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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 93/2024

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  1. a)Por sentencia dictada el 19 de noviembre de 2019, la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Sevilla condenó, en el marco de la denominada “pieza específica” del caso “ERE”, a diversos miembros del Gobierno y de la administración de la Junta de Andalucía -incluyendo desde presidentes de la comunidad autónoma a directores generales- por haber intervenido, a lo largo de casi diez años, en el diseño de un sistema de concesión y/o ejecución de ayudas sociolaborales.Según el resumen efectuado por el Tribunal Supremo en la sentencia de casación (fundamento de Derecho 1, pág. 97 y siguientes), los hechos en los que se habría articulado el sistema de concesión de ayudas sociolaborales se dividirían en tres etapas diferentes:“I) Primera etapaHasta el año 2000 y para dar respuesta a las situaciones de crisis económicas de empresas radicadas en Andalucía la Junta de Andalucía, a través de los presupuestos que gestionaba la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, articuló un sistema de ayudas para financiar con fondos públicos las primas derivadas de la contratación de pólizas de rentas para trabajadores de dichas empresas que, atendiendo a su edad, les aseguraban un nivel de ingresos hasta acceder a la jubilación. Estas ayudas eran complementarias a otras ayudas extraordinarias que se concedían a los trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas de acuerdo con la legislación estatal (Orden de 5 de octubre de 1994 y Orden de 5 de abril de 1995, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social).La aplicación presupuestaria que se utilizaba para clasificar este gasto era la 0.1 13.00.01.00.48100, dentro del programa 22E, relativa a transferencias corrientes a empresas, particulares y entidades sin ánimo de lucro y se tramitaba como una subvención excepcional, sujeta a fiscalización previa.Los expedientes para la concesión de estas ayudas se integraban por los siguientes documentos: memoria justificativa, acreditación de la personalidad del solicitante, documento acreditativo de la situación de hecho que amparaba la solicitud (resolución de la autoridad laboral del ERE) y compromisos asumidos para el caso de que variara la situación laboral de los perceptores. La Dirección General de Trabajo elevaba una propuesta de resolución al consejero de Empleo que era el órgano competente para la concesión.La sentencia en sus distintos fundamentos jurídicos, singularmente el séptimo, declara que estas ayudas, que suponían la disposición gratuita de fondos públicos en favor de empresas y para conseguir una actuación de interés público o social, tenían la consideración de subvención y estaban sujetas en su concesión a distintas normas, de entre las que cabe destacar el título VII de la Ley 5/1983, de 19 de julio, general de la hacienda pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el Decreto 254/2001, de 20 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de concesión de subvenciones de la Junta de Andalucía, y la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.Sin perjuicio de ahondar más adelante en el régimen jurídico aplicable a estas ayudas, las notas más relevantes de esta regulación eran las siguientes:El órgano competente para la concesión de las subvenciones era el titular de la Consejería en cuyo ámbito se concedían, siendo necesario el acuerdo del Consejo de Gobierno en subvenciones cuando el gasto fuera superior a 500 millones de pesetas (art. 104 de la Ley 5/1983).Los beneficiarios de la subvención quedaban sujetos a las siguientes obligaciones:(
  2. i)Realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamente la concesión de la subvención en la forma y plazos establecidos;(
  3. ii)Justificar ante la entidad concedente o, en su caso, la entidad colaboradora la realización de la actividad o la adopción del comportamiento, así como el cumplimiento de los requisitos y condiciones que determinen la concesión o disfrute de la subvención;(iii) El sometimiento a las actuaciones de comprobación, a efectuar por la entidad concedente o la entidad colaboradora, en su caso, y a las de control financiero que corresponden a la Intervención General de la Junta de Andalucía, en relación con las subvenciones y ayudas concedidas, y a las previstas en la legislación del Tribunal de Cuentas y de la Cámara de Cuentas de Andalucía;(
  4. iv)Comunicar a la entidad concedente o la entidad colaboradora, en su caso, la obtención de otras subvenciones o ayudas para la misma finalidad, procedentes de cualesquier administraciones o entes públicos o privados, nacionales o internacionales, así como las alteraciones a que se refiere el artículo 110 de la presente ley y(
  5. v)Acreditar, previamente al cobro de la subvención, que se encuentra al corriente de sus obligaciones fiscales y frente a la Seguridad Social, en la forma que se determine por la Consejería de Economía y Hacienda que, asimismo, establecerá los supuestos de exoneración de tal acreditación (artículo 105).En defecto de regulación específica, los consejeros correspondientes, antes de proceder a la autorización de los créditos, debían aprobar las bases reguladoras de la concesión, fijando un plazo para la presentación de las solicitudes y de forma excepcional previamente a la autorización de los créditos, las oportunas bases reguladoras de la concesión, que habían de contener el plazo para presentar las solicitudes (artículo 107).En las bases reguladoras se podía disponer que la entrega fuera realizada por entidades colaboradoras. Las empresas públicas de Andalucía podían ser entidades colaboradoras y también se establecía a su cargo las siguientes obligaciones:(
  6. i)Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos de acuerdo con los criterios establecidos en las normas reguladoras de la subvención o ayuda;(
  7. ii)Verificar, en su caso, el cumplimiento y efectividad de las condiciones determinantes para su otorgamiento;(iii) Justificar la aplicación de los fondos recibidos ante la entidad concedente y, en su caso, entregar la justificación presentada por los beneficiarios;(
  8. iv)Someterse a las actuaciones de comprobación que, respecto de la gestión de dichos fondos, pueda efectuar la entidad concedente, a las de control financiero que corresponden a la Intervención General de la Junta de Andalucía, y a las previstas en la legislación del Tribunal de Cuentas y de la Cámara de Cuentas de Andalucía y(
  9. v)Colaborar en la restitución de las subvenciones otorgadas en los supuestos en que concurra causa de reintegro, y conforme a las normas que se establezcan (artículo 106).Se establecía que estas subvenciones y ayudas se habrían de otorgar con arreglo a los principios de publicidad, libre concurrencia y objetividad, respetando, en todo caso, las normas que les afecten del Derecho de la Unión Europea, reguladoras de la supresión de barreras comerciales entre los Estados miembros y de la libre competencia entre las empresasLos proyectos de normas reguladoras de la concesión de subvenciones debían ser sometidos a informe de la Intervención General de la Junta de Andalucía, antes de su aprobación, y publicados en el ‘Boletín Oficial de la Juntad de Andalucía’ (artículo 107).Resulta necesario destacar, por último, que de conformidad con lo establecido en la Ley 5/1983, de 19 de julio, general de la hacienda pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía (artículos 77, 81 y concordantes) la concesión de subvenciones estaba sujeta a control previo de la Intervención de la Junta de Andalucía y estaban también sometida a seguimiento y control posterior, conforme a lo previsto en el artículo 85 bis de la citada ley.II) Segunda etapaAnte la necesidad de dar respuesta ágil a las graves crisis empresariales que afectaban a algunas importantes empresas de Andalucía en el año 1999 se decidió que el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) adelantara algunas de estas subvenciones, y así aconteció en relación con las ayudas concedidas a las empresas IAMASA y HAMSA. Con tal procedimiento se procedía al pago sin la necesaria fiscalización previa.Por ese motivo en el caso de la empresa IAMASA se tuvo que iniciar un expediente de convalidación del gasto y el letrado del servicio jurídico adscrito a la Consejería de Empleo, a la vista de las deficiencias observadas por la intervención delegada, emitió informe el 9 de febrero de 2000 declarando que el gasto no era convalidable. El interventor delegado afirmó en su informe que si el expediente hubiera sido sometido a fiscalización previa, se hubiera emitido informe de disconformidad.Y algo similar ocurrió en el caso de la empresa HAMSA, en la que el interventor delegado emitió informe de disconformidad y, formulada discrepancia por el viceconsejero de Empleo, el interventor subsanó algunas de las deficiencias recomendando que se solicitara informe a la Dirección General de Asuntos Europeos, incluyéndose posteriormente otra nota de reparo de la Intervención porque el informe aportado era genérico y no suficiente para justificar la compatibilidad de esa ayuda a empresa con las normas de la Unión Europea.Según se refiere en la sentencia, con apoyo en la declaración testifical de don Juan Luque Alonso, interventor delegado de la Consejería de Empleo, se rechazaron o se formularon reparos en distintos expedientes con una cuantía global de sesenta y tres millones de pesetas y se rechazaron justificaciones de gasto en expedientes por cuantía de ochenta millones de pesetas. En la misma dirección declararon los peritos de la Intervención General del Estado (IGE).Ante las dificultades surgidas, en abril de 2000 se procedió a una modificación presupuestaria, bajo la iniciativa de la Consejería de Empleo. Se modificó la clasificación económica del gasto.Según la Orden de 22 de mayo de 1998, las subvenciones debían incluirse en la partida 472 (transferencias corrientes a empresas privadas) o en la partida 481 (transferencias a familias o entidades sin ánimo de lucro) y en esas clasificaciones presupuestarias era necesario identificar a los destinatarios de cada ayuda. Pues bien, lo que se hizo fue, sin cambiar el programa (22E), modificar la clasificación, incluyendo la cantidad en la partida presupuestaria 440.12, correspondiente a transferencia de financiación al IFA.Los responsables de la Junta de Andalucía eran conscientes de la necesidad de una regulación específica de estas ayudas, como lo evidencia el que durante el año 2000 se elaborara un proyecto de decreto que regulara el procedimiento de concesión, que fue elevado en tres ocasiones a la Comisión general de viceconsejeros, sin que fuera finalmente aprobado. También en 2004 se elaboró un proyecto de orden en términos similares que tampoco fue aprobada.En vez de aprobar una nueva normativa o cumplir con la normativa entonces vigente se inclinaron por la utilización de un indebido criterio de presupuestación, que permitía conceder las subvenciones de forma libre, sin control previo de la Intervención y sin cumplir con los requisitos de las normas reguladoras de las subvenciones.A tal fin idearon un mecanismo que, como indica el Ministerio Fiscal en su informe, era relativamente sencillo y sumamente eficaz para la finalidad perseguida. Tanto en los proyectos de presupuestos como en las distintas modificaciones presupuestaria aprobadas durante siete años, cambiaron la clasificación presupuestaria que se venía haciendo, incluyendo las ayudas sociolaborales en la partida de ‘Transferencia de financiación al IFA’.El IFA se limitaba a materializar las ayudas que concedía la Consejería de Empleo y a través del nuevo criterio de presupuestación se lograba, de un lado, que los expedientes de gasto no fueran objeto de fiscalización en la Consejería porque los fondos habían sido transferidos al IFA y, de otro, que en el IFA no pudiera llevarse a cabo esa fiscalización ya que el Instituto estaba sujeto a control financiero permanente, de forma que solo se fiscalizaba el pago a posteriori.En efecto, el expediente de las transferencias de financiación no precisa la identificación de los destinatarios de las ayudas. Únicamente requiere consignar:(
  10. i)La propuesta de resolución del órgano competente autorizando la transferencia;(
  11. ii)El calendario de pagos aprobado por la Dirección General de Tesorería;(iii) Los documentos contables acreditativos de la consignación presupuestaria y el programa de actuación (PAIF) publicado en el ‘BOJA’ por orden de la Consejería de Hacienda.Y en la fiscalización posterior de la actividad del IFA, realizada a través del llamado ‘control financiero permanente’, conforme a lo previsto en el […] Decreto 9/1999, de 19 de enero, únicamente tenía un triple objetivo:(
  12. i)Comprobar el cumplimiento de la legalidad;(
