Auto 64/2025, de 10 de junio, del Tribunal Constitucional

Sistema HJ - Resolución: AUTO 64/2025 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos AUTO 64/2025, de 10 de junio ECLI:ES:TC:2025:64A Pleno. Auto 64/2025, de 10 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 1014-2025. Mantiene la suspensión acordada en el recurso de inconstitucionalidad 1014-2025, interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con la Ley 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria. Votos particulares.

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno, doña Laura Díez Bueso y don José María Macías Castaño, en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1014-2025, interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria, ha dictado, con ponencia de la magistrada doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, el siguiente AUTO I. Antecedentes 1.

Mediante escrito registrado en este tribunal el día 12 de febrero de 2025, el presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria (en adelante, Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024).El recurso se fundamenta en los siguientes motivos de impugnación: (i) La vulneración del Derecho internacional y de los arts. 10 y 15 CE, ya que la derogación de la Ley del Parlamento de Cantabria 8/2021, de memoria histórica y democrática de Cantabria (en adelante, Ley del Parlamento de Cantabria 8/2021) que recogía el estatuto jurídico internacional de las víctimas de vulneraciones graves de los derechos humanos, elimina su derecho a la verdad y a la reparación; (ii) la vulneración de los principios de colaboración y cooperación del art. 149.1.1 y 30 CE, ya que la norma impugnada deroga los deberes de colaboración y subsidiariedad, establecidos en el art. 14 de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de memoria democrática (en adelante, Ley 20/2022) al amparo del art. 149.1.1 CE, e imposibilita la aplicación de la normativa estatal en relación con la materia educativa, establecida en el art. 44 de la Ley 20/2022 al amparo del art. 149.1.30 CE y (iii) la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), ya que la derogación acordada en la norma impugnada se justifica en la consecución de efectos contrarios al Derecho internacional humanitario y a la normativa estatal.El presidente del Gobierno invocó el art. 161.2 CE, en relación con el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a los efectos de que se produjera la suspensión de la aplicación de la disposición impugnada.

El Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Primera, mediante providencia de 26 de febrero de 2025, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y los documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, al Parlamento de Cantabria y al Gobierno de Cantabria, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; tener por invocado por el presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado desde la fecha de interposición del recurso -12 de febrero de 2025- para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” -“BOE” núm. 57, de 7 de marzo de 2025- para los terceros, y publicar la incoación del recurso en el “BOE” y en el “Boletín Oficial de Cantabria”.

El Parlamento de Cantabria, mediante escrito registrado el 11 de marzo de 2025, se personó en el proceso y solicitó que se le concediera una prórroga del plazo para formular alegaciones, lo que fue acordado por diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 12 de marzo de 2025, prorrogando en ocho días el plazo de alegaciones inicialmente conferido, a contar desde el día siguiente al de expiración del ordinario.

La presidenta del Congreso de los Diputados y el presidente del Senado, mediante sendos escritos registrados en este tribunal el 13 y 14 de marzo de 2025, comunicaron los acuerdos de sus mesas respectivas de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

El Gobierno de Cantabria, mediante escrito registrado en este tribunal el 19 de marzo de 2025, solicitó que se le tuviera por personado y formuló alegaciones oponiéndose al recurso de inconstitucionalidad.

El Parlamento de Cantabria, mediante escrito registrado en este tribunal el 3 de abril de 2025, presentó sus alegaciones en defensa de la constitucionalidad de la norma impugnada. Mediante otrosí solicitó que, sin necesidad de agotar el plazo de cinco meses al que se hace referencia en el art. 161.2 CE, se le diera audiencia para formular alegaciones sobre la pertinencia de ratificar o levantar la suspensión de la norma impugnada.

El secretario de justicia del Pleno, por diligencia de ordenación de 8 de abril de 2025, acordó que se oyese a las partes personadas para que, en el plazo de cinco días, expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la norma impugnada.

El Gobierno de Cantabria, mediante escrito registrado el 16 de abril de 2025, formuló alegaciones solicitando el levantamiento de la suspensión.El Gobierno de Cantabria, tras hacer una exposición de los requisitos jurisprudenciales para el mantenimiento o levantamiento de la suspensión, analiza el contenido de la norma impugnada y el de la Ley 20/2022 cuya vulneración se alega en el recurso para concluir que no concurre un periculum in mora, pues la norma autonómica no compromete la aplicabilidad de la estatal puesto que, cuando esta apela a la intervención autonómica, su aplicación directa y el principio de colaboración hace innecesaria una normativa autonómica en la materia. También incide en aspectos comparativos, señalando la existencia de ordenamientos autonómicos en los que no existe una regulación en la materia y aplican la ley estatal, sin que ello implique un incumplimiento de la normativa básica estatal; sin perjuicio de que la norma impugnada, además, establece una regulación expresa sobre los procedimientos de exhumación y la custodia del material documental.El Gobierno de Cantabria, recordando que la carga de probar la existencia de perjuicios irreparables en caso de levantamiento de la suspensión corresponde a la parte recurrente, afirma que en el recurso no existen argumentos destinados a justificar un eventual perjuicio ni que permitan ponderar los intereses concernidos, incumpliendo con ello la carga argumentativa que le era exigible.

No obstante, incide en que el estatuto de las víctimas continuará siendo aplicable en Cantabria por imperativo de los textos internacionales y de la ley básica, como acredita que está siendo sometido a trámite de consulta pública la elaboración de un decreto sobre los procedimientos de exhumación. En cuanto a la alegación del incumplimiento de los deberes de colaboración del art. 14 de la Ley 20/2022 en relación con determinadas materias, pone de manifiesto que para el reconocimiento de esas materias es exigible la adopción de ciertas medidas de la administración autonómica, pero no la intervención del legislador autonómico. Por su parte, en lo que se refiere al menoscabo alegado en materia educativa, alega que tampoco cabe apreciar un perjuicio irreparable, porque el contenido impuesto en la normativa estatal habrá de darse necesariamente y las previsiones de la legislación autonómica derogada se dirigían a completar lo establecido por el legislador básico, y solo como mera posibilidad.El Gobierno de Cantabria, por último, excluye la posibilidad de mantener la suspensión con fundamento en los supuestos excepcionales reconocidos por la jurisprudencia constitucional, ya que la norma impugnada no guarda similitud con otras ya declaradas inconstitucionales, no incide en el bloqueo de competencias estatales por su contenido meramente derogatorio y tampoco constituye un supuesto de gran relieve constitucional que exceda de una situación normal de controversia.

El Parlamento de Cantabria, mediante escrito registrado el 23 de abril de 2025, formuló alegaciones solicitando el levantamiento de la suspensión.El Parlamento de Cantabria pone de manifiesto que corresponde al presidente del Gobierno la carga de invocar y probar la existencia de los perjuicios que se derivarían del no mantenimiento de la suspensión e incide en que, en este caso, no se produciría ningún perjuicio ni daño por la recuperación de la eficacia de la norma impugnada, en tanto que tiene efectos meramente derogatorios, como queda acreditado con la circunstancia de que durante su vigencia hasta la interposición del presente recurso no se ha producido afectación alguna a las competencias estatales o la eficacia de la Ley 20/2022. Por otro lado, afirma que existe apariencia de buen derecho en su posición pues la vulneración alegada en el recurso de inconstitucionalidad se refiere a normas y recomendaciones internacionales que no son canon de constitucionalidad, ni produce el bloqueo de competencias estatales, ni hay una afectación de derechos fundamentales. Por último, señala que el mantenimiento de la suspensión sí causaría un perjuicio al interés público al impedir la libertad de configuración normativa de la comunidad autónoma en materia de su competencia.

