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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 165/2025

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 165/2025 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 165/2025, de 8 de octubre (BOE núm. 270, de 10 de noviembre de 2025) ECLI:ES:TC:2025:165 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6486-2024, interpuesto por las Cortes de Aragón contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Han comparecido y formulado alegaciones el Congreso de los Diputados, el Senado y el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación. Ha sido ponente la magistrada doña Laura Díez Bueso. I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado en el registro general del Tribunal Constitucional el 6 de septiembre de 2024, las Cortes de Aragón interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra el conjunto de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (en adelante, Ley de amnistía) y, en concreto, contra sus arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 y contra sus disposiciones finales primera y segunda.La demanda consta de dos fundamentos jurídico-procesales, dedicados a justificar la interposición en plazo del recurso así como la legitimación activa del Parlamento autonómico, y de once fundamentos jurídico-materiales.A) Después de indicar que el recurso se presenta dentro del plazo previsto en el art. 33.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la demanda justifica la legitimación de las Cortes de Aragón para la interposición del recurso de inconstitucionalidad. Para ello, en primer lugar, expone la evolución de la doctrina constitucional sobre la legitimación de los órganos colegiados ejecutivos y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas para interponer recurso de inconstitucionalidad (art. 32.2 LOTC), desde el criterio inicialmente restrictivo (STC 25/1981, de 14 de julio) hasta la línea flexibilizadora seguida con posterioridad (con cita, entre otras, de las SSTC 84/1982, de 23 de diciembre; 96/2002, de 25 de abril, y 247/2007, de 12 de diciembre).Expuesta la jurisprudencia constitucional, señala que, en el presente caso, al interés puramente objetivo en la depuración del ordenamiento jurídico, se suma el interés institucional de las Cortes de Aragón en “la defensa de la igualdad de los ciudadanos aragoneses que se entiende vulnerada con la aprobación de esta ley orgánica y en la defensa del mantenimiento del modelo constitucional de Estado del que la Comunidad Autónoma de Aragón es deudora, como lo es la catalana”.Continúa justificando su legitimación aduciendo que “lo que se encuentra en juego es un pretendido nuevo modelo de Estado sin una parte de su territorio”, así como invocando las relaciones de vecindad que Aragón mantiene con Cataluña y los intereses que unen a ambas comunidades (tales como la existencia en Aragón de una lengua propia “próxima al catalán”, la participación conjunta de ambas comunidades en el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón y los convenios de colaboración suscritos para la prestación del servicio sanitario en los municipios de las zonas limítrofes). E insiste en que “el reto independentista ha puesto en jaque los principios esenciales de nuestro Estado democrático y de la actual configuración de nuestro Estado autonómico”, por lo que “es evidente el interés de Aragón en la defensa del modelo constitucional del que forma parte y de la igualdad de sus ciudadanos ante una pretensión que, por otorgar un trato de favor a determinadas personas que cometieron delitos en nombre de ciertas aspiraciones ideológicas, las instituciones aragonesas entienden desborda el marco constitucional y es discriminatorio”.Explica que el Tribunal Constitucional dejó claro que las actuaciones políticas en torno a las cuales giran los actos que ahora se pretende amnistiar eran inconstitucionales y cita al efecto las SSTC 31/2015, de 25 de febrero; 32/2015, de 25 de febrero; 138/2015, de 11 de junio, y 114/2017, de 17 de octubre. Recuerda también que “la gravedad del reto independentista condujo al uso del mecanismo coactivo extraordinario que figura en el artículo 155 CE”. Señala también que, en aras de la normalización, nueve de los condenados por los delitos cometidos en este contexto fueron indultados por el Gobierno de la Nación.Por ello, estima que la Ley Orgánica 1/2024 constituye una nueva respuesta a los hechos delictivos que se cometieron en el referido curso de acontecimientos, pero confiriendo un trato de favor y privilegiado a determinadas personas que, en aras del derecho a la igualdad de todos los españoles, tiene que poder cuestionar una institución como las Cortes de Aragón, que representan al pueblo aragonés. Afirma que, precisamente, en la STC 48/2003, de 12 de marzo, al admitir la legitimación del Gobierno Vasco para recurrir diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos, se dio carta de naturaleza a que la defensa de los derechos fundamentales fuera asumida no solamente por los individuos sino también por el Estado en sentido amplio “y, por lo tanto, comprensivo de ‘las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones’”.Por todo ello, estima que las Cortes de Aragón se encuentran legitimadas porque la ley orgánica objeto del recurso de inconstitucionalidad incide en la autonomía de la Comunidad Autónoma de Aragón a través de dos puntos de conexión: la defensa del derecho a la igualdad de sus ciudadanos y la defensa de la garantía de llamado “poder constituyente constituido” o, lo que es lo mismo, del respeto al procedimiento de reforma constitucional, que habría vulnerado la citada ley al llevar a cabo una reforma constitucional encubierta sin seguir el procedimiento específico para ello y conculcando el derecho de participación de los aragoneses en el mismo.B) El primer motivo de impugnación se dirige contra el conjunto de la ley y en el mismo se denuncia su inconstitucionalidad porque la amnistía no está prevista expresamente en la Constitución y solo podría aprobarse previa reforma de esta. Expone que los constituyentes no quisieron, tras barajar hacerlo, incluir la figura de la amnistía en la Constitución de 1978 y que, en su lugar, la única referencia al derecho de gracia en la Constitución se encuentra en el art. 62

  1. i)CE que señala que “Corresponde al Rey: […]
  2. i)Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales”.A partir de aquí, deslinda las figuras del indulto particular, el indulto general y la amnistía, incidiendo en que la diferencia entre el indulto y la amnistía no es meramente cuantitativa sino también cualitativa (con cita de la STC 147/1986, de 25 de noviembre, FJ 2). Continúa diciendo que no cabe duda de que existe una gradación entre las tres figuras, de manera que “aplicando el argumento a minore ad maius de las normas prohibitivas, resulta que, si nuestra Constitución ha prohibido lo menos en el artículo 62.
  3. i)CE, o lo que es lo mismo, el indulto general, con mayor motivo ha de entenderse prohibido lo más, o sea, la amnistía”.Por todo ello, concluye que antes de aprobar una amnistía sería necesario reformar la Constitución para prever que las Cortes Generales pudieran concederlas o para contemplar que pudiera hacerlo el rey, previa autorización de aquellas por ley. Al no haberse instrumentado la amnistía a través del cauce procedimental adecuado de la reforma constitucional, se habría lesionado el ius in officium de los diputados y senadores ex art. 23.2 CE y, a su través, el derecho de participación política de todos los ciudadanos españoles y de los aragoneses.También continúa señalando que la amnistía no es un acto normativo por sus efectos y no es expresión de la potestad legislativa, por lo que no puede entenderse como una atribución implícita en dicha potestad de las Cortes Generales. Por el contrario, afirma que al aprobar la amnistía las Cortes Generales se inmiscuyen en la facultad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, llevando a cabo un desapoderamiento de las facultades que los arts. 117 y 118 CE reservan a los jueces y tribunales. Al hilo de este argumento, niega también que estemos ante una ley singular porque no persigue llevar a cabo una actividad ejecutiva o de administración ante una situación excepcional, sino que lo que se pretende es el ejercicio de funciones jurisdiccionales atribuidas a los jueces y tribunales.Termina el motivo señalando que “para poder aprobar una amnistía, sería necesaria una previa reforma de la Constitución con lo que la ley orgánica que analizamos desborda sus límites, convierte a las Cortes Generales en poder constituyente en lugar de constituido y arbitra una suerte de reforma constitucional encubierta sin seguir el procedimiento establecido para ello”.C) El segundo motivo de impugnación denuncia la infracción del procedimiento legislativo, de la que se derivaría la vulneración del art. 23 CE.
  4. a)Con referencia al informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial, critica que la iniciativa legislativa se presentara como proposición de ley y no como proyecto de ley, pues “[s]eguramente será esta una de las leyes de mayor repercusión social y política no solo de la legislatura sino de los últimos años” y “se ha contribuido a generar la opinión de que se habría elegido esta vía para intentar eludir el trámite de consulta pública o la emisión de algunos de los informes que, de otra manera, habrían sido preceptivos”.
  5. b)Se refiere a la sesión del Pleno del Congreso de los Diputados de 30 de enero de 2024 en la que, con motivo de la votación del dictamen sobre la proposición de ley orgánica de amnistía, tras la aprobación en comisión del dictamen por 177 votos a favor, 172 en contra y ninguna abstención, se rechazó el conjunto de la iniciativa en la votación que el Reglamento de la Cámara exige por tratarse de una ley orgánica por 171 votos a favor, 179 en contra y ninguna abstención. A juicio del Parlamento autonómico recurrente, la proposición de ley debía haber finalizado en ese momento su tramitación al ser rechazada por mayoría absoluta y, sin embargo, la mesa del Congreso de los Diputados, en sesión celebrada el 6 de febrero de 2024, entendió que procedía la devolución de la proposición de ley a la Comisión de Justicia, en lo que constituye una interpretación novedosa y totalmente contraria al art. 131.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD).
  6. c)A ello añade que la Comisión de Justicia elaboró un segundo dictamen sin previo informe de la ponencia, haciendo surgir ese dictamen de la nada, en contra del procedimiento de doble lectura que siempre presupone que se someta a la Comisión una propuesta de la ponencia.
  7. d)En tercer lugar afirma que se admitieron a trámite enmiendas transaccionales que no habían sido previamente calificadas por la mesa de la Comisión, que tuvo que ser convocada sin la antelación reglamentaria, obligando a los diputados a formar criterio de forma apresurada sobre dichas enmiendas, “en lo que constituye una prueba más de la falta de respeto a las reglas de formación de la voluntad en las cámaras, determinante de inconstitucionalidad”.
  8. e)Por último, reitera que el procedimiento que debería haberse seguido para aprobar una amnistía es el de reforma de la Constitución y, al no haberlo hecho, se ha lesionado el derecho de los ciudadanos a participar en el referéndum que podría o tendría que haberse llevado a cabo en caso de seguirse el procedimiento adecuado.D) Se impugna el art. 1 por vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE). La demanda sostiene que el artículo 1 de la Ley configura el ámbito de aplicación “por la comisión de unos hechos relacionados con la reivindicación, promoción o procura de la secesión o independencia de Cataluña, sin referencia a tipos penales concretos, salvo contadas excepciones que se mencionan a título de ejemplo, pero sin constituir una lista cerrada, y asimismo con referencia a un lapso temporal no limitado”.Expone que el precepto incurre en una deficiente delimitación de las conductas incluidas en el ámbito de aplicación de la ley, con lo que la indeterminación es tan grande que puede poner en peligro la previsibilidad de la aplicación de la norma. Además, estima que la intención, como elemento subjetivo, no puede ser un criterio válido para determinar los actos incluidos en la amnistía porque abona la inseguridad jurídica.Por otro lado, en cuanto al elemento temporal, la demanda sostiene que la ley incurre en arbitrariedad, puesto que no se explica por qué si los actos van vinculados a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al referéndum de 1 de octubre de 2017, el ámbito de aplicación se retrotrae al 1 de noviembre de 2011 y se posterga hasta el 13 de noviembre de 2023 (fecha de presentación de la proposición de ley orgánica). Es más, el plazo ni siquiera puede considerarse cerrado entre ambas fechas por la flexibilidad que añade el art. 1.3. En definitiva, la amnistía comprendería un período de más de doce años sin que se haya dado una explicación razonable de los términos inicial y final, que fueron además deliberadamente desdibujados.A su juicio, el resultado es que el artículo 1, por su indeterminación material y temporal, no da certeza ni seguridad jurídica ni a los operadores jurídicos ni a los ciudadanos.E) Se impugna el conjunto de la Ley, y su art. 1 en particular, por vulneración del art. 14 CE. Comienza exponiendo, con cita del informe de la Comisión de Venecia, que toda amnistía, por definición, implica una desigualdad ante la ley; que la diferencia de trato debería fundarse en un fin legítimo; y que, aunque la reconciliación social y política en Cataluña pudiera considerarse como tal, la amnistía que analizamos discrimina favorablemente a unos individuos determinados por el hecho de haber expresado una ideología favorable a la independencia de Cataluña excluyendo a otros individuos, sin los cuales la normalización y reconciliación no será posible.En consecuencia, la medida no resulta adecuada ni proporcionada a la consecución de esa finalidad, al no estar de acuerdo con ella buena parte de la sociedad catalana y española. Además, el hecho de que no se haya conseguido la independencia de Cataluña y de que las personas que cometieron los delitos de cuya amnistía tratamos no se hayan arrepentido ni renunciado a ese objetivo demuestra que la amnistía no es el medio adecuado para la consecución de dicha finalidad, en la medida en que nada obstaculiza que, en nombre de esas ideas, vuelvan a cometerlos.También sostiene que contradice el derecho a la igualdad que la amnistía se conceda sobre la base de la adhesión a una determinada ideología, en nombre de la cual se llevaron a cabo determinadas actuaciones, pues no se entiende por qué merecen mayor protección que otros ilícitos que puedan decirse cometidos en nombre de otras opciones ideológicas distintas o sin ideología.En este sentido, continúa diciendo que no queda justificado por qué perdonar determinados delitos a unos ciudadanos concretos va a contribuir más a la normalización social que satisfacer el derecho del resto de ciudadanos a que se cumpla la ley penal en relación con los que cometieron aquellos ilícitos que pusieron en jaque la convivencia pacífica. Pero sobre todo no es admisible constitucionalmente que no se perdonen entonces esos mismos delitos, en nombre asimismo de la reconciliación, a quienes pudieron cometerlos desde una posición ideológica contraria al proceso independentista.Por último, también reputa lesiva del derecho a la igualdad la indeterminación del ámbito temporal de aplicación de la amnistía (arts. 1.1 y 1.3).F) Se impugna el art. 2 por vulneración del principio de igualdad (art. 14 CE), el derecho a la dignidad humana (art. 10 CE) y el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE).
