Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 120/2024

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 120/2024 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 120/2024, de 8 de octubre (BOE núm. 277, de 16 de noviembre de 2024) ECLI:ES:TC:2024:120 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno, doña Laura Díez Bueso y don José María Macías Castaño, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3955-2022, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, contra la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, contra los arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11 y 12 y la disposición transitoria de dicha ley. Han sido parte la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Segoviano Astaburuaga. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el 3 de junio de 2022, el procurador de los tribunales don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal y don Jaime Eduardo de Olano Vela, comisionado por más de cincuenta diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, interpusieron recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, contra los arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11 y 12 y la disposición transitoria.El recurso comienza con la referencia a la STC 16/2021, de 28 de enero, que declaró inconstitucionales diversos preceptos del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, indicando que el contenido de la Ley 1/2022 es prácticamente el mismo que fue anulado por dicha sentencia. Asimismo, se resumen las vulneraciones que se imputan a la ley en su conjunto, y las que se dirigen contra preceptos concretos, relacionando igualmente los preceptos constitucionales que se consideran infringidos.La impugnación de la Ley 1/2022 se fundamenta, en síntesis, en las siguientes alegaciones:A) En primer lugar, se desarrolla la tacha dirigida contra el conjunto de la Ley 1/2022. Los recurrentes consideran que esta regula las condiciones básicas del derecho de propiedad en Cataluña, y restringe desproporcionadamente la facultad de los propietarios para reivindicar su dominio, lo que supone una vulneración del art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE. A tal efecto, indican que resulta de aplicación aquí la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, declarando la inconstitucionalidad de múltiples disposiciones autonómicas en materia de vivienda a partir de argumentos competenciales, citando, en particular, las SSTC 93/2015, de 14 de mayo; 32/2018, de 12 de abril; 43/2018, de 26 de abril; 97/2018, de 19 de septiembre; 8/2019, de 17 de enero; 16/2021, de 28 de enero; 28/2022, de 24 de febrero; 37/2022, de 10 de marzo, y 57/2022, de 7 de abril.Para los diputados recurrentes son varias las competencias exclusivas que se invaden por la Ley 1/2022. En tal sentido, afirman que la competencia exclusiva en materia de vivienda reconocida en el art. 137 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC) se circunscribe a la actividad administrativa de ordenación y fomento en dicha materia, y aunque permita incidir en el régimen de la propiedad privada, ha de dejarse a salvo el contenido esencial del derecho a la propiedad (art. 33 CE), cuya regulación le corresponde al Estado al amparo del art. 149.1.1 CE. Sostienen que el conjunto de la regulación contenida en la Ley 1/2022 infringe el principio de igualdad y, particularmente, el art. 139.1 CE en relación con el art. 149.1.1 CE, pues supondrá que ciertos dueños de la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenten un derecho de propiedad más débil que en otros puntos del territorio español y deban cumplir obligaciones adicionales que el resto de ciudadanos españoles que se encuentren en sus mismas circunstancias (con cita de las SSTC 16/2021, de 28 de enero; 173/1998, de 23 de julio; 96/2002, de 25 de abril, y 247/2007, de 12 de diciembre). Invocando la STC 37/1987, de 26 de marzo, afirman que la función social forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad, y que su determinación corresponde al Estado, por lo que el legislador autonómico carece de la habilitación necesaria para introducir medidas que, afectando a dicho contenido esencial, no se encuentren contempladas o prefiguradas en sus aspectos básicos por la normativa estatal. En suma, la regulación que introduce la Ley 1/2022 contraviene los arts. 14 y 139.1 CE, e invade la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.1 CE.B) A continuación, expone el recurso la argumentación dirigida a impugnar distintos preceptos de la Ley 1/2022.

1. a)El examen comienza por los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022. Entienden que, al definir un supuesto de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas, por encontrarse desocupadas durante más de dos años injustificadamente [art.1.1, que modifica el art. 5.2
2. b)de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda] y al establecer la facultad de la administración de resolver la cesión obligatoria de viviendas, sin compensación adecuada, para incorporarlas al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales cuando concurran determinadas condiciones (art. 10, que modifica el art. 7.1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética), incumplen con la regla del art. 149.1.1 CE, y rompen el principio de igualdad porque el contenido del derecho de propiedad de la vivienda pasa a ser diferente en Cataluña que en el resto del Estado. Le corresponde al Estado establecer las condiciones básicas del régimen de propiedad del suelo urbano consolidado (STC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 5) de modo que se garantice un disfrute uniforme de la propiedad urbana en todo el territorio español; uniformidad que se rompería si alguna legislación urbanística autonómica añadiera nuevos deberes a los propietarios de suelo urbano consolidado. Se añade la afirmación de que la Ley 1/2022 incide materialmente en el Derecho privado, pues regula el contenido de un derecho patrimonial y entra en conflicto con la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE), al establecer condiciones divergentes en el ejercicio del contenido del derecho a la propiedad de la vivienda. Termina este apartado con referencia a la STC 16/2021, de 28 de enero, FJ 5, según la cual el destino de la vivienda de forma efectiva al uso habitacional “forma parte del contenido esencial de propiedad de la vivienda”, y que el contenido allí impugnado no puede considerarse simplemente instrumental para la política de vivienda de la comunidad autónoma, porque su incumplimiento da lugar a reacciones como requerimientos, multas coercitivas, sanciones, etc., que es lo que establece el art. 41 de la Ley del derecho a la vivienda. En suma, las consecuencias derivadas del incumplimiento de la función social de la propiedad privada, y otros aspectos, tal como se han delimitado en los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022, suponen una infracción del art. 149.1.1, en conexión con los arts. 149.1.8 y 33 CE.
3. b)En segundo lugar, los diputados recurrentes consideran que la regulación del contrato de alquiler social que se efectúa en los arts. 1.3, 11 y 12 y en la disposición transitoria de la Ley 1/2022, vulnera las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) y sobre bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.8 CE), así como los arts. 9.3, 10, 24 y 33 CE. Alegan que la obligación de ofrecer un alquiler social como requisito procesal previo para ejercitar acciones ejecutivas y demandas de desahucio afecta de modo claro y directo al ámbito de la legislación procesal, careciendo la comunidad autónoma de competencia, pues no existe ningún anclaje con el derecho sustantivo propio catalán, de manera que se invade la competencia reservada al Estado sobre la legislación procesal por el art. 149.1.6 CE (invocan las SSTC 47/2004, de 25 de marzo; 21/2012, de 16 de febrero; 28/2022, de 24 de febrero, FJ 4, y 57/2022, de 7 de abril, FJ 5). Con referencia a los tres preceptos (art. 1.3, 11 y 12) entienden que dicha obligación limita la libertad de contratación, la disponibilidad y la autonomía de la voluntad, y por ello, su fundamento constitucional (art. 10 CE), condicionando el acceso a la justicia del propietario por las posibles sanciones administrativas que dicho incumplimiento comporta (art. 24 CE), y, al establecer un requisito de admisibilidad irrazonable y desproporcionado, también vulneraría el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).Continúa este apartado sosteniendo que los arts. 1.3, 11 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022, en cuanto amplían los supuestos en que los propietarios de viviendas están obligados a celebrar un contrato de alquiler forzoso, extienden su plazo de duración y agravan las consecuencias del incumplimiento de dicha obligación, infringen el art. 149.1.8 CE. Los aspectos que se imponen en relación con el contrato de alquiler social integran los elementos esenciales que forman parte de las bases de las obligaciones contractuales sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva. Dichas bases son identificables con los contenidos que se dirigen a garantizar una unidad de regulación que evite disfunciones en el funcionamiento de la actividad económica, encontrándose, en el caso de los arrendamientos de vivienda, en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos (en adelante, LAU). Así, la Ley 1/2022 se inserta de forma clara en la materia de Derecho civil, en el ámbito de la competencia legislativa en materia contractual, al regular los sujetos obligados, las causas que llevan al alquiler social forzoso, la renta del alquiler, su duración y prorroga, que constituyen el núcleo esencial de las obligaciones contractuales, cuya regulación es competencia exclusiva del Estado. La regulación se proyecta sobre el ámbito civil del contrato de arrendamiento y no puede encajarse en el ámbito de la competencia autonómica sobre vivienda, entrando en clara contradicción con la LAU y el Código civil, e invadiendo competencias del Estado en materia de legislación civil, al quedar fuera del alcance del legislador autonómico la regulación de las obligaciones contractuales que constituyen el núcleo normativo esencial del instituto jurídico del alquiler. Cita en su apoyo la STC 37/2022, de 10 de marzo, FJ 4, a partir de cuya exposición concluye indicando el recurso que el establecimiento de una prórroga temporal, con los requisitos de renta previstos (art. 11), así como la obligación impuesta en el art. 12, impactan directamente sobre la vertiente subjetiva del derecho de propiedad, resultando la configuración de los nuevos supuestos de alquiler forzoso arbitrarios, “y por tanto vulneran el art. 9.3 CE, y además conllevan una pérdida económica que hace irreconocible el derecho a la propiedad que protege el art. 33 CE que también resultaría vulnerado”.
4. c)Abordan también los recurrentes la inconstitucionalidad de los arts. 1.1 y 7 de la Ley 1/2022, que infringirían el art. 25 CE al prever la subrogación del nuevo adquirente de un inmueble en la posición del anterior titular, en cuanto al cómputo del plazo de dos años para considerar una vivienda como vacía, lo que habilita a la administración para requerir que se proceda a la ocupación de la vivienda. Consideran que incumple el principio de responsabilidad o culpabilidad, al tener que asumir el adquirente las consecuencias del tiempo durante el cual su transmitente ha mantenido vacía la vivienda objeto de la transacción. Tras los oportunos requerimientos, podrían imponerse multas coercitivas de hasta el 50 por 100 del precio estimado de la vivienda, e incluso dar lugar a su expropiación, aparte de que la infracción puede ser castigada con multa de 90 001 a 900 000 €, y otras accesorias. Se refiere el recurso a la doctrina constitucional sobre los principios de culpabilidad y proporcionalidad (con cita, entre otras, de las SSTC 18/1981, de 8 de junio; 246/1991, de 19 de diciembre; 181/2014, de 6 de noviembre, y 86/2017, de 4 de julio), así como a su expresa inclusión, entre otras normas, en el art. 102.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, y en el art. 126.1 de la Ley del derecho a la vivienda, de todo lo cual se deduce que quedan descartadas la responsabilidad objetiva y la responsabilidad por hecho ajeno. Aunque formalmente se sancione la desobediencia a un requerimiento administrativo, en el fondo se está instaurando un sistema de responsabilidad por hecho ajeno que habilita a la administración pública para sancionar a determinados propietarios por las conductas mantenidas por sus causahabientes, sin respetar las exigencias dimanantes del principio de responsabilidad o culpabilidad. Si, como se presenta formalmente, la sanción que prevé la Ley 1/2022 es únicamente por la desobediencia al requerimiento formulado por la administración, se debe entonces poner en cuestión la compatibilidad de la sanción con el art. 25 CE, teniendo en cuenta la notoria desproporción entre el hecho típico (ignorar el requerimiento) y la sanción posible (hasta 900 000 €).
