (supra, FJ 3).
  80. a)En relación con el primero de los requisitos, baste con señalar que la Sala de instancia afirma, acertadamente, el carácter formal y materialmente básico de los preceptos estatales que selecciona como normas de contraste.Desde el punto de vista formal, ninguna duda cabe albergar acerca del carácter formalmente básico del art. 37.2 de la Ley 7/2022. Por su parte, aunque el art. 10.1
  81. c)del Real Decreto 1055/2022 tiene rango reglamentario, ello no impide afirmar su carácter formalmente básico, con arreglo a la doctrina constitucional, siempre que tal circunstancia venga justificada “por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas” (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8; 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5, y 100/2020, FJ 4). Y en este caso el establecimiento de los objetivos de reciclaje para cada flujo de residuos en particular presenta un carácter marcadamente técnico, por lo que se justifica que la disposición final cuarta de la Ley 7/2022 remita su regulación a un reglamento.Desde el punto de vista material, lo básico en materia de medio ambiente cumple una función de ordenación de mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que permiten que las comunidades autónomas establezcan niveles de protección más altos [supra, FJ 4
  82. a)(i)]. En relación con el art. 37.2 de la Ley 7/2022, se ha de afirmar el cumplimiento de este requisito pues, si bien el precepto remite la regulación de las obligaciones del régimen de responsabilidad ampliada del productor a un real decreto del Consejo de Ministros, nada en su redacción impide que las comunidades autónomas con competencias en la materia puedan ejercerlas, estableciendo normas adicionales de protección, siempre que lo hagan dentro del marco que establezca dicha regulación estatal. Y a idéntica conclusión se ha de llegar en lo que atañe al art. 10.1
  83. c)del Real Decreto 1055/2022, puesto que la medida que en el mismo se establece debe cumplirse “en el ámbito de todo el territorio del Estado”, si bien se trata de un objetivo “mínimo”, lo que determina que, como advertimos en el caso examinado en la STC 100/2020, las comunidades autónomas no pueden rebajar ese nivel de protección pero nada obsta para que puedan adoptar normas adicionales con estándares de protección medioambiental más elevados, siempre que tales disposiciones no entren en colisión con otros valores constitucionales.
  84. b)Sentado lo anterior, queda solo por examinar el segundo de los requisitos, esto es, si el precepto cuestionado incurre en una contradicción insalvable con los preceptos estatales invocados. Es precisamente en este eslabón del razonamiento constitucional donde se advierte que la cuestión de inconstitucionalidad resulta manifiestamente infundada, pues este tribunal no aprecia la existencia de contradicción entre los arts. 37.2 de la Ley 7/2022 y 10.1
  85. c)del Real Decreto 1055/2022 y el art. 2.2
  86. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 ni, por ende, de vulneración competencial.(
  87. i)Comenzando por el examen de la supuesta contradicción con el art. 37.2 de la Ley 7/2022, el auto de planteamiento no contiene una argumentación suficientemente expresiva de las razones por las que estima que el objetivo de reciclado de envases no industriales previsto en el art. 2.2
  88. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019 incide en el régimen de responsabilidad ampliada del productor. No puede este tribunal dejar de llamar la atención acerca del hecho de que en el razonamiento jurídico tercero del auto de planteamiento se anuncie la intención de examinar si las medidas controvertidas afectan a la responsabilidad ampliada del productor y si, de ser así, invaden las competencias estatales, y luego se expliquen los motivos por los que el órgano judicial aprecia que el art. 10.1
  89. c)del Real Decreto 1055/2022 sí forma parte de dicho régimen jurídico, pero no se aduzca razón alguna en virtud de la cual haya de considerarse que el objetivo regulado en el precepto autonómico cuya inconstitucionalidad se postula constituye una obligación integrante del meritado régimen de responsabilidad ampliada del productor.Además, las “obligaciones” a las que se refiere el art. 37.2 de la Ley 7/2022 son las enumeradas en el art. 37.1 de la misma ley, ninguna de las cuales hace mención expresa a objetivos de reciclaje, menos aún a objetivos específicamente relacionados con el reciclado de residuos de envases, por lo que difícilmente puede sostenerse que entre el art. 37.2 de la Ley 7/2022 y el precepto autonómico cuestionado exista una contradicción efectiva y absolutamente insoslayable que pueda conducir a declarar su inconstitucionalidad.(
  90. ii)Por otro lado, tampoco se aprecia contradicción entre el precepto cuestionado y el art. 10.1
  91. c)del Real Decreto 1055/2022.Como indica la disposición final tercera del Real Decreto 1055/2022, a través del mismo se transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases. El art. 6.1