10.

El presidente del Gobierno, mediante escrito registrado el 16 de abril de 2025, solicitó el mantenimiento de la suspensión.El presidente del Gobierno, tras exponer la jurisprudencia constitucional en la materia y destacar que el objeto del incidente de suspensión se plantea al margen de la solución de fondo del litigio, desarrolla los que considera que son efectos perjudiciales que el levantamiento de la suspensión de la ley impugnada podría previsiblemente ocasionar, tanto a la esfera de derechos de la ciudadanía cántabra, y particularmente, la protección de la dignidad de las víctimas, como a la plena efectividad de la Ley 20/2022.En primer lugar, destaca la grave afectación que implicaría el levantamiento de la suspensión al cumplimiento del deber de colaboración autonómico con la normativa estatal, destacando que el daño irreparable a la implementación de las políticas públicas de memoria democrática ya se ha evidenciado en hechos concretos, como que, desde la entrada en vigor de la norma impugnada y hasta su suspensión, la colaboración se ha resentido en relación con la desarrollada bajo la vigencia de la norma derogada, pues las actuaciones de investigación, localización o exhumación han sido nulas.

Afirma que en materia de divulgación, reconocimiento y reparación simbólica, si bien el Consejo Territorial de Memoria Democrática concedió una partida de 52 711,39 € a la Comunidad Autónoma de Cantabria para actuaciones relacionadas con estas cuestiones, no se ha comprometido ningún fondo en el año 2024, tras el nuevo escenario normativo producido. Además, hace una descripción de la distribución de fondos en la materia a la comunidad autónoma entre los años 2021 y 2024 con las intervenciones a las que dio lugar, constatando que no hubo ninguna durante el año 2024. Alega que con el levantamiento de la suspensión quedarán comprometidas las actuaciones tendentes a la localización de lugares de inhumación, que se verán ralentizadas y desaparecerán todo tipo de intervenciones de colaboración como son las referidas a los proyectos destinados a conservar el patrimonio de la Guerra y la Dictadura; la actualización del mapa de fosas y la continuidad de las investigaciones históricas sobre las víctimas desaparecidas, previstas en el art. 17 de la Ley 20/2022; la efectividad del banco estatal de ADN, previsto en el art. 23 de la Ley 20/2022, y la confección del catálogo de símbolos y elementos contrarios a la memoria democrática para hacer efectiva su retirada del espacio público, previsto en el art. 36 de la Ley 20/2022.

A ello añade la afectación en el ámbito educativo, argumentando que no podrán desarrollarse las previsiones del art. 44 de la Ley 20/2022 referidas a la consecución de los fines del conocimiento de la Historia y de la memoria democrática española y la lucha por los valores y libertades democráticas en el material docente y el mandato a las administraciones educativas para la inclusión en los planes de formación inicial y permanente del profesorado de la actualización científica, didáctica y pedagógica en relación con el tratamiento escolar en esta materia.Por otra parte, en lo que se refiere a los perjuicios a irrogar en los derechos de las víctimas, pone de manifiesto que el levantamiento de la suspensión afectaría al estatuto jurídico internacional de las víctimas y a sus derechos a la verdad, a la localización de las personas desaparecidas o de sus restos mortales, de reparación de los daños materiales y morales y de apoyo a las asociaciones de afectados e interesados.

Insiste en que habría una merma en el reconocimiento de las víctimas, con la expresa supresión del censo de memoria democrática y de las medidas para el reconocimiento y reparación, y la reducción del derecho a la localización de las personas desaparecidas o de sus restos mortales, siendo insuficiente la remisión a la normativa de patrimonio arqueológico y paleontológico de Cantabria; la eliminación del derecho a la investigación o el derecho de las víctimas a la justicia y la efectividad del derecho de información y asistencia a las víctimas y sus familiares; la supresión del fomento del movimiento memorialístico, al suprimir la implementación del registro de entidades de memoria democrática de Cantabria y el apoyo y fomento de los proyectos que estas desarrollaban; y la supresión de las garantías de acceso a una información veraz y rigurosa sobre la memoria democrática en los diversos ciclos formativos del alumnado, así como de los medios para la formación del profesorado en esta materia y la generación de contenidos y actividades adecuados.

II. Fundamentos jurídicos 1.

Objeto del incidenteEl objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria, acordada como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE por parte del presidente del Gobierno cuando interpuso el recurso de inconstitucionalidad.La impugnación del presente recurso se fundamenta en motivos sustantivos, como son la vulneración del Derecho internacional de los derechos humanos y de los derechos a la dignidad humana (art. 10.1 CE) y a la integridad moral (art. 15 CE), por la eliminación que implica del estatuto jurídico internacional de las víctimas de vulneraciones graves de los derechos humanos, y la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), porque la norma impugnada se justifica en la consecución de efectos contrarios al Derecho internacional humanitario y a la normativa estatal.

También se fundamenta en motivos competenciales, como es la vulneración de los principios de colaboración y cooperación del art. 149.1.1 y 30 CE, pues la norma impugnada deroga los deberes de colaboración y subsidiariedad, establecidos en el art. 14 de la Ley 20/2022, al amparo del art. 149.1.1 CE, e imposibilita la aplicación de la normativa estatal en relación con materia educativa, establecida en el art. 44 de la Ley 20/2022 al amparo del art. 149.1.30 CE.

Jurisprudencia constitucional sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión acordada al amparo del art. 161.2 CEEl Tribunal ha establecido una reiterada jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza del incidente cautelar y los parámetros a los que debe ajustarse la decisión relativa al levantamiento o mantenimiento de la suspensión acordada al amparo del art. 161.2 CE que ha sido recientemente resumida, por ejemplo, en los AATC 445/2023, de 27 de septiembre, FJ 2, o 127/2024, de 19 de noviembre, FJ 2, incidiendo en los siguientes extremos:a) Este incidente cautelar tiene autonomía respecto al procedimiento principal y su objeto exclusivo es decidir sobre la procedencia del mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada por imperativo constitucional del art. 161.2 CE, con fundamento en la aseguración del objeto litigioso, evitando la producción de daños y perjuicios irreparables o de difícil reparación.

En ese contexto, el mantenimiento de la suspensión tiene un carácter excepcional, pues las leyes gozan de la presunción de legitimidad, en cuanto expresión de la voluntad popular, mientras no se declare su inconstitucionalidad y la decisión a adoptar está desvinculada de la cuestión de fondo, que deberá dirimirse mediante sentencia.b) Los criterios aplicables para la resolución de estos incidentes son (i) la necesidad de ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión; (ii) esta ponderación debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda, de manera que solo procede mantener la suspensión en presencia de perjuicios ciertos y efectivos, por lo que, si estos no concurren, debe atenderse a la presunción de validez de la ley, y (iii) el mantenimiento de la suspensión requiere que el presidente del Gobierno, a quien se debe la iniciativa, invoque la existencia de aquellos perjuicios y demuestre o, al menos, razone consistentemente su procedencia y la imposibilidad o dificultad de su reparación.c) El mantenimiento de la suspensión también puede acordarse excepcionalmente con arreglo a otros criterios desvinculados de los perjuicios de imposible o difícil reparación como son (i) la apariencia de buen derecho, que resulta aplicable cuando los preceptos impugnados sobre los que versa el incidente de suspensión contienen previsiones muy similares con otras normas ya declaradas inconstitucionales; (ii) el bloqueo de competencias estatales, y (iii) cuando se suscitan cuestiones de gran relieve constitucional.