  13. ii)Examinar las cuentas anuales y(iii) Examinar críticamente la gestión de los programas asignados al instituto. Este control no tenía utilidad alguna para conocer el destino de las subvenciones, dado que se limitaba al control de la transferencia.En el año 2000 el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía aprobó dos modificaciones presupuestarias, siguiendo el criterio de presupuestación a que antes nos hemos referido (18 de abril de 2000 y 28 de julio de 2000, por importe de 257 y 904 millones de pesetas. Y en 2001 se hicieron cinco modificaciones presupuestarias del mismo tipo (7 de mayo de 2001, 29 de mayo de 2001, 18 de septiembre de 2001, 3 de noviembre de 2001 y 5 de diciembre de 2001) por importe, respectivamente, de 500, 5573, 1225, 660 y 6355 millones de pesetas.Hasta el mes de julio de 2001 los fondos recibidos por el IFA eran movilizados al destinatario final mediante la suscripción de convenios particulares entre la Consejería de Empleo y el IFA. El 7 de julio de 2001 el consejero de Empleo y el presidente del IFA firmaron un convenio marco de colaboración para la materialización de ayudas en materia de Trabajo y Seguridad Social, en el que se preveía que el IFA prestaría asistencia técnica permanente, materializando las ayudas y se establecía que habrían de suscribirse convenios particulares entre el director general de Trabajo y el IFA para la gestión de los fondos.El convenio marco no fue publicado en el ‘BOJA’ y no fue objeto de informe previo, ni por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, ni por la Intervención General de la Junta de Andalucía, ni por los servicios jurídicos del IFA. Además, nunca se constituyeron las comisiones de seguimiento previstas en el convenio marco y en los convenios particulares se hacía constar que la documentación acreditativa de las ayudas obraba en poder de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social.A partir de 2002 y hasta el año 2009, con la finalidad de evitar todo control y con conciencia de los incumplimientos ya reseñados, se procedió a elaborar y aprobar los proyectos de ley de presupuestos en los que se incluía la partida ‘Transferencias al IFA en materia de relaciones laborales’ en el nuevo programa 31L, que sustituía al 22E.Por tanto, utilizando el criterio de presupuestación a que antes nos hemos referido se incluyeron las siguientes partidas presupuestarias:- En 2002: 34 341 351 €.- En 2003: 55 646 899 €.- En 2004: 46 146 389 €. [En este ejercicio el IFA cambió su denominación por Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA) y pasó a estar adscrito a la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa].- En 2005: 72 261 575 €.- En 2006: 77 291 000 €.- En 2007: 79 207 500 €.- En 2008: 87 478 495 €.Además de estas partidas, durante los distintos ejercicios se aprobaron modificaciones presupuestarias, que incrementaron el flujo de dinero que gestionaba el IFA/IDEA y que recibía como transferencia de financiación.Las modificaciones presupuestarias fueron las siguientes:- Modificación de 15 de octubre de 2002, por importe de 9 944 099 €.- Modificación de 21 de octubre de 2002, por importe de 22 253 204,17 €.- Modificación de 7 de diciembre de 2005, por importe de 799 895,97 €.- Modificación de 7 de noviembre 2006, por importe de 9 300 000 €.- Modificación de 27 de noviembre de 2007, por importe de 7 448 503,44 €.- Modificación de 22 de diciembre de 2008, por importe de 1 253 853,89 €.- Modificación de 22 de diciembre de 2008, por importe de 6 011 836,20 €.- Modificación de 22 de diciembre de 2008, por importe de 8 000 000 €.El montante global de los créditos presupuestarios de los programas 22E y luego 31L, de los que se dispuso todos estos años, para atender compromisos asumidos frente a terceros para ayudas sociolaborales y ayudas a empresas en crisis, y también por otros conceptos mediante el mecanismo inadecuado de las transferencias de financiación, desde la Consejería de Empleo a la Agencia IFA/IDEA, se elevan, si sumamos las cantidades consignadas originariamente, más los incrementos derivados de modificaciones presupuestarias, desde el ejercicio presupuestario 2000, al ejercicio presupuestario 2009, a un total de más de 680 000 000 €.Según han puesto de relieve distintos informes y resoluciones judiciales y administrativas, como consecuencia de todo lo anterior, las irregularidades más significativas en la concesión de las ayudas (sin hacer una enumeración exhaustiva) han sido las siguientes:- En muchos casos no ha existido expediente de concesión de la ayuda.- El director general de Trabajo y Seguridad Social no tiene delegadas competencias para la concesión de subvenciones excepcionales.- No consta que se haya dado publicidad a la concesión de las ayudas (artículo 109 LGHPA).- Se ha omitido la fiscalización previa.- No consta autorización de la concesión de la subvención por el Consejo de Gobierno por razón de la cuantía.- No se consigna la aplicación presupuestaria del gasto y su distribución plurianual, ni el presupuesto subvencionado y el porcentaje que representa la subvención sobre el presupuesto aceptado.- No consta informe de la Dirección General de Asuntos Europeos y Cooperación, de la Consejería de Presidencia, sobre cumplimiento del deber de notificar a la Comisión las subvenciones concedidas a empresas.- No consta memoria explicativa de la excepcionalidad de las subvenciones, ni los requisitos que se exigen para ser beneficiario, ni se detalla la forma en que debería realizarse la justificación del cumplimiento de la finalidad para la que fue concedida la ayuda.- Los convenios de colaboración por los que se han concedido las ayudas no adoptan ni la forma ni los contenidos mínimos que exige la Ley 38/2003, de 17 de noviembre.- Ni las subvenciones ni los convenios han sido publicados en el ‘Boletín Oficial de la Junta de Andalucía’, ni en la base de datos de subvenciones de la Junta de Andalucía.- La concesión de las subvenciones no ha sido objeto de informe previo por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía.- No se acredita la personalidad de las entidades solicitantes, ni la de sus representantes.- No se aporta informe o memoria acreditativa de la finalidad pública, o razones de interés social o económico, en la concesión.- No consta solicitud presentada por los interesados ni su aceptación expresa.- No se aporta declaración responsable del beneficiario de otras subvenciones o ayudas concedidas para la misma finalidad (artículos 111 y 105 de LGHPA, y artículo 15.1 del Reglamento de subvenciones).- No consta declaración expresa de los beneficiarios de no haber recaído sobre ellos resolución administrativa o judicial firme de reintegro.- No se acredita por los beneficiarios estar al corriente en sus obligaciones fiscales.- No se determina el plazo y forma de justificación por el beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concede la ayuda.- No se indica la forma y secuencia del pago y los requisitos exigidos para su abono.La sentencia concluye afirmando que no se siguió procedimiento administrativo alguno en la concesión de las ayudas y se omitió la fiscalización previa y, siendo las deficiencias tan notables no era factible la convalidación del gasto. (Todo ello sin incluir el sin fin de ilegalidades detectadas en cada uno de los expedientes singulares que son objeto de investigación y enjuiciamiento en las distintas piezas separadas).Las consecuencias de semejante descontrol fueron las siguientes:(
  14. i)Debido a la falta de publicidad y libre concurrencia y de la inexistencia de bases reguladoras muchas empresas y trabajadores se vieron privados de la posibilidad de solicitar y que les fueran concedidas las ayudas. Señala la sentencia que las ayudas consistentes en pago de primas de renta colectiva y capital se concedieron a setenta y siete empresas que presentaron ERE, pero en la Comunidad Autónoma Andaluza y atendiendo como fuente a la Subdirección General de Estadística, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el número total de expedientes de regulación de empleo tramitados en la comunidad andaluza, fueron:- En el año 2001, fueron 748, afectando a un total de 7582 trabajadores.- En el año 2002, fueron 650, afectando a un total de 4787 trabajadores.- En el año 2003, fueron 511, afectando a un total de 4957 trabajadores.- En el año 2004, fueron 657, afectando a un total de 4833 trabajadores.- En el año 2005, fueron 424, afectando a un total de 5476 trabajadores.- En el año 2006, fueron 434, afectando a un total de 2968 trabajadores.- En el año 2007, fueron 428, afectando a un total de 3247 trabajadores.- En el año 2008, fueron 652, afectando a un total de 7000 trabajadores.- En el año 2009, fueron 1379, afectando a un total de 30 821 trabajadores.- En el año 2010, fueron 1490, afectando a un total de 21 450 trabajadores.(
  15. ii)La ausencia de cualquier mecanismo de comprobación de la pertenencia al colectivo afectado de las personas beneficiarias de las pólizas, permitió la inclusión de beneficiarios que nunca habían pertenecido a las empresas ayudadas por la Consejería de Empleo.(iii) La no exigencia de justificación de requisitos previos y la ausencia de cualquier tipo de seguimiento de la situación laboral de los beneficiarios, permitió que un número indeterminado de ellos siguiera percibiendo las rentas, aun habiéndose incorporado de nuevo al mercado laboral, o pese a haber pasado a situación de incapacidad.(
  16. iv)Un gran número de ayudas a empresas en crisis, carecen, además, de objeto concreto y respondieron a fines muy diversos, como pago de nóminas, pago de deudas, pago de minutas por servicios profesionales, pago de avales, o simplemente no estaban suficientemente especificados.(
  17. v)Además, a pesar de no estar previsto en la ficha presupuestaria del programa 31L, los responsables de la Consejería de Empleo utilizaron buena parte de estos fondos para fines completamente ajenos a las ayudas sociolaborales. Así, entre otros, con fondos del programa 31L se pagaron campañas de comunicación sobre fomento de empleo y divulgación del Servicio Andaluz de Empleo; se pagaron gastos derivados de la cesión al servicio 112, de dependencias correspondientes al edificio del pabellón de Italia en Sevilla; se financió el programa de formación del voluntariado de los Juegos del Mediterráneo en Almería; se financiaron campañas de divulgación en materia de prevención de riesgos laborales; se financió parte de la subida salarial de trabajadores de las empresas FCC y CESPA, como consecuencia de la suscripción de un convenio colectivo en el 2006, que puso fin a una conflictividad laboral de la limpieza pública de la provincia de Granada; se financiaron dieciséis muestras de artesanía y jornadas relacionadas con el empleo en diversos municipios andaluces; y se pagó a la fundación San Telmo un curso de alta dirección, durante cinco ejercicios.III) Tercera etapaLa tercera etapa se inicia en 2010, momento en el que se abandonaron las transferencias de financiación y se presupuestaron las partidas para la concesión de las ayudas, publicándose las primeras bases reguladoras de las mismas, mediante las Órdenes de la Consejería de Empleo de 1 de abril de 2011, 13 de marzo de 2012 y 16 de marzo de 2012, hasta su derogación por Decreto-ley 4/2012, de 16 de octubre, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de protección sociolaboral a ex-trabajadores y ex-trabajadoras andaluces afectados por procesos de reestructuración de empresas y sectores en crisis.Era una norma dirigida a solucionar los problemas habidos en la concesión de las ayudas sociolaborales, que se dictó para atender a unos grupos concretos de trabajadores, que articulaba las nuevas ayudas a través de la figura de la novación y que no afectaba a las acciones de reintegro iniciadas o que pudieran iniciarse en el futuro.Este […] Decreto estableció en su primer artículo que ‘[a] estas ayudas sociolaborales no les es de aplicación la normativa general sobre subvenciones públicas, en particular, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, el título VIII del texto refundido de la Ley general de hacienda pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, así como el Decreto 282/2010, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de concesión de subvenciones de la administración de la Junta de Andalucía’, lo que supone una excepción al régimen general y evidencia que el criterio seguido en los años anteriores no era conforme a derecho.En todo caso la norma estableció una completa regulación, incluyendo entre otros aspectos, criterios de concesión, sistemas de control, obligaciones de colaboración y declaración, acciones de reintegro y régimen disciplinario y disponiendo expresamente la exigencia de fiscalización previa”.
  18. b)La demandante de amparo fue condenada en la citada sentencia de la Audiencia Provincial de Sevilla por haber participado en los hechos anteriores, en su calidad de consejera de Economía y Hacienda, entre el 2 de agosto de 1994 y el 7 de febrero de 2004. Como tal, participó en la elaboración y aprobación de los anteproyectos de presupuestos y -como miembro del Consejo de Gobierno- en la aprobación y elevación al Parlamento de Andalucía de los proyectos de ley de presupuestos correspondientes a los años 2002 a 2004, siendo conocedora de que, dentro de programa 31L, se consignaban en el instrumento “trasferencias de financiación” conceptos vinculados a la partida 440.51 en materia de relaciones laborales. También participó en la tramitación y aprobación -como consejera y como miembro del Consejo de Gobierno- de determinadas modificaciones presupuestarias desde el año 2000 al año 2004.Por dichos hechos, se condenó a la señora Álvarez Arza como autora de un delito continuado de prevaricación [art. 404 del Código penal (CP)] a las penas de nueve años de inhabilitación especial, con la consiguiente privación definitiva de todo cargo público de carácter electivo o de designación, en cualquier administración pública, que tenga la penada; y la incapacidad para obtenerlos durante el tiempo de la condena, imponiéndosele asimismo el pago de la 1/37 parte de las costas procesales causadas, excluidas las de las acusaciones populares.
  19. c)Interpuesto recurso de casación por la representación procesal de la demandante, el mismo fue desestimado íntegramente por sentencia del Tribunal Supremo núm. 749/2022, de 13 de septiembre. 3. En la demanda de amparo se alega la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) encauzada a través de cuatro vertientes distintas:
  20. a)En primer lugar, al haberse incurrido en una interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “resolución” al que se refiere el art. 404 CP. Para la demandante de amparo, ni el proyecto de ley ni, mucho menos, el anteproyecto de ley pueden ser razonablemente subsumidos en el elemento del tipo “resolución”, puesto que ni tienen contenido decisorio, ni resuelven sobre el fondo, ni generan efectos jurídicos para los administrados. Constituyen, en definitiva, “meros actos preparatorios o de trámite sin fuerza ejecutiva, consistentes en elevar al Consejo de Gobierno (el anteproyecto) y en remitir (el proyecto) al Parlamento, único órgano que si tiene competencia para resolver sobre la ley de presupuestos”.En base a ello, la demandante afirma que las decisiones en virtud de las cuales quedan aprobados dichos proyectos de ley o anteproyectos de ley en ningún caso generan efectos ad extra hacia los administrados, sino que suponen simplemente poner fin a una fase del procedimiento administrativo. Seguir la tesis mantenida por los órganos judiciales (que orbita sobre la concepción de que el carácter ejecutivo de dichas decisiones se deriva de que suponen la finalización del proceso de elaboración del proyecto de ley) supondría que “todo acto de trámite pasaría eo ipso a constituir una ‘resolución’ con fuerza decisoria puesto que pondría fin a la tramitación de ese mismo acto reglado”.A su juicio, esta posición supone no solo una contravención de la doctrina del Tribunal Supremo mantenida hasta la fecha, sino que, además, conlleva la utilización de pautas interpretativas y valorativas extravagantes que se revelan altamente incompatibles con la separación de poderes y el art. 66.2 CE toda vez que supone convertir los textos prelegislativos en mandatos al Parlamento. Esto se encuentra en consonancia con la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que ha afirmado reiteradamente que los textos prelegislativos constituyen actos preparatorios de una decisión parlamentaria, lo que se traduce en su carencia de entidad y eficacia jurídica.Para la demandante, atribuir la condición de “resolución” a la realización de cualquier acto de trámite supondría equiparar en gravedad a las decisiones definitivas sobre el fondo de un asunto administrativo los informes no vinculantes o los trámites intermedios, interpretación que racionalmente no puede derivarse del sentido de la ley. A esto coadyuva, claro está, el hecho de que los actos que las resoluciones impugnadas califican como resolución se refieren a textos prelegislativos que posteriormente deben ser aprobados por el Parlamento a través de un complejo proceso de informes y enmiendas, lo que impide afirmar que dichos textos puedan tener una “eficacia determinante” en la decisión finalmente aprobada por un Parlamento independiente y autónomo.