5. d)En relación nuevamente con los arts. 1.3, 11 y 12 y con la disposición transitoria, sustentan la solicitud de inconstitucionalidad, igualmente, en que la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos vulnera los arts. 10, 24, 38 y 118 CE. Así, en la medida en que precisan y amplían los supuestos en que un propietario está obligado a ofrecer un contrato de alquiler social a su arrendatario antes de interponer una demanda judicial, contravienen el principio de autonomía de la voluntad que dimana del libre desarrollo de la personalidad, que implica la iniciativa privada en la actividad económica, y que en el plano constitucional entronca con el derecho a la libertad individual, con la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico y con el derecho a la libertad de empresa [arts. 10.1, 1.1 y 38 CE, y SSTC 93/2013, de 23 de abril, FJ 8; 82/2016, de 28 de abril, FJ 8 133/2017, de 16 de noviembre, FJ 7; así como particularmente las SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2, y 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 b)]. Los reseñados preceptos de la Ley 1/2022 son inconstitucionales porque obligan a ciertos propietarios de viviendas a ofrecer un alquiler social en determinados supuestos, imponiéndoles unas duras condiciones, alargando notablemente su duración y agravando las consecuencias del incumplimiento de dicha obligación, por lo que restringen aún más la autonomía privada de los propietarios afectados. Adicionalmente la extensión temporal del alquiler social supone una grave afectación del derecho de propiedad privada (art. 33 CE), la imposición de una suerte de prestación social a su inquilino sin recibir verdadera compensación, ni un precio justo, desplazando los poderes públicos de Cataluña las responsabilidades que les incumben, conforme al art. 47 CE, a los propietarios, a quienes se les obliga a asumir unas cargas económicas y unos deberes y obligaciones que no les corresponden en absoluto.Por otra parte, la imposición de la obligación de ofertar un alquiler social como requisito procesal para la interposición de determinadas acciones ejecutivas o de desahucio ante los tribunales de justicia infringe el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el principio de plenitud jurisdiccional (art. 24 y 118 CE), al no ser razonable ni proporcionada [STC 140/2016, de 21 de julio, FJ 5 a)], pues condiciona la interposición de una demanda judicial a la doble exigencia de que el actor ofrezca un alquiler social y el demandado lo rechace, pudiendo constituir un freno al acceso a la jurisdicción (cita el recurso en su apoyo el dictamen 2/2020 del Consejo de garantías estatutarias). Y, en cuanto a la infracción del art. 118 CE, se señala que los preceptos impugnados impiden que los propietarios que cumplan sus obligaciones legales puedan lograr ante los tribunales de justicia la efectividad real de una pretensión absolutamente legítima, como es la plena recuperación posesoria de un bien inmueble de su propiedad. De este modo si el propietario que se propone recuperar judicialmente la posesión cumple con la obligación de realizar una oferta de alquiler social, y esta es aceptada por el ocupante, la pretensión de recuperar la plena posesión de la vivienda se vería frustrada. Y, de igual manera, es posible que el propietario afectado por la disposición transitoria se vea en la disyuntiva absurda de obtener un pronunciamiento favorable a su pretensión de desahucio y que sea inejecutable porque el inquilino de su vivienda haya devenido legal ocupante en virtud de un contrato forzoso de alquiler social.Asimismo, sostienen los recurrentes que la obligación impuesta a los propietarios está provocando una grave situación de inseguridad jurídica desde antes de la Ley 1/2022, citando como demostrativo de ello el acuerdo de la comisión permanente de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 19 de noviembre de 2019, instando al ayuntamiento de Barcelona al estricto cumplimiento del protocolo de 4 de marzo de 2013, y a dar instrucciones precisas a los servicios sociales municipales, y, en especial, al Servicio de intervención en procesos de pérdida de la vivienda y ocupaciones (SIPHO), para que se abstuvieran de actuaciones que impidieran la ejecución de las resoluciones judiciales. También se menciona el acuerdo adoptado el 21 de febrero de 2020 durante la reunión de presidentes de las secciones civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona, por el que resolvían que el incumplimiento del ofrecimiento de un alquiler social no podía considerarse presupuesto de procedibilidad o de admisibilidad de una demanda judicial, sino que dará lugar en su caso, a las sanciones administrativas que la Ley 18/2007, de 28 de diciembre prevé. Si bien se añade que este último acuerdo no afecta al principio de imperio de la ley al que se hallan sometidos los jueces y magistrados, y aunque las demandas no deberían ser inadmitidas a pesar de que el actor no hubiese ofrecido un alquiler social, sin embargo aquel podría ser severamente castigado por la administración en aplicación de la Ley del derecho a la vivienda, con lo que se estaría sancionando el ejercicio legítimo del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
6. e)Finalmente, razona el recurso que el art. 9.2 de la Ley 1/2022, que modifica por cuarta vez el concepto de gran tenedor, genera incertidumbre e inseguridad jurídica e infringe el art. 9.3 CE. Es arbitrario considerar gran tenedor a cualquier persona jurídica que tenga más de diez viviendas situadas en territorio del Estado, sin valorar objetivamente la ubicación, rentabilidad, existencia de préstamos pendientes vinculados a los inmuebles, a fin de que se le considere con capacidad económica suficiente para obligarle a tener que ofrecer alquileres forzosos con rentas totalmente antieconómicas, trasladando a los titulares privados buena parte de las políticas asistenciales que corresponden a la administración. Se afirma, además, que no puede considerarse en Cataluña gran tenedor a cualquier persona que no tenga ninguna vivienda en Cataluña.Concluye el recurso solicitando su estimación y la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la Ley 1/2022, y, subsidiariamente, de sus arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11 y 12, y de su disposición transitoria. 2. Por providencia de 30 de junio de 2022, el Pleno del Tribunal acordó la admisión a trámite del recurso, dando traslado al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, al Gobierno, a través de la ministra de Justicia, así como al Parlamento de Cataluña y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse y formular las alegaciones que estimaran convenientes; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.En cumplimiento de lo ordenado, la incoación del proceso se publicó en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 163, de 8 de julio de 2022, y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya” núm. 8705, de 8 de julio de 2022. 3. Mediante escrito presentado el 14 de julio de 2022 la letrada del Parlamento de Cataluña se personó en nombre de la Cámara y solicitó una prórroga del plazo conferido para formular alegaciones. Por diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno del Tribunal de 15 de julio de 2022 se accedió a lo solicitado, prorrogándose en ocho días más el plazo inicialmente concedido. 4. El 19 de julio de 2022 tuvo entrada en este tribunal escrito del abogado del Estado, en la representación que ostenta, manifestando que no va a formular alegaciones y que se persona exclusivamente a los efectos de que se le notifiquen las resoluciones que se dicten, ya que se abrió el procedimiento previsto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC) y se está intentando llegar a un acuerdo sobre la norma impugnada. 5. A través de escrito registrado el 22 de julio de 2022, el presidente del Senado dio por personada a esta cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 6. El 22 de julio de 2022 se personó en el recurso de inconstitucionalidad la abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, y solicitó prórroga del plazo otorgado para formular alegaciones. Por diligencia de ordenación de la secretaría de justicia del Pleno del Tribunal de 26 de julio de 2022, se accedió a lo solicitado, prorrogándose en ocho días más el plazo inicialmente concedido. 7. En escrito presentado el 9 de septiembre de 2022 formuló sus alegaciones la abogada de la Generalitat de Cataluña, interesando la íntegra desestimación del recurso. Tras reseñar los términos de la impugnación de los preceptos legales autonómicos controvertidos, expone las razones sobre las que funda su pretensión desestimatoria del recurso y que ahora se sintetizan.Comienza exponiendo los datos estadísticos y legislativos del contexto en el que se tramita la Ley 1/2022, con un escenario de inexistencia de viviendas asequibles de alquiler en el mercado, lo que ha empujado a muchas familias a la exclusión social y a la ocupación de viviendas sin título, dando lugar a una situación de emergencia habitacional, en la que la problemática del número de ocupaciones de viviendas sin título habilitante iba en aumento (situación agravada por la pandemia del covid-19). Todo ello motivó que el Parlamento de Cataluña, en la moción 106/XI, instara al Gobierno de la Generalitat a hacer frente a esta situación, lo que dio lugar a la aprobación del Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, que fue objeto de recurso de inconstitucionalidad, estimado parcialmente por la STC 16/2021, que consideró inadecuada la figura del Decreto-ley para afectar al contenido esencial del derecho de propiedad. Ante la persistencia de la crisis, se ha optado por recuperar los artículos anulados por dicha sentencia con introducción de algunas mejoras técnicas, en ejercicio de la competencia del art. 137 EAC.A continuación, menciona el derecho de los ciudadanos de Cataluña a disfrutar de una vivienda digna (arts. 47 CE y 26 y 47 EAC) con pleno respeto al art. 33 CE, invocando la doctrina constitucional (SSTC 19/1982, de 5 de mayo, FJ 6; 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4, y 152/1988, de 20 de julio, FJ 2), conforme a la cual, la política de vivienda, junto a su dimensión estrictamente económica, debe tener un señalado acento social, y que la garantía del art. 47 CE ha de materializarse “a través de” y “no a pesar de” los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución. Menciona también la función social del derecho de propiedad como delimitadora de su contenido (art. 33.2 CE), destacando la doctrina establecida en la STC 37/1987, reiterada en la STC 154/2016, de 22 de septiembre, de las que deduce que el Tribunal no acoge un concepto exclusivamente civilista del derecho de propiedad, que no solo es susceptible de ser limitado, sino que los límites se incorporan a su contenido objetivo como elementos esenciales.En cuanto al encuadramiento competencial de la regulación, se afirma que no hay duda de que, por su objeto y finalidad, y por las leyes que modifica, la Ley 1/2022 se encuadra en la materia de vivienda, y ha sido aprobada al amparo del art. 137 EAC, respondiendo al objetivo de preservar la garantía del acceso a una vivienda digna, y de manera respetuosa con los títulos competenciales del Estado.Seguidamente, efectúa la abogada de la Generalitat unas precisiones preliminares sobre las alegaciones del recurso, indicando que el legislador autonómico es competente para delimitar la función social de la propiedad de la vivienda, pues, además de la vertiente individual del derecho de propiedad privada que se incardina en el título competencial de legislación civil (art. 149.1.8 CE), tiene una vertiente institucional, derivada de la función social de cada bien, ligada a los intereses generales y cuya tutela corresponde a quien ostente la competencia en cada materia, en este caso las comunidades autónomas que han asumido competencias en materia de vivienda. Y, en cuanto al alcance del título competencial reservado al Estado por el art. 149.1.1 CE (en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE), advierte que los recurrentes no explicitan qué preceptos de la Ley 1/2022 y por qué razones infringen dicha norma constitucional, a pesar de la carga argumental que pesa sobre ellos [STC 22/2012, de 16 de febrero, FJ 2 b)]. En todo caso, sus afirmaciones no se ajustan a la delimitación negativa y positiva que la doctrina constitucional realiza de dicho título competencial (STC 61/1997, FFJJ 7 a 10), ya que las condiciones básicas se predican de los derechos y deberes constitucionales y no de sectores materiales, no supone una prohibición de divergencia autonómica ni puede consistir en un régimen jurídico acabado y completo de los derechos y deberes constitucionales, sino solo del contenido primario para garantizar la igualdad de los titulares del derecho. Más en concreto, en cuanto al derecho de propiedad, no habilita para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y de su función social, ni puede utilizarse para regular la política autonómica sectorial correspondiente en relación con las manifestaciones de dominio sobre las que las comunidades autónomas ostentan competencias. Y la STC 16/2018, FJ 8, destaca que, en tanto que esa legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, lo que convierte el enjuiciamiento de una ley autonómica a la luz del art. 149.1.1 CE en un análisis de constitucionalidad mediata.Una vez expuestas las anteriores consideraciones generales, el escrito de alegaciones procede a analizar las tachas que dirigen los recurrentes contra el articulado.
7. a)En relación con el art. 1.1 de la Ley 1/2022, que modifica el art. 5.2
8. b)de la Ley del derecho a la vivienda, al que se opone la vulneración del art. 149.1.1 CE, reitera que debería haberse identificado la ley estatal vulnerada por el precepto, que operaría como parámetro de constitucionalidad de la ley autonómica (SSTC 94/2014, de 12 de junio, y 16/2018, de 22 de febrero), y añade que aunque el mismo precepto, en la redacción dada por el art. 2.2 del Decreto-ley 17/2019, fue declarado inconstitucional por la STC 16/2021, tal declaración obedeció a que sobrepasaba los límites del art. 86.1 CE para las normas de urgencia. Además, indica que la STC 16/2018, FJ 8, ha declarado la constitucionalidad de una regulación semejante de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, reconociendo la competencia del legislador navarro para determinar el deber del uso efectivo como parte del derecho de propiedad sobre la vivienda, lo que no supone sino la delimitación de la función social del derecho de propiedad, incorporando la preservación de los intereses generales. Y también se declaró la constitucionalidad de las medidas asociadas a este incumplimiento de la función social de la vivienda.
9. b)Por lo que se refiere al art. 7, que introduce un nuevo apartado 5 en el art. 126 de la Ley del derecho a la vivienda, se alega que tiene por objeto evitar que, mediante transmisiones de la propiedad entre personas jurídicas, se eluda el objetivo de la ley (los hechos han demostrado que se producen innumerables transacciones con el objetivo de evitar la declaración de este incumplimiento de la función social), y, en todo caso, no afecta a las personas físicas. No se trata de una regulación arbitraria, pues la actuación sancionadora de la administración se desencadena tras el incumplimiento de un requerimiento para la ocupación legal y efectiva de la vivienda [art. 123.1
10. h)de la Ley del derecho a la vivienda], pudiendo el nuevo adquirente justificar su disposición a destinar la vivienda a uso habitacional o las razones que motiven el retraso en cumplir dicho objetivo. Solo tras el incumplimiento del requerimiento quedará demostrado que la transmisión solo tiene por objetivo eludir la ley.