Aplicación de la jurisprudencia constitucional al presente incidenteEl Tribunal, en aplicación de la jurisprudencia constitucional expuesta, habida cuenta de que no se ha invocado la concurrencia de circunstancias excepcionales para el mantenimiento de la suspensión desvinculadas de los eventuales perjuicios a irrogar, debe dilucidar si los perjuicios alegados por el presidente del Gobierno son ciertos y efectivos y tienen la gravedad y consistencia necesarias como para prevalecer sobre la presunción de legitimidad de la ley autonómica.A esos efectos, como se ha expuesto de manera más amplia en los antecedentes, la solicitud del mantenimiento de la suspensión se fundamenta en la doble consideración del daño irreparable que implicaría el levantamiento del deber de colaboración autonómico con la normativa estatal en diversas materias reguladas en la Ley 20/2022 y en los derechos de las víctimas de graves vulneraciones de derechos humamos, cuyo estatuto jurídico aparecía desarrollado en la legislación derogada por la norma suspendida.

Por su parte, el Parlamento y el Gobierno de Cantabria defienden el levantamiento de la medida, negando tanto el debido cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al presidente del Gobierno, como la afectación competencial o a los derechos de las víctimas, en atención a su efecto meramente derogatorio y a que la norma suspendida no compromete la aplicabilidad directa de la estatal ni la posibilidad de hacer efectivo el principio de colaboración a través de la actuación de la administración autonómica sin intervención del legislador autonómico.En el presente caso, el Tribunal considera que, ponderando los intereses concernidos, resulta procedente el mantenimiento de la suspensión acordada por las razones siguientes:(i) El Tribunal constata que en el escrito de alegaciones del presidente del Gobierno en este incidente de medidas cautelares se han expuesto de manera amplia las razones por las que considera que el levantamiento de la suspensión causaría daños irreparables, tanto en la esfera de los derechos subjetivos, incluida la protección de la dignidad de las víctimas que aún pudieran encontrarse con vida, como en el deber de colaboración y cooperación impuesto en la norma básica estatal en la materia respecto de distintos extremos.

Por tanto, debe darse por debidamente cumplida la carga alegatoria que incumbe al presidente del Gobierno en este incidente de suspensión.(ii) El Tribunal recuerda que ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas ocasiones en favor del mantenimiento de la suspensión de una norma autonómica ante la posibilidad de que su aplicación pudiera poner en riesgo la efectividad de los derechos de las personas afectadas por esa norma, con el fin de evitar, en una materia como esa, situaciones de confusión y perjuicios de difícil reparación que podrían eventualmente surgir en relación con las medidas adoptadas o situaciones creadas al amparo de la vigencia recobrada de los preceptos. Así, en los AATC 90/2016, de 26 de abril, FJ 6; 130/2017, de 3 de octubre, FJ 5; 445/2023, de 27 de septiembre, FJ 3, o 127/2024, de 19 de noviembre, FJ 3, la potencial afectación a derechos fundamentales determinó que el Tribunal considerara la existencia de perjuicios especialmente acusados en el caso de que se aplicara y en su día mereciera un juicio de inconstitucionalidad y fuera, por tanto, objeto de una declaración de nulidad.El Tribunal aprecia que esta misma situación de riesgo de afectación a derechos concurre en el presente caso.

La norma suspendida afecta, mediante la derogación de la Ley del Parlamento de Cantabria 8/2021, a todo un elenco de derechos configuradores del estatuto jurídico de las víctimas de vulneraciones graves de derechos humanos en el ámbito territorial de esa comunidad autónoma, vinculados con el derecho a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición, que en la demanda se afirman reconocidos no solo en el Derecho internacional de los derechos humanos, que opera como parámetro interpretativo insoslayable de nuestro sistema de derechos y libertadas por imperativo del art. 10.2 CE (STC 145/2024, de 2 de diciembre, FJ 4), sino directamente en el derecho a la integridad moral (art. 15 CE).

También se pone de manifiesto, aunque lo sea dentro de una impugnación de carácter competencial, la incidencia de la norma suspendida en aspectos relativos al desarrollo del derecho a la educación (art. 27 CE), como son los referidos a la elaboración del material docente y la inclusión en los planes de formación del profesorado de la actualización científica, didáctica y pedagógica en relación con el tratamiento escolar en esta materia. Por tanto, al igual que en los precedentes citados, el Tribunal estima necesario introducir, en la ponderación que debe realizar, bienes jurídicos de carácter personal, cuya reparabilidad es difícil, lo cual justifica que deba atender a su tutela evitando su lesión irremediable.De ese modo, procede reiterar el criterio adoptado en el ATC 127/2024, de 19 de noviembre, con cita del ATC 90/2016, de 26 de abril, FJ 6, en el sentido de que “el carácter de las disposiciones impugnadas y los efectos jurídicos de las mismas, aconsejan como más conveniente para los intereses generales una vez ponderados todos los elementos en presencia, mantener la suspensión acordada en su día hasta tanto se resuelva de manera definitiva el problema planteado, pues la inmediata eficacia de algunos de los preceptos inicialmente suspendidos supondría unas consecuencias materiales, que dada su especial trascendencia para […] los derechos fundamentales de los afectados […] no deben producirse en una situación de interinidad.

Por tanto, desde el punto de vista del juicio de proporcionalidad inherente a la ponderación sobre la procedencia del mantenimiento de una medida de suspensión acordada al amparo del art. 161.2 CE, ante la existencia de perjuicios irreparables e irreversibles para los intereses públicos y particulares no se puede calificar de excesivo o desproporcionado mantener la suspensión en los términos que posteriormente se exponen” (FJ 3).(iii) El Tribunal advierte, igualmente, en relación con las alegaciones formuladas por el Parlamento y el Gobierno de Cantabria sobre la presunción de constitucionalidad de la ley y la consiguiente excepcionalidad del mantenimiento de su suspensión, que se trata de una fundamentación que incide, en parte, sobre el fondo de la controversia planteada en el recurso, en tanto que se vincula con la circunstancia de que impediría la libertad de configuración normativa de la comunidad autónoma en una materia de su competencia, que es, precisamente, el objeto del presente recurso.Tampoco cabe atender a las consideraciones relativas a la inexistente afectación en el estatuto de las víctimas, vinculado a que continuará siendo aplicable en Cantabria por imperativo de los textos internacionales y de la ley básica, o al menoscabo en materia educativa, vinculado a que el contenido impuesto en la normativa estatal básica habrá de darse necesariamente y las previsiones de la legislación autonómica derogada se dirigían a un mero complemento de aquella.

A esos efectos, el Tribunal constata que el resultado de la aplicación de la norma suspendida, en tanto que derogatoria de una normativa integral de amplio desarrollo en materia de memoria democrática, tanto desde una perspectiva sustantiva como organizativa, implica una rebaja del nivel de protección de esas víctimas en el ámbito autonómico concernido que, legítimamente o no, lo que se dilucidará en sentencia, quedaría limitado a lo dispuesto en la legislación básica. El carácter irreversible del paso del tiempo en el ámbito del ejercicio de derechos prestacionales como los concernidos en esta normativa, respecto de los que, además, resulta esencial para su efectividad la configuración de estructuras administrativas, determina que los perjuicios a irrogar con el levantamiento de la norma suspendida, con las consecuencia que ello tendría también respecto del desmantelamiento de la actuación y organización administrativa en la materia, deban ser calificados no solo como ciertos y efectivos sino como irreparables o de muy difícil reparación.Por las razones expuestas, la ponderación de intereses en conflicto, en especial la necesidad de tutela del estatuto de las víctimas de graves vulneraciones de derechos humanos, justifica la procedencia de mantener la suspensión inicialmente acordada.