  9. a)En relación con el art. 2 a), critica que solo se excluyan los “actos dolosos” y no las modalidades comisivas por imprudencia, sin que se justifique la diferencia de trato que supone que se excluyan de la amnistía solo las lesiones más graves cuando se trata de la vida o la integridad física, con quiebra del derecho a la igualdad del art. 14 CE.
  10. b)En cuanto al art. 2 b), considera que carece de justificación la excepción establecida en el precepto que comporta incluir en la amnistía actos que no superen “un umbral mínimo de gravedad”, concepto que, según el parecer de la parte recurrente, se emplea con una finalidad contraria a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a tenor de la cual el recurso a la coacción física por las fuerzas del orden que no sea estrictamente necesaria menoscaba la dignidad humana y vulnera, por tanto, el art. 10 CE.
  11. c)Impugna el art. 2
  12. c)porque excluye de la amnistía conductas que estén tipificadas como delitos de terrorismo por el Código penal español, pero que no lo sean a la luz de la Directiva (UE) 2017/541, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo, con infracción del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), “que viene constituida por nuestro Código penal, que es el que debería ser objeto de cita en el precepto”. Prescindir de la cita del Código penal altera el sistema constitucional de fuentes, vulnera el principio de legalidad y puede reputarse contrario al principio de seguridad jurídica, introduciendo una diferencia de trato irrazonable entre los distintos tipos de terrorismo en función de que hayan causado o no graves violaciones de derechos humanos “como si alguno de ellos fuese más respetuoso con tales derechos”.
  13. d)Considera que el art. 2
  14. d)vulnera el art. 14 CE porque en su largo listado no aparecen las motivaciones ideológicas y no benefician, por ejemplo, a quienes han cometido los mismos delitos en nombre de una ideología contraria o simplemente distinta de la independentista.
  15. e)El art. 2
  16. e)se impugna por considerarlo arbitrario (art. 9.3 CE), al no excluir de la amnistía los delitos que afecten a los intereses financieros españoles, que deberían tener el mismo trato que los que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea. Además, afirma que “se compadece mal dicha exclusión […] con la inclusión en el artículo 1 como amnistiables de determinados delitos de malversación en los que ‘no haya existido propósito de enriquecimiento’”, dado que es ajeno al concepto de malversación que haya habido o no un propósito de enriquecimiento, lo que implicaría una quiebra del principio de legalidad en materia penal (artículo 25.1 CE), representado en nuestro caso por el Código penal tras la incorporación de la Directiva 2017/1371.
  17. f)Alega que el art. 2
  18. f)vulnera el principio de legalidad penal al incorporar un inciso que no está incluido en la tipificación de estos delitos en nuestro Código penal.
  19. g)Expresamente se deja fuera de este motivo de impugnación el art. 2
  20. g)que, según la demanda, solo merece el reproche general de haberse aprobado una amnistía sin cobertura constitucional expresa.G) Los motivos sexto, séptimo y octavo del recurso de inconstitucionalidad se dirigen contra la totalidad de la Ley de amnistía, el art. 1 y los arts. 3 a 8 de la Ley en cuanto que los mismos se consideran contrarios al art. 117 CE por vulnerar el principio de separación de poderes y la atribución exclusiva de la potestad jurisdiccional a los jueces y magistrados, así como el derecho a la igualdad (art. 14 CE).
  21. a)En relación con el art. 3, el recurso se limita a afirmar que “realiza una declaración genérica sobre los efectos de la amnistía, señalando que produce ‘la extinción de la responsabilidad penal, administrativa o contable’ en los términos que señalan los siguientes preceptos”.
  22. b)El artículo 4 se impugna porque dispone la efectividad inmediata de la amnistía desde el momento de la entrada en vigor de la ley [letras a), b), c),
  23. d)y f)] y, a juicio de la demanda, tales manifestaciones de efectividad inmediata resultan contrarias al principio de reserva de jurisdicción en la medida en que no dejan margen al juez para aplicar caso a caso el alcance de la amnistía.En particular, en relación con el art. 4 a), considera que al imponer el alzamiento de las medidas cautelares civiles se dificulta la depuración de la responsabilidad civil al no haber hechos probados por el juez penal ni determinación de los sujetos contra los que dirigir la acción, lo que “hará peligrar el derecho a la tutela judicial efectiva”.También considera incompatible con el derecho comunitario que el legislador ordene al juez en el art. 4
  24. b)levantar las órdenes de detención europeas e internacionales.Igualmente considera reprochable que los efectos de la amnistía sean inmediatos “sin perjuicio de que lleguen a plantearse cuestiones de inconstitucionalidad o cuestiones prejudiciales”, porque ello vulnera la posición que corresponde al Tribunal Constitucional y al Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, en última instancia, el derecho a la tutela judicial efectiva.En definitiva, el art. 4 desapodera a los jueces de su función jurisdiccional, ya que “[t]endrían que ser estos los que concreten la aplicabilidad de la ley a cada caso o a cada proceso tras ofrecer a las partes la posibilidad de alegar o probar lo que a su derecho convenga, por lo que el legislador orgánico no puede sustituir a los órganos jurisdiccionales” sin quebrantar el art. 117 CE.
  25. c)En relación con el art. 5, considera que vulnera el art. 14 CE porque los efectos de la amnistía sobre la responsabilidad administrativa se establecen en términos tan amplios que resultan desproporcionados al fin perseguido de la normalización social y política. Afirma que discrimina a quienes hayan podido cometer el mismo tipo de infracciones en nombre de otras ideologías.
  26. d)El mismo reproche se efectúa respecto del art. 6, pues “[e]n la medida en que se decreta la reintegración en la plenitud de sus derechos activos y pasivos de los empleados públicos sancionados o condenados, discrimina a los que también han sido separados o sancionados por la comisión de los mismos delitos e infracciones administrativas, pero no como consecuencia del apoyo al proceso independentista catalán, a los que se hace de peor condición”.
  27. e)Por lo que respecta al art. 7.2, además de señalar que se deja a criterio de la administración su aplicación y que la misma depende de la verificación de un concepto jurídico indeterminado, alega que resulta discriminatorio que “infringir la ley con una determinada ideología tenga premio respecto de quienes […] tienen otra o no la expresan al cometer una infracción, además de no justificarse por qué es una medida proporcionada para conseguir la normalización social y política en Cataluña”.
  28. f)En cuanto al art. 8, relativo a la extinción de las responsabilidades civiles y contables, se impugna porque no se puede concebir en qué medida es adecuado y proporcionado a la finalidad perseguida por la amnistía que queden sin cubrir las pérdidas patrimoniales que hayan sufrido las personas jurídicas privadas (salvo que se consideren las mismas incluidas en el concepto de particulares) y las personas jurídicas públicas. Además, insiste en que, como en el caso del art. 4 a), resultará mucho más difícil depurar la responsabilidad civil por los daños sufridos por los particulares, con posible quiebra del derecho a la tutela judicial efectiva.En el caso de la extinción de la responsabilidad contable, expone que la medida no tiene conexión con la finalidad de normalización perseguida y es contraria a los intereses generales, pues las entidades del sector público no pueden renunciar al ejercicio de sus potestades en defensa del buen uso de los recursos públicos. Y, de nuevo, carece de justificación constitucional que se haga de mejor condición a quienes han cometido ilícitos contables en defensa de la ideología independentista.H) En el motivo noveno se impugnan los arts. 9, 10 y 11 por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y la reserva de jurisdicción a los jueces y tribunales (art. 117 CE).
  29. a)En relación con el art. 9, afirma el recurso que “pretende sentar la apariencia de que los órganos judiciales y administrativos tendrán margen para decidir la aplicación o no de la amnistía a los distintos supuestos. Señala, por ejemplo, el precepto citado, en su apartado 3, que ‘solo podrá entenderse amnistiado un acto determinante de responsabilidad penal, administrativa o contable concreto cuando así haya sido declarado por resolución firme dictada por el órgano competente para ello con arreglo a los preceptos de esta ley’”.
  30. b)En cuanto al art. 10, sostiene que incurre en la vulneración de los arts. 24 y 117 CE: (
  31. i)porque el plazo de dos meses es incompatible con que las partes en el proceso hagan valer su derecho de defensa, y (
  32. ii)porque que los recursos no tengan efectos suspensivos es incompatible con la regla del art. 9 de que haya que esperar a la firmeza de las resoluciones.Además, en relación con el art. 10, considera que el hecho de que se dé tramitación preferente y urgente a la aplicación de la amnistía resulta discriminatorio porque hace de mejor condición a unos pocos ciudadanos, frente a la inmensa mayoría que debe hacer frente a “largas esperas durante años”.
  33. c)En relación con el art. 11, la impugnación se basa en las siguientes razones: (
  34. i)vulnera el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) que se desconozca el derecho que tienen los beneficiarios de la ley a probar su inocencia y obtener una sentencia absolutoria en cuanto al fondo, de lo que se les priva al obtener un auto de sobreseimiento libre cuando la amnistía se aplica en fase de instrucción o en fase intermedia (apartado 2) y, en determinados casos, en fase de juicio oral (apartado 2); (
  35. ii)se incumple la atribución exclusiva de la potestad jurisdiccional porque, de aplicarse la amnistía durante la fase de juicio oral (apartado 3) o en la de recursos (apartado 4), los órganos jurisdiccionales solo tendrán que verificar la concurrencia de los presupuestos de la aplicación de la ley, cuando las partes o el Ministerio Fiscal no le soliciten la amnistía y sea el tribunal el que se lo plantee de oficio”; y (iii) se compromete el principio acusatorio al permitir que el órgano jurisdiccional plantee de oficio la amnistía.En cuanto al art. 11.5 se afirma que incurre en “inconstitucionalidad flagrante” al permitir que el legislador anule sentencias firmes que tienen efecto de cosa juzgada o, dicho de otro modo, “los condenados mediante sentencia firme no pueden ser amnistiados porque los efectos de las sentencias firmes no pueden anularse mediante ley”.I) En el motivo décimo se impugnan los arts. 12, 13, 14 y 15 de la Ley, alegando que su inconstitucionalidad deriva “de manera mediata” de la inconstitucionalidad de la amnistía, por ser esta última contraria a los arts. 14 y 117 CE.Además, en relación con el art. 13, se aduce que es contrario a la igualdad (art. 14 CE) el distinto tratamiento que otorga la Ley a la amnistía de la responsabilidad contable y a la amnistía de la responsabilidad civil. Considera, en el primer caso, que los entes públicos perjudicados pueden oponerse a que se archiven las actuaciones o a que se absuelva a las personas demandadas por las responsabilidades contables que se deriven de los actos amnistiados. En el segundo caso, por el contrario, las entidades públicas que han sufrido daños causados por los actos amnistiados no pueden reclamar el resarcimiento de esos perjuicios.J) Finalmente, se impugnan las disposiciones finales primera y segunda porque llevan a cabo “una modificación encubierta” de la Constitución para incorporar con carácter permanente la amnistía como causa de extinción de la responsabilidad contable y penal sin seguir los cauces de los arts. 167 y 168 CE. 2. El día 16 de septiembre de 2024 el magistrado don Juan Carlos Campo Moreno presentó escrito manifestando su voluntad de abstenerse del conocimiento del presente recurso de inconstitucionalidad por considerar que concurre en él la causa de abstención prevista en el número 10 del art. 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. 3. Por ATC 91/2024, de 24 de septiembre, el Pleno del Tribunal Constitucional estimó justificada la abstención formulada por el magistrado don Juan Carlos Campo Moreno, apartándole definitivamente del conocimiento de este recurso de inconstitucionalidad. 4. El 20 de septiembre de 2024 tuvo entrada un escrito del abogado del Estado recusando al magistrado don José María Macías Castaño. 5. Por diligencia de ordenación de 6 de noviembre de 2024 del secretario de justicia del Pleno se designó a la magistrada doña María Luisa Segoviano Astaburuaga como ponente del incidente de recusación promovido por el abogado del Estado respecto del magistrado don José María Macías Castaño. 6. Por ATC 129/2024, de 19 de noviembre, se acordó no admitir a trámite la recusación del magistrado don José María Macías Castaño, promovida por el abogado del Estado en el presente recurso de inconstitucionalidad. 7. El Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Tercera, mediante providencia de 3 de diciembre de 2024, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. 8. Por escrito registrado el 12 de diciembre de 2024, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, a los solos efectos de formular alegaciones en relación con los vicios del procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados; encomendar la representación y defensa de la Cámara, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto del personal de las Cortes Generales y en las normas sobre organización de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, a la letrada de las Cortes Generales y directora de la asesoría jurídica de la Secretaría General de la Cámara; comunicar dicho acuerdo al Tribunal Constitucional y al Senado; y remitir el recurso a la dirección de estudios, análisis y publicaciones de la Secretaría General. 9. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 19 de diciembre de 2024, el presidente del Senado comunicó el acuerdo adoptado por la mesa de la Cámara de comparecer en el presente procedimiento a los efectos de formular alegaciones; encomendar la representación y defensa de la Cámara, de conformidad con el Estatuto del personal de las Cortes Generales, al letrado de las Cortes Generales y director de la asesoría jurídica de la Secretaría General del Senado; y comunicar el acuerdo al Tribunal Constitucional y al Congreso de los Diputados. 10. El 18 de diciembre de 2024 se recibió en el registro general del Tribunal Constitucional escrito del abogado del Estado promoviendo de nuevo la recusación del magistrado don José María Macías Castaño. Por ATC 12/2025, de 29 de enero, con remisión a la argumentación del ATC 6/2025, de 15 de enero, FJ 4, se acordó apartar definitivamente al citado magistrado del conocimiento, entre otros, del presente recurso de inconstitucionalidad. Contra dicho auto se interpuso recurso de súplica, que fue desestimado por ATC 35/2025, de 13 de mayo. 11. El 8 de enero de 2025, el abogado del Estado solicitó que se le tuviera por personado en el procedimiento y que se le concediera una prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones. 12. Mediante diligencia de ordenación de 9 de enero de 2025, el secretario de justicia del Pleno del Tribunal acordó tener por personado al abogado del Estado en la representación que ostenta del Gobierno de la Nación, así como prorrogar en ocho días más el plazo concedido para formular alegaciones. 13. El 8 de enero de 2025, la letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso de los Diputados, formuló alegaciones interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad en lo que se refiere a los vicios del procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda.Tras exponer prolijamente la tramitación del procedimiento legislativo que dio lugar a la aprobación de la Ley de amnistía, explica que el recurso se refiere a las infracciones del procedimiento legislativo en el fundamento jurídico-material segundo y que, en concreto, la demanda denuncia las siguientes: (
  36. i)que la iniciativa se presentara como proposición de ley y no como proyecto de ley; (
  37. ii)la devolución a la Comisión de Justicia de la proposición de ley orgánica en aplicación del art. 131.2 del Reglamento del Congreso al no haber obtenido la mayoría absoluta en la votación final de conjunto; (iii) la omisión del informe de la ponencia una vez se devolvió el texto a la Comisión de Justicia para la emisión de un nuevo dictamen; (
  38. iv)la admisión de enmiendas transaccionales que no habían sido previamente calificadas por la mesa de la Comisión, que tuvo que ser convocada sin antelación reglamentaria, lo que vulnera las reglas de formación de la voluntad de las Cámaras; y (
  39. v)que la amnistía debería haberse tramitado como una reforma constitucional, lo que hubiera exigido mayorías cualificadas para su aprobación y la consulta en referéndum al electorado.La letrada de las Cortes Generales rechaza todos los alegados vicios del procedimiento legislativo, negando por lo tanto la pretendida lesión del derecho fundamental previsto en el art. 23 CE, sobre la base de las siguientes consideraciones:
  40. a)Sobre los requisitos formales, materiales y temporales en la tramitación de la proposición de ley recurridaEn este punto se desgrana la regulación constitucional y legal de la presentación de proyectos y proposiciones de ley y, en particular, la documentación que debe acompañar a los diferentes tipos de iniciativas legislativas, así como los eventuales límites materiales relativos a su contenido.(
  41. i)Frente a la minuciosa regulación legal de la fase preparatoria de los proyectos de ley, la iniciativa legislativa de las Cámaras cuenta con una escueta regulación. Esta no solo exige que la proposición vaya acompañada de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ella, regula la legitimación para su presentación y los trámites que tienen que seguirse para su ejercicio. En ningún caso se exigen dictámenes o informes de carácter preceptivo y no cabe asimilar los requisitos de los proyectos a las proposiciones de ley. Así lo ha señalado la doctrina constitucional (por todas, STC 149/2023, de 7 de noviembre), concurriendo razones lógicas que derivan del principio de separación de poderes y de la autonomía normativa y organizativa de la Cámara.(
  42. ii)No existe ninguna reserva material in toto de la materia de esta ley a la iniciativa del Gobierno y ejercer la iniciativa legislativa parlamentaria constituye la máxima expresión del ejercicio de la soberanía popular en el Estado democrático y una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante. Se invoca de nuevo la doctrina constitucional, tanto en relación con el ejercicio general de la iniciativa legislativa por los parlamentarios (con transcripción de una parte de la STC 53/2021, de 15 de marzo), como en especial de los grupos que apoyan al Gobierno (invocando la STC 19/2023, de 22 de marzo). Que la iniciativa sea consecuencia de una negociación política o que su contenido sea trascendente, relevante o importante no puede llevar a vetar la presentación de una proposición de ley (STC 153/2016, de 22 de septiembre). El ejercicio de un tipo u otro de iniciativa legislativa no viene predeterminado más que por los supuestos de hecho objetivos tasados en el Reglamento (STC 96/2019, de 15 de julio).En definitiva, el ejercicio de un tipo u otro de iniciativa legislativa no viene predeterminado por la relevancia de la materia, de forma que su regulación solo pueda tener origen en una iniciativa gubernamental y, en consecuencia, en la tramitación de la Ley de amnistía como proposición de ley orgánica no puede considerarse vulnerado, por este motivo, el art. 23 CE.
  43. b)La aplicación del art. 131.2 RCD y la devolución de la proposición de ley orgánica a la Comisión de JusticiaLa letrada de las Cortes Generales aborda la alegación de las Cortes recurrentes relativa a la vulneración del art. 23 CE al devolver la mesa el texto a la Comisión de Justicia para la elaboración de un nuevo dictamen tras la sesión plenaria extraordinaria de 30 de enero de 2024, y ello porque la proposición de ley no había obtenido ni mayoría absoluta ni mayoría simple.Lo hace exponiendo, en primer lugar, la regulación del procedimiento legislativo en el texto constitucional y en el Reglamento del Congreso y diferenciando la votación del dictamen de la votación del conjunto de la ley. Después, subraya la existencia de una serie de especialidades en la tramitación de proyectos y proposiciones de ley orgánica. Entre ellas, el art. 131.2 RCD, que literalmente interpretado imponía actuar como se hizo al no haberse alcanzado la mayoría absoluta en la votación de conjunto tras haber obtenido en cambio una amplia mayoría absoluta en la votación del dictamen. Así lo constataron en su momento la Presidencia del Pleno y la mesa de la Cámara tanto a resultas de la votación como de la solicitud de reconsideración subsiguiente y de conformidad con los dos únicos precedentes existentes.Para la letrada de las Cortes Generales la pretensión de la demanda no puede prosperar porque la finalización del procedimiento tras una votación sobre el proyecto que no alcanza la mayoría absoluta solo está prevista en el art. 131.1 RCD, que se refiere al debate sobre un nuevo dictamen. Tampoco puede entenderse que hubiera sido necesaria una mayoría simple para continuar con la tramitación porque tal cosa no está prevista. No cabe aplicar la regla general de toma de acuerdos porque así queda excepcionada en atención a una especialidad procedimental al abrigo, precisamente, del art. 79 CE. Aprobado el dictamen, tras la sesión sobre la votación final del conjunto solo cabía la vuelta a la Comisión (se cita en este punto el ATC 24/2024, de 14 de marzo, FJ 2); lo contrario supondría imponer el resultado de una votación a otra.
  44. c)Sobre el nuevo dictamen de la Comisión de Justicia y la supuesta omisión de la fase de ponenciaLa letrada de las Cortes Generales rechaza el vicio procedimental referido a la omisión del llamado informe de la ponencia tras la devolución de la proposición de ley. Y es que defiende que esa devolución no comporta una retroacción del procedimiento legislativo, sino una nueva fase, que se abre una vez que la ponencia ya ha elevado su informe a la Comisión, esta ha emitido su dictamen y el mismo ha sido aprobado en el Pleno y opera el art. 131.2 RCD. En ella no se prevé una reunión de ponencia y así se ha actuado en anteriores ocasiones sin que ningún grupo parlamentario haya manifestado disconformidad procedimental al respecto en las sesiones de la Comisión.Destaca incluso que tampoco en este caso se manifestó desacuerdo al respecto. Nadie reclamó una nueva reunión de la ponencia, solo se discutió el hecho de la devolución del texto a la Comisión para un nuevo dictamen.
  45. d)Sobre la presentación, calificación y aprobación de enmiendas transaccionales en comisiónRebate también el argumento de las Cortes de Aragón en relación con el funcionamiento de la Comisión el 7 de marzo de 2024, sosteniendo que la sesión discurrió siguiendo de forma exquisita el cauce reglamentario y los precedentes de la Cámara. Al iniciarse la sesión, se dio cuenta de que la mesa acababa de tener conocimiento de unas enmiendas transaccionales cuyo texto iba a distribuirse seguidamente y, ante las manifestaciones de la portavoz del Grupo Parlamentario Popular, se hizo un receso tras el cual el presidente informó, en respuesta a lo solicitado por aquella, que cabían enmiendas por escrito en el mismo momento de la discusión y que las mismas habían sido admitidas a trámite por la mesa.Destaca la letrada de las Cortes Generales que no es de aplicación el plazo del art. 69 RCD a la presentación de enmiendas como las que aquí interesan porque el mismo Reglamento, en el art. 114.3, prevé que puedan presentarse en el transcurso del debate; aquí se anunciaron antes, al inicio de la Comisión. Tampoco puede esgrimirse que la mesa no se había convocado reglamentariamente, cuando fue la portavoz quien reclamó que se reuniera. La convocatoria oral inmediata era procedente por tratarse de una cuestión incidental y a la reunión asistieron todos sus miembros, sin que se planteara reproche alguno a la convocatoria. El acuerdo de la mesa se comunicó a la Comisión tan pronto como esta reanudó su sesión.
  46. e)La calificación de la iniciativa por la mesa del Congreso de los Diputados y el procedimiento legislativo seguido en su tramitaciónFinalmente, la letrada de las Cortes Generales se opone al motivo impugnatorio referido a que la proposición de ley debió haberse tramitado como una proposición de reforma constitucional, sometida a mayorías cualificadas, supuesto en el que muy probablemente el electorado habría sido consultado en referéndum, por la vía potestativa del art. 167.3 CE.Para ello, comienza exponiendo en detalle el procedimiento de reforma constitucional, la legitimación dentro del mismo, así como la doctrina constitucional relativa a la función de calificación de las iniciativas legislativas que corresponde a las mesas de los parlamentos. En particular, destaca que, en el ejercicio de esta función, la mesa del Congreso de los Diputados ha de limitarse a verificar los requisitos formales de las iniciativas, pudiendo entrar a valorar el contenido material siempre y cuando se verifique que existe una evidente y palmaria inconstitucionalidad (por todas, STC 46/2018, de 26 de abril).Señala que el Grupo Parlamentario Socialista registró la proposición de ley orgánica el 13 de noviembre de 2023, tras lo cual le correspondió a la mesa del Congreso de los Diputados ejercer su función de calificación, lo que verificó por acuerdo de 21 de noviembre de 2023. Indica que dos grupos parlamentarios solicitaron la reconsideración del acuerdo de la mesa de la Cámara y que, evacuado el trámite de audiencia de la junta de portavoces, tales solicitudes de reconsideración fueron desestimadas. En este sentido, recalca que la mesa acordó la admisión a trámite por entender cumplidos los requisitos formales e idóneo el tipo de iniciativa elegido y por no apreciar una contradicción palmaria y evidente con la Constitución. Asimismo, que la mesa consideró que dicha iniciativa “difiere de la inadmitida a trámite en la pasada legislatura y, en cambio, regula una figura jurídica distinta -la amnistía- que, careciendo de una regulación expresa, tampoco ha sido objeto de un pronunciamiento concluyente por parte del Tribunal Constitucional que pudiera servir a la mesa para llevar a cabo su función de enjuiciamiento constitucional dentro de los límites que la definen”.En consecuencia, nada cabe objetar al acuerdo de admisión a trámite que adoptó la mesa de la Cámara, ya que su actuación se limitó a la verificación que se le permite, cumpliendo la iniciativa los requisitos reglamentarios.Por último, señala que tampoco resulta atendible la alegación realizada por las Cortes de Aragón de que constituye un vicio procedimental determinante de inconstitucionalidad, por vulneración del art. 23 CE, el hecho de que no se haya producido la consulta al electorado en referéndum debido al procedimiento legislativo elegido. Ello porque se ha justificado que la calificación de la iniciativa fue correcta y, además, porque ese referéndum previsto en el art. 167.3 CE no es preceptivo, sino potestativo, estando condicionado a que lo soliciten “dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras” (art. 167.3 CE). Aunque las Cortes de Aragón consideren que “muy probablemente” hubiera tenido lugar esa consulta, no deja de ser una decisión de oportunidad política y en modo alguno puede derivarse de esa hipotética celebración de referéndum una vulneración de un derecho fundamental.
