Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 177/2025

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 177/2025 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 177/2025, de 20 de noviembre (BOE núm. 311, de 26 de diciembre de 2025) ECLI:ES:TC:2025:177 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6575-2024, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, publicada en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 141, de 11 de junio de 2024. Han comparecido y formulado alegaciones el Congreso de los Diputados, el Senado y el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 9 de septiembre de 2024, el letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (en adelante, Ley de amnistía).A) El escrito de demanda, tras exponer los antecedentes que considera de interés, comienza refiriéndose a los presupuestos procesales del presente recurso y, entre ellos, dedica especial esfuerzo a justificar la legitimación para recurrir del gobierno autonómico recurrente. Con cita de abundante doctrina constitucional (entre otras, STC 13/2021, de 28 de enero, FJ 2), se argumenta que la Ley de amnistía, en tanto que permite la amnistía de actos ejecutados en el marco de un intento de secesión o independencia de Cataluña, supone un ataque per se a la unidad de la Nación española, al modelo territorial del Estado de las autonomías (reconocidos en el art. 2 CE y en el art. 1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía) y al propio Estado de Derecho, todo lo cual justifica para el letrado de la Junta de Andalucía que la parte recurrente tiene legitimación para impugnar una ley estatal como la de la amnistía que conculca las bases y presupuestos de la propia autonomía en el seno de la organización territorial del Estado (cita, en su apoyo, la STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 2). Con otras palabras, concluye, la Ley de amnistía constituye un ataque directo a la autonomía y al modelo territorial y constitucional, argumentando también que por sus efectos tiene una afectación inmediata de las arcas públicas con eventual repercusión sobre la comunidad autónoma.B) En cuanto al fondo, tras realizar en el fundamento jurídico-material previo alguna consideración sobre la amnistía en nuestro ordenamiento jurídico (sobre su naturaleza, significado y alcance, por contraposición con la figura del indulto; y sobre su tratamiento en la Constitución española de 1931 y los precedentes de amnistías otorgados en nuestro país), considera, en primer lugar, que la Constitución prohíbe el otorgamiento de amnistías, debiendo por ello entenderse que la Ley de amnistía vulnera el art. 66.2 CE. Sostiene que el silencio de la Constitución -que no se refiere expresamente a esta figura- no puede interpretarse como un reconocimiento implícito de esta potestad.

1. a)Argumenta para ello, frente a los argumentos que dice son sostenidos por los defensores de la constitucionalidad de la amnistía y frente a los expuestos en el propio preámbulo de la norma, lo siguiente: (
2. i)que las Cortes Generales no son “soberanas” en el sentido apuntado por el propio preámbulo de la Ley de amnistía y por los defensores del encaje constitucional de esta figura; señalando que la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado y que el poder legislativo es un poder constituido sujeto indubitadamente a la norma suprema (ATC 177/2022, de 19 de diciembre, FJ 5); (
3. ii)que la vinculación negativa y el principio general de libertad convienen y resultan de aplicación a los ciudadanos, pero el grado de sujeción al ordenamiento jurídico de los poderes públicos es diferente y más intenso; sin negar que no se puede aplicar a las Cortes Generales la doctrina de la vinculación positiva del mismo modo que se aplica a las administraciones públicas, precisa que resulta indudable que las Cortes Generales han de atenerse no solo a la letra de los preceptos constitucionales, sino también a su espíritu y principios; (iii) que no son argumentos de peso, ni pueden tomarse como canon interpretativo de nuestra Constitución, los contemplados en el preámbulo de la norma a favor de la constitucionalidad de la amnistía y relativos al tratamiento de esta figura en otros ordenamientos jurídicos (normas internacionales o Constituciones de otros países) o resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, siendo como es esta una cuestión que incumbe -la admisión o no de la amnistía- a la soberanía de cada Estado; como tampoco, continúa razonando, lo son los relativos a la referencia que hacen a la amnistía diversas normas de nuestro ordenamiento jurídico (entre ellas, el art. 666.4 de la Ley de enjuiciamiento criminal: LECrim); (
4. iv)que las sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC 63/1983, de 20 de julio, y 147/1986, de 25 de noviembre) que se han pronunciado sobre la amnistía, a diferencia de lo que se afirma en el preámbulo, no permiten concluir que el Tribunal Constitucional haya justificado ya el encaje constitucional de la amnistía.