  92. h)de la Directiva 94/62/CE, en su redacción vigente, establece que “a más tardar el 31 de diciembre de 2030, se reciclará un mínimo del 70 por 100 en peso de todos los residuos de envases”.Siguiendo el objetivo mínimo marcado por el Derecho de la Unión Europea, el art. 10.1
  93. c)del Real Decreto 1055/2022 establece, para 2030, el mismo objetivo de reciclaje de “un mínimo del 70 por 100 en peso de todos los residuos de envases”. Se trata, en todo caso, como la propia norma indica, de un objetivo “mínimo”, de manera que las comunidades autónomas que hayan asumido la competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente (art. 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears) pueden establecer objetivos adicionales, más ambiciosos a los previstos con carácter de mínimos en la normativa estatal básica y que establezcan un nivel superior de protección medioambiental.Así acontece en el caso examinado, en el que el art. 2.2
  94. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, respetando en todo caso el nivel de protección establecido por el objetivo mínimo establecido para todo el territorio del Estado, lo complementa estableciendo un objetivo de reciclaje superior para las Illes Balears, consistente en reciclar, como mínimo, antes del año 2030, un 75 por 100 de los residuos de envases no industriales. En definitiva, el precepto cuestionado no es contrario a lo dispuesto en el art. 10.1
  95. c)del Real Decreto 1055/2022, como legislación básica en materia de medioambiente, puesto que establece un nivel de protección adicional o más elevado. Y, además, no puede dejar de apuntarse que ni siquiera fija un objetivo superior en relación con todo tipo de residuos de envases, sino que el incremento adicional del objetivo de reciclaje se refiere únicamente a los envases no industriales.Por todo lo expuesto, del contenido del auto de planteamiento no se desprende y este tribunal tampoco aprecia que exista una contradicción absoluta e insalvable entre el precepto cuestionado y los preceptos estatales indicados como parámetros de contraste, de manera que no puede sino concluirse que el precepto cuestionado no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias. En consecuencia, la cuestión de inconstitucionalidad ha de ser inadmitida por resultar notoriamente infundada. Por lo expuesto, el Pleno ACUERDA Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad. Madrid, a siete de mayo de dos mil veinticuatro. Identificación Órgano Pleno Magistrados Don Cándido Conde-Pumpido Tourón, doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso. Número y fecha BOE Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 7754-2023 Fecha de resolución 07/05/2024 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Inadmite a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 7754-2023, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, en relación con el art. 2.2
  96. c)de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. disposiciones con fuerza de ley impugnadas disposiciones citadas Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears Artículo 2.2
  97. c)Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 Artículo 149.1.13, ff. 1, 4 Artículo 149.1.23, ff. 1, 4 Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Artículo 37.1, ff. 1, 2 Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases En general, f. 5 Artículo 6.1 h), f. 5 Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears Artículo 30.46, ff. 4, 5 Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados En general, f. 3 Artículo 31.3, f. 1 Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases En general, f. 5 Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears En general, f. 4 Artículo 2.1, f. 4 Artículo 2.2 c), ff. 1, 4, 5 Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular En general, ff. 3, 4 Capítulo II, f. 3 Preámbulo, f. 4 Artículo 1.2, f. 4 Artículo 37.1, f. 5 Artículo 37.2, ff. 1, 3 a 5 Disposición final cuarta, ff. 4, 5 Disposición final undécima, f. 4 Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases En general, f. 4 Artículo 1.1, f. 4 Artículo 10.1 c), ff. 1, 3 a 5 Disposición final segunda, f. 4 Disposición final tercera, f. 5 Conceptos constitucionales Visualización Colisión con normas básicasColisión con normas básicas, ff. 3 a 5 Competencias en materia de medio ambienteCompetencias en materia de medio ambiente, f. 4 Cuestión de inconstitucionalidad notoriamente infundadaCuestión de inconstitucionalidad notoriamente infundada, ff. 2 y 5 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución. Ubicación de la errata En general Preámbulo Antecedentes Fundamentos Fallo Votos Particulares Extractos Ficha Técnica Índices Descripción Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional un posible nuevo descriptor semántico. Descriptor Fundamentos jurídicos Motivación Email Va a descargar un documento en formato OpenXML (estándar ECMA-376, ISO/IEC 29500) compatible con Word y LibreOffice También tiene la posiblidad descargar la resolución en formato json o xml Mapa Web

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