  21. b)En segundo lugar, al haberse fundado la condena en una aplicación retroactiva de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (art. 9.3 CE). En el desarrollo de este motivo aduce la demandante que la STS 163/2019, de 26 de marzo (ECLI:ES:TS:2019:881), (antecedente en el que la resolución del Tribunal Supremo se apoya para considerar las conductas de la demandante subsumibles en el delito de prevaricación) ha sido aplicada retroactivamente. En este sentido, recuerda la recurrente que el cambio jurisprudencial operado por la resolución referenciada no se encontraba vigente en la fecha de comisión de los hechos (años 2000 a 2004), ni tampoco en la fecha en la que fue llamada a declarar como investigada (año 2013), ni siquiera en el momento en que concluyó el juicio oral (diciembre de 2018).Consecuentemente, en el momento en que la demandante ejerció sus funciones como consejera de Economía y Hacienda el giro jurisprudencial que permitió considerar “resolución administrativa” los actos de tramitación que tuvieran “eficacia causal determinante” no se encontraba vigente y resultaba claramente imprevisible habida cuenta de la doctrina tradicional mantenida por el Tribunal Supremo. A esto se une, además, la circunstancia de que la doctrina acogida en la ya referenciada STS 163/2019 no ha tenido un seguimiento posterior por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, lo que es indicativo de la excepcionalidad con la que la Sala Segunda consagró estos argumentos.
  22. c)En tercer lugar, por haberse incurrido en una interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “asunto administrativo” (art. 404 CP). Tras traer a colación la doctrina de este tribunal sobre la naturaleza de los proyectos de ley (SSTC 45/1990, de 15 de marzo, y 196/1990, de 29 de noviembre) y su naturaleza ajena al ámbito de los actos administrativos, la demandante aduce que las resoluciones judiciales impugnadas habrían incurrido en una interpretación extravagante del tipo al tratar de justificar la punición por el art. 404 CP bajo la consideración de que los actos políticos o de gobierno pueden ser sometidos a control judicial en aquellos elementos reglados por el ordenamiento jurídico.Considera, además, que la afirmación efectuada en la sentencia recurrida, y que orbita en torno a la concepción de que la jurisdicción penal no debe someterse a los presupuestos doctrinales y jurisprudenciales establecidos por el Tribunal Constitucional y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, resulta ajena a toda pauta razonable de interpretación jurídica y es lesiva del derecho a la legalidad penal por diferentes razones: (
  23. i)Porque la presencia de elementos reglados no permite convertir la tramitación prelegislativa en un “asunto administrativo” pues supone desconocer la particular naturaleza del proyecto de ley como acto de iniciativa legislativa. (
  24. ii)Porque el proyecto de ley es un acto preparatorio de una decisión parlamentaria y carente de entidad jurídica propia. Carece de sentido, en definitiva, que los textos prelegislativos deban ser sometidos al control judicial por cuanto dicho control lo ejerce el Parlamento a través del examen, enmienda y aprobación del proyecto de ley en cuestión. (iii) Porque efectuar una interpretación autónoma prescindiendo de la doctrina de este tribunal sobre la naturaleza jurídica de los proyectos de ley vulnera el derecho a la legalidad penal. Se estaría, en otras palabras, realizando una interpretación del concepto “asunto administrativo” que prescindiría del resto del ordenamiento jurídico, cuestión que sería, además, especialmente gravosa habida cuenta de la involucración de conceptos que no son puramente penales. (
  25. iv)Porque se estaría estableciendo un concepto “penal” de “asunto administrativo” distinto del manejado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo o una naturaleza jurídica de los “proyectos de ley” que ignoraría la doctrina del Tribunal Constitucional, lo que sin duda incrementa exponencialmente la inseguridad jurídica.Termina la demandante incidiendo en que todo lo anterior sería igualmente extrapolable a las modificaciones presupuestarias, las cuales, considera, tampoco tendrían naturaleza administrativa, sino de meros actos de desarrollo del presupuesto previamente aprobado por el Parlamento a fin de acomodar sus créditos al surgimiento de necesidades sobrevenidas.
  26. d)En cuarto lugar, porque se habría incurrido en una interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “arbitrariedad” (art. 404 CP) al considerar ilegal un texto prelegislativo que posteriormente quedó conformado como una ley presupuestaria aprobada por el Parlamento de Andalucía. Así, aduce la demandante de amparo que la utilización del instrumento “transferencias de financiación” como medio para sufragar ayudas a empresas y particulares fue aprobado por el Parlamento andaluz lo que, desde luego, hace quebrar la presunción de ilicitud que es plasmada en las resoluciones judiciales combatidas.En este punto considera que las sentencias impugnadas parten de una contradicción evidente pues si consideran que las leyes de presupuestos no aprobaron financiar ayudas sociolaborales con transferencias de financiación (sino que aprobaron una partida presupuestaria para cubrir pérdidas que estaban indebidamente recogidas en el presupuesto) ello llevaría no solamente a afirmar que dos textos normativos idénticos aprobaron cosas distintas sino que, también, sustraería de la cadena causal al acto posterior.La recurrente sostiene que la cuestión sería especialmente relevante toda vez que se atribuiría efectos jurídicos a un proyecto de ley que carece de eficacia jurídica propia, ya que no constituye sino una mera propuesta legislativa que no genera obligaciones y que no puede producir ningún efecto en la ejecución del gasto. Solo en el momento en que pasan el trámite parlamentario preceptivo es cuando comienzan a desplegar efectos jurídicos siendo que, además, en este caso, dichas leyes no fueron recurridas o declaradas inconstitucionales. El seguimiento de la tesis mantenida por los órganos judiciales supondría llegar a la conclusión fáctica de que durante ocho años el Parlamento no fue consciente de lo que aprobaba, lo que supone una confusión entre la voluntas legislatoris y la voluntas legis.Para la demandante resulta evidente que los proyectos de ley elevados por el Consejo de Gobierno no pueden ser ilegales, pues han sido convertidos en ley por su aprobación parlamentaria de tal manera que,“si las leyes de presupuestos aprobaron lo que se reflejaba en los proyectos de ley -lo que resultaría evidente dada su absoluta identidad de contenido-, entonces los proyectos no pueden, por definición, ser ‘ilegales’; y si las leyes de presupuestos no aprobaron aquello que con los proyectos de ley pretendía el Gobierno, entonces estos resultan completamente inanes y no pueden tampoco ser ‘ilegales’, pues al carecer de eficacia jurídica no pueden desplegar ningún efecto jurídico ad extra”.Por todo ello, interesa la demandante que se le otorgue el amparo, se declare la vulneración del derecho fundamental a la legalidad penal (art. 25.1 CE) y se le reponga el derecho fundamental declarando nulas las resoluciones recurridas. 4. La Sala Segunda de este tribunal dictó el ATC 284/2023, de 5 de junio, en el que, previa avocación a la Sala de la decisión, admitió a trámite el presente recurso de amparo “porque el recurso plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2 a)] y porque el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica y tiene unas consecuencias políticas generales [STC 155/2009, FJ 2 g)]”.Acordó, asimismo, en aplicación del art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), requerir a la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Sevilla a fin de que remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado núm. 133-2016, rollo núm. 1965-2017, y emplazase a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, excepto a la parte recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer, si lo deseasen, en el presente recurso. También acordó requerir a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo para que remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de casación núm. 601-2020.Se propuso finalmente la avocación al Pleno del conocimiento del asunto.Por providencia de 20 de junio de 2023 el Pleno de este tribunal acordó, conforme al art. 10.1
  27. n)LOTC, a propuesta de la Sala Segunda, recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo, que se tramitaba en dicha Sala con el número 6971-2022, interpuesto por doña Magdalena Álvarez Arza. 5. Se han producido las siguientes incidencias en cuanto a la comparecencia, la personación y las alegaciones de las partes procesales:
  28. a)Mediante escrito de 25 de julio de 2023, el procurador de los tribunales don Manuel Sánchez-Puelles González-Carvajal, en nombre y representación del Partido Popular y bajo la dirección letrada de don Ángel Márquez Prieto y don Alfonso Martínez Escribano, interesó que se le tuviera por personado en el procedimiento así como la acumulación de los recursos de amparo dimanantes de la misma causa penal. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia del Pleno de este tribunal de 27 de julio de 2023, se admitió su personación y, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó dar vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo, por un plazo común de veinte días, a la parte recurrente, al Partido Popular y al Ministerio Fiscal para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que estimasen procedentes.
  29. b)La demandante, por escrito registrado el 25 de septiembre de 2023, presentó sus alegaciones ratificándose en los fundamentos invocados en la respectiva demanda de amparo.
  30. c)La representación procesal del Partido Popular, por escrito registrado el 26 de septiembre de 2023, interesó que se desestimara el recurso al no apreciarse la vulneración del principio de legalidad penal. Siguiendo el orden establecido por la recurrente en su escrito de demanda, la representación procesal del Partido Popular da respuesta a cada uno de los motivos formulados de la siguiente manera:En relación con la vulneración del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) por haberse incurrido en una interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “resolución” al que se refiere el art. 404 CP, aduce que la demanda incurre en una indebida simplificación de que la condena se basa en actos prelegislativos cuando ello es manifiestamente inexacto. Así, la prevaricación declarada en sentencia de instancia no se fundamentaría únicamente en la adopción de unas resoluciones contrarias a derecho en los trámites de elaboración y aprobación de las normas presupuestarias, sino también en el hecho de que estas decisiones se adoptaron para conseguir una finalidad palmariamente ilegal: evitar el cumplimiento de las exigencias de normas sobre subvenciones y el control previo de la Intervención General de la Junta de Andalucía. Consecuentemente, las sentencias se sustentarían en una subsunción de los hechos plenamente acorde y en nada ajena al significado posible de los términos de la norma aplicada.Aduce asimismo que las resoluciones judiciales impugnadas citan diversos precedentes jurisprudenciales y disposiciones legales que justificarían el encuadramiento de las conductas en el concepto “resolución”, por lo que ha de considerarse plenamente racional la interpretación efectuada por la Audiencia Provincial de Sevilla y el Tribunal Supremo. A las citadas adiciona la parte otros antecedentes legislativos, como la Ley de procedimiento administrativo de 1958, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, o la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regulan la elaboración de disposiciones de carácter general como procedimientos administrativos especiales, de ahí que sea racional considerar los actos de esos procedimientos como resoluciones en asunto o procedimiento administrativo.Además, mantiene que la censura en amparo referida a actos prelegislativos no podría extenderse en ningún caso respecto a las modificaciones presupuestarias que son la otra base de la condena de la demandante. Así se razona, de hecho, en el fundamento jurídico 24 de la sentencia del Tribunal Supremo señalando que la decisión aprobatoria de estas modificaciones debía ser adoptada por el consejero de Hacienda o el Consejo de Gobierno y está sujeta a unas exigencias procedimentales que fueron deliberadamente incumplidas.En relación con haberse fundado la condena en una aplicación retroactiva de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (art. 9.3 CE), afirma que lo que garantiza el principio de legalidad es la irretroactividad de la norma penal y no de la jurisprudencia derivada de su interpretación. Ello lleva a que los cambios jurisprudenciales puedan afectar a hechos cometidos con anterioridad al pronunciamiento del tribunal siempre que el cambio jurisprudencial se encuentre debidamente motivado [SSTS 1179/2001, de 20 de julio (ECLI: ES:TS:2001:6461); 611/2011, de 9 de junio (ECLI:ES:TS:2011:4332), y 438/2018, de 3 de octubre (ECLI:ES:TS:2018:3253)].En el caso planteado, la doctrina del Tribunal Supremo ha ido evolucionando en su interpretación del concepto jurídico “resolución en asunto administrativo” [SSTS 941/2009, de 29 de septiembre (ECLI:ES:TS:2009:5849); 277/2018, de 8 de junio (ECLI:ES:TS:2018:2056); 149/2015, de 11 de marzo (ECLI:ES:TS:2015:960); 600/2014, de 3 de septiembre (ECLI:ES:TS:2014:3522), y 359/2019, de 15 de julio (ECLI:ES:TS:2019:2355)] lo que permite afirmar que era previsible una respuesta penal a la adopción de resoluciones manifiestamente ilegales en un proceso prelegislativo. Consecuentemente, no se ha hecho una aplicación sorpresiva por un cambio o giro radical en la interpretación dada en 2019, sino que existen precedentes jurisprudenciales muy anteriores en un sentido similar.En relación con haberse incurrido en una interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “asunto administrativo” (art. 404 CP), considera que las sentencias impugnadas no desconocen la inmunidad jurisdiccional de los actos políticos sino que, al contrario, motivan suficientemente que los actos enjuiciados no son de aquella clase. En este sentido, mantiene que resulta acertada la afirmación efectuada por las resoluciones impugnadas de que el proceso prelegislativo es un proceso puramente administrativo y que, en consecuencia, los actos del Gobierno y de la administración que culminan en la elevación del proyecto de ley son actos o resoluciones a efectos penales. Esta interpretación sería, además, respetuosa con el reparto de funciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo toda vez que “nunca puede considerarse como decisión de control del poder judicial (del orden penal) sobre otro poder; en este orden judicial no se enjuician actos o decisiones de otros poderes, sino conductas personales imputables a las personas que ocupen, en cada momento, los cargos o empleos públicos, por los actos realizados que respondan a los tipos que el legislador orgánico ha entendido punibles y que, sin excepción, solo son las conductas atentatorias a los derechos fundamentales de los ciudadanos o al interés público general”.La argumentación efectuada por la demandante supondría, en otras palabras, extender al actuar individual de los cargos públicos una inmunidad penal que nada tiene que ver con la imposibilidad de control prevista constitucional o legalmente para las instituciones públicas.En relación con el último motivo, interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “arbitrariedad” (art. 404 CP) al considerar ilegal un texto prelegislativo que posteriormente quedó conformado como una ley presupuestaria aprobada por el Parlamento de Andalucía, afirma que el hecho de que los proyectos de ley fueran finalmente aprobados no es obstáculo para atribuir relevancia penal a las resoluciones aludidas, dado que la consumación del delito se produce con el dictado de una resolución injusta, siendo irrelevante que el Parlamento no detectara la ilegalidad.Considera que existe un régimen jurídico estatutario, legal y reglamentario aplicable a la elaboración de estos proyectos y que dicho régimen no puede ser modificado sin modificar previamente la norma legal que lo regula. De esta manera, desconocer dicho contenido supondría una aplicación distinta de la prevista en la norma lo que resulta encuadrable en el delito de prevaricación. Vuelve a incidir, por último, en que los argumentos empleados por la recurrente podrían ser solo aplicables a los proyectos y anteproyectos de ley pero nunca a las modificaciones presupuestarias que revisten, como ya se ha señalado, otro régimen jurídico distinto.