11. c)En cuanto al art. 8, que añade la disposición adicional vigésima séptima a la Ley del derecho a la vivienda, procedería sin más la desestimación de la pretensión de nulidad, ya que no se ha formulado argumentación alguna.
12. d)El art. 9.2 -que modifica el art. 5.9
13. b)de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética-, define el concepto de grandes tenedores de viviendas, con unas excepciones que la parte recurrente no cuestiona. La modificación obedece al objetivo de adaptar la redacción del precepto a la definición de la norma estatal, indicando que los recurrentes impugnaron la redacción del art. 5.9
14. b)de la ley 24/2015, otorgada por el art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019, por entender que invadía las competencias del Estado al no adecuar el concepto de gran tenedor al definido en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al covid-19.
15. e)El art. 10 añade una letra
16. c)al art. 7.1 de la ley 24/2015, relativo a la cesión obligatoria de viviendas para incorporarlas al fondo social de viviendas de alquiler para políticas sociales. Este precepto fue declarado inconstitucional y nulo por razones formales por la STC 16/2021, y la ley 1/2022 lo añade de nuevo, incorporando una garantía procedimental en la cesión de viviendas. En puridad, la parte recurrente no cuestiona este nuevo apartado, sino toda la regulación de la cesión de viviendas, oponiendo la abogada de la Generalitat (con apoyo en la STC 83/2020, FJ 2) que debe quedar al margen del proceso cualquier consideración sobre la ley que es objeto de modificación en aquellos aspectos que no se han visto afectados por la nueva ley, y tampoco cabe acoger una supuesta pretensión de inconstitucionalidad por conexión o consecuencia, que, cuando proceda, es únicamente prerrogativa del Tribunal (SSTC 49/2018, de 10 de mayo, FJ 2, y 102/2017, de 20 de julio, FJ 3). En todo caso, la regulación de la cesión obligatoria de viviendas está directamente relacionada con la de la Ley del Parlamento de Cataluña 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías, y de modificación de normas tributarias y de la Ley 3/2012, pues ambas normas se dirigen a estimular a los sujetos a destinar al uso habitacional la vivienda vacía de su propiedad. En este supuesto, dicho objetivo se articula a través de un procedimiento de ejecución forzosa, que se realiza por medio de la ejecución subsidiaria (arts. 100 y 102 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas), y las condiciones económicas, establecidas en función de la hipotética calificación de vivienda de protección oficial, son proporcionales y adecuadas con el objetivo de establecer un alquiler moderado por un periodo de tres años, moderación necesaria atendiendo a la grave crisis de exclusión residencial que afecta a una importante parte de la población, y el titular de la vivienda cedida podrá beneficiarse de bonificaciones de la cuota del impuesto sobre viviendas vacías. Se trata de una medida análoga a la que establece el art. 49 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).
17. f)En cuanto a los arts. 1.3, 11 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022, sobre la obligación de ofrecer un alquiler social a determinados inquilinos, alega que el recurso, en realidad, cuestiona la regulación completa de la propuesta de alquiler social del art. 5 de la Ley 24/2015, por lo que se remite a las alegaciones realizadas en relación con el art. 10, que invoca la doctrina constitucional sobre el particular, según la cual, la ley anterior, en la parte que permanece con la redacción inicialmente aprobada, resulta inatacable [SSTC 83/2020, de 15 de julio, FJ 2 b), y 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 3]. Añade que las modificaciones aprobadas han ampliado el espectro de casos a los que será de aplicación la propuesta de alquiler social, pero no han cambiado la naturaleza jurídica de esta figura, cuya regulación fue objeto del recurso de inconstitucionalidad 2501-2016 por parte del Estado. Hace referencia a las alegaciones realizadas en aquel procedimiento e indica que, a raíz de la STC 80/2018, que avaló la constitucionalidad de un precepto de la Ley de la Comunidad Valenciana 2/2017, de 3 de febrero, en materia de vivienda, que establecía la obligación de suscribir un contrato de alquiler en determinados supuestos, se suscribió un acuerdo interpretativo entre el Gobierno y la Generalitat de Cataluña sobre el alcance de la obligación de realizar una propuesta de alquiler social, que dio lugar al desistimiento del abogado del Estado, entre otros preceptos, respecto de la impugnación del art. 5, desistimiento aceptado por el Tribunal en la STC 13/2019. Afirma la abogada de la Generalitat que, de acuerdo con la doctrina de la STC 80/2018, es indudable que la propuesta de alquiler social no constituye un contrato de arrendamiento regido por la Ley de arrendamientos urbanos, sino que se trata de un contrato que deriva de una obligación que impone la normativa administrativa de la vivienda y cuyos beneficiarios son personas que se encuentran en idéntica situación de emergencia social que la persona que va a ser expulsada de su vivienda como consecuencia de una ejecución hipotecaria.Por lo que se refiere a los arts. 11 y 12 y a la disposición transitoria, tras exponer su objeto, se señala que la ampliación de los supuestos susceptibles de aplicar la propuesta de alquiler social encaja en la materia de vivienda, en ejercicio de la competencia exclusiva de la Generalitat (art. 137 EAC), y se insiste en que el art. 47 CE superpone a la consideración meramente jurídico-patrimonial de la vivienda una valoración de la finalidad social, que es la de satisfacer que todos los ciudadanos tengan acceso a ella, y en que, de acuerdo con la doctrina de la STC 37/1987, reiterada en la STC 154/2016, la Generalitat de Cataluña está regulando la vertiente institucional del derecho de propiedad, con la que pretende proteger los intereses de colectivos vulnerables. Se remite al informe del director de la Agencia de la Vivienda de Cataluña, que acompaña al escrito de alegaciones, de acuerdo con el cual, la figura del alquiler social y el derecho al realojo han dado unos resultados positivos que demuestran la aceptación de los propios obligados, ya que regularizar la ocupación redunda también en beneficio del propietario, e indica que, de hecho, el alquiler social ha contribuido notablemente a reducir los casos de ocupaciones ilegítimas. Y, además, esta regulación se adecua a la doctrina de la STC 32/2019, FJ 5, que enjuició la Ley 5/2018, de 11 de junio, de modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, en relación a la ocupación ilegal de viviendas, estableciendo reglas dirigidas a que se diera respuesta inmediata a los casos de vulnerabilidad detectados en los lanzamientos.Se afirma, asimismo, que la ampliación del plazo de vigencia de la propuesta de alquiler social, prevista en la norma añadida por el art. 12 de la Ley 1/2022, es un ajuste equivalente y coherente con la reforma de la Ley de arrendamientos urbanos operada por el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. Por su parte, la disposición transitoria debe correr la misma suerte que los arts. 10 y 11, porque se limita a extender la obligación de hacer la propuesta de alquiler social a los procedimientos judiciales ya iniciados.En cuanto a la alegada invasión de la competencia estatal ex art. 149.1.6 CE por parte del art. 12 y la disposición transitoria, reconoce la abogada de la Generalitat que las SSTC 28/2022 y 57/2022 han declarado inconstitucional la obligación de acreditar que se ha formulado la propuesta de alquiler social al presentar las demandas de ejecución hipotecaria y de desahucio. No obstante, considera que la doctrina de dichas sentencias debe ser completada con la de la STC 21/2019, FJ 6, que admite la suspensión de los lanzamientos en procesos judiciales o extrajudiciales de desahucio por impago de alquiler pendientes de resolución, una vez que se haya pedido el informe sobre la situación de vulnerabilidad. En base a ello, el contenido de las normas impugnadas debería comportar la admisión de la suspensión de lanzamientos y desahucios hasta que el demandante manifieste si ha formulado la propuesta de alquiler social, ya que se trata de una medida protectora dictada por la Generalitat de Cataluña en ejercicio de sus competencias en materia de vivienda. Y, una vez despejada la duda, proseguirá el procedimiento judicial iniciado o que se vaya a iniciar, pudiendo la administración instar el correspondiente procedimiento por incumplimiento de la función social de la propiedad, sin que suponga ningún obstáculo para que el demandante acceda a los tribunales.Por último, respecto al art. 1.3, que modifica la letra
18. f)del art. 5 de la Ley del derecho a la vivienda, se expone la evolución legislativa desde la ley 24/2015, indicando que aquel reproduce de forma idéntica la versión otorgada por el Decreto-ley 17/2019, declarado inconstitucional por motivos formales por la STC 16/2021. Sostiene la abogada de la Generalitat que el precepto no tiene incidencia en materia de derecho procesal o de Derecho civil, ya que las causas de incumplimiento de la función social se incardinan en la legislación sobre la vivienda, y se deben interpretar en el marco de los arts. 47 y 33 CE y a la luz de la doctrina constitucional, valorando la vertiente privada y la vertiente institucional del derecho de propiedad. Y aunque el incumplimiento de la norma está tipificado como infracción grave, cabe señalar que la STC 80/2018 ya ha validado la constitucionalidad de la norma valenciana que prevé la imposición de sanciones por la negativa a suscribir el contrato de alquiler forzoso, incardinándola en la materia de ordenación de la vivienda. 8. El 13 de septiembre de 2022 se recibió en este tribunal el escrito de la presidenta del Congreso de los Diputados por el que ponía en conocimiento de este tribunal el acuerdo adoptado por la mesa de la Cámara, en reunión celebrada el anterior día 8, dando por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 9. La letrada del Parlamento de Cataluña presentó escrito de alegaciones el 14 de septiembre de 2022 solicitando la integra desestimación del recurso de inconstitucionalidad.
19. a)Comienza refiriéndose a la tacha de inconstitucionalidad global que dirige el recurso contra la Ley 1/2022, que reproduce la dirigida en su día contra el Decreto-ley 17/2019, y que, al igual que en aquel caso, contiene afirmaciones genéricas pero ninguna argumentación que vaya más allá de expresar una contradicción entre la ley impugnada y el principio de igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales. Carece del necesario razonamiento concreto por lo que se ha omitido la carga de argumentar a la que está sometida según la doctrina constitucional, de modo que debe rechazarse de la misma manera que se hizo en la STC 16/2021 sobre idéntica alegación global.
20. b)Más específicamente, afirma que los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022 no invaden el título competencial estatal del art. 149.1.1 CE. El argumento empleado de contrario es simple y genérico, basado en la infracción del principio de igualdad por el mero hecho de la definición de un nuevo supuesto de ejercicio antisocial del derecho a la vivienda, basado en el erróneo entendimiento de que corresponde al Estado la regulación del contenido esencial del derecho de propiedad y de su función social, pero sin alegar cuál sería la legislación estatal básica, extremo determinante para apreciar la infracción, según la doctrina constitucional, ya que implica realizar un análisis de constitucionalidad mediata. Ese precepto y el art. 139.1 CE no pueden entenderse como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento (SSTC 173/1988, de 3 de octubre, y 337/1994, de 23 de diciembre), y, en todo caso, el alcance de esa competencia básica no se establece sobre materias o sectores concretos, sino respecto de los derechos y obligaciones constitucionales, en la medida imprescindible para garantizar la igualdad, que no puede ser absoluta, pero sin operar como un título horizontal que pueda introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento (SSTC 61/1997 y 173/1998). El alcance del art. 149.1.1 CE debe ponerse igualmente en relación con la capacidad de incidir en la definición del contenido de los derechos y las obligaciones cuando están directamente relacionados con ámbitos materiales de competencia autonómica, como ocurre en este caso en el que la naturaleza de la competencia en materia de vivienda viene intrínsecamente vinculada a la disciplina del derecho de propiedad. Es cierto que la determinación de la función social de la vivienda limita el derecho de propiedad sobre ella, pero de ello no se sigue necesariamente una vulneración del derecho de propiedad privada, que no es absoluto o ilimitado, actuando la función social de cada bien como un principio o criterio de configuración del propio derecho. Y aunque la capacidad de modulación y configuración no es ilimitada, sí resulta especialmente intensa cuando el interés colectivo concurrente es relevante por razones sociales y económicas. En todo caso, indica que el legislador que determina la función social del derecho de propiedad no es solo el estatal, sino también el autonómico (SSTC 37/1987 y 16/2018).