  47. f)Para concluir, la letrada de las Cortes Generales reitera que no se ha incurrido en vicio procedimental ni se ha omitido trámite alguno. En cualquier caso, recuerda que, con arreglo a la doctrina constitucional, los vicios del procedimiento legislativo solo determinan la inconstitucionalidad de la norma si se trata de los vicios o defectos más graves que afectan esencialmente al proceso de formación de la voluntad de los parlamentarios (por todas STC 96/2019, de 15 de julio, FJ 3); circunstancia que, en este caso, no se habría producido. 14. El 9 de enero de 2025, el Senado formuló alegaciones solicitando, de manera principal, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de toda la Ley de amnistía y, de manera subsidiaria, la inconstitucionalidad y nulidad, en los términos del fundamento jurídico-material séptimo del escrito de alegaciones, y con carácter independiente, de las siguientes disposiciones: las letras
  48. a)y
  49. b)del art. 1.1, en cuanto a la malversación; la letra
  50. c)del art. 2; la letra
  51. d)del art. 2 y la letra
  52. f)del art. 2.El escrito, después de referir la tramitación en el Congreso de los Diputados y en el Senado de la Ley Orgánica de amnistía, así como de sintetizar el objeto del recurso de inconstitucionalidad, aprecia que el planteamiento de este coincide con la posición adoptada por mayoría del Senado. Más concretamente, que las vulneraciones que se denuncian en él se encuentran ya mencionadas en los informes emitidos por la Secretaría General del Senado y distintos escritos presentados por diferentes grupos parlamentarios del Senado durante la tramitación de la proposición de ley y el planteamiento de un conflicto de atribuciones con el Congreso. Según se expresa “[e]l Senado, por tanto, tiene un interés evidente en personarse y hacer alegaciones en este recurso de inconstitucionalidad en el que se trata de dilucidar la constitucionalidad de la citada norma. Y lo hace, no solo alegando vicios de procedimiento legislativo, como suele ser habitual en los recursos de inconstitucionalidad, sino también vulneraciones materiales, porque la denuncia de estas vulneraciones materiales ha sido desde el principio la posición invariable de la Cámara al respecto”.Las alegaciones se estructuran en dos “fundamentos generales” iniciales, en los que se trata (
  53. a)la ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que es la amnistía y (
  54. b)la naturaleza de la amnistía, y cuatro “fundamentos jurídico-materiales”, tres de los cuales se dirigen contra la totalidad de la Ley de amnistía, cuya inconstitucionalidad y nulidad se solicita de manera principal, a partir de (
  55. c)las vulneraciones procedimentales durante la tramitación de la ley en el Congreso de los Diputados, (
  56. d)la incompatibilidad de la norma con la Constitución Española y (
  57. e)su condición de ley singular y ley orgánica, mientras que el último fundamento argumenta (
  58. f)la inconstitucionalidad de determinados preceptos en consonancia con el formato de la demanda. Las argumentaciones vertidas en estos fundamentos son, en síntesis, las que siguen.
  59. a)La ausencia de definición en la Constitución y en la Ley Orgánica de amnistía de lo que es la amnistía y su relación con la certeza y seguridad jurídicaSe sostiene que la ausencia de definición de lo que es una amnistía en la norma impugnada junto con la ausencia de una definición constitucional o legal de dicha institución conducen a una integración del concepto a través de una referencia histórica o el sentido común u ordinario de las palabras. En ambos casos se produce una quiebra esencial de la seguridad jurídica al desconocerse a qué efectos se alude en el art. 1 de la Ley de amnistía cuando expresa “[q]uedan amnistiados”. En particular se opone que el concepto histórico al que alude el preámbulo de la ley solo tiene referencias de Derecho derogado y que no hay amnistías vigentes, pues la de 1977 ya está ejecutada, por lo que incluso se podría hablar de una costumbre negativa, tras el transcurso de cuarenta y seis años, sobre la posibilidad de una amnistía bajo la Constitución de 1978.
  60. b)La naturaleza de la amnistíaDesde la consideración de que “la amnistía es un acto jurídico de negación o, si se prefiere, de extinción de efectos […] ya producidos en el contexto del proceso ordinario y común de aplicación del Derecho”, en este apartado se pone en relación la naturaleza de la amnistía con “tres aspectos básicos de la idea de Estado de Derecho”: la prerrogativa de gracia, el principio de igualdad y el concepto de ley y la distribución de competencias.(
  61. i)Se razona primero que la amnistía se sitúa junto con el indulto en el derecho o prerrogativa de gracia, consistente en “la renuncia del ius puniendi del Estado para la imposición de la pena o sanción, según el caso, o, si esta ya se ha impuesto, para exigir su cumplimiento”. Ello supone que se excepciona, de un lado, el Derecho penal, que es la garantía jurídica más importante de que dispone el Estado para sostener el sistema político, y, de otro, el principio de separación de poderes, al desplazar la actuación judicial afectando a la exclusividad de la función jurisdiccional. Esta doble excepción implica que la prerrogativa de gracia sea una potestad que debe ser reconocida de manera expresa y limitada por la Constitución, a juicio del Senado, incluso más en el caso de la amnistía que en el del indulto por su mayor afectación a la posibilidad de imponer el cumplimiento de la norma y el deber de cumplimiento correlativo. Se puntualiza que el contenido de la amnistía determina su naturaleza y exige siempre una habilitación expresa, con independencia del contexto en que se acuerde, incluida una perspectiva transicional, y sin perjuicio de la necesidad adicional de no incurrir en arbitrariedad o discriminación.(
  62. ii)Se apela en segundo lugar a la igualdad en relación con la eficacia y el deber general de cumplimiento de las normas, de modo que el establecimiento de diferencias se somete a las exigencias de razonabilidad y proporcionalidad, con especial escrutinio cuando se vinculan con categorías sospechosas de discriminación. El Senado entiende que, en tanto las amnistías son incompatibles con el principio de igualdad, en un Estado de Derecho solo pueden estar reconocidas expresamente, lo que, advierte, no obsta a que la propia amnistía deba ser además compatible con los principios y valores constitucionales, pues la mera inclusión en la Constitución de la amnistía no determina su admisibilidad constitucional. Con cita de la sentencia 1146/1988, del Tribunal Constitucional italiano, insiste en que ni siquiera habría sido suficiente una reforma de la Constitución, porque la amnistía “no es una reforma implícita, sino una derogación de los valores y principios en los que se asienta la misma Constitución”.(iii) En último lugar se pone en relación la naturaleza de la amnistía con los poderes del Estado. Se parte aquí de la doble premisa de que la división de poderes corresponde a un reparto de competencias y el ejercicio de la facultad legislativa, cuyo ejercicio normal son las leyes generales, tiene siempre como límite ese reparto de competencias, descartándose la posibilidad de poderes implícitos sustantivos e independientes, pues, en su caso, siempre serían derivados de las potestades explícitas. Las amnistías, se dice, “no son normas jurídicas en sentido propio porque no contienen disposiciones generales y abstractas que regulan situaciones jurídicas. Son técnicamente dispensas”. Constituyen un acto de exoneración con efectos inmediatos, que se consume y consuma con su aplicación y con efectos retroactivos que excepcionan la aplicación generalizada de la norma, con efectos invalidatorios de la actuación judicial. Se concluye que una amnistía “es una decisión singular, sustantiva e independiente, no reconducible al ejercicio normal de la potestad legislativa ni al extraordinario expresado en leyes singulares, ya que implica siempre una alteración de la distribución de competencias, sin que, como potestad independiente, se pueda atribuir de forma implícita a los poderes del Estado”. De nuevo se concluye que, en tanto que excepción al principio de separación de poderes, precisa una previsión explícita, que debe ser además compatible con los principios y valores constitucionales.En este punto se recogen referencias de Derecho comparado, alusivas a los sistemas constitucionales en los que hay previsión expresa de la amnistía y a países en los que, sin haberla, ha sido permitida, cuya utilidad no empece a que la validez de la ley interna deba acordarse conforme al propio sistema constitucional.
  63. c)Vulneraciones de procedimiento durante la tramitación de la Ley de amnistía en el Congreso de los DiputadosEl fundamento cuarto de las alegaciones del Senado se ocupa de las irregularidades que, según su criterio, se produjeron durante la tramitación del procedimiento legislativo en el Congreso de los Diputados con alteración sustancial del proceso de formación de voluntad en el seno de dicha Cámara (por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1); vicio de procedimiento que se considera determinante de la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley de amnistía, con la consiguiente vulneración del art. 23 CE.De conformidad con lo argumentado en el informe de la Secretaría General del Senado se alegan las siguientes inobservancias de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo:(
  64. i)Rechazo del dictamen del Pleno del Congreso en votación final sobre el conjunto en la sesión plenaria de 30 de enero de 2024 y, pese a ello, devolución a la Comisión de Justicia, con infracción de los arts. 79.2 CE y 79.1 en relación con el art. 131.2 RCDSe explica que el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 30 de enero de 2024, debatió y votó el dictamen sobre la proposición de ley orgánica de amnistía. Primero, se sometió a votación el mismo texto que se contenía en el dictamen de la Comisión, al no haberse introducido nuevas enmiendas en el Pleno, aprobándose por 177 votos a favor, 172 en contra y ninguna abstención. A continuación, en la votación final sobre el conjunto de la proposición de ley orgánica, exigida por su carácter de orgánico de conformidad con los arts. 81.2 CE y 131.2 RCD, el resultado fue de 171 votos a favor, 179 votos en contra y ninguna abstención, por lo que resultó un rechazo en votación final del texto por mayoría absoluta, sin obtener siquiera mayoría simple a favor. En tales circunstancias, se afirma, “la iniciativa queda rechazada in toto, como decisión final del Pleno del Congreso, y queda, por tanto, decaído el procedimiento legislativo, de modo que, si se desea que la iniciativa vuelva a ser traída a la consideración de las cámaras para su tramitación como ley, debe presentarse de nuevo y comenzar ab initio el iter legislativo”.Sin embargo, y aquí se habría producido la contravención normativa relevante, la mesa del Congreso de los Diputados, en su reunión del día 6 de febrero de 2024, entendió que la iniciativa no decaía y procedía la devolución a la Comisión, por la aplicación del art. 131.2 RCD. Se sostiene en las alegaciones que la interpretación de dicho precepto en el sentido de que la devolución es posible aun cuando ni siquiera concurre mayoría simple contraviene el principio democrático mayoritario como única forma de adopción de acuerdos, consagrado en el art. 79.2 CE y reproducido literalmente en el art. 79.1 RCD y constitutivo de un principio estructural del Estado democrático en la jurisprudencia constitucional (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 5).Se añade que las dos votaciones operan por separado y no interfieren en sus efectos, sin que la sola votación favorable del dictamen sea suficiente para convalidar el rechazo que tuvo lugar en la segunda o para entender que la iniciativa obtuvo el apoyo de una mayoría que permitiera decidir su vuelta a la Comisión. Se rechaza por último que el art. 132.2 RCD, alusivo a la votación final de conjunto en el Congreso del texto que incorpora las enmiendas introducidas por el Senado avale el entendimiento del art. 131.2 RCD cuestionado. Como tampoco se entiende que lo hagan los precedentes de devolución a la Comisión de 1997 y 1999 por la mesa, referidos a supuestos de iniciativas que obtuvieron una mayoría simple. Por el contrario, la STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 3, que negó la posibilidad de reenvío, a pesar de referirse a la tramitación de una iniciativa legislativa en lectura única, avala, al parecer del Senado, que nunca cabría la aplicación del art. 131.2 RCD si no se ha obtenido mayoría.Se descarta por último que la inadmisión por ATC 24/2024, de 14 de marzo, del recurso de amparo formulado por el Grupo Parlamentario Vox contra la decisión in voce de la presidenta del Congreso de los Diputados de 30 de enero de 2024 y contra el acuerdo de la mesa de la Cámara de 6 de febrero de 2024 obste a una decisión de fondo, dado su carácter liminar y la existencia de un voto particular que aprecia la verosimilitud de la lesión del art. 23 CE.(
  65. ii)Infracción del procedimiento de urgencia con la prórroga de quince días para que la Comisión de Justicia emita un nuevo dictamenSe aduce que la mesa del Congreso, a pesar de haberse acordado la tramitación por el procedimiento de urgencia, amplió por quince días el plazo del art. 131.2 RCD, lo que supone un fraude a los arts. 93 y 94 RCD, ya que se amplían los plazos reducidos hasta la misma duración que en el procedimiento ordinario, vaciando de contenido la declaración de urgencia. Por lo demás, se descarta que esa ampliación encuentre base normativa en el art. 131.2 RCD, que no prevé la posibilidad de prórrogas, o en el art. 110 RCD, previsto para el procedimiento ordinario, o en el art. 91 RCD, que debe interpretarse como regulación paralela a la específica del art. 94 RCD.(iii) Falta de emisión de un nuevo dictamen por la Comisión de Justicia, en contra de lo exigido en el art. 131.2 RCD en relación con los arts. 113 y 114 RCDSe defiende que la Comisión de Justicia elaboró un segundo dictamen sin previo informe de la ponencia en contra del procedimiento de doble lectura, ya que partió del antiguo dictamen e introdujo unas enmiendas transaccionales. Esa actuación, contraria al art. 131.2 en relación con los arts. 113 y 114 RCD, fue impulsada por la mesa, que indicó a la Comisión que tuviera en cuenta el anterior dictamen. A su vez, se añade, la falta de votación de un nuevo informe de la ponencia supuso ignorar la votación de las enmiendas inicialmente presentadas, o transaccionales, no incluidas en el mismo. En tal medida se mantiene que lo votado finalmente en el Pleno del Congreso el 14 de marzo y luego remitido al Senado es un texto nulo, “resultado de un procedimiento irregular y con una notable falta de transparencia pues es imposible rastrear qué pasó con las mencionadas enmiendas que quedaron vivas en la primera sesión de la Comisión”.(
  66. iv)Conocimiento sorpresivo de las enmiendas transaccionales, en contra del art. 69 RCD, y vulneración de los arts. 79.1 CE y 78.1 RCDSe cuestiona aquí la admisión por la mesa de la Comisión de diversas enmiendas transaccionales por la infracción del art. 69 RCD, que establece un plazo de cuarenta y ocho horas de antelación para disponer de la documentación relacionada con el debate o un acuerdo justificativo de la urgencia; de los arts. 79.1 CE y 78.1 RCD, en tanto que la reunión de la mesa no fue formalmente convocada; y del art. 114.3 RCD, que atribuye a las mesas de las comisiones la función de calificación de las enmiendas transaccionales, puesto que la reunión no estaba reglamentariamente convocada.