  31. d)Por escrito presentado el 6 de octubre de 2023 la procuradora de los tribunales doña Virginia Aragón Segura, actuando en nombre y representación de don Gaspar Zarrías Arévalo, bajo la dirección técnica del letrado don Gonzalo Martínez-Fresneda Ortiz de Solórzano, solicitó se le tuviera por personado en el procedimiento y adherido a los motivos de amparo primero y segundo formulados por la recurrente.
  32. e)Por escrito presentado el 9 de octubre de 2023, la procuradora de los tribunales doña Patricia Rosch Iglesias, actuando en nombre y representación de don Francisco Vallejo Serrano, bajo la dirección técnica de la letrada doña Encarnación Molino Barrero, solicitó se le tuviera por personado en el procedimiento a los efectos previstos en los arts. 47.1, 51.2 y 52.1 LOTC.
  33. f)Por escrito presentado el 9 de octubre de 2023, la procuradora de los tribunales doña Patricia Rosch Iglesias, actuando en nombre y representación de don Jesús María Rodríguez Román, bajo la dirección técnica del letrado don Luis Aparicio Díaz, solicitó se le tuviera por personado en el procedimiento a los efectos previstos en los arts. 47.1, 51.2 y 52.1 LOTC.
  34. g)Por escrito presentado el 9 de octubre de 2023, el procurador de los tribunales don Roberto Granizo Palomeque, actuando en nombre y representación de don Antonio Vicente Lozano Peña y don José Antonio Griñán Martínez, bajo la dirección técnica del letrado don José María Calero Martínez, solicitó se le tuviera por personado en el procedimiento.
  35. h)Por escrito presentado el 10 de octubre de 2023, la procuradora de los tribunales doña Olga Coca Alonso, actuando en nombre y representación de doña Carmen Martínez Aguayo, bajo la dirección técnica del letrado don Víctor Moreno Catena, solicitó se le tuviera por personado en el procedimiento y adherido a los motivos de amparo formulados por la recurrente.
  36. i)Por diligencia de ordenación de 23 de octubre de 2023 se tuvieron por recibidos los emplazamientos practicados por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Sevilla y se acordó tener por personados y parte en el proceso a la procuradora doña Virginia Aragón Segura en nombre y representación de don Gaspar Zarrías Arévalo, a la procuradora doña Patricia Rosch Iglesias en nombre y representación de don Francisco Vallejo Serrano, a la misma procuradora señora Rosch Iglesias en nombre y representación de don Jesús María Rodríguez Román, al procurador don Roberto Granizo Palomeque en nombre y representación de don Antonio Vicente Lozano Peña y don José Antonio Griñán Martínez, y a la procuradora doña Olga Coca Alonso en nombre y representación de doña Carmen Martínez Aguayo.Asimismo, y a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se dio vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo, por un plazo común de veinte días, a las citadas partes personadas, para que dentro de dicho término pudieran presentar las alegaciones que a su derecho conviniera.
  37. j)Por escrito presentado el 26 de octubre de 2023 el fiscal ante el Tribunal Constitucional solicitó una prórroga para evacuar las alegaciones previstas en el art. 52 LOTC, por un plazo de treinta días hábiles complementarios a contar desde la conclusión del plazo ordinario, prevista para el 8 de noviembre de 2023. Por diligencia de ordenación de 30 de octubre de 2023 se tuvo por recibido el anterior escrito del fiscal y se acordó ampliar el plazo en los términos solicitados.
  38. k)Por escrito registrado el 2 de noviembre de 2023, la representación procesal de don Antonio Vicente Lozano Peña evacuó escrito de alegaciones en el que se adhirió a los motivos primero, tercero y cuarto del presente recurso de amparo, así como a la petición de nulidad de las sentencias dictadas por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Sevilla.
  39. l)Por escrito registrado el 2 de noviembre de 2023, la representación procesal de don José Antonio Griñán Martínez evacuó escrito de alegaciones en el que se adhirió a los motivos primero, tercero y cuarto del presente recurso de amparo, así como a la petición de nulidad de las sentencias dictadas por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Sevilla.
  40. m)Por escrito registrado el 20 de noviembre de 2023, la representación procesal de doña Carmen Martínez Aguayo evacuó escrito de alegaciones en el que se adhirió a los motivos de amparo formulados en el presente recurso en todo lo que pudiera favorecer a su mandante, por entender que los fundamentos, alegaciones y vulneraciones de derechos fundamentales denunciados son plenamente aplicables a la misma, lo que conllevaría la revocación de las sentencias impugnadas y su absolución.
  41. n)Por escrito registrado el 20 de noviembre de 2023, la representación procesal de don Jesús María Rodríguez Román evacuó escrito de alegaciones en la que denunciaba la vulneración del principio de legalidad (art. 25.1 CE) por interpretación extensiva in malam parte de los conceptos “resolución” y “asunto administrativo” a los que se refiere el art. 404 CP. En este sentido, mantiene que los acuerdos del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y las modificaciones presupuestarias son actos políticos de gobierno no siendo posible, en consecuencia, su control judicial. Considera que las sentencias recurridas habrían hecho una interpretación extensiva peyorativa al afirmar que puede sostenerse la existencia de leyes ilegales y que, además, se habría obviado la pericial presentada que serviría para constatar que existía un conflicto de leyes entre el art. 18.1 de la Ley del Parlamento de Andalucía 15/2001 y las sucesivas leyes de presupuestos de la comunidad autónoma que debía resolverse conforme a los principios interpretativos de que la ley especial se aplica sobre la ley general y la ley posterior deroga a la ley anterior.Adicionalmente sostiene que resulta absurdo condenar a la recurrente y al señor Rodríguez Román y absolver al interventor general que informó favorablemente todas las modificaciones presupuestarias. La existencia de dichos informes conllevaría, en definitiva, la exclusión del delito de prevaricación pues quedaría evidenciado que la ilegalidad no era palmaria, manifiesta o evidente.ñ) Por escrito registrado el 22 de noviembre de 2023, la representación procesal de don Francisco Vallejo Serrano evacuó escrito de alegaciones que se articula sobre los siguientes extremos:(
  42. i)Se ha producido una interpretación extensiva in malam partem de los conceptos “resolución” y “asunto administrativo” a los que se refiere el art. 404 CP, toda vez que el proyecto de ley de presupuestos se enmarca en la iniciativa legislativa del Gobierno y, por lo tanto, es un acto político que no puede subsumirse en el tipo del art. 404 CP. Forma parte de la iniciativa legislativa y, en consecuencia, se trata de una actuación en asunto político y no administrativo.(
  43. ii)No puede existir una ley “ilegal” o “ilegalidades” dentro de la ley. Desde el año 2002, todas las leyes de presupuestos de la Junta de Andalucía fueron aprobadas válidamente por el Parlamento de Andalucía, previendo en sus estados de gastos que el dinero para el pago por el IFA/IDEA de las ayudas sociolaborales se allegara al ente instrumental mediante transferencias de financiación. Vistas las leyes de presupuestos en sus estados de gastos y en sus memorias, no puede afirmarse que el Parlamento no sabía lo que aprobaba o que el Parlamento fuera inducido a error.(iii) Del procedimiento de elaboración de un anteproyecto no se puede derivar una ilegalidad constitutiva de prevaricación. Aunque las sentencias objeto de amparo sitúan la pretendida ilegalidad en la indebida inclusión por la Consejería de Empleo de los créditos para transferencias de financiación, este hecho se produce en la fase de elaboración del anteproyecto, transmitiéndose dicho defecto posteriormente al proyecto de ley y a la ley una vez aprobada. El Consejo de Gobierno no participa en la elaboración material del anteproyecto de ley de presupuestos y no decide las cuestiones técnicas del mismo, confiando en el “buen hacer del trabajo desarrollado por los muchos técnicos cualificados y altos funcionarios que lo han revisado”.(
  44. iv)resulta incoherente, ilógico y arbitrario que se condene a la recurrente, y también al señor Vallejo Serrano, mientras que, sin embargo, queda absuelto el interventor general que informó favorablemente todas las modificaciones presupuestarias. La existencia de dichos informes conllevaría, en definitiva, la exclusión del delito de prevaricación pues quedaría evidenciado que la ilegalidad no era palmaria, manifiesta o evidente. 6. El Ministerio Fiscal, en escrito registrado el 8 de enero de 2024, presentó sus alegaciones a la presente demanda de amparo. Siguen las mismas un método de análisis que se divide en tres puntos cardinales:(
  45. i)En relación con la primera cuestión, sostiene que la posición mantenida por el Tribunal Supremo y la Audiencia Provincial de Sevilla en virtud de la cual el procedimiento prelegislativo tendría una doble dimensión (una dimensión política no susceptible de control judicial y que incluiría la decisión sobre el destino o distribución de los créditos, y otra dimensión técnica sometida a un procedimiento administrativo reglado) constituye una novedad que no tiene antecedentes “a lo largo del trayecto de vida constitucional iniciado en 1978”.Para el Ministerio Fiscal, los argumentos acogidos por la Sala de Casación a la hora de justificar la producción de efectos ad extra de los actos prelegislativos constituye además una inversión del trayecto lógico seguido por la doctrina constitucional y contencioso-administrativa en la medida en que una conducta como la enjuiciada parece excluirse del ámbito de control jurisdiccional por asimilación o conexidad con la función legislativa, parlamentaria por definición en nuestro modelo constitucional.Así, los argumentos a través de los cuales las resoluciones impugnadas niegan la naturaleza legislativa a los actos de aprobación de un proyecto de ley para su remisión al Parlamento permiten detectar, a juicio de la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional, una falla lógica determinante pues “constituyen afirmaciones apodícticas que además encierran conclusiones tautológicas, porque las tres hacen presupuesto de la cuestión”. En este sentido, afirma el Ministerio Fiscal que las referencias efectuadas a la STS 163/2019, de 26 de marzo, no permiten en ningún caso deducir que el acto de aprobación y elevación al Parlamento constituye una resolución dictada en asunto administrativo. Máxime, precisamente, cuando el propio Reglamento del Parlamento incluye la iniciativa legislativa atribuida al Consejo de Gobierno en el procedimiento legislativo en cuestión (art. 108 del Reglamento del Parlamento andaluz). Ello dificultaría también, por otra parte, la atribución de eficacia decisoria a los actos adoptados en cuanto se exige “un daño específico a personas o servicios públicos” que, en el presente caso, resulta imposible identificar con otro efecto jurídico que no sea el de la apertura de la fase parlamentaria.A esto añade que la pretensión de que un tribunal penal pueda abordar autónomamente el examen de legalidad de un acto que, sin embargo, está vedado a la jurisdicción contenciosa e incluso al Tribunal Constitucional hace quebrar uno de los principios esenciales del propio Derecho penal como es el principio de intervención mínima y última ratio. La autonomía funcional de la jurisdicción penal para apreciar con arreglo a criterios propios determinados aspectos de la realidad administrativa o de otras ramas del Derecho no puede traducirse, en modo alguno, en un auto-posicionamiento de la jurisdicción penal como primera y única barrera jurisdiccional de control de la legalidad de una iniciativa legislativa.Es en este punto cuando surgiría, para el Ministerio Fiscal, un nuevo factor de imprevisibilidad ante la inexistencia de precedentes de persecución o condena en supuestos similares y ante el contexto de sólida negación del control jurisdiccional sobre este tipo de actos. La sensación de impunidad argumentada por el Tribunal Supremo no puede hacerse valer como fundamento de una condena sin una previa reflexión relativa a la ponderación de los principios e intereses en juego.Considera, además, que tratar de disociar el juicio de legalidad del acto del Gobierno de la acción penalmente perseguible de quien la realiza no puede conducir a la conclusión de que la condena penal no pasa, precisamente, por el análisis de la legitimidad constitucional de ese acto, siendo que ese análisis lo efectúa, además, un tribunal penal cuando dicho acto está vetado incluso a la jurisdicción constitucional. Efectivamente, distinguir la decisión final de elevar un proyecto de ley de la aprobación misma del proyecto de ley supone atribuir a aquella decisión política una función de control de la legalidad del procedimiento previo de su contenido, lo que atenta contra la autonomía del Poder Legislativo. No es posible, en definitiva, apreciar la ilegalidad y arbitrariedad de la acción de su autor sin calificar la ilegalidad o inconstitucionalidad del procedimiento o de su contenido y esto es lo que, precisamente, hace la sentencia condenatoria. El seguimiento apodíctico de estas afirmaciones conllevaría que los tribunales penales podrían fiscalizar sistemáticamente la legalidad de los proyectos de ley antes -o al margen incluso- de su valoración, enmienda y aprobación por los Parlamentos. Considera el fiscal que la inadecuación de este razonamiento se deduce ya directamente de la propia jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional y ello supondría, incluso, “desapoderar a las Cortes Generales de una facultad que constitucionalmente les corresponde en exclusiva”.Afirma que se trata, consecuentemente, de preservar el principio constitucional de separación de poderes y la autonomía del Poder Legislativo tal como ha sido recordado en diferentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional, donde se ha afirmado la inviabilidad de un control constitucional ab initio del contenido de las iniciativas legislativas (AATC 85/2006, de 15 de marzo, y 131/2022, de 11 de octubre). Resultaría, por lo tanto, “inconcebiblemente paradójico […] que la exclusión de cualquier control jurisdiccional atinente a la constitucionalidad de un mero proyecto legislativo, basada en un imprescindible respeto a la separación de poderes, pudiera convivir, como pretenden las sentencias impugnadas, con un juicio ex ante de la jurisdicción penal sobre la ‘legalidad’ formal y material del contenido de la iniciativa legislativa, de modo que el ejercicio de la potestad parlamentaria haya de llevarse a cabo sobre la base de un proyecto cuyo acuerdo de aprobación para su remisión al Parlamento es calificado de delictivo por un tribunal penal”.Todo ello le lleva a concluir que un correcto planteamiento del conflicto entre la aplicación de la norma penal y la tutela de la autonomía del Parlamento para legislar ha de resolverse forzosamente a favor de la exclusión del control penal. La sola idea de que un acto exento al control jurisdiccional contencioso-administrativo e, incluso, constitucional, pueda, sin embargo, ser objeto de control por los tribunales penales choca con la división de poderes y en cualquier lectura conjunta de la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Por ello mismo, solicita la estimación de amparo frente a este primer motivo.(