Por lo expuesto, el Pleno ACUERDA Mantener la suspensión de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria.

Madrid, a diez de junio de dos mil veinticinco.

Votos particulares 1. Voto particular que formula el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho frente al auto de 10 de junio de 2025, dictado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1014-2025 1. De conformidad con el art. 90.2 LOTC, y con el máximo respeto al criterio mayoritario de mis compañeros formulo voto particular contra el auto aprobado por el Pleno de este tribunal el 10 de junio de 2025, por el que se acuerda mantener la suspensión de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024.

La doctrina constitucional para resolver una medida cautelar de suspensión esta correctamente expuesta en el auto del que discrepo, pero, a mi juicio, no es correcta la aplicación al caso concreto.

Se trata de una medida de carácter excepcional para cuya adopción el Gobierno debe aportar todas las razones necesarias para que su adopción resulte pertinente y, según mi criterio, el Gobierno no ha dado cumplimiento a esta carga.

En el fundamento jurídico 1, el auto sintetiza las razones que según el Gobierno justifican el mantenimiento, que son, por un lado, razones sustantivas y, de otro, competenciales.

Sin embargo, esas razones sustantivas, que corresponden a los motivos de fondo esgrimidos en el recurso contra la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, no son los que aparecen en los motivos que el Gobierno ha desarrollado para justificar el mantenimiento de la suspensión, que son a los que hay que atender para decidir este incidente.

En cuanto a las competenciales se cita la vulneración de los principios de colaboración y cooperación del art. 149.1.1 y 149.1 30 CE, que imposibilitaría la aplicación de la normativa estatal en relación con la materia educativa establecida en el art. 44 de la Ley 20/2022.

2.Antes de seguir adelante, conviene despejar una grave confusión en que incurre la ponencia al tratar de los deberes de colaboración y subsidiariedad a que alude el art. 14.1 de la Ley 20/2022.

La relación entre la legislación estatal básica y la autonómica de desarrollo no se mueve dentro del principio de colaboración entre ambos tipos de administraciones. En el sistema de competencias compartidas a que responde el art. 149.1 CE, las bases fijadas por el Estado delimitan un marco dentro del cual las comunidades autónomas pueden ejercer sus competencias. Siempre que quieran hacerlo. Y puede haber situaciones en que las comunidades autónomas no quieran hacerlo 3. El principio de colaboración que invoca el art. 14 de la Ley 20/2022 no remite a una actividad legislativa de las comunidades autónomas como evidencia el hecho de que haya varias comunidades autónomas que no han dictado legislación alguna en el marco de la Ley 20/2022, sin que por ello padezca la vigencia de esta ley. Remite a una actividad ejecutiva en la que las comunidades autónomas deben cumplir las prescripciones de la Ley 20/2022 y atenerse a las consecuencias en caso de no hacerlo. Pero no tienen ninguna obligación de legislar en el marco de la Ley 20/2022, por lo que difícilmente esta ley puede resultar afectada por la derogación de otra, la Ley del Parlamento de Cantabria 8/2021, dictada en el marco de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se establecían medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil española, que no se corresponden con exactitud a la que establece la Ley 20/2022.

4.Alega en primer lugar el presidente del Gobierno que, tras la derogación de la Ley del Parlamento de Cantabria 8/2021, las actuaciones de investigación, localización o exhumación han sido nulas, pero esta consecuencia no puede imputarse a la derogación de aquella ley, pues con arreglo al art. 16 de la Ley 20/2022 corresponde a la administración general del Estado la búsqueda de las personas desaparecidas durante la Guerra Civil y la Dictadura, así como la tarea de elaborar planes plurianuales de búsqueda, localización, exhumación e identificación de los mismos. El propio art. 18.2 de la Ley 20/2022 prevé que en defecto de normativa autonómica el procedimiento para llevar a cabo las actividades de localización, exhumación e identificación de personas desaparecidas se incoara de oficio por la administración general del Estado.

Del mismo modo, el art. 17 de la Ley 20/2022 atribuye a la administración general del Estado la competencia para confeccionar un mapa integrado de localización de personas desaparecidas que comprenda todo el territorio español, y la obligación que se impone a las comunidades autónomas no es legislativa sino la de remitir los datos necesarios para elaborar ese mapa.

Tampoco la elaboración de un catálogo de símbolos y elementos contrarios a la memoria democrática requiere de una actividad legislativa de las comunidades autónomas, pues su confección se atribuye por el art. 38.1 de la Ley 20/2022 a la administración general del Estado y la colaboración que se precisa del resto de las administraciones públicas es de naturaleza ejecutiva, no legislativa.

Como tampoco lo es, la obligación que el art. 44.2 de la Ley 20/2022 impone a las administraciones educativas de incluir en los planes de formación inicial y permanente del profesorado materias relativas a la memora democrática, pues ni tales planes tienen naturaleza legislativa ni tal obligación se ve menoscabada por la derogación de la Ley del Parlamento de Cantabria 8/2021.

En definitiva, ninguno de los efectos perniciosos que el auto aprobado por la mayoría del Pleno asocia a la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, pueden imputarse a esa ley por lo que, según expuse en la deliberación que tuvo lugar en el Pleno, debió haberse acordado la medida de alzamiento de la suspensión adoptada por imperativo del art. 161.2 CE.

Y en tal sentido emito este voto particular.

Madrid, a once de junio de dos mil veinticinco.

2.Voto particular que formulan los magistrados don Enrique Arnaldo Alcubilla y doña Concepción Espejel Jorquera al auto dictado por el Pleno del Tribunal en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1014-2025 En ejercicio de la facultad que nos confiere el art. 90.2 LOTC y con respeto a la opinión de la mayoría reflejada en el auto por el que se acuerda el mantenimiento de la suspensión de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, formulamos el presente voto particular, dejando constancia de los fundamentos de nuestra posición discrepante con el fallo y con los razonamientos que lo sustentan, de acuerdo con los argumentos defendidos en la deliberación del Pleno y que expresamos a continuación.

1.Como es de sobra conocido, la suspensión prevista por el art. 161.2 CE se ha configurado como una potestad del Gobierno estrictamente tasada a los supuestos expresamente previstos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y que tiene un carácter excepcional. La razón de la excepcionalidad no es otra que la presunción de legitimidad de la que se benefician las normas que emanan de poderes legítimos, como es el caso de los parlamentos autonómicos. Esta presunción, si bien puede ser cuestionada por aquellos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, entre los que está el presidente del Gobierno, obliga a recordar la excepcionalidad de la posibilidad de suspender su vigencia y aplicación. La admisión a trámite de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra una ley o norma con rango de ley de una comunidad autónoma, únicamente producirá la suspensión automática de la vigencia o aplicación de dicha norma autonómica cuando en la demanda se hubiere solicitado expresamente la suspensión, con invocación expresa del art. 161.2 CE, en relación con el art. 30 LOTC, pero será solo por el limitado plazo de cinco meses, que es el tiempo prudencial que fijó la Constitución para que el Tribunal Constitucional dictara la correspondiente sentencia.

Si dicha invocación se produce, al Tribunal no le cabe sino acordar la suspensión cuando adopte la decisión de admitir a trámite la impugnación, sin que, en ese momento procesal, pueda limitar los efectos de la suspensión solicitada o hacer valoración alguna acerca de su procedencia o improcedencia. Consecuencia del carácter automático que este mecanismo tiene en el momento de la interposición del recurso, conforme al diseño constitucional y de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, es que la disputa que se traba en torno a esta medida de suspensión no es sobre la decisión inicial acerca de esa suspensión de la ley autonómica, que es debida para el Tribunal, sino respecto a la decisión acerca de su mantenimiento o levantamiento, decisión que el Tribunal debe adoptar antes de que transcurra el plazo de cinco meses al que alude el art. 161.2 CE.