  67. d)La incompatibilidad de la Ley de amnistía con la ConstituciónEl fundamento quinto de las alegaciones del Senado se ocupa de las razones constitucionales de orden material por las que estima que “la incompatibilidad con la Constitución de la citada ley orgánica es absoluta, insalvable por medio de cualquier interpretación, puesto que los límites para su validez coinciden con los límites que impone la Constitución como orden”. Dichas razones se vierten en cinco apartados después de uno inicial dedicado a los antecedentes históricos, legislativos y parlamentarios durante el proceso constituyente.(
  68. i)Antecedentes históricos, legislativos y parlamentariosConsidera el Senado que el constitucionalismo histórico avala la caracterización de la amnistía como potestad sustantiva e independiente de las demás, pues todas las constituciones en las que se contempló expresamente lo hicieron de manera separada e individualizada frente a las potestades del Estado y vinculada a la otra manifestación del derecho de gracia. Cita al respecto el art. 9.1 del acta adicional a la Constitución de la Monarquía española de 1845 y el art. 45.3 de la Constitución de 1845, los arts. 52.10 y 53.4 de la Constitución nonata de 1856, los arts. 74.5 y 73.6 de la Constitución democrática de 1869 y el art. 102 de la Constitución de la República española de 1931. De su lectura resalta “la separación que se hizo siempre entre la genérica potestad legislativa y la amnistía, como independiente de ella, y la concepción de la amnistía como un acto singular, siendo ‘acordado’ por el Parlamento o autorizado por una ‘ley especial’; […] que la amnistía (y el indulto general) siempre recibió un tratamiento diferente al indulto individual o particular, siendo este último una prerrogativa propia del rey o del Tribunal Supremo y la primera una competencia propia, independiente y exclusiva del Parlamento o condicionada su concesión por el rey a una previa autorización especial de las Cortes [y que] el indulto general, o bien estaba prohibido, o recibía el mismo tratamiento, en cuanto al órgano (las Cortes) y el instrumento (una ley especial) para autorizarlo, que la amnistía”.Por lo que atañe a los antecedentes legislativos inmediatos, los circunscribe a la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía, sin perjuicio de las disposiciones legislativas que la completaron. Frente a lo manifestado en el preámbulo de la norma impugnada, el Senado considera que el amplio cuerpo jurisprudencial formado por las sentencias de este tribunal en relación con esa “legislación de amnistía” y, en particular, la STC 147/1986, no han examinado ni declarado la constitucionalidad de las amnistías en nuestro sistema constitucional ni, por ende, fijado los requisitos para que una ley de amnistía sea válida en nuestro ordenamiento jurídico. A su entender, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional se han limitado a cuestiones relativas al régimen jurídico de la amnistía de 1977.Este apartado se cierra reivindicando el papel interpretativo que el Tribunal Constitucional ha reconocido a los debates parlamentarios para determinar el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales. El repaso del proceso constituyente en lo que se refiere a la amnistía y al derecho de gracia pone de manifiesto, a juicio del Senado, “que las Cortes constituyentes decidieron no contemplar [la amnistía] en la Constitución y prohibir expresamente los indultos generales, ligándolos al legislador, y no aceptaron hasta dos enmiendas por las que se trataba de añadir, entre las competencias de las Cortes Generales, el otorgamiento de amnistías”. Ese dato debe tenerse presente en la interpretación que se haga de la Constitución para analizar si cabe en ella la amnistía.(
  69. ii)La amnistía no está habilitada por la Constitución. Las Cortes Generales carecen de competencia para acordarla. La amnistía vulnera la reserva de jurisdicción del Poder JudicialComo primer argumento para rechazar que la amnistía esté habilitada por la Constitución se aduce que la única manifestación de la prerrogativa de gracia habilitada de manera expresa es la del indulto particular -art. 62
  70. i)CE-. A partir de ahí se emplea el argumento a minore ad maius para colegir que, dado que hay tres grados en la prerrogativa de gracia en atención a su alcance -indulto particular, indulto general y amnistía- y el constituyente solo constitucionalizó el primero, prohibió el segundo y descartó las enmiendas referidas a la tercera, la amnistía también está prohibida. A ello se añade lo ya dicho sobre la necesidad de una previsión expresa al constituir una excepción de la norma penal y a la función jurisdiccional, así como sobre la exigencia adicional de respetar los principios constitucionales resistentes a una reforma.Un segundo argumento contrario al entendimiento de que la amnistía está habilitada en la Constitución radica, según el Senado, en que, como potestad independiente y excepcional, altera el régimen que establecen los arts. 9.1 (sujeción de los poderes públicos y los particulares a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico), 9.3 (seguridad jurídica e irretroactividad de las normas) y 14 CE (principio de igualdad entre particulares). Asimismo, se reitera, constituye una excepción a la función jurisdiccional y a la aplicación del Código penal. Conforme al principio general del Derecho de la aplicación restrictiva de las excepciones, estas han de estar limitadas y expresamente previstas, lo que no es el caso.A continuación, se defiende que la Ley de amnistía ha vulnerado los límites competenciales de las Cortes Generales previstos en el art. 66.2 CE. El Senado parte de que la amnistía es “un ejemplo de medida o acto singular, que, en atención a un hecho, agota su eficacia en la adopción y ejecución de la medida ante ese supuesto”. Por ello, estima que no se puede reconducir al “ejercicio normal de la potestad legislativa, es decir, la que tiene por objeto la regulación general y abstracta de situaciones con vocación de permanencia”. En todo caso, le interesa en este punto subrayar que la potestad legislativa tiene límites materiales y competenciales. En cuanto a estos últimos, la Constitución establece una reserva absoluta de jurisdicción en su art. 117.3 que impide al legislador intervenir en tal ámbito reservado si carece de competencia constitucional expresa para ello. Sin embargo, opone, el objetivo de la norma impugnada al que se refiere su preámbulo y articulan sus preceptos es finalizar la ejecución de condenas y procesos judiciales que afecten a las personas que participaron en el proceso independentista. En tal medida, contradice de forma evidente los arts. 117.3 y 118 CE, sin que estime aceptable el argumento de que los jueces actúan sometidos a la ley (art. 117.1 CE), incluida la Ley de amnistía. Considera el Senado que el legislador desconoce el sacrificio de la potestad de los jueces de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado y contradice la obligación de cumplir con las resoluciones dictadas en relación con los hechos del proceso de independentismo catalán. Sostiene que se anula la función jurisdiccional en contra de la reserva de jurisdicción, que es un límite inherente a nuestro sistema constitucional no susceptible de ser excepcionado, incurriéndose en un ultra vires estricto que no se justifica por el legislador.Se descarta que la amnistía se pueda asimilar al efecto retroactivo favorable de la ley penal, dado su carácter general, o a los casos de “convalidación legislativa”, que son decisiones justificadas del legislador con contenido administrativo de alcance limitado. El Senado puntualiza que, aunque entiende que no cabe justificación alguna para anular la actividad judicial en general y, en particular, en el ámbito penal, la justificación ofrecida por el legislador para la intromisión en dicha actividad no es razonable. Frente a lo que exige la jurisprudencia constitucional (SSTC 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 6, y 231/2015, de 5 de noviembre, FJ 6) en consonancia con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH de 25 de noviembre de 2010, asunto Lilly France c. Francia -núm. 2-, § 51), “[l]a decisión formalizada por la Ley Orgánica 1/2024 tiene como fin una serie de referencias políticas y sociales de carácter general, que actúan como único fundamento de la medida, que no se reducen a un proceso lógico y racional, y por ello jurídico, por el que quede justificada la medida”. Aceptar esa forma de justificación, concluye, supone aceptar la arbitrariedad de los poderes públicos en contra del art. 9.3 CE.(iii) Contradicción con el art. 9.1 CE. La obligación de cumplimiento de la leyBajo esta rúbrica el Senado subraya de nuevo que el deber de sujeción a las normas jurídicas constituye la base de la seguridad jurídica que ofrece un Estado de Derecho. Su previsión expresa en el art. 9.1 CE, integrado en el título preliminar de la Constitución, conlleva, a su entender, que “no caben excepciones generalizadas de dicho cumplimiento que resulte en un efecto positivo para ningún particular”. Ese significado entra en colisión frontal con lo que supone la amnistía acordada en la ley impugnada, que vendría a alterar, integrar o interpretar abstractamente la Constitución, colocando a las Cortes en el mismo plano del poder constituyente sin que la Constitución les haya atribuido función constituyente alguna.(
  71. iv)Contradicción con el art. 9.3 CE: principio de seguridad jurídica, irretroactividad e interdicción de la arbitrariedadEl Senado aduce que la Ley de amnistía infringe las exigencias de certeza y claridad inherentes al principio de seguridad jurídica, garantizado en el art. 9.3 CE, proyectándolas sobre el Derecho penal, su función de protección de los bienes jurídicos y valores que informan al sistema constitucional y las funciones retributiva y de prevención, general y especial, de la pena. De este principio deriva la irretroactividad de las normas jurídicas, salvo que concurran razones de interés general, y particularmente de las disposiciones penales o sancionadoras no favorables, así como el rechazo a la impunidad o renuncia generalizada al ius puniendi. La Ley de amnistía contradice el principio de seguridad jurídica porque instaura una medida retroactiva que sanciona la impunidad de unos hechos, los abarcados en sus arts. 1 y 2, consumados con anterioridad a su entrada en vigor, lo que constituye una retroactividad de grado máximo. Si bien la Constitución prevé la posibilidad de que el Estado renuncie al ius puniendi, como se prevé expresamente para los indultos particulares en el art. 62
  72. i)CE y se sigue de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables, el Senado considera que a través de la amnistía no se descriminalizan determinados hechos, sino que se renuncia a una protección generalizada de los bienes jurídicos tutelados por el Código penal. Entiende que se desconoce así la obligación de los poderes públicos de garantizar los intereses jurídicos tutelados por la Constitución, que vincula con el art. 9.1 y 3 CE, sin que se prevea una excepción expresa al principio de seguridad jurídica, como viene insistiendo, y afectando a la prevención general y especial de la pena.Añade que las razones de interés general aludidas en la exposición de motivos de la ley para justificar la medida -establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro- constituyen una mera apreciación política a la que el legislador dota de rango de ley, cuya suficiencia deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional.La Ley de amnistía tampoco satisface, según el Senado, las exigencias de claridad y certeza al delimitar su ámbito objetivo de aplicación material, temporal y subjetivamente en los arts. 1 y 2. No se limita a la preparación y realización de las consultas de los días 9 de noviembre de 2014 y 1 de octubre de 2017, sino que contempla de manera mucho más amplia actos realizados en el contexto del denominado proceso independentista catalán, en un periodo temporal que tampoco queda definitivamente acotado entre el 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023, pues también abarca actos realizados antes de la primera fecha cuando su ejecución finalizase después, y actos realizados antes de la segunda fecha cuya ejecución finalizase posteriormente, lo que supone una duración indefinida. Se refiere también a un elemento subjetivo, el móvil o actitud en la realización del delito, que no se corresponde con los tipos penales, y se vale de cláusulas abiertas de asimilación de conductas -“cualesquiera otros” delitos que fueran conexos, de idéntica finalidad, con la misma intención- lo que es incompatible con la precisión exigible a los tipos penales por mandato del art. 25.1 CE. Esta falta de precisión puede llevar a que queden amnistiados hechos que tengan una relación aparente o tangencial con el contexto independentista, o con las consultas del año 2014 y 2017 o que, directamente, no tengan nada que ver.(
  73. v)Infracción de los arts. 14 y 9.3 CE en cuanto a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como la libertad ideológica garantizada en el art. 16.1 y 2 CE. La arbitrariedad del móvil exculpatorioEn este apartado se reitera de inicio que toda amnistía, por definición, conlleva una diferencia de trato difícil de justificar, y la Ley de amnistía, de manera particular, porque parte de la base de diferenciar un colectivo frente a otros exclusivamente por razón de su ideología, lo que constituye una discriminación cometida por el legislador incursa necesariamente en arbitrariedad y, por ello, incompatible con los arts. 14 y 9.3 CE.Con cita de diversa doctrina constitucional, se argumenta que la justificación de la diferencia de trato dada por el legislador debe basarse en la singularidad de una situación que se derive directamente del propio hecho y que no sea artificial, y fundarse en una justificación objetiva y razonable que responda a un fin garantizado por la Constitución, es decir, en una razón de interés general. Los motivos concretos de discriminación enunciados en el art. 14 CE, como categorías sospechosas, no pueden ser utilizados como factor de diferenciación, salvo de manera excepcional, en cuyo caso se aplica un canon de control para enjuiciar su legitimidad más estricto, desplazándose la carga de la prueba sobre el que impone la diferencia. El principio de proporcionalidad, por su parte, demanda un examen de la idoneidad de la medida; de su necesidad, comprobando si existe una alternativa menos gravosa, y de proporcionalidad en sentido estricto, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios para otros bienes o valores.Aplicada la doctrina al caso presente, concluye que la Ley de amnistía no satisface estos parámetros. En primer lugar, su exposición de motivos se refiere a unos hechos que califica de excepcionales, el proceso independentista catalán, la tensión institucional, social y política generada por el mismo, sin una explicación razonable y objetiva, pues se puede argumentar en contrario que el aparato institucional y jurídico que se puso en marcha como consecuencia de dicho proceso lo había neutralizado ya. Si la causa de esta amnistía obedece solo a una interpretación de los hechos, la del legislador, que puede contradecirse con argumentos de una lógica similar, se concluye que la diferencia esgrimida no deriva de los propios hechos, sino que ha sido creada por el propio legislador para dispensar un trato también diferenciado, lo que hace que la decisión sea discriminatoria.Por otra parte, el criterio o móvil exoneratorio utilizado por el legislador (art. 1.1 de la Ley de amnistía) -la intención de reivindicar la independencia de Cataluña, de procurar la celebración de las consultas, de mostrar apoyo a tales objetivos y fines y a las acciones dirigidas a ellos- se determina en función de la ideología favorable al proceso independentista, excluyendo a otras en conflicto. A pesar del empleo de una categoría de diferenciación sospechosa, el Senado observa que no se asienta en referencia objetiva alguna que pruebe que la medida va a servir para lograr los objetivos propuestos en la ley de restaurar la convivencia dentro del Estado de Derecho, de superar la situación de tensión o de avanzar en el diálogo político y social. Categorías generales, por otro lado, que no son susceptibles de ser concretadas y que, como tales, no sirven de justificación objetiva y razonable de la medida. Añade que el criterio implica que las acciones que pudieran haberse cometido con la intención o propósito de procurar otra reivindicación política, como la unidad de España o la oposición al independentismo, no serían amnistiables, con el consiguiente efecto desaliento -chilling effect- sobre la libertad ideológica de otros. El factor de diferenciación en la ley debe responder a un fin constitucionalmente lícito, lo que no ocurre en este caso pues, desde la perspectiva de la libertad ideológica (art. 16 CE) y de su libre exteriorización (art. 20 CE), se beneficia a aquellos que han expresado una determinada ideología y se disuade a otros.Finalmente, desde la perspectiva de la proporcionalidad, el Senado aprecia que existen en nuestro ordenamiento jurídico medios para alcanzar el mismo fin que resultan menos gravosos para los principios básicos de nuestro sistema constitucional, como son el indulto particular o la posibilidad de emprender modificaciones legislativas penales favorables, de menor calado y de aplicación retroactiva a cualquier ciudadano.(