21. c)Defiende la letrada del Parlamento de Cataluña que el art. 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022 no invaden el título competencial estatal previsto en el art. 149.1.6 CE. Afirma que el establecimiento de la obligación de formular una oferta de alquiler social antes de interponer determinadas demandas no es una novedad, pues ya estaba recogida en el art. 5.2 de la Ley 24/2015, y el art. 12 de la Ley 1/2022 la extiende a otros dos supuestos de desahucio. Aduce que la demanda no argumenta mínimamente la vulneración alegada, ya que se limita a afirmar la extralimitación competencial, prescindiendo del análisis concreto de la regulación impugnada. La obligación establecida en la Ley 24/2015 no es un requisito procesal, ni una excepción que faculte al demandado a oponerse a la demanda, sino que se establece, en virtud de la competencia autonómica sobre vivienda, como una carga que recae sobre determinados propietarios, y cuyo incumplimiento se tipifica como infracción administrativa en el art. 124.2
22. i)y
23. j)de la Ley 18/2007. Por lo que se refiere a la previsión del apartado 2 de la disposición adicional que introduce el art. 12 en la Ley 24/2015, sostiene que completa el art. 5.2 de la misma ley, insertando una necesidad procesal sin la cual la obligación que este establece podría ser sistemáticamente incumplida, quedando plenamente justificada la existencia de una conexión entre la normativa sustantiva y la singularidad de la norma procesal. Por consiguiente, es una especialidad procesal que deriva de las particularidades del régimen especial de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, en el marco de lo que establece el art. 149.1.6 CE y al amparo de la competencia del art. 130 EAC.
24. d)El escrito de alegaciones niega, igualmente, que los arts. 1.1, 11 y 12 y la disposición transitoria vulneren la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.8 CE. Aclara que lo que se establece es una ampliación de supuestos, por lo que cabe entender que no se discute la obligación de ofrecer un alquiler social, pues se trata de una carga ya prevista en la ley 24/2015, para destinatarios determinados y que no se aplica todos los propietarios, ni de forma indiscriminada sino proporcionalmente, de manera que no alcanza a vaciar de contenido o hacer irreconocible el derecho de propiedad en lo que concierne a su utilidad económica, sino que únicamente se establece un límite a la libertad de pactos. Los preceptos indicados no regulan la renta de los alquileres sociales ni la causa de los contratos, sino las circunstancias o hechos que hacen nacer aquella obligación en relación con determinados propietarios. Atendiendo a su objeto, sentido y finalidad (STC 153/1989, de 5 de octubre), sitúa las medidas contenidas en los preceptos impugnados, de contenido administrativo, en el ámbito de la competencia de vivienda del art. 137.1 EAC, que ha de considerarse la prevalente, aunque las normas dadas en esta materia regulan aspectos de la propiedad urbana por lo que inciden en facultades propias de las relaciones entre privados, como demuestran un buen número de previsiones de la Ley 18/2007, limitativas de las facultades dominicales en la transmisión de las viviendas. Del mismo modo, los contratos de alquiler pueden quedar afectados por las normas sectoriales, que pueden incidir en facultades propias del Derecho civil, limitando la percepción de una utilidad del bien por parte de su propietario, lo que es distinto de una regulación de los contratos de arrendamientos urbanos (STC 16/2018, FJ 8), a la que no se afecta de modo general, por lo que no puede entenderse que la normativa discutida regule el derecho básico contractual.Para el caso de que el Tribunal acogiese la tesis de la recurrente, también debe entenderse que los preceptos impugnados son constitucionales porque la Generalitat puede adoptar medidas en materia contractual, de acuerdo con el alcance que la jurisprudencia constitucional ha dado a la competencia que el art. 149.1.8 CE reserva a las comunidades autónomas con derechos civiles, forales o especiales (con cita de la STC 132/2019), afirmando la letrada del Parlamento de Cataluña que la intención del constituyente es la de permitir el crecimiento de los derechos civiles autonómicos, y que la competencia prevista en la Constitución les permite regular instituciones conexas con las ya existentes en su ordenamiento, conexión que deberá valorarse atendiendo al conjunto de normas existentes cuando entró en vigor la Constitución. En este punto, se remite al fundamento jurídico 3 del dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias 4/2019, de 17 de junio, en el que se destacan algunos hitos históricos en la regulación de materias conexas con los arrendamientos urbanos, a partir de la Ley 40/1960, de 21 de julio, sobre compilación del Derecho civil especial de Cataluña, interpretada en consonancia con la tradición jurídica catalana reflejada en otra serie de proyectos y normas. De ese repaso histórico se extrae la conclusión de que en Cataluña se han regulado, como parte del Derecho civil histórico, formas contractuales con una clara conexión con los contratos de arrendamientos urbanos, lo que supone, en coherencia con la jurisprudencia constitucional, que la Generalitat puede, al amparo del art. 129 EAC, adoptar normas que incidan en el derecho de arrendamientos urbanos; título competencial que debe siempre evaluarse dentro del marco general de las competencias de vivienda. Añade que la doctrina constitucional ha señalado que los arrendamientos urbanos son uno de los supuestos claros donde la incorporación de las exigencias sociales al contenido del derecho de propiedad es necesaria e incuestionable (STC 89/1994).
25. e)En el siguiente apartado del escrito de alegaciones se afirma que los arts. 11 y 12 de la Ley 1/2022 no vulneran las bases generales de los contratos en materia de arrendamientos urbanos, indicando que el legislador civil estatal no ha identificado lo que deba entenderse por legislación básica en materia de contratos y que la STC 132/2019 ha configurado algunos de los elementos que deben tener la consideración de básicos en la materia. De la lectura de ambos preceptos se deduce con claridad que la complementación del régimen de alquiler social obligatorio que en ellos se regula no afecta ni a la configuración de los elementos esenciales de la relación arrendaticia ni al régimen general en materia de contrato de arrendamiento, sino únicamente a las situaciones de acciones ejecutivas derivadas de la reclamación de una deuda hipotecaria y las demandas de desahucio. Las partes seguirán estableciendo el precio de la renta, aunque sujeto a unas condiciones justificadas para garantizar el derecho de acceso a una vivienda digna, lo que no afecta a la recognoscibilidad del contrato. En suma, se trata de un régimen acorde con la Constitución, que no afecta a las bases de las obligaciones contractuales y que se enmarca en la dimensión institucional del derecho a la propiedad privada, estrechamente vinculada con la función social establecida en el art. 33 CE, cuyo contenido corresponde concretar a la Generalitat en virtud del art. 137.1 EAC.Como último aspecto de esta alegación, se refiere la letrada del Parlamento a la contradicción de las normas impugnadas con la Ley de arrendamientos urbanos. Hay que partir de la naturaleza de dicha ley, para lo que es de utilidad acudir a la exposición de motivos del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, que expresa con claridad la relación entre las políticas públicas de vivienda y la regulación de los arrendamientos urbanos. Esto es, la finalidad de la Ley de arrendamientos urbanos no es únicamente regular materia de Derecho civil, sino que, en gran medida, pretende determinar la dirección de las políticas públicas en materia de vivienda en el ámbito del mercado de alquiler, constituyéndose así en pieza central de dichas políticas. No existe contradicción de los preceptos impugnados con la Ley de arrendamientos urbanos, pues esta sigue siendo la norma de aplicación en todo el territorio, aunque permitiendo, en el marco de las competencias atribuidas a las comunidades autónomas en materia de vivienda, su coexistencia con normas que introducen elementos de corrección del mercado del alquiler en aquellos puntos geográficos donde dicha medida resulta imprescindible, produciéndose un supuesto de cooperación entre la norma estatal y la autonómica, con incidencia tangencial de esta última en los arrendamientos urbanos para poder desarrollar sus políticas públicas de vivienda.
26. f)Sostiene el escrito de alegaciones que los arts. 1.1 y 7 de la Ley 1/2022 no tienen la naturaleza de normas sancionadoras en el sentido del art. 25 CE. Dichos preceptos modifican la Ley 18/2007 en relación con los supuestos de incumplimiento de la función social de la propiedad, proyectándose sobre los deberes inherentes al cumplimiento de la función social del derecho de propiedad, que se precisan, evitando una posible interpretación de la ley que pueda enervar una situación de incumplimiento por el hecho de que la vivienda se transmita a un tercero. La ley define los deberes y obligaciones con claridad, en los que se subroga, en su caso, el nuevo adquirente que no puede alegar desconocimiento ni pretender verse exonerado de cumplirlos amparándose en la transmisión de la propiedad. El recurso reconduce la cuestión al ámbito exclusivo del derecho sancionador, a pesar de que el incumplimiento de la función social se proyecta sobre diversos aspectos. La modificación legal no trata de trasladar indebidamente una responsabilidad personal a una persona ajena, pues lo que se persigue es evitar que por una pretendida “personalización” del cumplimiento de una obligación, que la ley asocia objetivamente a un estado o situación de la vivienda, esa obligación pueda quedar sin efecto.
27. g)Asimismo, aduce que la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos no vulnera los arts. 10, 24, 38 y 118 CE. Los preceptos impugnados son necesarios para completar y dar coherencia a la institución del contrato de alquiler social obligatorio. En este sentido, las modificaciones que se introducen son muy restrictivas, pues se exigen el cumplimiento simultáneo de una serie de requisitos. En cuanto a la duración mínima de los contratos de alquiler social obligatorio, se utiliza como parámetro la legislación de arrendamientos urbanos a la que se equipara. Por otro lado, la regulación discutida responde a un contexto de grave situación de escasez habitacional (endurecimiento de las condiciones del crédito, falta de capacidad de ahorro de la ciudadanía, etcétera). Además, debe enjuiciarse no aisladamente sino en conjunción con el resto de las medidas establecidas con el objetivo de favorecer una política pública de fomento de la vivienda de uso social lo más inclusiva posible. Niega que la limitación que supone esa obligación afecte al libre desarrollo de la personalidad, que el Tribunal Constitucional ha interpretado, no como autonomía de la voluntad en el sentido del art. 1255 del Código civil, sino como principio de autodeterminación en relación con la autotutela (STC 133/2017). Afectaría, en realidad, a la libertad de empresa (art. 38 CE), que puede ser modulada para la protección de otros bienes y derechos constitucionales, tales como el derecho a la vivienda (art. 47 CE) o la propia dignidad de la persona (art. 10.1 CE), y, en este caso, la modulación que realiza el legislador autonómico es proporcionada. En cuanto a la vulneración de los arts. 24 y 118 CE, se señala que la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler social antes de interponer una demanda no es un requisito procesal de acceso a la jurisdicción, sino que tiene carácter administrativo, y los propios recurrentes aportan la prueba de que no se trata de un obstáculo al acceso a la jurisdicción, con el acuerdo de los presidentes de las secciones civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona, que le niega la condición de requisito de procedibilidad. Por lo demás, la parte recurrente no alega qué contenido del art. 118 CE se estaría infringiendo, pudiendo señalarse que la norma solo opera respecto a un sector de población muy reducido.
28. h)Finalmente, se afirma que la modificación de la definición de gran tenedor del art. 9.2 no es arbitraria ni discriminatoria. Reitera la aplicación deferente de la prohibición de arbitrariedad del art. 9.3 al legislador, respetando sus opciones políticas (SSTC 108/1986, FJ 18, y 96/2002, FJ 6), y destaca que se trata de una modificación técnica que simplifica y da claridad al concepto de “gran tenedor”, delimitando grandes patrimonios inmobiliarios, sin que se observe indicio alguno de irracionalidad o arbitrariedad. 10. Mediante providencia de 8 de octubre de 2024 se señaló ese mismo día para deliberación y fallo de la presente sentencia. II. Fundamentos jurídicos 1. Objeto del recurso y posiciones de las partesEn el presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, se impugna en su totalidad la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, y, subsidiariamente, sus arts. 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11, 12, y su disposición transitoria.Con carácter general imputan a la Ley 1/2022 en su conjunto la vulneración del art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE, por regular las condiciones básicas del derecho de propiedad sobre las viviendas en Cataluña. Y, de manera específica, a los preceptos impugnados subsidiariamente les achacan vicios de índole tanto competencial como sustantiva, que se refieren a la definición de supuestos de incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas y a las consecuencias que se anudan al mismo, a la ampliación de los supuestos en los que se obliga a los propietarios a ofrecer un alquiler social como requisito previo al ejercicio de acciones judiciales, con agravamiento de las consecuencias del incumplimiento de esa obligación y grave afección del derecho de propiedad. Asimismo, discuten la subrogación del adquirente de un inmueble en la posición del anterior titular a los efectos de la aplicación del régimen de incumplimiento de la función social, y la nueva modificación del concepto de gran tenedor.Por su parte, las representaciones de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña se oponen al recurso por los motivos que han quedados expuestos detalladamente en los antecedentes, en los que, en síntesis, además de objetar la ausencia de argumentación respecto de la inconstitucionalidad del art. 8, y la insuficiencia de la que se dirige contra la ley de forma general, señalan que la regulación impugnada trata de dar respuesta a una situación de emergencia habitacional, enmarcándose dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, especialmente en las relativas a vivienda, sin vulnerar las competencias estatales invocadas de contrario ni los derechos de los propietarios afectados por la normativa que introduce la Ley 1/2022. 2. Consideraciones previasAntes de proceder al análisis de las quejas formuladas por los diputados recurrentes, es preciso realizar unas consideraciones previas.