Sirvan estos primeros párrafos para recordar someramente la naturaleza de este incidente cautelar y para poner de manifiesto que no es esta la primera vez en la que el Pleno de este tribunal hubiera debido pronunciarse sobre esta cuestión respecto a una norma similar, con el mismo alcance derogatorio de una ley autonómica en esta materia que se ha venido a llamar memorialística. Cuando correspondió hacerlo sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la Ley 1/2024, de 15 de febrero, de derogación de la Ley 14/2018, de 8 de noviembre, de memoria democrática de Aragón, objeto del recurso de inconstitucionalidad 3951-2024, interpuesto por el presidente del Gobierno y en el que se invocó el art. 161.2 CE en relación con el art. 30 LOTC, a los efectos de que se produjera el mantenimiento de la suspensión de la aplicación de la norma impugnada, el Pleno -en sesión celebrada el 5 de noviembre de 2024, cuando ya habían transcurrido más de cinco meses desde la suspensión acordada- no llegó a pronunciarse.

2.En todo caso, el auto del que discrepamos supone la primera aproximación del Tribunal a un incidente cautelar que tiene por objeto decidir sobre la vigencia y aplicación de una ley de derogación de otra ley autonómica en una materia, la memoria histórica, que también es regulada por el legislador estatal. Para resolver el incidente de suspensión, el auto parte de la doctrina constitucional en la materia, conforme a la cual es a quien pide el mantenimiento de la suspensión, esto es, a la representación procesal del Estado, sobre la que recae la carga de alegar acerca de los perjuicios que ocasionaría la aplicación de la norma autonómica recurrida. Al Tribunal le corresponde juzgar si está debidamente fundada, pues en caso contrario, lo que ha de prevalecer es la presunción de constitucionalidad de la norma que ha sido impugnada en el recurso de inconstitucionalidad.

3.Lamentablemente, el único extremo en el que coincidimos con el razonamiento de la mayoría es en la adecuada reproducción de la doctrina sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la ley autonómica, pues lo que se afirma, ya en el fundamento jurídico 3, como aplicación de la doctrina constitucional al presente incidente no es tal, con lo que resulta a nuestro juicio diáfano que la decisión mayoritaria no es consecuente con la doctrina constitucional que antes se ha citado.

El auto se limita a trasladar al caso o, más bien, a reproducir sin mayor razonamiento, la doctrina constitucional de la que deriva la suspensión de la vigencia de una norma autonómica ante la posibilidad de que su aplicación pudiera poner en riesgo la efectividad de los derechos fundamentales de las personas afectadas [AATC 90/2016 (derecho al honor y a la presunción de inocencia); 130/2017 (derechos fundamentales al honor, la tutela judicial efectiva y la presunción de inocencia); 445/2023 (derechos a la integridad física y moral en conexión con el reconocimiento de los principios de dignidad y libre desarrollo de la personalidad), y 127/2024 (derecho a la tutela judicial efectiva)]. Para el auto, en esos casos que se acaban de citar “la potencial afectación a derechos fundamentales determinó que el Tribunal considerara la existencia de perjuicios especialmente acusados” y pretende sostener que lo mismo sucede aquí. Pero lo hace de forma mecánica, con base a meras conjeturas que quien pide la suspensión no acredita y sin tomar en consideración que no estamos aquí, como el propio auto reconoce, en una situación en la que se afecte a derechos fundamentales. Con ello, la excepcionalidad de la suspensión de una ley autonómica se normaliza sin razones.

El auto del que discrepamos afirma que esta misma situación de riesgo de afectación a derechos fundamentales concurre aquí. Sin embargo, resulta que con esa forma de razonar está directamente desconociendo la doctrina constitucional que dice aplicar, pues, en nuestra opinión, no tiene en cuenta el modo en que la meritada doctrina pudiera proyectarse sobre el caso, teniendo en cuenta tanto el objeto de la ley autonómica como los derechos que, en su caso, pudieran verse afectados. Aparca y se aparta de una consolidada doctrina para concluir estimando la pretensión de la Presidencia del Gobierno de mantener suspendida una ley autonómica de derogación de otra anterior, supuesto sin precedentes en la historia de este tribunal.

4.No se hace propiamente, como resultaría obligado, una ponderación de los bienes y derechos afectados por el levantamiento de la suspensión de la norma. En esa ponderación, que se debe desvincular plenamente de la decisión sobre la cuestión de fondo, es necesario que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no solo invoque la existencia de aquellos perjuicios, sino que ha de demostrar o, al menos, razonar consistentemente su procedencia y la imposible o difícil reparación de los mismos, ya que el punto de partida de la ponderación propia de este incidente es la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto.

En este caso el abogado del Estado alegó la doble consideración del daño irreparable que implicaría el levantamiento, de un lado, al cumplimiento del deber de colaboración autonómico con la normativa estatal y, de otro, a la afectación a los derechos de las víctimas de graves vulneraciones de derechos humanos, cuyo estatuto jurídico aparecía desarrollado en la legislación derogada por la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024 y que se vincula -en la demanda, no en las alegaciones del presente incidente- con el derecho a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición, y con el derecho a la integridad moral (art. 15 CE).

El primer elemento, el relativo al incumplimiento del deber de colaboración, no se valora en el auto del que discrepamos, y no resulta extraño porque es una alegación tan inconsecuente como vacía. Y lo que el auto hace respecto al segundo de los perjuicios alegados, la supuesta traslación al caso de la afectación a derechos fundamentales que se tuvo en cuenta en decisiones anteriores, difícilmente puede ser calificada como una ponderación, más aún cuando se reconoce que no estamos ante derechos fundamentales sino ante los que define como prestacionales. No es, pues, una ponderación lo que hace el auto. Es otra cosa.

5.En realidad, lo que se hace es sustituir la debida ponderación por la construcción de una premisa de partida que le sirve para intentar fundamentar su decisión. Premisa que, en este momento, no puede considerarse tal, ya que no encuentra sustento en la doctrina constitucional y es, por tanto, falsa. Esa premisa es la supuesta afectación que la vigencia de la ley impugnada, con la consiguiente derogación de la legislación anteriormente vigente, produce sobre “la efectividad de los derechos de las personas afectadas por esa norma”. Tal afectación no concurre en este caso o, al menos, no se demuestra con la consistencia necesaria para justificar el excepcional acuerdo de mantener la suspensión de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024 más allá del plazo inicial (y automático) de cinco meses.

Y eso por dos razones: (i) La primera es que el auto hace una construcción que remite directamente al fondo del asunto. Esa construcción es la supuesta afectación de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024 a los denominados derechos memorialísticos (que menciona, pero no define) -que desde luego no están en ningún apartado ni inciso de la Constitución que es a la que este tribunal se debe- y también la incidencia de la norma en aspectos relacionados con el derecho a la educación como perjuicios susceptibles de ponderación. Eso supone mucho más que mirar de soslayo el fondo del asunto. Es directamente adentrarse en el fondo del asunto discutido en el recurso, lo que está vedado en el trámite cautelar en que nos encontramos.

Y, además, como tal perjuicio susceptible de ponderación tiene dos problemas.