  74. vi)Vulneración de los arts. 168 y 167 CEEl Senado aduce, a continuación, que la amnistía aprobada en la Ley de amnistía también infringe los arts. 167 y 168 CE, porque hubiera precisado una revisión constitucional, al exceptuar los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.1 y 3 CE) la separación de poderes (arts. 66.2 y 117 CE) y la igualdad como valor superior y como principio (arts. 1.1 y 14 CE). Se trata de un ámbito reservado a la reforma constitucional cuya aprobación corresponde a las dos cámaras, residiendo en el Senado una competencia de rechazo, y que debe tramitarse por el procedimiento establecido en el título X de la Constitución, por lo que constituye un supuesto de evidente extralimitación del Poder Legislativo al invadir el ámbito del poder constituyente derivado. Al incidir en preceptos incluidos en el título preliminar, sería exigible el procedimiento de reforma agravado del art. 168 CE. Aun en caso de no estimarse necesaria la reforma de dichos preceptos, teniendo en cuenta que la amnistía altera la distribución de competencias realizada por la Constitución, se precisaría por lo menos modificar el art. 66.2 CE para atribuir a las Cortes Generales la competencia para acordar amnistías, modificación que tendría que llevarse a cabo a través del procedimiento establecido en el art. 167 CE.
  75. e)La Ley de amnistía como ley singular y como ley orgánicaEl Senado, en el fundamento de Derecho sexto de su escrito de alegaciones, examina la Ley de amnistía como ley singular y como ley orgánica.(
  76. i)Desde la primera perspectiva, concluye que no respeta los límites de las leyes singulares, categoría en la que la sitúa el preámbulo, sin perjuicio de reiterar que, a su entender, la amnistía no es una ley. Sentada tal precisión, considera que pertenecería en su caso a la categoría de las leyes autoaplicativas o autoejecutivas, que habitualmente se subrogan en la función ejecutiva o administrativa, aunque la Ley de amnistía no contiene una actividad administrativa, sino que busca la inaplicación con carácter retroactivo de la normativa penal o sancionadora a unos hechos tipificados como delito o infracción, anulando la actividad judicial. La opción del legislador de formalizar esta decisión a través de una ley formal no altera esta naturaleza particular de la amnistía.De acuerdo con la doctrina constitucional, como ley singular debería respetar estos límites: el principio de igualdad (art. 14 CE), la distribución de competencias entre los poderes del Estado, la regulación de ciertas materias y, en especial, los derechos fundamentales y la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Al respecto se remite a lo ya dicho sobre igualdad y seguridad jurídica; y en relación con los derechos fundamentales, con cita de la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 c), alega que los mismos no consienten, por su propia naturaleza, leyes singulares que tengan el específico objeto de condicionar o impedir su ejercicio, pues dichos derechos son materia reservada a las leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares. La Ley de amnistía, según se sigue de su preámbulo, tiene por objeto específico el de condicionar el ejercicio de los derechos fundamentales, y concretamente, el de la libertad de las personas (art. 17.1 CE) al excepcionar la aplicación de la ley penal, lo que contraviene los límites constitucionales referidos. Además, la definición de su objeto, como ley singular, debería ser todo lo precisa posible, exigencia que tampoco cumple, lo que vulnera el art. 9.3 CE. Plantea también un problema de tutela judicial (art. 24.1 CE) ya que por su forma de ley no es susceptible de ser impugnada por ningún particular que considere que, por la amnistía, su posición jurídica se ha visto afectada, lo que compromete, hasta neutralizarla, la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE).(
  77. ii)El Senado considera asimismo que la Ley de amnistía infringe el art. 81.1 CE, pues la amnistía no forma parte del ámbito material reservado en dicho precepto a las leyes orgánicas, ámbito que se somete a un criterio estricto, por lo que no debió haberse aprobado como ley orgánica. El Tribunal Constitucional ha dejado claro que los derechos fundamentales a los que se refiere el precepto son los reconocidos en la sección primera del capítulo II del título I de la Constitución, arts. 15 a 29, sin comprender el derecho a la igualdad del art. 14 CE que, al tener un carácter relacional, no permite una regulación unitaria, global e independiente de otras situaciones jurídicas. También que el desarrollo al que se refiere se limita a una regulación directa del derecho fundamental correspondiente, no a su mera incidencia o afectación parcial.El criterio seguido para dar a la amnistía rango de ley orgánica es el de la afección a derechos fundamentales, atendiendo también al ámbito penal de la regulación, sin que se concrete de qué forma se entiende producida dicha afección o afectación. El legislador, aunque no lo mencione, ha considerado que la amnistía, al exceptuar la aplicación del Código penal, afectaría a la libertad personal y a otros derechos fundamentales y supondría su desarrollo, criterio que rebate el Senado con el argumento de que la Ley de amnistía, en tanto que medida singular que excepciona la aplicación de una norma jurídica pero carente de contenido normativo, no fija ni precisa el alcance y los límites de la libertad de las personas, ni de ningún otro derecho fundamental que pueda verse limitado por el Código penal o cualquier otra norma penal. Tampoco precisa rango orgánico la regulación de la actuación judicial para su aplicación, pues las normas de competencia y procedimiento se contienen en leyes ordinarias. Reitera que la amnistía no regula ningún aspecto de la sociedad con vocación de permanencia, por lo que no constituye una norma jurídica en sentido estricto, sino una medida singular adoptada bajo el ropaje de ley formal, cuya trascendencia jurídica se limitaría a dejar inaplicada una norma jurídica con rango de ley, el Código penal.
  78. f)Inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de amnistíaEl Senado, en el fundamento de Derecho séptimo de su escrito de alegaciones, con carácter subsidiario para el caso de que no se declarase la inconstitucionalidad completa de la Ley de amnistía, considera que incurren en inconstitucionalidad los siguientes preceptos:(
  79. i)El art. 2 d), que excluye de la amnistía los actos tipificados como delitos en los que hubieran concurrido determinadas motivaciones, pero no los que se hubieran realizado por motivos relacionados con la ideología o la nación de la víctima, a diferencia de lo previsto en el art. 22.4 del Código penal, lo que pudiera representar una discriminación incompatible con la libertad ideológica.(
  80. ii)El art. 2 f), que excluye de la amnistía los actos tipificados como delitos de traición y contra la paz y la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional del título XXIII del libro II del Código penal, por no hacerlo de manera completa, sino limitada a los casos en que se haya producido una amenaza efectiva y real y un uso efectivo de la fuerza en los términos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas o en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 24 de octubre de 1970, que contiene la Declaración relativa a los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Se usa un criterio extralegal que podría contradecir el propósito de identificación abstracta de las exclusiones, ajeno al marco conceptual del Código penal, que podría vulnerar el principio de legalidad penal y el principio de seguridad jurídica.El Senado también se refiere en este último fundamento a las exigencias punitivas del Derecho de la Unión Europea en delitos de malversación de caudales públicos y terrorismo como criterio hermenéutico (art. 10.2 CE) limitativo de la libertad de apreciación del legislador, argumentando que su desprotección entronca con la inseguridad jurídica incompatible con el art. 9.3 CE a la que ya ha aludido.(iii) En relación con la malversación, el Senado sostiene la inconstitucionalidad del art. 1.1
  81. a)y b), que la incluyen en el ámbito de aplicación de la amnistía. Se refiere en primer lugar al art. 2 e), que excluye de la amnistía los delitos que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea, pero no otros, citando la Directiva (UE) 2017/1371, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal. Su primer considerando dice que la protección de los intereses financieros de la Unión abarca todas las medidas que afecten o puedan afectar negativamente a sus activos y a los de los Estados miembros en la medida en que estas guarden relación con las políticas de la Unión, extensión que confirma el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE de 6 de diciembre de 2017, asunto C-408/16, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România), y su art. 4.3 impone a los Estados miembros el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar que la malversación, cuando se cometa intencionadamente, constituya una infracción penal, afirmando un deber de luchar contra la corrupción que puede ir más allá de que se afecten o no los intereses financieros de la Unión Europea (Euro Box Promotion y otros, asunto C-357/19).El Senado considera que el cumplimiento de los fines encomendados a la administración pública por el art. 103.1 CE y los principios establecidos para el gasto público en el art. 31.2 CE imponen, de acuerdo con las obligaciones de la Unión Europea, que no quepa ninguna excepción, ni siquiera temporal, de la aplicación de la norma penal para cualquier forma de fraude o corrupción, sin que sea relevante el enriquecimiento personal. En tal medida, concluye, la previsión del art. 2
  82. e)no es completa, precisa ni razonable y vendría impedida por el principio de seguridad jurídica y el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 en relación con los arts. 103.4 y 31.2 CE.(
  83. iv)En relación con el terrorismo, el Senado sostiene que el art. 2
  84. c)es inconstitucional porque excluye de la amnistía los actos que hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los arts. 2 y 3 del Convenio europeo de Derechos Humanos y en el Derecho internacional humanitario, lo que deja dentro del ámbito de la amnistía otros actos que la Directiva (UE) 2017/541, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, obliga a perseguir. En concreto, los delitos de terrorismo que no conllevan esos resultados, así como los delitos relacionados con un grupo terrorista (dirección o participación en el grupo, suministro de información o medios, financiación) y los delitos relacionados con actividades terroristas (provocación, captación, adiestramiento, robo, extorsión, falsificación). Esto significa, como puso de manifiesto la opinión de la Comisión de Venecia de 18 de marzo de 2024, sobre los requisitos del Estado de Derecho en materia de amnistías, que no todos los delitos terroristas penalizados por la Directiva están excluidos del alcance de la amnistía. Se trata de delitos pluriofensivos, que abarcan desde la protección de la vida y de la integridad física (art. 15 CE) hasta, en general, el orden político y la paz social, fundamentado en la dignidad de la persona, sus derechos inviolables y el libre desarrollo de su personalidad (art. 10.1 CE), por lo que excluir la aplicación de la norma penal a los mismos pone en peligro el orden político y la paz social y contradice el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Concluye que de los arts. 10.1 y 15 CE, en relación con el art. 9.3 CE, se deriva como límite del poder legislativo de las Cortes Generales la imposibilidad de exceptuar la norma penal en materia de terrorismo. A su vez, la falta de identificación abstracta de esa exclusión, en la medida en que se asume un criterio ajeno al marco conceptual de la citada Directiva y su trasposición al Código penal, vulnera la precisión que imponen la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE). 15. El 22 de enero de 2025, tuvo entrada el escrito de alegaciones del abogado del Estado, en la representación que ostenta del Gobierno de la Nación, en el que interesaba la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad por falta de legitimación activa de las Cortes de Aragón y, subsidiariamente, su íntegra desestimación.La Abogacía del Estado dedica el primer fundamento de su escrito de alegaciones a negar la legitimación activa de la parte demandante y en los restantes se opone a cada uno de los fundamentos jurídico-materiales del recurso de inconstitucionalidad, siguiendo el orden en el que se exponen en la demanda.A) Sobre la falta de legitimación activa de las Cortes de Aragón para la interposición del recurso de inconstitucionalidadEn primer lugar, el abogado del Estado pretende la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad por la falta de legitimación activa del Parlamento autonómico recurrente. Cita los arts. 162.1 CE y 32.2 LOTC, así como la doctrina constitucional sobre la legitimación activa de las comunidades autónomas en el recurso de inconstitucionalidad (por todas, STC 13/2021, de 28 de enero, FJ 2), y de todo ello colige que “[l]o fundamental es la localización de un punto de conexión material entre el contenido de la norma impugnada y el haz de competencias por el cual se determina el contenido y la amplitud material de su actuación”. A partir de aquí, rechaza los argumentos esgrimidos en la demanda para justificar la legitimación activa:
  85. a)La Ley de amnistía no afecta a “la defensa del derecho a la igualdad de sus ciudadanos frente a las discriminaciones que introduce la Ley Orgánica 1/2024”. A juicio del abogado del Estado, no se advierte ni desarrolla en qué medida la Ley de amnistía puede afectar al derecho a la igualdad de los ciudadanos aragoneses, pues la ley respeta escrupulosamente este principio.