29. a)Durante la pendencia de este proceso se ha aprobado por el Estado la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, que, de acuerdo con su disposición final séptima, se dicta, con carácter general, al amparo de los títulos competenciales del art. 149.1.1 y 13 CE, que atribuyen al Estado las competencias para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, respectivamente, aunque determinadas previsiones quedan amparadas en las competencias estatales sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE), en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) y en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE). Aun reconociendo lo limitado de las competencias del Estado, que “solo puede incidir, con distinto alcance y sobre la base de títulos competenciales diversos, en la política de vivienda”, a diferencia de los legisladores autonómicos, que “pueden formular completos programas normativos de la acción pública en la materia”, lo que aboca a “articular sus respectivas actuaciones de modo que puedan desplegarse en un marco normativo coherente, estable y seguro que haga posible la realidad el derecho reconocido en el artículo 47 de la Constitución” (punto II del preámbulo), la Ley de vivienda “busca el establecimiento de una regulación homogénea de los aspectos más esenciales de las políticas de vivienda que tanto afectan […] no solo a la satisfacción del propio derecho de acceso a la vivienda, sino también a la de otros derechos constitucionales y a la actividad económica del país” (punto III del preámbulo). Su art. 1.1 establece que la ley tiene por objeto “regular, en el ámbito de competencias del Estado, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con la vivienda y, en particular, el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y al disfrute de la misma en condiciones asequibles, atendiendo al cumplimiento de lo dispuesto en los instrumentos internacionales ratificados por España y respetando en todo caso las competencias de las comunidades autónomas y, específicamente, las que tienen atribuidas en materia de vivienda”.Es preciso recordar que, de acuerdo con nuestra doctrina del ius superveniens (por todas, SSTC 86/2019, de 20 de junio, FJ 3; y 16/2020, de 28 de enero, FJ 2, que siguen otros pronunciamientos anteriores), cuando se plantean controversias de naturaleza competencial, como ocurre con buena parte de las quejas que se formulan en el presente recurso de inconstitucionalidad, su resolución debe efectuarse teniendo en cuenta el marco jurídico vigente en el momento de dictar sentencia. Por consiguiente, habrán de tomarse en consideración, en su caso, las normas contenidas en la Ley 12/2023 que sean precisas para el enjuiciamiento de la Ley 1/2022, así como la doctrina establecida en la STC 79/2024, de 21 de mayo, al resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 5491-2023 (promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía), primero de los interpuestos contra la Ley 12/2023 (al que han seguido los recursos núm. 5514-2023 -promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso-, 5516-2023 -interpuesto por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears-, 5518-2023 -promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid- y 5580-2023 -interpuesto por el Parlamento de Cataluña-, 1278-2024 -promovido por la Generalitat de Cataluña-, 1301-2024 -interpuesto por el Gobierno Vasco- y 1306-2024 -promovido por la Xunta de Galicia-).
30. b)La Ley 1/2022, de 3 de marzo, tiene por objeto introducir diversas modificaciones en la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, en la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, y en la Ley 4/2016, de 23 de diciembre, de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial. Su contenido es, en gran medida, reproducción de parte del capítulo 1 del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda. Dicha norma fue objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 2577-2020, resuelto por este tribunal en la STC 16/2021, de 28 de enero, que declaró inconstitucionales buena parte de los preceptos impugnados en aquel procedimiento por exceder del marco normativo permitido a los decretos-leyes, según la doctrina establecida en la STC 93/2015, de 14 de mayo (respecto de un decreto-ley de Andalucía en materia de vivienda), ya que se dirigían a establecer “el único uso posible de un determinado tipo de bienes”, mediante una “regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda”, que “se dirige a precisar el haz de facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada y, al mismo tiempo, a definir la función social del mismo”, yendo más allá de la regulación de las “medidas de fomento”, puesto que establecían medidas coactivas, no voluntarias, limitativas del derecho de propiedad (FJ 13). En atención al objeto de aquella regulación, se declaró la inconstitucionalidad de los preceptos que establecían medidas especialmente intensas, limitativas de los derechos de los propietarios de viviendas concernidos por la norma, que, por consiguiente, afectaban al derecho de propiedad, por lo que excedían de los límites materiales a que queda sujeto el decreto-ley, en contra de lo preceptuado por los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC.El propio preámbulo de la Ley 1/2022 reconoce esa identidad de su regulación respecto de la contenida en el Decreto-ley 17/2019, al afirmar que, en relación con la ampliación de los supuestos de acceso al alquiler social, “recupera los artículos anulados por la sentencia del Tribunal Constitucional 16/2021 e introduce algunas mejoras técnicas orientadas a agilizar la solicitud y la gestión de los alquileres sociales obligatorios”. Ahora bien, ello no predetermina en modo alguno cuál deba ser la respuesta que se dé al presente recurso de inconstitucionalidad, pues el examen que se realizó en la STC 16/2021 se circunscribió a dilucidar la concurrencia de una limitación que recae en exclusiva sobre la legislación de urgencia, sin entrar a contestar las quejas de índole competencial o sustantivo que se formularon, que habían perdido objeto y no precisaban ya de un pronunciamiento específico del Tribunal (FJ 6). Y aquel vicio de inconstitucionalidad queda ahora excluido, ya que el instrumento normativo que se enjuicia es una ley aprobada legítimamente por el Parlamento de Cataluña, no constreñida, por tanto, por las previsiones de los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC.
31. c)Con posterioridad a la interposición del presente recurso, se han aprobado por el Parlamento de Cataluña la Ley 1/2023, de 15 de febrero, de modificación de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, y del libro quinto del Código civil de Cataluña, relativo a los derechos reales, en relación con la adopción de medidas urgentes para afrontar la inactividad de los propietarios en los casos de ocupación ilegal de viviendas con alteración de la convivencia vecinal, que introduce algunas modificaciones en la indicada Ley del derecho a la vivienda, y la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2023, de 16 de marzo, de medidas fiscales, financieras, administrativas y del sector público para el 2023, que ha modificado el art. 15.3 de la Ley 4/2016 en la redacción dada por el art. 15 de la Ley 1/2022. Sin embargo, estas nuevas normas no afectan a ninguno de los preceptos que son objeto del recurso de inconstitucionalidad, por lo que no tiene ninguna incidencia sobre su íntegra subsistencia en los precisos términos en los que fue planteado. También se aprobó el Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 6/2024, de 24 de abril, de medidas urgentes en materia de vivienda, que modificó los arts. 15.2, 59 g), 61.2, 66.2, 123, 124 y 125 y añadió el 66 bis a la Ley 18/2007, si bien quedó derogado por la resolución de 23 de mayo de 2024 (DOGC-f-2024-90105), por lo que tampoco ha de ser aquí considerado.
32. d)Como se ha expuesto anteriormente, las representaciones autonómicas han denunciado la ausencia de toda argumentación en el recurso de inconstitucionalidad respecto del art. 8 de la Ley impugnada. Es doctrina reiterada de este tribunal que, cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no solo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Y, para levantar esa carga, no basta con la mera invocación formal de los preceptos en la demanda, ni la existencia en ella de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, sino que es necesario que el escrito del recurso contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de estos con la norma fundamental. Solo así será posible el ejercicio del “derecho de defensa” por quien sostenga la constitucionalidad de la norma legal impugnada y permitirá a este tribunal conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional [por todas, SSTC 96/2013, de 23 de abril, FJ 3, y 90/2022, de 30 de junio, FJ 1 b)].Pues bien, en el presente caso puede observarse cómo, a pesar de que el art. 8 de la Ley 1/2022 se menciona expresamente en el encabezamiento del recurso entre los preceptos impugnados de manera subsidiaria, y se solicita en el suplico la declaración de su inconstitucionalidad y nulidad, sin embargo, no se encuentra a lo largo de toda la demanda epígrafe ni argumento alguno a partir del cual se pueda vislumbrar algún motivo de inconstitucionalidad suficientemente fundado que permita entender levantada la carga respecto de dicho precepto (que añade a la Ley 18/2007 la disposición adicional vigésima séptima, relativa a la creación del Registro de grandes tenedores de vivienda). Por consiguiente, los recurrentes no han cumplido con la carga alegatoria que les resultaba exigible tanto para que la contraparte pudiera defenderse adecuadamente como para que este tribunal contara con los debidos elementos para pronunciarse, a fin de reexaminar la presunción de constitucionalidad que ostenta esa previsión legal, de modo que debemos excluir de nuestro enjuiciamiento el referido art. 8.