  46. ii)Con relación a la segunda cuestión, vulneración del principio de legalidad por aplicación retroactiva de la jurisprudencia, comienza apreciando el fiscal la concurrencia del óbice procesal de falta de agotamiento al tratarse de una argumentación imputable únicamente a la resolución dictada por el Tribunal Supremo. Se trata, en definitiva, de un motivo autónomo surgido como consecuencia de la respuesta desestimatoria del Tribunal Supremo al motivo sexto del recurso de casación, lo que provoca que, acudiéndose directamente al presente recurso de amparo, y no habiéndose combatido la resolución recurrida vía incidente de nulidad de actuaciones [art. 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)], no se habría respetado el principio de subsidiariedad que debe regir en la vía constitucional [art. 50.1
  47. a)en relación con el art. 44.1
  48. a)LOTC].Subsidiariamente a la apreciación del citado óbice procesal, interesa el Ministerio Fiscal la estimación del motivo al considerar que tanto la ley como la interpretación que de la misma efectúa la jurisprudencia no pueden desligarse de la previsibilidad de la aplicación como elemento integrante de principio de legalidad establecido en el art. 25.1 CE. Así, en el caso presente se habrían citado para justificar la condena por el delito del art. 404 CP unos precedentes (STS 163/2019, de 26 de marzo) muy posteriores a los actos que se atribuyen a la recurrente (años 2000 a 2004), posteriores incluso al momento en que la demandante fue llamada a declarar como investigada (junio de 2013) e, incluso, al momento en que finalizó el juicio oral (diciembre de 2018). Dichos precedentes, además, en ningún caso se referían a conductas como las aquí enjuiciadas, sino que consistían en la atribución del concepto “resolución dictada en asunto administrativo” a los efectos del art. 404 CP a actos de muy diferente naturaleza, como aquellos relacionados con el otorgamiento de contratos (STS 149/2015, de 11 de marzo) o la elaboración de informes vinculantes para el pleno de un ayuntamiento (STS 359/2019). En este punto el Ministerio Fiscal adiciona que la relación entre los proyectos de ley elaborados por el Consejo de Gobierno y su posterior aprobación por el Parlamento en ningún caso queda constituida como una “relación vinculante” sino que se enmarca en el sometimiento del proyecto de ley a la tramitación y consideración parlamentaria pudiendo ser objeto, consecuentemente, de aprobación o rechazo.Todo ello habría producido un salto cualitativo sobre un supuesto no contemplado con anterioridad que supone, además, una clara contravención con los criterios anteriores sostenidos tanto por el Tribunal Constitucional como por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre la ausencia de control jurisdiccional de los proyectos y anteproyectos de ley. Ello lleva al Ministerio Fiscal a considerar que se ha producido una interpretación extensiva del concepto “resolución en asunto administrativo” pues, en las circunstancias expresadas, la aplicación de jurisprudencia posterior a la actividad de la recurrente “desborda una evolución accesible, referida a actividades de contratación y otras claramente sujetas al Derecho administrativo, pero en ningún caso a la actividad prelegislativa, introduciendo así un nuevo ámbito de aplicación que carecía de todo precedente”.(iii) Finalmente, en relación con la tercera cuestión, el fiscal considera que las argumentaciones vertidas anteriormente y referidas a la vulneración del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) por indebida subsunción jurídica en el art. 404 CP de las actuaciones practicadas en la fase de elaboración, aprobación y remisión del proyecto de ley no son automáticamente extrapolables a la aprobación de las modificaciones presupuestarias que sí pueden ser consideradas, por el contrario, decisiones de naturaleza administrativa.Fundamenta el fiscal dicha afirmación -con amplia cita de la normativa reguladora de la Ley general de hacienda pública de la Junta de Andalucía- en la circunstancia de que las modificaciones o transferencias de crédito, una vez aprobada la ley anual de presupuestos, y que afectan al contenido de los créditos en los estados de gastos autorizados -pero no modifican el monto global del presupuesto- son competencia del Consejo de Gobierno o de la Consejería de Hacienda. Esto se contrapone directamente a aquellos supuestos en que las modificaciones o transferencias de crédito sí afectan al crédito global consignado en los presupuestos en cuyo caso, esta vez sí, el Ejecutivo ha de someter al Legislativo la aprobación de un nuevo proyecto de ley.Consecuentemente, en un marco legal regido por el principio de jerarquía normativa no puede sostenerse que la previsión explícita de una modificación presupuestaria a cargo del Gobierno o de uno de sus miembros pueda identificarse como una especie de mecanismo de autorreforma operado mediante una delegación tácita o de atribución de potestad legislativa al Ejecutivo que, como se ha visto, carecería de todo soporte constitucional o estatutario. Que el Gobierno pueda modificar el contenido de un crédito o transferirlo a otro, con arreglo a las exclusiones o excepciones señaladas, no convierte esa modificación del crédito en ley sino que, simplemente, constituye una aplicación de la ley. La mera comunicación posterior al Parlamento no supone la atribución de rango normativo al acto, sino que se concreta, más bien, en una mera obligación adjetiva.Todo ello lleva al Ministerio Fiscal a concluir que “la calificación de los actos de aprobación de modificaciones presupuestarias que se imputan a la recurrente como resoluciones dictadas en asunto administrativo no choca con una eventual naturaleza legal (es decir, de acto con rango, fuerza o valor de ley), fruto de la reserva de ley que impone el art. 134 CE en materia presupuestaria. Negada esa premisa, resulta obvio que no hay razón para temer ni por la autonomía parlamentaria en el ejercicio de la potestad legislativa, que no está en juego, puesto que el Poder Ejecutivo actúa -o debería actuar- en este ámbito con estricta sujeción y en aplicación, precisamente, de las leyes aprobadas por el Parlamento; ni tampoco por el principio consustancial de la separación de poderes, que como se vio al examinar los motivos primero, tercero y cuarto de amparo se vincula directamente a esa posible interferencia en las competencias constitucionales atribuidas a cada uno de ellos, inexistente en el presente caso puesto que el Poder Ejecutivo actúa -o hubiera debido actuar- en el marco de su competencia delimitada en la propia ley, sin asumir ninguna facultad de iniciativa o modificación de una norma con rango o valor legal”. Consecuentemente, los razonamientos esgrimidos por las sentencias impugnadas para excluir las modificaciones presupuestarias del carácter propio de los actos con valor, rango y fuerza de ley se ajustan a la normativa y no presentan indicio alguno de vulneración de derecho fundamental a la legalidad penal (art. 25.1 CE).En base a lo anteriormente expuesto, la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional solicita: (
  49. a)la estimación parcial de los motivos de amparo primero, tercero y cuarto en el sentido de que la tipificación como delito de prevaricación administrativa de los actos de aprobación y elevación de los proyectos y anteproyectos de ley de presupuestos vulneran el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE); (
  50. b)la inadmisión del motivo segundo del recurso de amparo al incurrir en un defecto de falta de agotamiento (art. 44 LOTC) y, subsidiariamente, la estimación del motivo por vulneración del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) al producirse una aplicación imprevisible del concepto “resolución en asunto administrativo” por aplicación retroactiva de la jurisprudencia interpretativa del tipo; y (
  51. c)la desestimación parcial de motivo tercero en lo relativo a la consideración de las modificaciones presupuestarias como “resolución dictada en asunto administrativo”.Y en relación con el alcance de la estimación parcial, dada cuenta que el eventual otorgamiento de amparo afectaría a varias de las conductas que integran la continuidad delictiva (art. 74.1 CP) del delito de prevaricación (art. 404 CP) por la que ha sido condenada, el Ministerio Fiscal solicita la retroacción del procedimiento al momento de dictar sentencia, con la finalidad de que la Audiencia Provincial proceda a una nueva determinación de la pena con exclusión de la conducta de la demandante relativa a la aprobación de los proyectos y anteproyectos de ley de presupuestos. 7. Por providencia de 17 de junio de 2024 se señaló para la deliberación y votación de la presente sentencia el día 19 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. Objeto del recurso y pretensiones de las partesEl presente recurso de amparo se dirige contra las siguientes resoluciones: (
  52. i)la sentencia núm. 490/2019, de 19 de noviembre, dictada por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Sevilla en el rollo núm. 1965-2017, dimanante del procedimiento abreviado núm. 133-2016, que condenó a la demandante de amparo como autora de un delito continuado de prevaricación, previsto en el art. 404 CP, a la pena de nueve años de inhabilitación especial; y (
  53. ii)la sentencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo núm. 749/2022, de 13 de septiembre, que desestimó el recurso de casación núm. 601-2020 formulado frente a la anterior resolución.La recurrente solicita la estimación del recurso de amparo y la nulidad de las resoluciones recurridas por vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) y ello en base a los siguientes motivos:(
  54. i)Los órganos judiciales han llevado a cabo una interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “resolución” del art. 404 CP, al considerar que cada uno de los actos de tramitación prelegislativos de las leyes de presupuestos -anteproyectos y proyectos de ley- constituye una “resolución” autónoma. Interpretación incompatible con la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y fundada en pautas valorativas contrarias al principio democrático y al de separación de poderes.(
  55. ii)La condena se funda en una aplicación retroactiva de un cambio jurisprudencial en el concepto de “resolución” del art. 404 CP manifiestamente imprevisible en el momento en que fueron cometidos los hechos enjuiciados.(iii) Los órganos judiciales han llevado a cabo una interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “asunto administrativo” del art. 404 CP, ya que la argumentación utilizada para calificar como tal los proyectos y anteproyectos de la ley de presupuestos y las modificaciones presupuestarias resulta ajena a toda pauta razonable de interpretación jurídica.(
  56. iv)Los órganos judiciales han llevado a cabo una interpretación extravagante e imprevisible del elemento típico “arbitrariedad” del art. 404 CP, al incurrir en contradicciones lógicas y desconocer la relevancia inherente a la aprobación de las leyes de presupuestos por el Parlamento.La representación procesal del Partido Popular ha interesado la desestimación íntegra del amparo con base en las alegaciones que se han expuesto en los antecedentes. Por su parte, las representaciones procesales de don Gaspar Zarrías Arévalo, don Francisco Vallejo Serrano, don Jesús María Rodríguez Román, don Antonio Vicente Lozano Peña, don José Antonio Griñán Martínez y doña Carmen Martínez Aguayo, personados en este procedimiento, han solicitado la estimación del recurso de amparo.El Ministerio Fiscal solicita: (
  57. i)la estimación del recurso de amparo en los motivos relativos a la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) por indebida subsunción en el delito de prevaricación (art. 404 CP) de los hechos consistentes en la elaboración y aprobación de los anteproyectos y proyectos de ley; (
  58. ii)la inadmisibilidad del motivo referido a la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) por aplicación retroactiva de la jurisprudencia sobre el delito de prevaricación (art. 404 CP), al incurrir en la falta de agotamiento de la vía judicial previa (art. 44 LOTC) y, subsidiariamente, la estimación de este motivo; y (iii) la desestimación del motivo relativo a la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) por indebida subsunción en el delito de prevaricación (art. 404 CP) de los hechos consistentes en la tramitación y aprobación de las modificaciones presupuestarias. 2. Breve delimitación fáctica y jurídica del proceso “ERE” y de la condena de la demandante de amparoEn los antecedentes de esta sentencia se ha reproducido el resumen efectuado en la sentencia de casación por el Tribunal Supremo (fundamento de Derecho 1, págs. 97 y siguientes) del relato de hechos probados de la sentencia de la Audiencia Provincial de Sevilla, concerniente al sistema de concesión de ayudas sociolaborales y a empresas en crisis objeto del denominado proceso “ERE”.Dada la extensión del relato fáctico de la sentencia de instancia y antes de proceder al examen individualizado de los motivos articulados en la demanda, conviene hacer unas consideraciones previas para facilitar la comprensión de los hechos objeto del proceso a quo y del enjuiciamiento que se llevará a cabo de la demanda de amparo: la primera contiene una sucinta exposición de los hechos que dieron lugar al proceso penal; la segunda se refiere al objeto de la denominada “pieza específica” y su superposición con las restantes piezas desgajadas de la matriz del caso “ERE”; la tercera, a los concretos hechos enjuiciados en el proceso penal; y, en fin, la última, a los hechos que han determinado la condena de la demandante de amparo.2.1. Sucinta exposición general de los hechos del proceso “ERE”