  86. b)En cuanto a la privación del derecho de los ciudadanos aragoneses al voto en una reforma constitucional, explica que la Ley de amnistía no supone una reforma constitucional, sino una ley orgánica perfectamente legítima que tiene su encaje en la Constitución española.
  87. c)Tampoco puede sostenerse el interés de la Comunidad Autónoma de Aragón en la defensa del modelo constitucional, ya que este no está en juego tras la aprobación y aplicación de la Ley de amnistía.
  88. d)Señala que la Ley de amnistía es una ley de contenido penal que “además de ser una competencia exclusiva del Estado no se proyecta sobre la Comunidad Autónoma de Aragón”.
  89. e)Las relaciones de vecindad y la proximidad geográfica y cultural entre las Comunidades Autónomas de Aragón y Cataluña no constituyen ningún fundamento para la legitimación activa de la recurrente, habida cuenta que no determinan tampoco un punto de conexión material entre el ámbito material de la Ley de amnistía y las competencias autonómicas.B) Sobre la “inconstitucionalidad de la ley en su conjunto porque la amnistía no se encuentra prevista expresamente en la Carta Magna y solo podrá aprobarse previa la reforma de esta”Para oponerse a este motivo de impugnación, el abogado del Estado razona que la Constitución no prohíbe la institución de la amnistía, sino que: (
  90. a)es una medida de gracia con una naturaleza jurídica diferente a los indultos generales, que sí están prohibidos por la Constitución; (
  91. b)se trata de una figura compatible con el Estado de Derecho; y (
  92. c)constituye una opción legítima del legislador democrático.
  93. a)La amnistía como medida de gracia con naturaleza jurídica diferente a los indultosPara el abogado del Estado, la Constitución, en su art. 62 i), no prohíbe la institución jurídica de la amnistía sino solo una manifestación concreta del derecho de gracia, como son los indultos generales. En este sentido, destaca que la constitucionalidad de la amnistía fue declarada por la STC 147/1986, de 25 de noviembre, que la califica como “facultad de gracia” y en la que se afirma que “no hay restricción constitucional directa sobre esta materia” (FJ 2).De acuerdo con su preámbulo, la Ley de amnistía se aprueba con el propósito de “excepcionar la aplicación de normas vigentes a unos hechos acontecidos en el contexto del proceso independentista catalán en aras del interés general, consistente en garantizar la convivencia dentro del Estado de Derecho, y generar un contexto social, político e institucional que fomente la estabilidad económica y el progreso cultural y social tanto de Cataluña como del conjunto de España, sirviendo al mismo tiempo de base para la superación de un conflicto político”. Así, continúa señalando que su objetivo no es otro que “abordar circunstancias políticas excepcionales que, en el seno de un Estado de Derecho, persigue la consecución de un interés general, como puede ser la necesidad de superar y encauzar conflictos políticos y sociales arraigados, en la búsqueda de la mejora de la convivencia y la cohesión social, así como de una integración de las diversas sensibilidades políticas”.Aunque afirma que los dictámenes de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (más conocida como Comisión de Venecia) no constituyen canon de constitucionalidad para enjuiciar las leyes españolas, estima oportuno referirse al dictamen CDL-AD

(2024)003, de 18 de marzo de 2024, en el que se afirma que la amnistía “es una medida de gracia impersonal que se aplica a todas las personas o a un tipo de personas” (§ 121, pág. 27) y que “tiene el efecto de anular o impedir las decisiones y procedimientos judiciales” (§ 81, pág. 17), caracterizándose por que, a diferencia del indulto, puede concederse antes de que se haya iniciado el proceso penal o en cualquier momento posterior, correspondiendo generalmente su otorgamiento al Poder Legislativo. Por otro lado, “el indulto se refiere a un individuo concreto o a un grupo concreto de individuos” (§ 41, pág. 9) y sirve normalmente para remitir una pena. Por último, “mientras que la amnistía suele considerarse competencia del Poder Legislativo, la facultad de conceder un indulto se considera una de las prerrogativas del jefe del Estado” (§ 41, pág. 9).A partir de estas definiciones, sigue razonando que la Constitución no prohíbe la amnistía sino únicamente los indultos generales, que no son figuras intercambiables, homogéneas ni equiparables. Su diferencia radica en que los indultos se atribuyen al Poder Ejecutivo y solo afectan al cumplimiento de la pena una vez que se ha dictado sentencia firme, mientras que la amnistía constituye un ejercicio legítimo por parte del Poder Legislativo, a través de una ley orgánica, que es el instrumento legislativamente previsto para modificar la ley penal. Además, el indulto general es una institución sin limitación subjetiva, mientras que la amnistía -en general y en este caso- la contiene necesariamente. Por otro lado, el indulto general supone el ejercicio del derecho de gracia tras sentencia firme, mientras que la amnistía como manifestación del derecho de gracia afecta no solo a lo juzgado sino a lo que está por juzgar, amparado aún por la presunción de inocencia, lo que la hace una institución cualitativamente diferente al indulto general.Se trata, en definitiva, de manifestaciones diferentes del derecho de gracia. El derecho de gracia es una categoría general, que incluye diversas figuras jurídicas: la amnistía, no mencionada expresamente en la Constitución, y el indulto, admitiendo la Constitución el individual (total o parcial, que tampoco se menciona) y proscribiendo el general.A mayor abundamiento, indica que el art. 87.3 CE prohíbe la iniciativa legislativa popular “en lo relativo a la prerrogativa de gracia”, lo cual resulta revelador, en el sentido de que, dado que el indulto no sigue tramitación legislativa alguna, la referencia ha de interpretarse en el sentido de que la amnistía, como variante del derecho de gracia de ejercicio legislativo, está admitida en la Constitución y excluida de la iniciativa legislativa popular, pero no de otras fórmulas de iniciativa legislativa. De otra parte, el art. 102.3 CE no permite aplicar “la prerrogativa real de gracia” a los miembros del Gobierno, pero no alude al indulto, sino que se refiere a las diversas manifestaciones del derecho de gracia.La Constitución habla de gracia, que comprende la amnistía y el indulto, y del indulto, solo para proscribir el general. Si la Constitución hubiese querido prohibir la amnistía lo habría hecho expresamente; y si hubiese pretendido solo regular el indulto, excluyendo la amnistía por omisión, no habría utilizado el término gracia como sinónimo al de indulto.En suma, la configuración constitucional y jurídico-penal de la amnistía es completamente distinta a la del indulto general.
  1. b)Compatibilidad de la amnistía con el Estado de DerechoResalta el abogado del Estado que la institución de la amnistía es compatible con el Estado de Derecho y, por lo tanto, con la defensa del derecho a la igualdad y con la separación de poderes. Sin perjuicio de que sobre estas cuestiones se incide más adelante, cita el ya mencionado dictamen de la Comisión de Venecia para recordar que “para que la diferencia de trato no sea arbitraria, las amnistías deben perseguir un objetivo legítimo en interés de la comunidad […]. La unidad nacional y la reconciliación social y política se consideran objetivos legítimos de las amnistías” (§ 80, pág. 17); y para sostener que “[p]ara que exista una conciliación con el principio de separación de poderes, las amnistías no deben eliminar por completo la autoridad del Poder Judicial […] [Un] procedimiento por el cual se confía al Poder Judicial, por decisión del Parlamento, la decisión sobre si personas concretas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para la aplicación de la amnistía es conforme con el principio de separación de poderes” (§ 81, pág. 18).
  2. c)La amnistía como opción legítima del legislador democráticoPara el abogado del Estado no es admisible el argumento de la demanda de que la amnistía solo es aplicable en un “contexto de ‘grandes cambios políticos en un Estado’, dado que ‘sirve para conciliar las nuevas ideologías y la situación de muchos ciudadanos condenados por su discrepancia con la ideología del sistema político precedente’”. A su juicio, la realidad es que la amnistía “exclusivamente transicional” no está impuesta en el régimen constitucional y no se trata de una categoría jurídica, sino de una diferenciación doctrinal.Al decir de la parte, no se puede sustraer de la potestad legislativa la posibilidad de no aplicar determinadas normas sancionadoras a unos hechos acontecidos en el contexto del proceso independentista catalán, en aras del interés general. Tal prohibición iría en contra del carácter universal de la potestad legislativa de las Cortes Generales, que representan al pueblo español (art. 66 CE), toda vez que ningún precepto constitucional prohíbe la amnistía y, correlativamente, el Tribunal Constitucional ha venido afirmando que el legislador es “un poder potencialmente ilimitado (dentro de la Constitución)” (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2).En palabras del preámbulo de la Ley de amnistía: “Toda amnistía se concibe como una figura jurídica dirigida a excepcionar la aplicación de normas plenamente vigentes, cuando los actos que hayan sido declarados o estén tipificados como delito o determinantes de cualquier otro tipo de responsabilidad se han producido en un contexto concreto. Esta facultad legislativa se configura en el ordenamiento como un medio adecuado para abordar circunstancias políticas excepcionales que, en el seno de un Estado de Derecho, persigue la consecución de un interés general, como puede ser la necesidad de superar y encauzar conflictos políticos y sociales arraigados, en la búsqueda de la mejora de la convivencia y la cohesión social, así como de una integración de las diversas sensibilidades políticas”.En su opinión, el Derecho histórico español y el Derecho comparado avalan esta interpretación. Se refiere así a las Constituciones de 1869 y 1931, que mencionaban expresamente la amnistía, así como a la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía, y a su aplicación judicial [STS 101/2012, de 27 de febrero (ECLI:ES:TS:2012:813)]. También incide sobre el caso alemán y el auto del Tribunal Constitucional Federal Alemán de 15 de diciembre de 1959 (BVerfGE 10, 234, caso Platow), cuya doctrina considera extrapolable al ordenamiento jurídico español que, al igual que ocurre en Alemania, cuenta con una Constitución que no se refiere expresamente a la amnistía, pero otorga al legislador una amplio poder de configuración.En este sentido, pone de relieve que la labor del legislador no es exclusivamente la de desarrollar la Constitución sino que, respetando sus previsiones, puede innovar el ordenamiento jurídico, pues para el legislador no rige el principio en virtud del cual “lo que no está permitido, está prohibido”. Por el contrario, el legislador democrático dispone de un margen amplio de configuración para dar curso a las legítimas opciones políticas de la mayoría parlamentaria. Con cita de las SSTC 34/2023, de 18 de abril, FJ 3, y 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5, señala que: “El legislador […] no ejecuta la Constitución, sino que crea Derecho con libertad dentro del marco que esta ofrece, de modo que este tribunal no ha de hacer las veces de propio legislador constriñendo su libertad de disposición allí donde la Constitución no lo haga de manera inequívoca”.Por último, y como argumento de cierre, señala que el Tribunal Constitucional se ha referido a la amnistía en varias de sus sentencias. Así, en la STC 147/1986 no se niega la constitucionalidad de la amnistía, sino que se afirma que “no hay restricción constitucional directa sobre esta materia”. Pero también, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que una ley de amnistía, como el resto del ordenamiento jurídico, ha de ajustarse a los principios constitucionales (SSTC 28/1982, de 26 de mayo, FJ 2, y 63/1983, de 20 de julio, FJ 2), lo que se reitera años después al afirmar que la amnistía “respond[e] en su conjunto a un valor superior de justicia” (STC 116/1987, de 7 de julio, FJ 7), sin olvidar que la STC 147/1986, FJ 2, afirmó que “la amnistía no es un fenómeno lineal, que pueda resolverse en una serie de principios y técnicas unitarios, sino un fenómeno complejo, aunque se reconduzca al ejercicio de una facultad estatal, en la que halla su explicación unitaria”.Por lo tanto, concluye que la Ley de amnistía supone un régimen jurídico singular y excepcional y se funda en el ejercicio del derecho de gracia, que tiene encaje en la Constitución. En consecuencia, la aprobación de la Ley de amnistía no exige para su constitucionalidad una previa reforma constitucional ni tampoco vulnera el art. 23 CE, dado que la norma aprobada se encuentra amparada en la facultad de libre configuración del legislador.