33. e)Por último, es preciso concretar el orden en el que se procederá al enjuiciamiento de las diferentes tachas de inconstitucionalidad que se formulan en la demanda, pues, como tiene establecido este tribunal, le corresponde determinar el orden del examen de las quejas planteadas, en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto sometido a su consideración [STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 2 C)].Nuestro enjuiciamiento comenzará con el análisis de la impugnación dirigida contra el conjunto de la Ley 1/2022, por vulneración del art. 149.1.1 CE, pues, si se produjera su estimación, no habría que examinar el resto de las quejas, que se plantean en relación con preceptos concretos. En caso contrario, procederíamos a estudiar, en primer lugar, las impugnaciones de carácter competencial, ya que, de estimarse el recurso por los motivos de esa naturaleza, no sería necesario abordar los de carácter sustantivo [en el mismo sentido, SSTC 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 3, y 37/2022, de 10 de marzo, FJ 3 b)]. Además, parte de las quejas materiales relativas a la obligación de ofertar un alquiler social que se imputan a los arts. 1.3, 11 y 12 y a la disposición transitoria se formulan de manera vinculada a las tachas competenciales que denuncian la infracción del art. 149.1.6 y 8 CE. 3. Queja general dirigida contra la Ley 1/2022 en su conjunto: desestimaciónLa primera tacha la formulan los recurrentes respecto a la totalidad de la Ley 1/2022, con invocación del art. 149.1.1 CE, en relación con los arts. 14, 33 y 139 CE, que consideran vulnerado porque entienden que la ley impugnada regula las condiciones básicas del derecho de propiedad en Cataluña, restringiendo desproporcionadamente la facultad de los propietarios para reivindicar su dominio, pues entienden que la función social forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad, cuya determinación corresponde al Estado, careciendo el legislador autonómico de la habilitación necesaria para introducir medidas que incidan en aquel que no estén contempladas en sus aspectos básicos por la normativa estatal.Tanto la abogada de la Generalitat como la letrada del Parlamento de Cataluña se oponen a esa queja, alegando que el legislador autonómico es competente para delimitar la función social de la propiedad de la vivienda y que los argumentos de los recurrentes, además de contener afirmaciones genéricas, no se ajustan a la doctrina constitucional sobre el alcance del título competencial reservado al Estado por el art. 149.1.1 CE, aparte de advertir que el recurso no explicita qué preceptos de la Ley 1/2022 y por qué razones infringen la norma constitucional, por lo que debería rechazarse de la misma manera que se hizo en la STC 16/2021 sobre idéntica alegación global.Ante todo, se ha de precisar, en relación con esta última afirmación, que no es cierto que en la STC 16/2021 se rechazara una impugnación idéntica del conjunto del Decreto-ley 17/2019 por las razones que aducen las representaciones autonómicas. En aquel caso dijimos que, dados los términos en los que se había formulado la tacha, refiriéndose a las “obligaciones adicionales” impuestas por el Decreto-ley impugnado a los propietarios de viviendas en Cataluña, había que concluir que dichas obligaciones no podían ser otras que “las de destinar la vivienda a la residencia efectiva de personas y ofrecer un alquiler social, reguladas en los preceptos anulados. Desaparecidos estos, el motivo de inconstitucionalidad, aunque formalmente dirigido contra todo el decreto-ley, pierde su sustento” [FJ 6 a)]. Así pues, fue la previa declaración de inconstitucionalidad de buena parte de la regulación por desconocer los límites materiales impuestos a los decretos-leyes la que dio lugar a la pérdida de objeto de la queja global planteada en aquel caso en los mismos términos que en el presente recurso respecto a la vulneración del art. 149.1.1 CE, que, por consiguiente, no fue examinada.En relación con el carácter genérico de las afirmaciones del recurso y la falta de explicitación de las razones y los preceptos en que se basaría la vulneración del art. 149.1.1 CE por parte del conjunto de la Ley 1/2022, es necesario también realizar ciertas consideraciones. Es cierto que hemos dicho que “no puede invocarse en abstracto, como motivo de inconstitucionalidad, la vulneración del art. 149.1.1 CE, sino que ha de aducirse en cada caso, como parámetro, la ‘condición básica’ del ejercicio del derecho constitucional que se considere infringida (STC 152/2003, de 17 de julio, FJ 5, con cita de las SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7, y 109/2003, de 5 de junio, FJ 17)”, pero también que, en este caso, en el momento de formularse el recurso, el Estado no había ejercido la habilitación que el artículo 149.1.1 CE le otorga para incidir en materia de vivienda, cosa que sí sucede en el momento de resolverse el recurso pues está vigente la Ley 12/2023, por lo que el óbice no puede aceptarse.Una vez precisados estos extremos, podemos ya adentrarnos en el análisis de la queja global, a cuyo efecto, debemos comenzar por exponer la doctrina respecto del art. 149.1.1 CE.Como ha señalado este tribunal, el art. 149.1.1 CE “constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante”, que en el ámbito normativo permite al Estado una “regulación”, aunque limitada al establecimiento de las “condiciones básicas”, que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, y que no es equiparable a la competencia que ostenta el Estado en otras materias para dictar la correspondiente normativa básica. Dicha regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho o deber de que se trate, y en consecuencia, es claro que las comunidades autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho o deber. En suma, el art. 149.1.1 CE no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica [por todas, SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 y 8; 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 5; 18/2016, de 4 de febrero, FJ 7; 95/2016, de 12 de mayo, FJ 5, y 27/2017, de 16 de febrero, FJ 3 b)].Por otra parte, hemos dicho que el título competencial del art. 149.1.1 CE no se puede identificar con el contenido derivado de otros preceptos constitucionales, tales como los arts. 138.2 y 139.1 CE, que son presupuestos o límites, pero no títulos competenciales; o el art. 139.2 CE, en cuanto expresión de la unidad de mercado y del derecho a la libre circulación; y tampoco viene a ser un trasunto, en el plano competencial, del art. 14 CE, que, por lo demás, vincula a todos los poderes públicos. Asimismo, este tribunal ha afirmado que las condiciones básicas no equivalen ni se identifican tampoco con el contenido esencial de los derechos (art. 53.1 CE), técnica cuyo objeto, como hemos reiterado desde la STC 11/1981, de 8 de abril, consiste en garantizar el derecho frente a los eventuales abusos o extralimitaciones de los poderes públicos, en particular y, en primer término, del legislador, cualquiera que este sea, en su tarea reguladora. El contenido esencial constituye, pues, una garantía constitucional en favor del individuo, algo a respetar por el legislador en cada caso competente, no para regular; no es, en definitiva, una técnica que permita determinar lo que al Estado o a las comunidades autónomas les corresponde. En términos positivos, pues, tanto el legislador estatal de las condiciones básicas, como el autonómico deben respetar el contenido esencial del derecho de propiedad [art. 53.1 CE; STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a)].Igualmente, y como nos recuerda la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 17, “el art. 149.1.1 CE no habilita propiamente al Estado para regular el contenido normativo sustantivo de los derechos constitucionales, sino un aspecto diferente, cual es el de ‘las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales’. Por tanto, no cabe identificar el contenido normativo de los derechos constitucionales y las condiciones básicas con arreglo a las cuales dichos derechos han de ser ejercidos, de manera que las señaladas condiciones básicas solo permiten al Estado establecer una cierta homogeneidad en el ejercicio de tales derechos cuando ello fuere aconsejable para evitar una excesiva diversidad que pudiera menoscabar la entidad sustancial del derecho de que se trate”.En particular, en cuanto a la función social de la propiedad, este tribunal ha afirmado que su definición “no es algo que derive sustancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad ni es tampoco aceptable que, al socaire de una ordenación uniforme de la propiedad privada, puedan anularse las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que entren en juego la propiedad y otros derechos de contenido patrimonial”. Y, a tal efecto, indicamos que “la incorporación de una vertiente institucional al derecho de propiedad privada hace que la función social que este derecho debe satisfacer no es ni puede ser igual en relación con todo tipo de bienes. Carece por lo mismo de sentido la exigencia de una regulación, necesariamente abstracta, de la función social -las funciones sociales, mejor- del dominio, realizada con carácter general y uniforme, pues sin duda resultaría altamente artificiosa. Por el contrario, esa dimensión institucional del derecho de propiedad privada no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que imponen una delimitación específica de su contenido. En consecuencia, corresponde a quien tiene atribuida la tutela de tales intereses -o, lo que es lo mismo, la competencia en relación con cada materia que pueda incidir sobre el contenido de la propiedad- establecer, en el marco de la Constitución, las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad”. Por tanto, con amparo en el art. 149.1.1 CE, el Estado podría regular las condiciones básicas que garanticen una igualdad de trato, básica o esencial, de todos los españoles en el ejercicio y el contenido de sus derechos de propiedad, pero sin que esa competencia pueda interpretarse de tal manera que vacíe el contenido de las numerosas competencias legislativas atribuidas a las comunidades autónomas cuyo ejercicio incida, directa o indirectamente, sobre los derechos y deberes garantizados por la misma (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 9).A partir de la doctrina expuesta, debemos rechazar la queja que el recurso de inconstitucionalidad dirige contra el conjunto de la Ley 1/2022, pues la competencia del art. 149.1.1 CE no implica que corresponda al legislador estatal en exclusiva la regulación de la función social o del contenido esencial del derecho de propiedad. Tampoco es posible apreciar, en una valoración que necesariamente ha de ser, como la queja, global, que exista una contradicción entre los objetivos perseguidos por la legislación estatal en materia de vivienda y el modelo que configura, y la regulación de la Ley 1/2022.En relación con esto último, huelga recordar que la Ley 12/2023 tiene, como dijimos en la STC 79/2024, un carácter pionero y, desde la perspectiva del art. 149.1.1 CE, regula las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, en relación con diferentes derechos constitucionales, como el derecho de propiedad de la vivienda y el ejercicio del derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna y adecuada [FJ 3 B) a)]. Según su preámbulo, ello se acomete desde una doble vertiente, una jurídico-pública y otra jurídico-privada. Se trata de un modelo perfectamente compatible con el que establece la Ley 1/2022, que dispone medidas de refuerzo urgentes para evitar la inminente pérdida de la vivienda habitual de miles de familias en Cataluña, fundamentalmente, mediante alquileres sociales.Respecto a los objetivos, según la exposición de motivos de la Ley 12/2023, esta persigue fijar aquellas condiciones básicas y de igualdad que garanticen un tratamiento uniforme del derecho a la vivienda y el establecimiento de una regulación homogénea de los aspectos más esenciales de las políticas de vivienda. Dichas finalidades, sin perjuicio de lo que resulte del examen de los concretos preceptos impugnados, no se ven contradichas por la Ley 1/2022, dictada en el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de vivienda y con la finalidad de regular la política pública autonómica en dicha materia. Como recuerda la STC 79/2024, FJ 3 A), “según doctrina constitucional consolidada (por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), la vivienda ‘puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador’”, lo que determina que el hecho de que exista legislación estatal y autonómica sobre la misma materia no implica que, por esa sola razón, la norma autonómica incurra en extralimitación competencial.Por lo demás, basta reiterar que el título estatal invocado no representa una prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente respecto de la legislación estatal [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a)], pues el propio tenor literal del precepto deja claro que la igualdad que se persigue no es la identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier zona del territorio nacional, por lo que, como ya se ha dicho, las comunidades autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho -como en el caso de la propiedad de la vivienda-. Y, por otro lado, debemos recordar que el principio de igualdad que enuncia el art. 139.1 CE “no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones” (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2), ni impone a todas las comunidades autónomas la obligación de ejercer sus competencias “de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas comunidades autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139.1 y 149.1.1 de la Constitución, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía” (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 10).Por consiguiente, el motivo general de inconstitucionalidad, dirigido contra la totalidad de la Ley 1/2022, debe ser desestimado, por lo que debemos proceder al análisis de las quejas que el recurso dirige subsidiariamente contra determinados preceptos. 4. Vulneración de competencias estatales por los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022: desestimaciónComo primera queja específica dirigida contra el articulado, los recurrentes impugnan los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022, por considerar que infringen el art. 149.1.1 CE, en conexión con los arts. 149.1.8 y 33 CE. Entienden que tal infracción se produce por definir un supuesto de incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o edificio de viviendas, que puede dar lugar a reacciones negativas sobre el propietario, y por el establecimiento de la facultad de la administración de resolver la cesión obligatoria de viviendas para su incorporación al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales sin una compensación adecuada, ya que ello supone romper con el principio de igualdad en cuanto al contenido del derecho de propiedad de las viviendas, incumpliendo con lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE, conforme al cual corresponde al Estado establecer las condiciones básicas del régimen de propiedad del suelo urbano consolidado. Además, afirman que los preceptos inciden materialmente en el derecho privado, al regular un derecho patrimonial, por lo que entran en conflicto con la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE).La abogada de la Generalitat y la letrada del Parlamento de Cataluña se oponen a las anteriores quejas, alegando, respecto a la vulneración del art. 149.1.1 CE, al igual que sostuvieron en cuanto a la tacha dirigida contra el conjunto de la Ley 1/2022, que no se ha identificado la ley estatal que operaría como parámetro de constitucionalidad de las normas autonómicas. Asimismo, denuncian que, en realidad, se pretende impugnar la totalidad de la regulación de la cesión de viviendas, y no solo aquello que ha sido objeto de modificación, y, por otro lado, que, aunque la determinación de la función social de la vivienda limita el derecho de propiedad, ello no supone una vulneración del derecho de propiedad privada. En todo caso, señalan que el legislador que determina esa función social no es solo el estatal, sino también el autonómico.El art. 1.1 de la Ley 1/2022 modifica la letra
34. b)del art. 5.2 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, según el cual se produce un incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas cuando estos “estén desocupados de forma permanente e injustificada durante un período de más de dos años. Ni la ocupación de estas viviendas sin título habilitante ni la transmisión de su titularidad a favor de una persona jurídica alteran la situación de incumplimiento de la función social de la propiedad”. En realidad, la nueva redacción que se da al precepto no difiere sustancialmente de la resultante del Decreto-ley 5/2019, de 5 de marzo, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, que quedó derogado en fecha 18 de abril de 2019, al no haber sido convalidado por el Parlamento de Cataluña en el plazo establecido por el artículo 64.2 EAC. Tampoco se aparta de la que le dio el art. 2.2 del Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, precepto que fue declarado inconstitucional por la STC 16/2021, de 28 de enero, por infracción de los límites materiales impuestos al Decreto-ley por el art. 86.1 CE.Por su parte, el art. 10 modifica el apartado 1 del art. 7 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, referido a las “Medidas para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler”, y que queda redactado en los siguientes términos:“1. La Administración puede resolver la cesión obligatoria de viviendas, por un período de siete años, para incorporarlas al Fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales, en el caso de viviendas vacías que sean propiedad de personas jurídicas y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
35. a)Que el propietario de la vivienda sea sujeto pasivo, no exento, obligado al pago del impuesto sobre las viviendas vacías, de acuerdo con lo que establece la ley que regula este impuesto.
36. b)Que este sujeto pasivo disponga de viviendas vacías en un municipio en el que exista, como mínimo, una unidad familiar en una de las situaciones de riesgo de exclusión residencial definidas por esta ley sin solución en lo que respecta a la vivienda.