  59. a)Entre los años 1990 y 2000, el Gobierno de la Junta de Andalucía, con la finalidad de dar respuesta a las situaciones de crisis económica de empresas con centros directivos en la comunidad autónoma, articuló, a través de los presupuestos que gestionaba la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico -anteriormente Consejería de Trabajo e Industria-, un sistema de ayudas para financiar con fondos públicos las primas derivadas de la contratación de pólizas de rentas para trabajadores de dichas empresas que, atendiendo a su edad, les aseguraran un nivel de ingresos hasta acceder a la jubilación. Ese sistema complementaba las ayudas previas a la jubilación ordinaria del sistema general de la Seguridad Social y las ayudas extraordinarias a trabajadores afectados por procesos de reestructuración de empresas.La aplicación presupuestaria utilizada para clasificar este gasto, dentro del programa 22E, era la relativa a “Transferencias corrientes a empresas, particulares y entidades sin ánimo de lucro” (concepto 481.00.22E). Las ayudas se tramitaban como subvenciones excepcionales estando sometidas a la normativa en materia de subvenciones, así como a la intervención delegada de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico. La función interventora comprendía la intervención previa o crítica de todo gasto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos y valores; la intervención formal de la ordenación del pago; la intervención material del pago; y, en fin, la intervención de la aplicación o empleo de las cantidades destinadas a obras, suministros o adquisiciones y servicios.En la tramitación de sendos expedientes sobre estas ayudas, el interventor delegado de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico formuló reparos en el informe de fiscalización que, si bien no llegaron a impedir su concesión, la dificultaron y retrasaron.
  60. b)Según consta en el relato de hechos probados de la sentencia de instancia, la necesidad de prolongar las ayudas sociolaborales y a empresas en crisis y los reparos formulados a su tramitación motivó que el Consejo de Gobierno, la consejera y el viceconsejero de Hacienda, durante los años 2000 y 2001, aprobasen un total de siete modificaciones presupuestarias, mediante las que se crearon en el programa 22E, sendas aplicaciones presupuestarias, conceptos 440.12.22 y 440.00.22, denominadas respectivamente “Transferencias al Instituto de Fomento de Andalucía -IFA-” y “Transferencias al IFA en materia de relaciones laborales”. En cinco de esas modificaciones presupuestarias las cantidades minoradas correspondieron a las partidas presupuestarias 472.00.22E, “Trasferencias corrientes a empresas privadas en materia de relaciones laborales, acciones que generan empleo”, y 481.00.22E, “Transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro, acciones que generan empleo”. En las otras dos modificaciones presupuestarias las cantidades se detrajeron de diversos programas y conceptos presupuestarios de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico.El destinatario de estas modificaciones presupuestarias para el pago de las ayudas sociolaborales y a empresas en crisis era el IFA, entidad de Derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrita a la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, que como principal instrumento para financiar su actividad -el fomento de la actividad empresarial, la creación de empleo y la instauración de nuevas tecnologías- contaba con las denominadas transferencias de financiación, en sus modalidades de explotación y capital. Las transferencias de financiación tenían como objeto equilibrar la cuenta de pérdidas y ganancias del IFA.En el segundo semestre del año 2000 se elaboró el “proyecto de decreto de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, por el que se establece el procedimiento para la concesión de ayudas sociales a trabajadores afectados por procesos de reconversión y/o reestructuración en el ámbito de la Comunidad Autónoma Andaluza”. Con esta disposición se pretendía -según se recogía en su preámbulo- “articular el conjunto de ayudas y medidas previstas por la Junta de Andalucía para que sean conocidas y se cumpla con los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, y se establezcan los requisitos y supuestos en los que sea posible la concesión de estas ayudas”. En su art. 7.3 se preveía que estas ayudas “podrán ser concedidas a través del Instituto de Fomento de Andalucía”. El proyecto de decreto no llegó a ser elevado para su aprobación por el Consejo de Gobierno.Hasta el mes de julio del año 2001, los fondos recibidos por el IFA fueron entregados a los destinatarios de las ayudas mediante la suscripción de convenios particulares entre la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico y el IFA. El 17 de julio de 2001, el consejero de Empleo y el presidente del IFA suscribieron el “Convenio de colaboración entre la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico y el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), para la materialización de ayudas en materia de Trabajo y Seguridad Social” (el convenio marco). En virtud de dicho convenio, el IFA se comprometía a prestar asistencia técnica permanente a la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, materializando las ayudas que, en su caso, otorgase la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, a través de la citada dirección general, a las empresas u otros entes públicos o privados. Se contemplaba la suscripción de convenios particulares entre el director general de Trabajo y el IFA, en los que habían de concretarse las previsiones del convenio marco debiendo contener, al menos, las siguientes especificaciones: (
  61. i)objeto y alcance del convenio particular; (
  62. ii)estimación económica de la asistencia o cuantía de las ayudas a materializar, empresas u otros entes públicos o privados, así como consignación presupuestaria a cuyo cargo habían de realizarse la transferencia de fondos al IFA; (iii) plazo máximo de ejecución de cada una de las acciones comprometidas; (
  63. iv)composición, en su caso, de la comisión de seguimiento de la asistencia técnica encargada. El IFA debía dar cuenta inmediata a la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social de los pagos efectuados a las empresas u otros entes públicos o privados.En la mayor parte de los convenios particulares suscritos entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el IFA se hizo constar expresamente que la documentación acreditativa de las ayudas obraba en poder de la dirección general, autorizando esta su pago. En ningún caso llegaron a constituirse las comisiones de seguimiento previstas en el convenio marco.Tras la firma del convenio marco, el Consejo Rector del IFA debía intervenir en la materialización del pago de las ayudas aprobando, en su caso, los pagos derivados de la firma de cada convenio particular de importe superior a 450 000 €. Las ayudas que superasen la cuantía de 1 200 000 € debían ser autorizadas por el Consejo de Gobierno y publicadas en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”.
  64. c)En los anteproyectos y proyectos de las leyes de presupuestos de la comunidad autónoma de los años 2002 a 2009 se introdujeron en un nuevo programa 31L, que sustituyó al 22E, las aplicaciones presupuestarias “Transferencias al IFA/IDEA en materia de relaciones laborales” -concepto 440.00- y “Transferencia de financiación al IFA/IDEA” -concepto 440.51-, en las que se recogían los créditos destinados a favor del IFA/IDEA para el pago de ayudas sociolaborales y ayudas a empresas en crisis. Los fondos percibidos por el IFA -que en el año 2004 pasó a denominarse Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA), adscrita a la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa- se destinaban a pagar lo ordenado por la consejería conforme a lo previsto en el convenio marco.Los proyectos de las leyes de presupuestos fueron presentados al Parlamento de Andalucía para su examen, enmienda, aprobación y control (art. 190 del Estatuto de Autonomía para Andalucía) acompañados, en lo que ahora interesa, de las correspondientes memorias presupuestarias, informes económico-financieros y fichas del programa 31L, de cuyo contenido la sentencia de instancia extrae las siguientes conclusiones, que reproduce la sentencia de casación (fundamento de Derecho 11, págs. 193-196):“9. Conclusiones del análisis de la documentación anexa al proyecto de presupuesto anual de la Junta de Andalucía:A) La descripción de los objetivos y actividades contenidos en las fichas del programa 31L, son, como hemos visto, del siguiente tenor:• ‘Transferencias al IFA’.• ‘Transferencias al AIDA’.• ‘Mantenimiento empleo y tejido productivo andaluz’.• ‘Gestión de subvenciones’.• ‘Ayudas prejubilaciones y expedientes de regulación de empleo’.• ‘Suscripción de convenio’.B) Por lo que se refiere a las memorias de los informes económico financieros, en la descripción de las actividades y objetivos contenidos en las mismas, son, como hemos visto igualmente, del siguiente tenor:• Potenciar la interlocución con los agentes sociales y económicos.• Mantener las políticas de ayudas a prejubilaciones en empresas con dificultades.• Atender a las necesidades públicas de mantenimiento del empleo y del tejido productivo andaluz, a través de los acuerdos con el Instituto de Fomento de Andalucía para la subvención y ayuda de sectores y empresas con dificultades financieras que pudieran verse afectadas por las distintas crisis.• Así mismo y en una cuantía importante instrumenta la materialización de ayudas a empresas con especiales dificultades de mantenimiento del empleo, prejubilaciones y viabilidad económica.• Mantener las políticas de ayudas en empresas con dificultades, a través de subvenciones finalistas, atendiendo a las necesidades públicas de mantenimiento del empleo y del tejido productivo andaluz, a través de los acuerdos con el Instituto de Fomento de Andalucía para la subvención y ayuda de sectores y empresas con dificultades financieras que pudieran verse afectadas por las distintas crisis.• Cubrir las necesidades comprometidas asumidas por expedientes de regulación de empleo, ayudas a prejubilaciones, proyectos de viabilidad de pequeñas, medianas y grandes empresas e incentivar la consolidación económica en aquellas empresas con dificultades de mantenimiento del empleo.• Esta dirección general instrumenta la materialización de las ayudas a través de un convenio con el IFA y de su dotación anual específica de contribución a pólizas de prejubilaciones.• El centro directivo que lo ejecuta es la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social.• La previsión es para atender compromisos existentes y no se prevén fondos para nuevas, en su caso, contingencias.• Mantener las políticas de ayudas a prejubilaciones en empresas con dificultades, a través de subvenciones finalistas.• Realización de transferencias al Instituto de Fomento de Andalucía en aplicación de concierto de ayudas a empresas en crisis para el mantenimiento del empleo y tejido productivo andaluz.• Tramitación de transferencias a empresas mediante ayudas a prejubilaciones mediante subvención de la cuota de seguridad social.• El programa presupuestario 31L, lo ejecuta la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, centro directivo que tiene atribuidas las competencias que corresponden a la consejería en materia de relaciones laborales.• Atender a las necesidades públicas de mantenimiento del empleo y del tejido productivo andaluz, a través de los acuerdos con la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía para la subvención y ayuda de sectores y empresas con dificultades financieras.• Esta dirección general instrumenta la materialización de las ayudas a través de un convenio con la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía y de su dotación anual específica de contribución a pólizas de prejubilaciones.• Continuar la línea de colaboración con IDEA en aplicación del concierto de ayudas para el mantenimiento del empleo y tejido productivo andaluz en vigor desde el año 2001.• En aras del mantenimiento del empleo y del tejido productivo andaluz, continuará en vigor durante el ejercicio 2003 el convenio marco entre la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico y el Instituto de Fomento de Andalucía de 17 de julio de 2001 referido a las ayudas a las empresas para prejubilaciones, expedientes de regulación de empleo y proyectos de viabilidad, con el que se pretende atender a los sectores o empresas en crisis para que se mantenga el mayor volumen de empleo posible.• Mantenimiento del empleo y tejido productivo andaluz: cobertura de las necesidades comprometidas asumidas por expedientes de regulación de empleo, ayuda prejubilaciones, proyectos de viabilidad de pequeñas, medianas y grandes empresas e impulso a la consolidación económica en aquellas empresas con dificultades de mantenimiento del empleo”.Las citadas partidas presupuestarias -440.00 “Transferencias al IFA/IDEA en materia de relaciones laborales” y 440.51 “Transferencias de financiación al IFA/IDEA”- fueron aprobadas por el Parlamento de Andalucía en las correspondientes leyes de presupuestos de los años 2002 a 2009, cuyos importes resultaron incrementados como consecuencia de la aprobación de sucesivas modificaciones presupuestarias.El IFA/IDEA, como consecuencia tanto de la aprobación de las leyes de presupuestos como de las modificaciones presupuestarias, recogió en su presupuesto de explotación, en la rúbrica “Otros gastos de explotación”, los importes que preveía recibir del programa presupuestario 31L. El criterio adoptado por el IFA/IDEA a efectos de contabilidad fue el de reflejar la realidad económica de la operación de mera intermediación, es decir, reconocer como un activo -derecho de cobro- los importes a percibir de la consejería, vía transferencias de financiación de los conceptos 440.00 y 440.51, y como un pasivo -obligaciones- los compromisos de pago que asumía por orden de la consejería mediante la suscripción de los convenios particulares entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el IFA/IDEA, en desarrollo del convenio marco.Según consta en la sentencia de la Audiencia Provincial, el consejero de Empleo -don José Antonio Viera Chacón- y el vicepresidente del IFA -don Antonio Fernández García-, para evitar dar información a los miembros del Consejo Rector del IFA ajenos a la Consejería de Empleo, así como que tuvieran que ser ratificadas por el Consejo de Gobierno las ayudas superiores a 1 200 000 € y publicadas en el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía”, decidieron sustraer al conocimiento del Consejo Rector, a partir de la reunión de 27 de mayo de 2003, todas las ayudas sociolaborales, con el argumento de que tratándose de ayudas a trabajadores la cuantía debía calcularse en atención a lo que iba a cobrar cada trabajador y no por la suma total de las ayudas recibidas por el conjunto de trabajadores de cada empresa. Respecto de las ayudas destinadas a las empresas, el método utilizado fue el fraccionamiento de los importes de los fondos públicos concedidos.En el ejercicio 2009 se dejaron de suscribir convenios particulares entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el IDEA, dictándose por el director general de Trabajo resoluciones concediendo las ayudas y ordenando su pago al director general de IDEA.El control financiero del IFA/IDEA se limitó a verificar que se había efectuado el pago de las ayudas ordenado por la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, a través de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, ya que formalmente no se trataba de ayudas concedidas por el IFA/IDEA.