  3. d)Sobre la Ley de amnistía como ley singularFinalmente, el abogado del Estado explica que la Ley de amnistía es una ley singular, pero no es autoaplicativa, sino que atribuye al Poder Judicial su interpretación y aplicación. Además, reconoce la aplicación del sistema de recursos judiciales y no impide que los distintos órganos judiciales puedan elevar las oportunas cuestiones en caso de duda sobre la conformidad de la ley con la Constitución y con el Derecho de la Unión Europea, como así lo han hecho en algunos casos. No se excluye a los órganos judiciales de su aplicación o inaplicación, sino todo lo contrario.Cita la doctrina constitucional sobre las leyes singulares y explica que la Ley de amnistía cumple con los requisitos de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación.En cuanto a la razonabilidad de la ley, la misma se vincula a la justificación objetiva y razonable de su singularidad, que atiende a la necesidad de superar definitivamente la convulsión social y la confrontación política que vivió la sociedad catalana en el período comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 23 de junio de 2021, unido ello a la voluntad de avanzar en el camino del diálogo político y social necesario para superar un serio conflicto político.La proporcionalidad de la Ley de amnistía deriva de la concreción del elenco de delitos que se amnistían y de su necesaria vinculación con los actos realizados en un período de tiempo acotado en el articulado, de manera que se elude una referencia genérica e imprecisa. Además, la proporcionalidad se evidencia en la exclusión de la amnistía de todos aquellos actos que hayan supuesto graves violaciones de derechos humanos, entre los que se encuentran determinados delitos de terrorismo. También responde al principio de proporcionalidad la no exoneración de la responsabilidad civil, pues afecta a derechos de terceros que no pueden quedar anulados ni desprotegidos por una decisión de las Cortes Generales.Todo ello conecta con el principio de adecuación y con la finalidad que pretende la norma, vinculada al mandato de optimización que deriva del art. 9 CE y que se dirige a todos los poderes públicos, pero particularmente al legislador, que es quien configura los tipos penales, quien los deroga y quien los aprueba, como es el caso: una ley de amnistía con un finalidad legítima y constitucional.Con base en todo ello, el abogado del Estado solicita que se rechacen las alegaciones formuladas en el fundamento jurídico-material primero del recurso de inconstitucionalidad.C) Alegaciones en relación con las “infracciones del procedimiento legislativo”El abogado del Estado rechaza la vulneración del art. 23 CE, denunciada en la demanda, en relación con los supuestos defectos del procedimiento legislativo producidos durante la tramitación de la Ley de amnistía.
  4. a)Señala que no puede considerarse como tacha en la tramitación parlamentaria que la iniciativa legislativa se llevara a cabo por medio de una proposición de ley, pues en virtud del art. 87 CE tanto el Gobierno como el Congreso son titulares de la iniciativa legislativa. Cita las SSTC 19/2023, de 22 de marzo, FJ 3; 128/2023, de 2 de octubre, FJ 3, y 15/2024, de 30 de enero, FJ 3, con base en las cuales sostiene que el Tribunal Constitucional ha afirmado que no se vulnera el procedimiento legislativo por el hecho de que la norma impugnada tenga su origen en una proposición de ley y no en un proyecto de ley, porque no existe obstáculo alguno en ninguna disposición del bloque de constitucionalidad para que la disposición normativa impugnada pudiera tener su origen en una u otra iniciativa legislativa.
  5. b)Rechaza la crítica a que la proposición de ley orgánica fuera devuelta a la Comisión después de haber sido rechazada por el Pleno, toda vez que la decisión de la mesa del Congreso en su reunión de 6 de febrero de 2024 se amparó en el art. 131.2 RCD, que dispone que si tras la votación de una proyecto de ley orgánica no se obtuviera mayoría absoluta de los miembros de la Cámara en una votación final sobre el conjunto del texto, “el proyecto será devuelto a la Comisión, que deberá emitir nuevo dictamen”.
  6. c)También descarta que se produjera vulneración alguna del procedimiento parlamentario por la admisión a trámite de enmiendas transaccionales en la Comisión de Justicia, pues ello encuentra amparo en el art. 114.3 RCD y en la doctrina del Tribunal Constitucional.
  7. d)Finalmente, en cuanto a la vulneración del art. 23 CE por no haberse seguido el procedimiento de reforma constitucional, se remite a lo ya dicho en el sentido de que la Ley de amnistía no es una reforma de la Constitución y, en consecuencia, no debía tramitarse por los cauces procedimentales indicados en la demanda.D) Alegaciones en relación con el fundamento jurídico-material tercero, sobre que “[e]l artículo 1 vulnera el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 y el principio de legalidad penal del art. 25.1 CE”El abogado del Estado se opone a la alegación de que el precepto impugnado se caracteriza “por su indeterminación tanto material (respecto de los delitos amnistiados) como temporal (por las fechas de comisión de los mismos)”, razón por la cual no daría “certeza ni seguridad jurídica a los operadores jurídicos ni a los ciudadanos”.Frente a esta alegación, el abogado del Estado señala que, según el preámbulo de la Ley, se amnistían los actos que hayan sido declarados o estuvieran tipificados como delitos o como conductas determinantes de responsabilidad administrativa o contable vinculados a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al referéndum de 1 de octubre de 2017 (declarados ambos inconstitucionales en las SSTC 31/2015, de 25 de febrero, y 114/2017, de 17 de octubre), que se hubiesen realizado entre el 1 de noviembre de 2011, cuando comenzaron a desarrollarse los hechos del proceso independentista, y el 13 de noviembre de 2023. Después identifica los actos delictivos a los que, en todo caso, no resultará de aplicación esta amnistía, en el entendido de que no todo hecho ni delito merece ser amnistiado.Así, se refiere al perdón de cualquier actuación política relacionada con el proceso independentista y concreta el período de aplicación de la ley resultando coincidente con las actuaciones relacionadas con dicho proceso. Su extensión, por lo tanto, es limitada y adecuada a la finalidad perseguida. No tiene una duración indefinida y su límite (noviembre de 2023) tiene precisamente por finalidad el perdón de todos los hechos relacionados con el proceso independentista. En este sentido, la Ley de amnistía no se extiende a otros hechos que no tengan relación con dicho proceso.Asimismo, el art. 1 de la Ley de amnistía establece el ámbito objetivo de aplicación en cuanto a los delitos a amnistiar, correspondiendo al Poder Judicial determinar su efectiva concurrencia, de tal manera que no es determinante en absoluto la declaración que pueda realizar un individuo al respecto. Por tanto, el ámbito de aplicación de la Ley de amnistía se encuentra expresamente detallado tanto temporal como materialmente, de conformidad con la finalidad señalada en su preámbulo y, en consecuencia, no se produce la vulneración del principio de seguridad jurídica ni del principio de legalidad penal aducida en la demanda.E) Alegaciones en relación con el fundamento jurídico-material cuarto (“El conjunto de la ley, pero, en particular, su artículo 1 vulnera el derecho a la igualdad del art. 14 CE”)Tras exponer la doctrina constitucional en relación con el derecho a la igualdad ex art. 14 CE (STC 127/2019, de 31 de octubre, FJ 7), explica que lo que procede verificar en este caso es si existen circunstancias de carácter objetivo que puedan justificar que el legislador orgánico establezca un trato diferenciado para determinadas personas en la Ley de amnistía, pues con arreglo a la doctrina constitucional ello se admite siempre que exista una justificación objetiva y razonable. También señala que la valoración de tales circunstancias corresponde al Poder Legislativo, sin perjuicio del control de constitucionalidad que pueda llevar a cabo posteriormente el Tribunal Constitucional.Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, matiza su argumento señalando que el análisis de la Ley de amnistía solo puede hacerse desde los parámetros propios de una medida de gracia excepcional, que se aplica a determinadas personas en aras del interés general. En su opinión, la naturaleza de ley singular de la Ley de amnistía desplaza el canon de constitucionalidad, que se centra en justificar la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación de su excepcionalidad. Ante esta ley singular, no cabe un juicio de igualdad en el que el término de comparación sea “todos los ciudadanos españoles”.En este sentido, se remite a lo ya razonado en el apartado relativo al análisis de la Ley de amnistía como ley singular para reiterar que cumple con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación. Concluye así que “no existe, por tanto, vulneración del derecho a la igualdad, pues la singularidad de la ley obedece a una causa objetiva y razonable para resolver la situación excepcional que describe y que no puede remediarse a través de los instrumentos normativos ordinarios, superando así un juicio de proporcionalidad respecto de la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida”.F) Alegaciones en relación con el fundamento jurídico-material quinto (“El artículo 2, al delimitar en negativo el ámbito de aplicación de la ley orgánica, vulnera asimismo el principio de igualdad del artículo 14 CE. También se vulneran el derecho a la dignidad humana consagrado en el art. 10 CE o el principio de legalidad penal del art. 25 CE”)En este punto, señala el abogado del Estado que “[n]o se comprende el sentido de esta alegación dirigida contra el artículo 2 que precisamente excluye del ámbito de la [Ley de amnistía] determinados delitos que, por la entidad de la acción, no pueden ser amnistiados y merecen en todo caso un reproche penal. En efecto, al tratarse de los delitos enunciados en el precepto, la [Ley de amnistía] en beneficio precisamente de la seguridad jurídica no los comprende dentro de su ámbito de aplicación. Tampoco se comprende cómo, a la vista de su contenido, pueden afectar al principio de igualdad o al de legalidad penal, remitiéndose en todo caso a las alegaciones sobre el principio de igualdad realizadas en el fundamento anterior. Lo mismo cabe decir de su vulneración del principio de la dignidad humana, cuando precisamente es lo que preserva el artículo impugnado”.G) Alegaciones en relación con el fundamento jurídico-material sexto (“El conjunto de la ley, pero en especial los artículos 1 y 3 a 8 vulneran la atribución exclusiva de la potestad jurisdiccional a los jueces que contiene el art. 117 CE, así como el derecho a la igualdad de todos los españoles)”En relación con este fundamento, el abogado del Estado denuncia que la falta de argumentación en la demanda sobre esta impugnación es manifiesta y que no debe ser suplida por el Tribunal Constitucional. En la medida en que la doctrina constitucional exige una mínima carga alegatoria para razonar por qué los arts. 1 y 3 a 8 de la Ley de amnistía vulnerarían el principio de exclusividad jurisdiccional y esta no se expone en la demanda, esta alegación debe ser desestimada.H) Alegaciones en relación con el fundamento jurídico-material séptimo (“Los artículos 3 y 4 de la Ley Orgánica vulneran la reserva jurisdiccional y el derecho a la tutela judicial efectiva”)Comienza su oposición a este conjunto de alegaciones citando el preámbulo de la Ley de amnistía, que ya señalaba que “la amnistía no afecta al principio de separación de poderes ni a la exclusividad de la jurisdicción prevista en el artículo 117 de la Constitución porque, como reza su propio texto, el Poder Judicial está sometido al imperio de la ley y es precisamente una ley con valor de orgánica la que, dentro de los parámetros antes expuestos, prevé los supuestos de exención de la responsabilidad, correspondiendo a los jueces y tribunales, así como al Tribunal de Cuentas o a las autoridades administrativas que sigan o hubieran seguido las diligencias, procesos, expedientes y causas a las que afecten los actos amnistiados, su aplicación a cada caso concreto”. Y ello tiene su correlato en diversos preceptos de la Ley de amnistía, como los arts. 9 y 12.También se refiere al dictamen de la Comisión de Venecia CDL-AD
(2024)003, del que extracta los siguientes apartados:(
  1. i)“Los jueces están obligados a aplicar la ley, tanto en caso de modificaciones en la legislación penal como en caso de amnistía. Para que exista una conciliación con el principio de separación de poderes, las amnistías no deben eliminar por completo la autoridad del poder judicial. Por esta razón, la Comisión de Venecia ha considerado anteriormente que un procedimiento por el que se confía al Poder Judicial, por decisión del Parlamento, la decisión sobre si personas concretas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para la aplicación de la amnistía es conforme con el principio de separación de poderes” (§ 81, págs. 17 a 18).(
  2. ii)Las excepciones a las competencias procesales ordinarias de los tribunales “son consecuencias lógicas de la supresión retroactiva de la responsabilidad penal y […], siempre que la decisión sobre si una persona se beneficia o no de la amnistía corresponda al juez […] y el levantamiento de la detención, la prisión provisional y las medidas cautelares [sean] consecuencia de dicha decisión judicial, no se plantea ningún problema de separación de poderes” (§ 125, pág. 29).Para el abogado del Estado, la Ley de amnistía no priva a la jurisdicción del ejercicio de sus funciones, ya que le atribuye su interpretación y aplicación. También reconoce la aplicación del sistema de recursos. Y permite que los órganos judiciales puedan plantear las correspondientes cuestiones ante el Tribunal Constitucional

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Explicación por IA a partir del texto oficial de la ley. Orientativa, no sustituye asesoramiento legal.