37. c)Que el propietario haya incumplido el requerimiento relativo a la obligación de que la vivienda sea ocupada legalmente para constituir la residencia de las personas, el cual advierte de que, si el propietario no acredita la ocupación de la vivienda en el plazo de un mes, puede declararse el incumplimiento de la función social de la vivienda a efectos de iniciar el procedimiento para la cesión obligatoria en los términos establecidos por este artículo”.En este caso, la modificación que se introduce en el texto original de la Ley 24/2015 tan solo afecta al plazo de cesión obligatoria, que pasa de tres a siete años, y a la letra c), que se introduce ex novo, aunque con el mismo contenido que le dio el art. 5.5 del Decreto-ley 17/2019, declarado igualmente inconstitucional por la STC 16/2021, por el mismo motivo formal antes señalado.Una vez expuestas las posiciones de las partes y el contenido de los preceptos impugnados, conviene delimitar de manera precisa el objeto de nuestro enjuiciamiento, pues, con independencia de las referencias que aquellas realizan a la posible afección sobre el derecho de propiedad, lo cierto es que el sentido de las quejas que plantean los recurrentes es de estricta índole competencial, sirviendo las referencias a tal derecho únicamente como argumento añadido para justificar que se está incidiendo en extremos que corresponden a la exclusiva competencia del Estado. Por lo tanto, nuestro examen se ha de ceñir, exactamente, a las precisas tachas de naturaleza competencial que se articulan en la demanda contra los arts. 1.1 y 10 de la Ley 1/2022.
38. a)Partiendo de esta consideración, podemos comenzar por desestimar la queja relativa a la vulneración del art. 149.1.1 CE, por los mismos argumentos que se han desarrollado en el fundamento anterior respecto de la impugnación general de la Ley por vulneración del citado precepto constitucional, y que se dan aquí por reproducidos, sin que exista en la Ley estatal 12/2023 una regulación que pueda entenderse infringida por el precepto que ahora se impugna.
39. b)Por lo que se refiere a la posible infracción del art. 149.1.8 CE, la argumentación del recurso parte de la tesis de que, en la medida en que los dos preceptos discutidos regulan una cuestión que afecta a un derecho de naturaleza patrimonial, colisionan con la competencia exclusiva estatal sobre legislación civil que reconoce el precepto constitucional alegado, e invocan a tal efecto la STC 16/2021, FJ 5.La primera precisión que ha de efectuarse ante tales alegaciones es que el canon de la STC 16/2021 no resulta aplicable en este caso, ya que allí se trataba de determinar si la regulación contenida en el Decreto-ley 17/2019 se ajustaba o no a los límites materiales impuestos por los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC a la legislación de urgencia, llegando a la conclusión de que, en gran parte de los preceptos de aquel, se producía una afección del derecho de propiedad, por lo que se incumplía dicho límite. Es decir, no se trataba de determinar si la Generalitat podía o no regular esos extremos, sino si podía hacerlo a través de ese instrumento normativo, por lo que los argumentos allí desarrollados no resultan extrapolables en su totalidad al supuesto que nos ocupa, en el que lo que se ha de dilucidar es si, a través de una ley, la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene o no competencia para regular los extremos que. en este punto concreto, son objeto de impugnación.Las dos normas aquí impugnadas se encuentran dirigidas, prima facie, a garantizar el cumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, por lo cual, al igual que en el supuesto resuelto por la STC 16/2018, de 22 de febrero, FJ 7, el punto de partida debe ser la doctrina establecida en la STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 9, conforme a la cual, “la incorporación de una vertiente institucional al derecho de propiedad privada hace que la función social que este derecho debe satisfacer no es ni puede ser igual en relación con todo tipo de bienes […] esa dimensión institucional del derecho de propiedad privada no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que imponen una delimitación específica de su contenido. En consecuencia, corresponde a quien tiene atribuida la tutela de tales intereses -o, lo que es lo mismo, la competencia en relación con cada materia que pueda incidir sobre el contenido de la propiedad- establecer, en el marco de la Constitución, las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad”. En este caso, tratándose de la materia relativa a la vivienda, sobre la que la Generalitat de Cataluña ostenta competencia exclusiva, de acuerdo con el art. 137.1 EAC, según la STC 16/2018, FJ 7, “es competente para incidir, mediante regulaciones orientadas a atender los intereses generales relacionados con la garantía a los ciudadanos del disfrute de una vivienda digna, en la delimitación del derecho de propiedad, concretamente en la definición de su función social”. Asimismo, precisó esta última sentencia en su fundamento jurídico 8
40. b)que “el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone […] la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad […] Como es lógico, esta delimitación no opera ya solo en la legislación civil, sino también en aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada”. En otras palabras, añade la STC 16/2018, “según el criterio expuesto en la STC 37/1987, la regulación de la dimensión institucional del derecho de propiedad privada, dado que no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que la justifican, incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civil ex artículo 149.1.8 CE”.Por consiguiente, ha de considerarse incardinada dentro de esa vertiente institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda la definición del supuesto de incumplimiento de su función social que efectúa el art. 5.2
41. b)de la Ley 18/2007, en la redacción dada por el art. 1.1 de la Ley 1/2022, en cuanto parte de un deber u obligación concreta del propietario de la vivienda prevista en función del logro de un fin de interés público, por lo que encuentra amparo en la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre vivienda del art. 137 EAC y no supone una invasión de la competencia estatal sobre legislación civil del art. 149.1.8 CE.En suma, el art. 1.1 de la Ley 1/2022 no vulnera la competencia estatal sobre legislación civil (art. 149.1.8 CE), por lo que esta impugnación debe ser desestimada.Por lo que se refiere al art. 10 de la Ley 1/2022 que, como ya se ha señalado anteriormente, modifica el art. 7.1 de la Ley 24/2015, ha de entenderse que responde al establecimiento de una medida dirigida a garantizar la satisfacción de la función social de la propiedad sobre la vivienda, puesto que lo que se contempla es la posibilidad de que la administración acuerde la cesión temporal obligatoria de viviendas vacías, para incorporarlas al fondo de viviendas de alquiler para políticas sociales durante un plazo de siete años, cuando se cumplan determinadas condiciones que se establecen en el apartado modificado por el art. 10 de la Ley 1/2022, entre ellas, la desatención por el propietario del requerimiento previo que le hubiese dirigido la administración para que la vivienda fuera ocupada legalmente en el plazo de un mes, que es lo que origina la declaración del incumplimiento de la función social de la vivienda a efectos de iniciar el procedimiento para la cesión obligatoria. Por lo demás, la cesión se llevará a cabo, según el art. 7.3 de la Ley 24/2015, a través de un procedimiento administrativo contradictorio, en el que ha de acreditarse la concurrencia de todos los requisitos necesarios, así como las condiciones en las que se realizará la cesión, entre ellas, las económicas, en cuanto a las cuales se acomodará a las establecidas en el art. 5 de la misma ley [en concreto, su apartado 7 a)]. Es importante destacar aquí que estos últimos preceptos no han sido objeto de modificación por la Ley 1/2022, por lo que su enjuiciamiento se encuentra vedado en el presente recurso de inconstitucionalidad (entre otras, STC 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 3), por más que en la demanda se afirme que la cesión se realiza “sin una compensación adecuada”, extremo que, sin embargo, no es objeto del contenido del art. 7.1 (en la redacción dada por el art. 10 de la Ley 1/2022), al que únicamente se puede circunscribir nuestro análisis en la resolución del presente recurso.Se trata de una previsión similar a la expropiación de las facultades de uso y disfrute que se examinó en el fundamento jurídico 4 de la STC 37/1987, para supuestos de incumplimiento de la función social de la tierra, y que este tribunal consideró que no suponía una infracción del contenido esencial de la propiedad privada. Siguiendo el mismo criterio expuesto en el fundamento jurídico 8 de dicha sentencia al analizar la queja dirigida contra el conjunto de la Ley de reforma agraria de Andalucía por vulneración del art. 149.1.8 CE, podemos afirmar una vez más que la delimitación del contenido del derecho de propiedad “no se opera ya solo en la legislación civil, sino también en aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada. Así ocurre en el caso de la propiedad urbana, cuyas Leyes de ordenación están muy lejos de establecer solo, como los recurrentes pretenden, ‘medidas de policía concretas’, respetando, como regulación ajena, ‘la imposición de obligaciones y limitaciones al ejercicio de los derechos dominicales’, sino que, muy al contrario, establecen por sí mismas, o por remisión a los instrumentos normativos del planeamiento, los deberes y límites intrínsecos que configuran la función social de la propiedad del suelo, desde el punto de vista de la ordenación del territorio”. Y así sucede también, de manera evidente, en el caso de la legislación en materia de vivienda, cuyos objetivos conducen a una regulación de su propiedad que se superpone a la legislación civil propiamente dicha. Así las cosas, resulta incontestable que, si la Comunidad Autónoma de Cataluña es titular de una competencia específica para legislar en materia de “vivienda”, tal y como se dispone en el art. 137 EAC, dicha competencia incluye la posibilidad de legislar asimismo sobre la propiedad de la vivienda y su función social, en el territorio de Cataluña, incluyendo previsiones como la que establece el art. 7.1 de la Ley 24/2015, en la redacción dada por el art. 10 de la Ley 1/2022.Como lógico corolario de lo expuesto, el citado art. 10 tampoco vulnera el art. 149.1.8 CE. 5. Vulneración por los artículos 1.3, 11 y 12, y por la disposición transitoria de las competencias estatales del art.149.1.6 y 8 CEEn relación con los arts. 1.3, 11 y 12, y con la disposición transitoria de la Ley 1/2022, los recurrentes formulan dos grupos de quejas: en el primero, denuncian que la regulación del contrato de alquiler social que se efectúa en tales preceptos vulnera las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación procesal y sobre bases de las obligaciones contractuales (art. 149.1.6 y 8 CE) y los arts. 9.3, 10, 24 y 33 CE. En el segundo, aducen que la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos infringe los arts. 10, 24, 38 y 118 CE. Como hemos señalado anteriormente, procederemos a abordar en primer lugar el análisis de las quejas de índole competencial.A) Para un más adecuado examen de las impugnaciones resulta primordial, ante todo, reproducir aquí los preceptos impugnados.El art. 1.3 de la Ley 1/2022 introduce una modificación en el art. 5 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, que afecta a la letra
42. f)de su apartado 2, de conformidad con la cual, se produce incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda o un edificio de viviendas en el supuesto de que:“
43. f)Se incumpla la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler social antes de interponer una demanda judicial en los términos que establece la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética”.Por su parte, el art. 11 añade el art. 10 a la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, con el siguiente texto:“Artículo 10. Renovación de los contratos de alquiler social obligatorioLas personas o unidades familiares afectadas por contratos de alquiler social que llegan al final del plazo fijado tienen derecho a formalizar un nuevo contrato, por una única vez y de acuerdo con las condiciones que determina la presente ley, siempre que acrediten que siguen cumpliendo los requisitos de exclusión residencial establecidos por el artículo 5.7. A tal efecto, el titular de la vivienda debe requerir a los afectados, al menos cuatro meses antes de la fecha de expiración del contrato, para que presenten la documentación acreditativa”.El art. 12 añade la disposición adicional primera a la misma Ley 24/2015, del siguiente tenor:“‘Primera. Ofrecimiento de propuesta de alquiler social1. La obligación establecida por el artículo 5.2 de ofrecer una propuesta de alquiler social antes de interponer determinadas demandas judiciales se hace extensiva, en los mismos términos, a cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria y a las demandas de desahucio siguientes:
44. a)Por vencimiento de la duración del título jurídico que habilita la ocupación de la vivienda. La propuesta de alquiler social es exigible durante un período de cinco años en caso de que el gran tenedor sea una persona física; de siete años en caso de que el gran tenedor sea una persona jurídica de acuerdo con el artículo 5.9
45. b)y d), y de doce años en caso de que el gran tenedor sea una persona jurídica de acuerdo con el artículo 5.9
46. a)y c). En todos los casos, estos períodos son contados a partir de la entrada en vigor de la Ley de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016 para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda.
47. b)Por falta de título jurídico que habilite la ocupación de la vivienda, si la falta de título proviene de un proceso instado por un gran tenedor, ya sea de ejecución hipotecaria o de cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria contra el actual ocupante de la vivienda.