  65. d)En el año 2010 se abandonaron las transferencias de financiación al IDEA y se presupuestaron en los correspondientes programas las partidas destinadas a ayudas sociolaborales y a empresas en crisis, publicándose las bases reguladoras de las convocatorias para su concesión mediante Órdenes de la Consejería de Empleo de 1 de abril de 2011 y de 13 y de 16 de marzo de 2012, hasta su derogación por el Decreto-ley 4/2012, de 16 de octubre, de la Junta de Andalucía, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de protección sociolaboral a extrabajadores y extrabajadoras andaluces afectados por procesos de reestructuración de empresas y sectores en crisis.En el citado decreto-ley se estableció que a estas ayudas sociolaborales no les era de aplicación la normativa general sobre subvenciones públicas, previendo una completa regulación de las mismas referida, entre otros extremos, a los criterios de concesión, los sistemas de control, las obligaciones de colaboración y declaración, las acciones de reintegro, el régimen disciplinario, así como su sujeción a una fiscalización previa.
  66. e)En resumen, el sistema de otorgamiento de las ayudas sociolaborales y a empresas en crisis hasta el año 2010 fue el siguiente:(
  67. i)En la década de los años 1990 estas ayudas se tramitaron como subvenciones excepcionales, siendo concedidas y pagadas por la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico.(
  68. ii)Desde el año 2000 hasta el año 2010 las ayudas las concedió la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, a través de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, y el pago lo efectuaba el IFA/IDEA. Su régimen se establecía en los convenios particulares suscritos entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el IFA/IDEA, al amparo del convenio marco de 17 de julio de 2001.(iii) Al IFA/IDEA se le atribuyeron los fondos para el pago de las ayudas mediante transferencias de financiación. La utilización de estos créditos no estaba sometida a un control previo, sino a un control ex post: el llamado “control financiero permanente”. Este control se limitaba a

(1)comprobar la legalidad del pago;
(2)examinar las cuentas anuales; y
(3)analizar críticamente los programas asignados al instituto.(
  1. iv)Al IFA/IDEA se le dotó de fondos, al principio, durante los años 2000 y 2001, mediante modificaciones presupuestarias y, después, estableciendo en las leyes de presupuestos de los ejercicios 2002 a 2009 unas partidas presupuestarias específicas, en el programa 31L, para que abonase dichas ayudas, cuyo importe inicial se incrementó a través de la aprobación de modificaciones presupuestarias.El seguimiento del referido sistema de otorgamiento de las ayudas sociolaborales y a empresas en crisis hasta el año 2010 permitió, según las resoluciones impugnadas:(
  2. i)que se concediesen las ayudas sociolaborales sin publicación de bases reguladoras que garantizasen la publicidad y conocimiento general por los posibles destinatarios de las ayudas; sin registro en la base de datos de subvenciones de la Junta de Andalucía; sin establecer el más mínimo mecanismo de comprobación de la pertenencia al colectivo afectado de las personas beneficiarias de las pólizas de rentas abonadas por la Consejería de Empleo; y sin exigencia de justificación alguna o seguimiento de la situación laboral de los beneficiarios. Todo lo cual permitió que percibieran las rentas de las pólizas personas que nunca habían pertenecido al colectivo afectado o que siguieran percibiéndolas quienes ya se habían incorporado al mercado laboral;(
  3. ii)que se concediesen ayudas a empresas en crisis sin realizar convocatorias que garantizasen la publicidad y conocimiento general; sin el obligatorio registro en la base de datos de subvenciones de la Junta de Andalucía; y sin que una gran parte de esas ayudas dispusiera de un objeto concreto, lo que facilitó que las ayudas fueran concedidas para fines muy diversos, entre otros el pago de nóminas, minutas por asesoramientos jurídicos y avales y(iii) que se destinasen fondos del programa 31L a fines distintos y ajenos a los recogidos para este en los correspondientes presupuestos.2.2. La “pieza específica” y las demás piezas del proceso “ERE”La causa matriz de los “ERE” se desgajó en una primera pieza denominada “pieza específica” y, en lo que aquí interesa, en un número no inferior a otras 200 piezas que tienen por objeto las ayudas individuales concedidas a empresas o determinados grupos de empresas.El Tribunal Supremo declara en su sentencia, que en la “pieza específica”, de la que trae causa la presente demanda de amparo, han sido enjuiciados, tanto por la ilegalidad de sus resoluciones como por disponer de fondos públicos o permitir su disposición, “un grupo de personas que por su posición institucional intervinieron en el diseño, puesta en funcionamiento y mantenimiento de un sistema de presupuestación que dio lugar a la concesión de ayudas al margen de los procedimientos legales establecidos”. En las piezas dedicadas a las ayudas individuales son objeto de investigación, en cambio, cada una de esas ayudas, “lo que incluye a todas aquellas personas que de forma activa y consciente participaron en la gestión, concesión de las ayudas desde todos los ámbitos administrativos o privados, o se beneficiaron ilícitamente de las mismas”.Entre la “pieza específica” y las piezas individuales existe, afirma la sentencia de casación, una posible zona de coincidencia, “la de aquellas personas que intervinieron en el diseño, puesta en funcionamiento o mantenimiento del sistema y, a la vez, dispusieron de los fondos públicos”. Pese a la existencia de esta zona de coincidencia, el Tribunal Supremo confirma que “[n]o tenía razón de ser el enjuiciamiento conjunto [de dichas piezas], no solo porque la magnitud de la investigación hacía inviable un único juicio, sino porque para determinar la responsabilidad penal del primer grupo de personas no parecía imprescindible el análisis de cada ayuda singular, ya que, en su caso, lo determinante, era su intervención en el sistema que propició el descontrol generalizado en la concesión de las ayudas. […] Lo procedente era dividir la causa, enjuiciando en la pieza matriz [‘pieza específica’] el proceso de ‘diseño y puesta en funcionamiento del procedimiento específico en todas sus variantes’ y en las distintas piezas separadas la concesión y pago de las distintas ayudas”. Esta división -reconoce el Tribunal Supremo- “podía dar lugar a que hubiera coincidencias entre la pieza matriz [‘pieza específica’] y las piezas separadas, porque si bien hay un grupo de personas que intervinieron en ‘el diseño y puesta en funcionamiento del procedimiento específico en todas sus variantes’, dentro de ese grupo hay personas que también intervinieron en la concesión y pago de las ayudas singulares”, como “los directores generales de Trabajo y Seguridad Social, […] los directores generales del IFA/IDEA y, en general, […] cualquier otro acusado que haya sido enjuiciado en esta pieza matriz y que esté acusado o se pretenda su acusación en cualquier otra pieza por delito de malversación de caudales públicos” (fundamento de Derecho 3.4; págs. 122-133).2.3. Hechos enjuiciados en la “pieza específica”Los hechos enjuiciados en la “pieza específica” se delimitan material y cronológicamente en el fundamento de Derecho 3.4 (págs. 135-137) de la sentencia del Tribunal Supremo en estos términos:“(
  4. i)Temporalmente los hechos enjuiciados en esta causa son los acontecidos entre la elaboración de la primera modificación presupuestaria, cuya aprobación data del 18 de abril de 2000 y la aprobación de la última modificación presupuestaria que se produjo el 1 de diciembre de 2009, por lo que cualquier hecho ocurrido fuera de esos márgenes temporales no ha sido objeto de enjuiciamiento en este proceso.(
  5. ii)En relación con el delito de prevaricación las personas enjuiciadas y que han resultado condenadas lo han sido por adoptar las siguientes resoluciones:- Elaboración y aprobación de los presupuestos de los ejercicios 2002 a 2009, incluyendo el programa 31L en sustitución del 22E, introduciendo indebidamente la aplicación presupuestaria ‘Transferencias al IFA en materia de relaciones laborales’, habilitando anualmente mediante transferencias de financiación unas cuantías muy relevantes que se precisan en el relato fáctico.- Aprobación de las modificaciones presupuestarias de fechas 28 de julio de 2000, 7 de mayo de 2001, 29 de mayo de 2001, 18 de septiembre de 2001, 13 de noviembre de 2001, 5 de diciembre de 2001, 15 de octubre de 2002, 21 de octubre de 2002, 18 de marzo de 2004, 17 de diciembre de 2005, 7 de noviembre de 2006, 27 de noviembre de 2007, 22 de diciembre de 2008 (tres modificaciones presupuestarias en esa fecha) y 1 de diciembre de 2009.- Otorgamiento del convenio marco de colaboración entre la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico (CEDT) y el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) de 17 de julio de 2001, suscrito por don José Antonio Viera Chacón, como consejero de Empleo de la Junta de Andalucía y don Antonio Fernández García, como presidente del IFA.- Otorgamiento de los convenios particulares suscritos a partir de la firma del convenio marco, firmados hasta su cese por el acusado don Francisco Javier Guerrero Benítez, como director general de Trabajo y por el IFA. En relación con este último, firmados por su presidente hasta el 28 de enero de 2003 y posteriormente por los directores generales de dicho instituto.- Fraccionamiento de las cuantías de las ayudas a partir del 27 de mayo de 2003 en función de las cantidades asignadas a cada trabajador y no de las cantidades asignadas a las empresas, todo ello para sustraer su conocimiento del Consejo Rector del IFA.- Acuerdo de fraccionamiento de las ayudas concedidas a las empresas. Singularmente el fraccionamiento de las ayudas concedidas a la empresa Pickman, S.A., según adenda suscrita por la Dirección General de Trabajo y el IFA, ratificado por el Consejo Rector del IFA en su sesión de 2 de marzo de 2004.- Concesión de las ayudas sociolaborales.(iii) En relación con el delito de malversación de caudales públicos las personas enjuiciadas en este proceso y condenadas por este delito lo han sido bien por su participación directa en la disposición de fondos, bien por haber permitido esa disposición.Lógicamente la malversación tiene como soporte fáctico las disposiciones concretas de los fondos públicos y quienes han resultado condenados por este delito, lo han sido bien por su participación directa en las disposiciones de fondos, bien porque las permitieron, una vez tuvieron conocimiento de la forma en que se estaban aprobando y gestionando.Entendemos que la condena por malversación incluye respecto de cada condenado a todas las disposiciones de fondos públicos realizadas durante el tiempo en que cada uno de ellos ejerció su cargo.En efecto, no puede afirmarse que la malversación se refiera únicamente a las ayudas que se destinaron a fines distintos a las ayudas sociolaborales [disposiciones relacionadas en el apartado b)], ya que en la sentencia impugnada hay multitud de referencias a lo largo de sus extensos fundamentos jurídicos a ayudas singulares. La mayor evidencia de ese planteamiento la encontramos en el contenido del hecho probado vigésimo segundo de la sentencia de instancia en el que, al concretar las disposiciones de fondos públicos realizadas y las irregularidades más relevantes cometidas en esas disposiciones, se alude a todas las ayudas concedidas en el periodo contemplado en la sentencia sin distinción, tanto las realizadas para el pago de las primas de pólizas de renta y capital [apartado A)], como las abonadas a empresas en crisis [apartado B)] o como las pagadas para fines distintos de los establecidos en las fichas presupuestarias [apartado C)]”.La sentencia de la Audiencia Provincial dedica el apartado vigesimosegundo de los hechos probados (págs. 91-96), al que se refiere el último párrafo que se acaba de transcribir de la sentencia del Tribunal Supremo, a fijar el montante global de los créditos presupuestarios de los programas 22E y 31L, de los que se dispuso año tras año para atender a los compromisos asumidos frente a terceros mediante el mecanismo de las transferencias de financiación al IFA/IDEA para ayudas sociolaborales y a empresas en crisis. Tras cuantificar su importe anual, la sentencia de instancia distingue entre los fondos del programa 31L que tuvieron por objeto ayudas sociolaborales, a las que dedica el subapartado A); los destinados a empresas en crisis, que son objeto del subapartado B), y finalmente los que se emplearon en fines distintos y ajenos a los recogidos en las fichas presupuestarias de dicho programa, que describe en el subapartado C).Este último subapartado C) resulta del siguiente tenor:“C) Los fondos del programa 31L se emplearon también en fines distintos y ajenos a los recogidos en las fichas presupuestarias del mismo, así podemos reseñar que se abonó:• Facturas emitidas por las mercantiles Tapsa y Cicm, derivadas de varios contratos de campañas de comunicación sobre fomento de empleo y divulgación del SAE [Servicio Andaluz de Empleo], por un total de 3 386 017,00 €, que fueron abonadas por el Instituto, en el periodo 15 de julio de 2003 a 2 de marzo de 2004.