El primero es el ya mencionado, que tales derechos “de una normativa integral de amplio desarrollo en materia de memoria democrática”, como el auto los califica, no están reconocidos por la doctrina constitucional y ni mucho menos vinculados a o calificados como derechos fundamentales, a los que, como ya se ha comprobado, sí se referían las normas objeto de las anteriores decisiones del Tribunal que pretenden emularse aquí. De hecho, el razonamiento del auto aborda directamente el fondo del asunto y casi lo prejuzga, al asumir como propios planteamientos de la demanda como es la supuesta vinculación entre los derechos reconocidos en la norma derogada con el art. 15 CE, cosa que afirma el recurrente, no este tribunal.

Además, a diferencia de otros casos en los que se aplicó este criterio que ahora tan acríticamente se traslada al presente caso, no se sabe quiénes serían sus titulares. Tampoco puede dejar de advertirse que, en el desarrollo de su argumento, el auto cambia el fundamento de la suspensión que pasa de ser, en el mismo párrafo, la situación de riesgo de afectación a derechos, que se quieren equiparar a fundamentales a estos efectos (insistimos en que no se sabe cuáles son y quiénes son sus titulares) a la tutela de “bienes jurídicos de carácter personal, cuya reparabilidad es difícil”, lo cual es, conceptualmente, una cosa bien diferente. En suma, resulta de todo ello que la decisión adoptada, lejos de estar basada en la doctrina constitucional, carece, en realidad de todo sustento en ella, y se desliza por el grave camino que no debería sobrepasarse en vía cautelar de anticipar un juicio sobre el fondo del asunto. (ii) En segundo lugar, esa falta de ponderación pretende suplirse con una especie de argumentación construida sobre dos elementos claramente insuficientes para destruir, en un incidente cautelar, la presunción de constitucionalidad de la ley en virtud de su origen.

El primer elemento es el que se acaba de mencionar. La suspensión se mantiene con fundamento en consideraciones que no tienen ningún apoyo en la doctrina constitucional y, peor aún, prejuzgan el fondo del asunto, en cuanto que el auto da claramente a entender que el sistema de protección que ahora deroga el legislador cántabro se ajustaba a la norma estatal y esa “normativa integral de amplio desarrollo en materia de memoria democrática” no puede ser rebajada (eso sí, sin que se sepa por qué). Una suerte de irreversibilidad de la cláusula más favorable que choca de lleno con la libertad de configuración del legislador, pero que, sobre todo, es completamente ajena a lo que debe valorarse en este incidente.

Por otro lado, no podemos dejar de mencionar que la conclusión con la que se cierra el auto en el apartado (iii) del fundamento jurídico 3 pone de nuevo de manifiesto que la ponencia ha ignorado (se ha apartado de) la doctrina constitucional.

Lo hace cuando se adentra de nuevo en el fondo del asunto, al alabar las virtudes de la previa legislación cántabra, asunto que no tiene nada que ver con la suspensión que hay que decidir. Resulta extraordinariamente llamativa esa toma de posición que anticipadamente se realiza.

En fin, si el abogado del Estado no argumenta adecuada y suficiente en su escrito los perjuicios derivados del levantamiento de la suspensión, resulta incomprensible que el auto pretenda forzar su decisión con un argumento que no cabe tomar en consideración. Lo hace al decir que la suspensión se mantiene también porque las alegaciones del Gobierno de Cantabria sobre la presunción de constitucionalidad de la ley y la consiguiente excepcionalidad del mantenimiento de su suspensión, se trata de una fundamentación que incide, en parte, sobre el fondo de la controversia planteada en el recurso. Este planteamiento, que no resulta de la doctrina constitucional, es simplemente expresión del afán del auto de encontrar fundamento para una suspensión carente de sustento.

6.En suma, el auto tendría que haber concluido que el abogado del Estado no ha levantado la carga de acreditar suficientemente la existencia de perjuicios de imposible o difícil reparación para el interés general o de terceros vinculados al levantamiento de la suspensión de la Ley 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria. Lo que, en atención a nuestra doctrina sobre este incidente cautelar, debería haber determinado la prevalencia del interés conectado a la presunción de legitimidad de las leyes y, con ello, el levantamiento de la suspensión de la vigencia y aplicación de la citada Ley 1/2024.

Madrid, a diez de junio de dos mil veinticinco.

3.Voto particular que formulan los magistrados don César Tolosa Tribiño y don José María Macías Castaño al auto sobre levantamiento o mantenimiento de la suspensión de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria, dictado por el Pleno en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1014-2025 En el ejercicio de la facultad conferida por el art. 90.2 LOTC y con el debido respeto a la opinión de los magistrados que han mostrado su conformidad con el auto, formulamos el presente voto particular por considerar necesario expresar nuestra discrepancia tanto con la fundamentación jurídica contenida en el mismo como con su parte dispositiva, en la medida en que acuerda el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados de la ley objeto de recurso, suspensión que fue acordada desde la fecha de interposición del recurso de inconstitucionalidad -12 de febrero de 2025-, mediante providencia de 26 de febrero de 2025, publicada en el “BOE” núm. 57, de 7 de marzo de 2025.

A) Cuestión de orden en la resolución de los asuntos 1. Con carácter previo debe hacerse referencia a una cuestión de orden en la resolución de los asuntos. Hace más de un año, en concreto el 29 de mayo de 2024, se registró otro recurso de inconstitucionalidad - núm. 3951-2024-, similar al que ahora nos ocupa, interpuesto también por el presidente del Gobierno contra otra ley derogatoria, en concreto, la Ley de las Cortes de Aragón 1/2024, de 15 de febrero, de derogación de la Ley 14/2018, de 8 de noviembre, de memoria democrática de Aragón (en adelante, Ley de las Cortes de Aragón 1/2024).

2.Dicho recurso de inconstitucionalidad dio lugar a que por providencia de 17 de junio de 2024, dictada por el Pleno de este tribunal, se acordara la admisión a trámite y la suspensión de la vigencia y aplicación de la ley impugnada desde la fecha de interposición del recurso -como se ha indicado, el 29 de mayo de 2024-. También dio lugar -dos meses después- a que por diligencia de ordenación dictada hace casi un año -en concreto el 29 de julio de 2024-, se acordó oír al abogado del Estado y a las Cortes de Aragón, por plazo de cinco días, para que expusieran lo que se considere conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión. Y, una vez evacuado dicho trámite por el abogado del Estado el 3 de septiembre de 2024 -habiéndolo hecho previamente las Cortes de Aragón el 20 de agosto de 2024-, se acordó, mediante la correspondiente adición al orden del día del Pleno de 5 de noviembre de 2024, la inclusión del asunto para su deliberación, procediéndose al reparto del auto que resolvía sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la mencionada ley.

Dicho asunto, unos días después, fue retirado del orden del día sin que se llegara a deliberar. De este modo, ha transcurrido con creces el plazo máximo de cinco meses desde la suspensión de la Ley de las Cortes de Aragón 1/2024 sin que se haya adoptado la preceptiva decisión sobre su mantenimiento o levantamiento, incumpliéndose los arts. 161.2 CE y 65.2 LOTC, lo que ha dado lugar a una situación de inseguridad jurídica, que dificulta a los destinatarios de la norma adaptar su conducta con certeza al marco legal vigente.

3.Pues bien, no se encuentra justificación alguna a la circunstancia de que estando pendiente desde hace casi un año la decisión sobre la ratificación o el levantamiento de la suspensión de la Ley de las Cortes de Aragón 1/2024, se decida anticipar la resolución respecto de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024.

B) Sobre el fondo del asunto Doctrina constitucional sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión 4. En primer lugar, la jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional establece de forma reiterada que la suspensión de una norma autonómica al amparo del artículo 161.2 CE tiene un carácter cautelar y excepcional. Tal como destaca la doctrina constitucional, el mantenimiento de la suspensión acordada cautelarmente tiene un carácter excepcional, pues las leyes gozan de la presunción de constitucionalidad, en cuanto expresión de la voluntad popular, mientras no se constate que han infringido la Constitución (por todos, ATC 277/2009, de 10 de diciembre, FJ 2).