48. c)Por falta de título jurídico que habilite la ocupación de la vivienda, si el demandante tiene la condición de gran tenedor de acuerdo con el artículo 5.9
49. a)y c), siempre que concurran las siguientes circunstancias:1.º Que la vivienda esté inscrita en el registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título habilitante o sea susceptible de estar inscrita en él’.2.º Que los ocupantes acrediten, por cualquier medio admitido en derecho, que la ocupación sin título se inició antes del 1 de junio de 2021.3.º Que en los últimos dos años los ocupantes no hayan rechazado ninguna opción de realojamiento social adecuado que les haya ofrecido cualquier administración pública o de acuerdo con el artículo 5.2.4.º Que los servicios municipales emitan informe favorable sobre el cumplimiento de los parámetros de riesgo de exclusión residencial por parte de los ocupantes y sobre su arraigo y convivencia en el entorno vecinal.2. Los procedimientos iniciados en los que no se haya acreditado la formulación de la oferta de alquiler social deben interrumpirse para que la oferta pueda formularse y acreditarse. Una vez se hayan efectuado alegaciones o haya transcurrido el plazo concedido, si no se ha acreditado el ofrecimiento del alquiler social obligatorio o si existe discusión entre las partes sobre si la oferta cumple, o no, los requisitos legales, el juzgado debe dar traslado de la situación a la administración competente en materia de alquiler social obligatorio, y el procedimiento debe continuar de acuerdo con los trámites correspondientes. La información que debe remitirse es toda la relevante en caso de que el juzgado tenga el consentimiento de la parte demandada; en caso de que no la tenga, debe limitarse a la identidad del gran tenedor, la identificación del inmueble y si la situación es de falta de acreditación del ofrecimiento o de discusión sobre si se cumplen o no los requisitos legales.3. Los contratos de alquiler social obligatorio que se suscriban de acuerdo con lo establecido por la presente ley deben tener una duración mínima igual que la fijada por la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos y, en cualquier caso, no inferior a cinco años si el titular de la vivienda es una persona física y no inferior a siete años si es una persona jurídica”.Finalmente, los términos de la disposición transitoria de la Ley 1/2022, que también es objeto de impugnación en este bloque de quejas, son los siguientes:“Disposición transitoria. Obligaciones de ofrecer y de renovar un alquiler socialLas obligaciones de ofrecer y renovar un alquiler social al que se refieren la disposición adicional primera y el artículo 10 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, son aplicables también en caso de que los correspondientes procedimientos judiciales se hayan iniciado antes de la entrada en vigor de la presente ley y todavía estén en tramitación”.B) La primera queja de naturaleza competencial imputa a los preceptos impugnados que la obligación de que se ofrezca un alquiler social, como requisito procesal previo para ejercitar acciones ejecutivas y demandas de desahucio, afecta al ámbito de la legislación procesal, con invasión de la competencia estatal del art. 149.1.6 CE, ya que la comunidad autónoma no ostenta competencia en la materia, pues la extensión al ámbito procesal de la obligación administrativa de ofrecer el alquiler social que se establece en la normativa carece de anclaje con el derecho sustantivo catalán.La abogada de la Generalitat alega que, a través de la impugnación de los preceptos transcritos se cuestiona, en realidad, la regulación completa de la propuesta de alquiler social del art. 5 de la ley 24/2015, que resulta inatacable en este procedimiento, señalando que las modificaciones aprobadas se han limitado a ampliar los supuestos en que será de aplicación la propuesta de alquiler social, sin cambiar su naturaleza jurídica, y que en su día fue objeto de impugnación en el recurso de inconstitucionalidad 2501-2016, de la que desistió el abogado del Estado (desistimiento aceptado en la STC 13/2019), tras el acuerdo al que llegaron las partes a raíz de la STC 80/2018, que avaló la constitucionalidad de un precepto similar de la Ley valenciana 2/2017, en materia de vivienda. En relación con el art. 12 y la disposición transitoria, aunque reconoce que las SSTC 28/2022 y 57/2022 han declarado inconstitucional la obligación de acreditar que se ha formulado la propuesta de alquiler social al presentar las demandas de ejecución hipotecaria y de desahucio, esa doctrina debe ser completada con la establecida en la STC 21/2019, FJ 6, en la que se admite la suspensión de los lanzamientos en procesos judiciales o extrajudiciales de desahucio por impago de alquiler que se encuentren pendientes de resolución, una vez que se haya pedido el informe sobre la situación de vulnerabilidad. Y, por lo que se refiere al art. 1.3, el precepto no tiene incidencia en materia de Derecho procesal, pues las causas de incumplimiento de la función social se sitúan en la legislación sobre vivienda. La letrada del Parlamento de Cataluña, además de denunciar la insuficiencia argumental de la vulneración alegada en la demanda, niega también la vulneración de la competencia estatal del art. 149.1.6 CE, afirmando que la obligación de formular una oferta de alquiler social antes de la interposición de ciertas demandas no constituye una novedad, puesto que se encontraba recogida ya en el art. 5.2 de la Ley 24/2015, extendiéndose ahora a otros dos supuestos de desahucio. No se trata de un requisito procesal ni de una excepción, sino que se establece, en virtud de la competencia de la Generalitat en materia de vivienda, como una carga impuesta a determinados propietarios y cuyo incumplimiento se tipifica como infracción administrativa en la Ley 18/2007. En particular, en el caso de la previsión del apartado 2 de la disposición adicional introducida por el art. 12 en la Ley 24/2015, manifiesta que se trata de un complemento del art. 5.2 de la misma ley, insertando una necesidad procesal sin la cual la obligación que dicho precepto establece podría ser sistemáticamente incumplida, con lo que se justifica de este modo la existencia de una conexión entre la normativa sustantiva y la singularidad de la norma procesal.Para resolver la cuestión que aquí se nos plantea es preciso ceñirse a lo que disponen el art. 149.1.6 CE y, correlativamente, el art. 130 EAC, así como nuestra jurisprudencia sobre la materia, recogida, entre otras muchas, en las SSTC 28/2022, de 14 de febrero, FJ 3, y 57/2022, de 7 de abril, FJ 5 a), a cuya exposición hemos de remitirnos, y de la que, en esencia, se puede extraer que, de acuerdo con el art. 149.1.6 CE, la legislación procesal constituye una competencia exclusiva del Estado, en tanto que la competencia atribuida a las comunidades autónomas por este precepto constitucional tiene un carácter limitado, pues está circunscrita a “las necesarias especialidades que en ese orden se deriven de las particularidades de derecho sustantivo de las comunidades autónomas”. De este modo, la competencia asumida por las comunidades autónomas al amparo de la salvedad recogida en el artículo 149.1.6 CE no les permite introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, sino que las singularidades procesales que las comunidades autónomas pueden adoptar han de limitarse a aquellas que, por la conexión directa con las particularidades del derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por estas. Conforme a dicha doctrina constitucional, corresponde al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, siempre que del propio examen de la ley no se puedan desprender o inferir esas necesarias especialidades. A tal efecto, para considerar cumplidamente justificada la aplicación de la salvedad competencial contenida en el art. 149.1.6 CE deben completarse tres operaciones, que permitan dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una “necesaria especialidad” procesal. En primer lugar, ha de determinarse cuál es el Derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades. En segundo lugar, es preciso señalar respecto de qué legislación procesal estatal y, por tanto, general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico. Por último, ha de indagarse si, entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada, existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales.
50. a)En primer lugar, se ha de rechazar la impugnación competencial dirigida contra el art. 11 de la Ley 1/2022, que, según ha quedado reflejado anteriormente, añade un art. 10 a la Ley 24/2015, precepto que se refiere a la “renovación de los contratos de alquiler social obligatorio”. Su lectura permite descartar, sin género de duda alguno, la tacha en examen, puesto que se limita a regular el derecho de los afectados por contratos de alquiler social que llegan al final del plazo fijado a formalizar uno nuevo por una única vez, sin que se incluya en el precepto ninguna regla procesal.
51. b)En cambio, sí contienen referencias procesales los arts. 1.3 y 12 y la disposición transitoria de la Ley 1/2022. Respecto del primero de ellos, que modifica la letra
52. f)del art. 5.2 de la Ley 18/2007, la abogada de la Generalitat niega su incidencia en materia procesal, ya que afirma que las causas de incumplimiento de la función social se incardinan en la legislación sobre la vivienda, y deben interpretarse en el marco de los arts. 33 y 47 CE. En cuanto a la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, introducida por el art. 12 de la Ley 1/2022, y a la disposición transitoria de esta última, las representaciones autonómicas han negado, en todo o en parte, su carácter procesal, defendiendo que se trata de una carga que se impone a ciertos propietarios en virtud de la competencia autonómica en materia de vivienda. Tan solo se reconoce tal carácter, por parte de la letrada del Parlamento, en relación con el apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, pero como especialidad procesal necesaria, derivada del Derecho sustantivo autonómico.Antes de abordar el enjuiciamiento de los tres preceptos, es preciso comenzar descartando el argumento de la abogada de la Generalitat de Cataluña, que defiende la constitucionalidad de la regulación con fundamento en el acuerdo interpretativo alcanzado sobre el art. 5 de la Ley 24/2015 entre las partes en el recurso de inconstitucionalidad 2501-2016, lo que dio lugar al desistimiento parcial por la recurrente (aceptado por este tribunal en la STC 13/2019, de 31 de enero). A tal efecto, basta remitirse a lo argumentado para refutar la misma alegación en el fundamento jurídico 5
53. a)de la STC 57/2022, de 7 de abril, en el que afirmamos que “la existencia de un acuerdo interpretativo sobre el alcance y significado de un concreto precepto de una ley no puede impedir el pronunciamiento de este tribunal acerca de la vulneración competencial que se denuncia en el proceso (SSTC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3; 22/2015, de 16 de febrero, FJ 3, y 83/2020, de 15 de julio, FJ 6)”, ya que “al Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, corresponde decir la última palabra sobre la interpretación de la misma (STC 126/1997, de 3 de julio, FJ 5)”.
54. c)Una vez aclarado este extremo, debemos dilucidar si las tres normas impugnadas se incardinan o no en el ámbito procesal, para, a continuación, determinar, en su caso, si incurren en vulneración de la competencia estatal del art. 149.1.6 CE.(
55. i)El primero de los preceptos impugnados, el art. 1.3, modifica la letra
56. f)del art. 5.2 de la Ley 18/2007, que determina que incumple la función social de la propiedad sobre la vivienda el propietario que no haya ofrecido un alquiler social antes de presentar una demanda judicial, en los términos de la Ley 24/2015. Ya nos hemos referido anteriormente, con cita de la STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 9, a la existencia de una vertiente institucional del derecho de propiedad privada, que no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que imponen una delimitación específica de su contenido, correspondiendo a quien tiene atribuida la tutela de tales intereses -en este caso, la regulación del acceso a la vivienda de determinados colectivos en situación de riesgo habitacional- establecer, en el marco de la Constitución, las limitaciones y deberes inherentes a la función social de cada tipo de propiedad. Ahora bien, en este caso, esa definición de la función social va más allá de esa vertiente institucional, en la medida en que la norma aquí enjuiciada, bajo la apariencia de un supuesto de incumplimiento de la función social de la vivienda, está imponiendo a los propietarios de viviendas a que se refiere el art. 5.2 de la Ley 24/2015 una carga que han de satisfacer previamente al acceso a la jurisdicción: para cumplir con la función social de la propiedad, antes de instar un procedimiento judicial contra quien ocupe su vivienda, con o sin título, han de ofrecerle un alquiler social, en las condiciones determinadas en aquella ley. Es decir, se establece, en orden al debido cumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, una condición previa para el acceso a la jurisdicción, cuyo incumplimiento por el propietario puede dar lugar a la imposición de una multa de 9001 a 90 000 € (art. 118.2 de la Ley 18/2007) como consecuencia de incurrir en la infracción grave del art. 124.2
57. i)de la Ley 18/2007, al no haber formulado la propuesta de alquiler social en los términos de la Ley 24/2015 (posibilidad que no está condicionada al previo requerimiento de la administración).Cabría plantearse que, con la remisión a la Ley 24/2015 que efectúa el precepto, al enjuiciar su contenido desde la perspectiva del art. 149.1.6 CE podríamos estar enjuiciando, en realidad, la obligación que establece su art. 5.2 de ofrecer un alquiler social, bajo ciertas circunstancias, “[a]ntes de interponer cualquier demanda judicial de