• Financiación del protocolo suscrito el 16 de diciembre de 2002, por el acusado José Antonio Viera Chacón, como consejero de Empleo y Desarrollo Tecnológico, y el consejero de Gobernación, por el cual la Consejería de Empleo realizará las actuaciones encaminadas a la cesión al sistema de emergencias 112 Andalucía, de las dependencias correspondientes a las alas noroeste y Suroeste de la sexta planta del edificio Pabellón de Italia. Los gastos de esta cesión se compensaron contablemente con otros saldos de la agencia IDEA dentro de la comunidad de bienes ‘Centro de Empresas Pabellón de Italia’.• Financiación del programa de formación del voluntariado de los Juegos del Mediterráneo en Almería, conforme al convenio firmado el 26 de septiembre de 2003, por el acusado José Antonio Viera Chacón, como consejero de Empleo, asumiendo el pago de 180 304 €, para la realización de cursos on line.• Financiación de campaña de divulgación en materia de prevención de riesgos laborales, conforme al protocolo de colaboración suscrito entre la Consejería de Empleo y el Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Graduados Sociales, de fecha 14 de abril de 2005, que supuso el abono a la entidad Cenforpre de 491 424,43 €, mediante la suscripción de póliza de rentas y de capital, en la que figuraba como beneficiario José Antonio Gómez Román.• Financiación de parte de las subidas salariales de trabajadores de las empresas FCC, S.A., FCC Medio Ambiente, S.A., y CESPA, S.A., como consecuencia de la suscripción del convenio colectivo en 2006, que puso fin a la conflictividad laboral de la limpieza pública de Granada. El pago de estas cantidades se realizó mediante la suscripción de pólizas de seguros, figurando la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social como tomadora, y beneficiarios, las mercantiles CESPA, S.A., y FCC Medio Ambiente, S.A., habiendo percibido, cada una de ellas, las cantidades de 276 222,24 €.• Colaboración en la financiación de dieciséis muestras de artesanía y jornadas relacionadas con el empleo, por municipios andaluces, en los ejercicios 2002 a 2004, de los cuales catorce eran regidos por el PSOE, uno por el PA, y uno por IU, en la fecha de la concesión, y siendo mayoritariamente pertenecientes a la provincia de Sevilla, -solo uno en Jaén y dos en Cádiz-.• En los ejercicios 2004, 2005, 2006, 2009 y 2010, se destinaron 1 192 000 € para el pago a la Fundación San Telmo, del ‘Curso de alta dirección de instituciones sociales’, para un total de cien personas”.2.4. Hechos por los que ha sido condenada la demandante de amparoA partir de los hechos probados y valoración de la prueba contenidos en la sentencia de la Audiencia Provincial de Sevilla (fundamento de Derecho 37, págs. 1305-1361), el fundamento fáctico de la condena de doña Magdalena Álvarez Arza se refiere a dos tipos de actuaciones. Por un lado, (
  6. i)la realización de modificaciones presupuestarias y, por otro, (
  7. ii)su participación en la elaboración y aprobación de los anteproyectos y proyectos de las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para los ejercicios 2002, 2003 y 2004. Además, (iii) la sentencia expone los hechos que llevan a considerar que la señora Álvarez Arza era consciente de la ilicitud de su actuación.(
  8. i)Las modificaciones presupuestarias efectuadas a partir del día 18 de abril de 2000. Según se afirma en la sentencia, esta modificación realizó un cambio de operativa que tenía por objeto eludir los procedimientos legalmente establecidos para la concesión de subvenciones, su fiscalización por la intervención delegada en la Consejería de Empleo y, en todo caso, para lograr una mayor rapidez en la concesión y pago de las ayudas sociolaborales, que hasta la referida fecha se habían tramitado conforme a la normativa propia de las subvenciones. A partir de ese momento, obrando en su calidad de consejera de Hacienda, o como integrante del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, aprobó o participó en la aprobación de varias modificaciones presupuestarias. Según la sentencia, estas modificaciones se efectuaron incumpliendo las normas de estructura presupuestaria y clasificación del gasto establecidas en la Orden de la propia Consejería de Hacienda de 22 de mayo de 1998. A través de estas modificaciones se allegaron fondos mediante la aplicación presupuestaria “Transferencias al IFA en materia de relaciones laborales” -concepto 440.00, dentro de los programas 22E y 31L, “Administración de relaciones laborales”- para que la Consejería de Empleo los utilizara en el pago de ayudas sociolaborales y a empresas en crisis. La sentencia considera acreditado que estas modificaciones fueron las aprobadas el 18 de abril de 2000, el 28 de julio de 2000, el 7 de mayo de 2001 (aprobada por el viceconsejero de Hacienda, por delegación de la recurrente), el 29 de mayo de 2001, el 18 de septiembre de 2001, el 13 de noviembre de 2001, el 5 de diciembre de 2001, el 15 de octubre de 2002 y el 21 de octubre de 2002.(
  9. ii)Según la sentencia, la recurrente participó también en la elaboración y aprobación de los anteproyectos y proyectos de las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para los ejercicios 2002, 2003 y 2004 con el fin de introducir esta modificación de la operativa presupuestaria. A estos efectos, los anteproyectos de ley contenían la aplicación presupuestaria “Transferencias al IFA en materia de relaciones laborales” -concepto 440.00-, en el nuevo programa 31L, que sustituyó al 22E, hasta entonces vigente. Asimismo, se considera probado que en las memorias de estos presupuestos se afirma que las transferencias de financiación tenían por objeto el pago de subvenciones en ayuda de sectores y empresas con dificultades financieras. En la sentencia, con cita expresa de las memorias de los presupuestos para los ejercicios 2003 y 2004, se indica que el programa 31L tenía por objeto “[a]tender a las necesidades públicas de mantenimiento del empleo y del tejido productivo andaluz, a través de los acuerdos con el Instituto de Fomento de Andalucía para la subvención y ayuda de sectores y empresas con dificultades financieras que pudieran verse afectadas por las distintas crisis”. Asimismo, la Audiencia Provincial de Sevilla afirma que la memoria económica del presupuesto para el 2003, dentro del programa 31L, hace referencia expresa al convenio marco de 17 julio de 2001.(iii) La sentencia considera acreditado que la recurrente recibió los informes de control financiero de la Intervención General de la Junta de Andalucía que advertían de la inadecuación de la partida para dicho gasto público y de sus efectos. Además, llega a la conclusión de que la señora Álvarez Arza era consciente de que se hacía un uso indebido del cambio de presupuestación, pues, aunque en el acto de juicio alegó desconocimiento, a juicio de la Sala, su propia formación académica y profesional, como doctora en ciencias económicas e inspectora de finanzas del Estado, lo desmentía. Por ello la Audiencia Provincial entiende que la demandante era conocedora de los programas de actuación, inversión y financiación del IFA/IDEA que su Consejería recibía anualmente para su aprobación y que tuvo que ser informada de las irregularidades por los cargos de su consejería, resultando contrario a las reglas de la lógica y las máximas de experiencia que dichos cargos no lo pusieran en conocimiento de la consejera. 3. Doctrina constitucional sobre el derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE)El enjuiciamiento de la vulneración del art. 25.1 CE exige tener presente la doctrina de este tribunal sobre el derecho a la legalidad penal, expuesta recientemente, por ejemplo, en las SSTC 14/2021, de 28 de enero, FJ 2; 25/2022, de 23 de febrero, FJ 7.2; 47/2022, de 24 de marzo, FJ 8.2.1; 54/2023, de 22 de mayo, FJ 3, y 8/2024, de 16 de enero, FJ 6, haciendo hincapié en la prohibición de interpretaciones y aplicaciones irrazonables de las normas penales.
  10. a)El art. 25.1 CE dispone que “[n]adie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. El principio de legalidad penal, además de un principio inherente al Estado de Derecho que se enuncia en el título preliminar (art. 9.3 CE) y de recordarse como un límite en la definición del estatuto y la competencia esenciales de los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial (art. 117.1 CE), se configura así como contenido de un derecho fundamental (SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 3; 232/1997, de 16 de diciembre, FJ 2, y 162/1999, de 27 de septiembre, FJ 5).En numerosas resoluciones (desde la STC 150/1989, de 25 de septiembre, FJ 6, hasta la STC 54/2023, de 22 de mayo, FJ 3), el Tribunal ha puesto de relieve que el derecho reconocido en el art. 25.1 CE es una concreción de diversos aspectos del Estado de Derecho en el ámbito del Derecho estatal sancionador y tiene un fundamento plural. Se vincula, ante todo, con el imperio de la Ley como presupuesto de la actuación del Estado sobre los bienes jurídicos de los ciudadanos y con el derecho de los ciudadanos a la seguridad jurídica y a una previsibilidad de las consecuencias jurídicas de los propios actos que garantice un ámbito de libertad de actuación en niveles constitucionalmente admisibles. Ese fundamento determina el contenido iusfundamental del derecho a la legalidad penal, integrado por los diversos aspectos enunciados con el brocardo jurídico nullum crimen nulla poena sine praevia lege scripta, certa et stricta (en distintas formulaciones, entre muchas, SSTC 133/1987, de 21 de julio, FJ 4; 127/1990, de 5 de julio, FJ 3; 111/1993, de 25 de marzo, FJ 6; 53/1994, de 24 de febrero, FJ 4; 137/1997, de 21 de julio, FJ 6; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 3; 232/1997, de 16 de diciembre, FJ 2; 75/2002, de 8 de abril, FJ 4; 234/2007, de 5 de noviembre, FJ 3, y 14/2021, de 28 de enero, FJ 2).
  11. b)La primera garantía que contiene el principio de legalidad es la garantía formal, que impone una reserva de ley absoluta (STC 15/1981, de 7 de mayo, FJ 7) para definir delitos y fijar sus penas, quedando así acotadas las fuentes del Derecho en materia penal [SSTC 142/1999, de 22 de julio, FJ 3, y 64/2001, de 17 de marzo, FJ 4 a)]. Junto a la garantía formal, el principio de legalidad incluye otra de carácter material y absoluto, que “refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex praevia) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a

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