5.Los criterios que ha venido aplicando este tribunal para decidir estos casos son los siguientes: (i) “es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión” (ATC 51/2021, de 22 de abril); (ii) esta valoración debe efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. La suspensión solo procede en presencia de perjuicios ciertos y efectivos, por lo que, si estos no concurren, debe atenderse a la presunción de validez de la ley, y (iii) el mantenimiento de la suspensión “requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no solo invoque la existencia de aquellos perjuicios, sino que es igualmente necesario que demuestre, o al menos, razone consistentemente su procedencia y la imposibilidad o dificultad de su reparación” (por todos, ATC 51/2021).

6.Fuera de los casos anteriores, este tribunal ha acordado el mantenimiento de la suspensión en los siguientes supuestos excepcionales sin entrar a valorar los perjuicios de imposible o difícil reparación que ello generaría: (i) cuando los preceptos impugnados guardan similitud con otros ya declarados inconstitucionales (AATC 78/1987, de 22 de enero, y 183/2011, de 14 de diciembre, entre otros); (ii) en los casos en los que el levantamiento de la suspensión llevaría acarreado el bloqueo de las competencias estatales (ATC 63/2015, de 17 de marzo), y (iii) en aquellos supuestos que exceden de una situación normal de controversia debido a que suscitan cuestiones de gran relieve constitucional (ATC 53/2015, de 3 de marzo, FJ 3).

No concurren las causas excepcionales previstas por la jurisprudencia que permitirían mantener la suspensión: falta de motivación del auto 7. Debe indicarse que, atendiendo a la doctrina jurisprudencial, resulta inviable sostener que la entrada en vigor de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024, de derogación de la Ley autonómica de memoria, pueda provocar daños irreparables, ya sea en la esfera de los derechos subjetivos de las víctimas o en el cumplimiento del deber de colaboración institucional en materia de memoria democrática, como alega, sin levantar la carga probatoria el abogado del Estado.

8.Debe destacarse que la suspensión solo puede mantenerse si concurren perjuicios ciertos y efectivos, no hipotéticos ni potenciales. La mera derogación de una ley autonómica, sin la promulgación simultánea de una nueva normativa que contradiga o paralice la legislación estatal, no puede considerarse generadora de perjuicio irreparable alguno, y mucho menos de aquellos que revistan una gravedad constitucional tal que justifique una medida excepcional como es la suspensión cautelar de una ley.

9.El auto pretende justificar la existencia de perjuicios irreparables derivados del levantamiento de la suspensión normativa, sin embargo, en su desarrollo no se aporta ninguna evidencia concreta que permita calificar tales perjuicios como reales, efectivos e irreversibles. Se alude genéricamente a una “rebaja del nivel de protección” de las víctimas sin identificar con claridad qué derechos quedarían afectados ni cómo se produciría tal afectación en la práctica.

10.Se parte de la premisa de que el retorno a la legislación básica estatal implica automáticamente una merma en la protección de derechos, pero no se explica cómo esa supuesta rebaja se traduciría necesariamente en un perjuicio concreto e irreparable para personas determinadas.

11.Por otro lado, los perjuicios invocados no se describen de manera precisa ni se apoyan en datos verificables. Se hace referencia a conceptos indeterminados como “estructuras administrativas” o configuración “organizativa”, pero sin especificar qué actuaciones administrativas quedarían anuladas de modo irreparable o qué derechos dejarían de ser ejercitables de forma efectiva e irreversible.

12.El texto únicamente recurre a la utilización del término irreversible, vinculándolo al tiempo: el “carácter irreversible del paso del tiempo” como elemento agravante del daño. Sin embargo, esta consideración, por sí sola, no basta para justificar la irreparabilidad jurídica del perjuicio. La irreversibilidad del tiempo es una realidad objetiva, pero no constituye daño jurídico en tanto no se identifique la concreta pérdida de una facultad o derecho que no pueda ser posteriormente restaurado.

13.Asimismo, el razonamiento incurre en circularidad lógica. Se afirma que el desmantelamiento de la actuación administrativa causaría un daño irreparable, y se sostiene a su vez que hay daño irreparable porque se desmantelaría la estructura administrativa.

14.La vigencia plena y eficacia directa de la Ley 20/2022 -frente a la que se encuentran pendientes dos recursos de inconstitucionalidad-, refuerza aún más la conclusión anterior. Esta norma estatal establece un completo régimen jurídico en la materia, que incluye medidas de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, y cuya ejecución corresponde directamente a la administración general del Estado, sin quedar condicionada a la existencia o no de normativa autonómica complementaria. En tal sentido, su exposición de motivos indica, con toda claridad, que “esta ley por un lado viene a regular la actividad del Estado dentro del ejercicio de sus competencias propias; en segundo lugar, viene a establecer una previsión de mínimos que garantiza la igualdad en el ejercicio de derechos, sin menoscabar la regulación autonómica existente en el ámbito de sus competencias; y en tercer lugar, constituye el derecho supletorio en la materia”.

15.El auto, frente al que se formula el presente voto particular, adolece de una carencia especialmente significativa desde el punto de vista jurídico-constitucional: no contiene la más mínima argumentación relativa a la vigencia plena y la eficacia directa de la Ley 20/2022, evitando de este modo dar respuesta a los argumentos formulados por el Gobierno y el Parlamento de Cantabria, omisión que resulta determinante para descartar -como procedía- la concurrencia de los presupuestos habilitantes para mantener la suspensión de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2024.

16.Que el auto no incluya ninguna consideración, ni siquiera incidental, acerca del valor jurídico de dicha norma básica estatal en relación con los posibles perjuicios que se alegan como fundamento del mantenimiento de la suspensión, revela una fractura lógica en su motivación. Si, como afirma reiteradamente este tribunal (ATC 51/2021, entre otros), la suspensión de una ley requiere perjuicios ciertos, efectivos y de imposible o muy difícil reparación, y si además recae sobre el Gobierno la carga de acreditarlos, no es sostenible que el Tribunal ignore la existencia de una norma estatal plenamente vigente que precisamente garantiza el objeto cuya protección se invoca para mantener la medida cautelar.

17.En este contexto, la salvaguarda de la dignidad de las víctimas, la preservación de su memoria y el respeto a los derechos subjetivos que les son reconocidos -sobre los que no puede proyectarse la doctrina relativa a la existencia de perjuicios especialmente causados por afectar a derechos fundamentales, como erróneamente sugiere la ponencia [FJ 3 (ii)] con el riesgo de desdibujar el alcance y contenido de los derechos consagrados en el título I de la Constitución- no quedan en modo alguno condicionados a la existencia de una ley autonómica.

18.Como ha señalado el propio Gobierno de Cantabria, el estatuto jurídico de las víctimas se encuentra garantizado por el Derecho internacional y por la legislación básica estatal, y su aplicación no se ve obstaculizada por la derogación de una ley autonómica. Por el contrario, cualquier carencia competencial en este ámbito puede ser suplida directamente por el Estado, conforme a los mecanismos previstos en la propia Ley 20/2022 y en el marco de colaboración previsto en su art. 14. De hecho, tal y como refleja la exposición de motivos y el articulado de la Ley 20/2022, muchas de las obligaciones en ella recogidas -como el banco estatal de ADN, el mapa de fosas, los catálogos de símbolos o la creación de registros estatales- son de competencia exclusiva estatal y despliegan sus efectos sin necesidad de colaboración legislativa autonómica.

19.De este modo, resulta evidente que no se acredita ni se razona de forma consistente la existencia de daños irreparables en la esfera de los derechos subjetivos de las víctimas ni en el interés público estatal. La protección jurídica que ofrece la Ley 20/2022 sigue operando con independencia de la existencia o vigencia de una norma autonómica específica, tal como ocurre actualmente en diversas comunidades autónomas que no disponen de legislación propia en esta materia.

Prohibición de prejuzgar el fondo del recurso: improcedencia de justificar la suspensión con argumentos sustantivos 20. Por otra parte, la doctrina constitucional consolidada establece que, en la decisión sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión de una norma impugnada por el Gobierno al amparo del art. 161.2 CE, no cabe valorar la viabilidad del recurso de inconstitucionalidad interpuesto. Esta regla responde a la necesidad de evitar cualquier prejuzgamiento anticipado del fondo del asunto, el cual solo puede ser dilucidado en la futura sentencia.

21.Desde esta premisa, el argumento que pretende justificar el mantenimiento de la suspensión con base en los efectos sustantivos y organizativos de la norma impugnada incurre en una quiebra de dicho principio, pues se apoya explícitamente en los motivos que sustentan el recurso del Gobierno. Afirmaciones como que la norma “implica una rebaja del nivel de protección de esas víctimas” o que “quedaría limitado [el sistema autonómico] a lo dispuesto en la legislación básica” constituyen un juicio anticipado sobre la constitucionalidad de la norma autonómica, que es precisamente lo que debe evitarse en esta fase procesal. En esta misma línea, tampoco es aceptable, en este contexto, justificar la suspensión con base en una supuesta desarticulación o desmantelamiento de la estructura administrativa autonómica.

22.En definitiva, utilizar argumentos sustantivos similares a los alegados por el Gobierno para justificar el mantenimiento de la suspensión equivale a realizar un enjuiciamiento anticipado de la validez constitucional de la norma, lo que contradice frontalmente la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las medidas cautelares en esta clase de procesos. Si no existen razones para justificar los perjuicios de imposible o difícil reparación derivados del levantamiento de la suspensión, esta debió haber sido levantada.

Inexistencia de perjuicios irreparables y razones para levantar la suspensión 23. En conclusión, debemos afirmar que no concurren ninguno de los presupuestos por los que proceda el mantenimiento de la suspensión. La Ley estatal 20/2022, de memoria democrática, es plenamente aplicable en todo el territorio nacional con independencia de la existencia o no de legislación autonómica complementaria. Así lo demuestra, como bien alega el Gobierno de Cantabria, el hecho de que otras comunidades autónomas -como Madrid, Galicia, Murcia o Castilla-La Mancha- carecen de leyes propias en la materia y aplican directamente la normativa básica estatal, sin que ello haya sido considerado lesivo para el interés general o para los derechos de las víctimas.

24.Además, es preciso recordar que la ley impugnada tiene un contenido meramente derogatorio, sin establecer un nuevo régimen normativo alternativo. La derogación de una ley forma parte del ejercicio legítimo de la potestad legislativa y constituye una manifestación directa del principio democrático y del pluralismo político consagrados en el art. 1 de la Constitución. La voluntad del legislador de derogar una norma previa no puede considerarse, por sí sola, una infracción constitucional ni puede dar lugar a la suspensión cautelar sin una motivación reforzada.

25.Por otro lado, el propio auto viene a reconocer que no concurren en el presente caso los supuestos excepcionales que permitirían mantener la suspensión sin ponderación de perjuicios: no existe similitud con normas previamente declaradas inconstitucionales, no se produce un bloqueo de competencias estatales y no se plantea una controversia de especial relevancia constitucional. En consecuencia, al no concurrir ninguno de los supuestos que la jurisprudencia ha admitido de forma excepcional, y al no haberse acreditado perjuicios efectivos, el mantenimiento de la suspensión resulta injustificado.

26.Por otra parte, la especial gravedad de lo resuelto en el presente auto radica en que, conforme a la doctrina constitucional invocada, este pronunciamiento podría ser utilizado como precedente para justificar el mantenimiento de la suspensión de otras leyes de contenido análogo aprobadas por distintas comunidades autónomas, sin exigir una fundamentación adicional o específica que acredite la concurrencia de los presupuestos constitucionales exigidos para una medida de tal excepcionalidad.

27.De modo que la falta de prueba efectiva de perjuicios irreparables, la vigencia autónoma de la legislación estatal, la legitimidad democrática del legislador autonómico para derogar leyes previas y la ausencia de circunstancias excepcionales debieron haber llevado al Tribunal a acordar el levantamiento de la suspensión. La decisión adoptada no solo se aparta de la jurisprudencia consolidada, sino que supone una injerencia desproporcionada en la autonomía legislativa de las comunidades autónomas.

Y en este sentido emitimos el presente voto particular.

Madrid, a diez de junio de dos mil veinticinco.

Identificación Órgano Pleno Magistrados Don Cándido Conde-Pumpido Tourón, doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, don Juan Carlos Campo Moreno, doña Laura Díez Bueso y don José María Macías Castaño.

Número y fecha BOE Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 1014-2025 Fecha de resolución 10/06/2025 Síntesis y resumen Síntesis Descriptiva Mantiene la suspensión acordada en el recurso de inconstitucionalidad 1014-2025, interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con la Ley 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria. Votos particulares. disposiciones con fuerza de ley impugnadas disposiciones citadas Comunidad Autónoma de Cantabria. Ley 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria En general Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 Artículo 1, VP III Artículo 9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), f. 1 Artículo 10.1, f. 1 Artículo 10.2, f. 3 Artículo 15, ff. 1, 3, VP II Artículo 27, f. 3 Artículo 149.1, VP I Artículo 149.1.1, f. 1, VP I Artículo 149.1.30, f. 1, VP I Artículo 161.2, ff. 1 a 3, VP I, VP II, VP III Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional En general, VP II Artículo 30, VP II Artículo 65.2, VP III Artículo 90.2, VP I, VP II, VP III Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura En general, VP I Comunidad Autónoma de Aragón. Ley 14/2018, de 8 de noviembre, de memoria democrática de Aragón En general, VP II, VP III Comunidad Autónoma de Cantabria. Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria En general, ff. 1, 3, VP I, VP II, VP III Ley 20/2022, de 19 de octubre, de memoria democrática En general, f. 3, VP I, VP III Artículo 14, f. 1, VP I, VP III Artículo 14.1, VP I Artículo 16, VP I Artículo 17, VP I Artículo 18.2, VP I Artículo 38.1, VP I Artículo 44, f. 1, VP I Artículo 44.2, VP I Comunidad Autónoma de Aragón. Ley 1/2024, de 15 de febrero, de derogación de la Ley 14/2018, de 8 de noviembre, de memoria democrática de Aragón En general, VP II, VP III Comunidad Autónoma de Cantabria. Ley 1/2024, de 8 de noviembre, de derogación de la Ley 8/2021, de 17 de noviembre, de memoria histórica y democrática de Cantabria En general, f. 1, VP I, VP II, VP III Conceptos constitucionales Identificadores Visualización Mantenimiento de la suspensión de disposiciones de las Comunidades AutónomasMantenimiento de la suspensión de disposiciones de las Comunidades Autónomas, f. 3 Votos particulares, formulados tresVotos particulares, formulados tres

CantabriaCantabria, f. 3 Arriba Ayúdenos a mejorarUtilice este formulario para notificar al Tribunal Constitucional una posible errata encontrada en el texto de la resolución.

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