5. b)Antes, al contrario, a criterio del letrado de la Junta de Andalucía, son varias las razones que sí permiten sostener que la Constitución prohíbe el otorgamiento de amnistías. Se refiere, en este punto, a (
6. i)cómo en los debates constituyentes se rechazó expresamente el reconocimiento a las Cortes Generales de la potestad de otorgar amnistías (cita las enmiendas núm. 504 y 744); (
7. ii)destaca también, con el argumento a minore ad maius, que la prohibición del otorgamiento de amnistías resulta de la prohibición expresa de otorgar indultos generales establecida en el artículo 62
8. i)de la Constitución y que tiene como destinatario al Poder Legislativo; (iii) o, en fin, que el otorgamiento de amnistías no puede entenderse incluida en el ejercicio de la potestad legislativa del Estado que se atribuye a las Cortes Generales en el artículo 66.2 de la Constitución, y ello por las siguientes razones: la amnistía tiene una sustantividad propia -vinculada al derecho de gracia- que la aleja de la potestad legislativa ordinaria, el referido art. 66.2 no acoge un concepto omnipotente e irresistible de la ley, el art. 66.2 cuando ha querido regular una competencia con sustantividad propia lo ha hecho -véase con la aprobación de los presupuestos- y los antecedentes y debates constituyentes reforzarían dicha conclusión en la medida que en que se reconocía e intentó reconocer el otorgamiento de amnistías como una competencia con sustantividad propia frente al ejercicio de la potestad legislativa.C) Como segundo motivo de impugnación, afirma que la Ley de amnistía vulnera el principio de separación de poderes y en particular el de exclusividad en el ejercicio de la función jurisdiccional consagrado en el artículo 117 de la Constitución. Defiende que esta reserva de jurisdicción, que tiene una doble dimensión positiva y negativa, solo tiene las excepciones previstas expresamente en la propia Constitución, como los indultos [art. 62 i)], la irresponsabilidad del Rey (art. 56.3) y la jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas (art. 136). Refiere que la posición de centralidad que en nuestro ordenamiento jurídico adquieren la sentencia firme y la autoridad de cosa juzgada formal y material inherente a la misma se ve reconocida en el artículo 118 de la Constitución y argumenta, después, que, si la declaración de inconstitucionalidad de una ley no hace perder a las sentencias que la aplicaron su fuerza de cosa juzgada, según el art. 161.1
9. a)CE, tampoco debe poder hacerlo una ley orgánica. Reprocha que la Ley de amnistía, sin habilitación constitucional, configura para determinados ciudadanos de manera arbitraria y desproporcionada un espacio de impunidad que declara inasequible a cualquier control judicial pasado, presente o futuro. En resumen, señala que la Ley de amnistía sustrae al Poder Judicial nada menos que durante doce años y doce días el ejercicio de la potestad jurisdiccional juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado que tiene constitucionalmente atribuida, permitiéndose además privar del valor de cosa juzgada a todas las sentencias firmes que hayan podido recaer en las causas y todo ello sin habilitación constitucional y con base en una supuesta preminencia de las Cortes Generales sobre el resto de los poderes del Estado (a los que al parecer puede menoscabar sin límite ni medida) que no resulta de la Constitución.D) En tercer lugar, sostiene que la Ley de amnistía vulnera los principios de igualdad y de prohibición de discriminación (art. 14 CE).
10. a)En relación con el principio de igualdad, le imputa crear un espacio de impunidad que exonera de responsabilidad a determinados ciudadanos, otorgándoles un privilegio de trato frente al resto sobre el que recaerá todo el peso de la ley por las conductas idénticas en que hayan podido incurrir en el mismo lapso temporal (pone como ejemplo de la referida desigualdad de trato el tratamiento de algunos tipos penales como el de la malversación, que dice haber llevado a cabo una tipificación a la carta). La justificación de la diferencia de trato que se da en la Ley de amnistía es, a juicio del recurrente, arbitraria. Dice, así, que la Ley de amnistía no soluciona el “conflicto catalán”, ni fomenta el diálogo, ni el entendimiento ni la convivencia, amén de no poder constituir esos aparentes motivos (dar solución a un conflicto político) una justificación fundada y razonable, objetando igualmente que la amnistía se otorga sin contrapartida alguna (no se condiciona a que los amnistiados no vuelvan a delinquir ni ha conllevado renuncia expresa ni tácita del independentismo a la llamada vía unilateral para acceder a la independencia ni un compromiso expreso con el Estado de Derecho o la vida democrática). En un fundamento ulterior, a propósito de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, explora la auténtica y verdadera finalidad de la ley, lograr los siete votos para la investidura del presidente del Gobierno. La delimitación del supuesto de hecho incurre, además, remata, en desproporción manifiesta, caracterizándose la Ley de amnistía (en particular, sus arts. 1 y 2) por la extrema ambigüedad e imprecisión con la que define tanto su ámbito objetivo como temporal (la califica por ello de una “amnistía abierta”). También desde la perspectiva de la proporcionalidad en sentido estricto, argumenta que la ley no tiene efectos netamente positivos para el interés general (como efectos perjudiciales señala los siguientes: anulación de la actuación del Poder Judicial; la creación de espacios de inmunidad contrarios al principio de legalidad; la aplicación de la amnistía a delitos especialmente graves como el terrorismo; la indefinición temporal de los efectos de la amnistía; los perjuicios para la Hacienda Pública; los efectos perjudiciales para los perjudicados civiles; se trataría, en realidad, de una autoamnistía). Por otro lado, señala que de esta forma se está vulnerando la previsión del art. 9.1 CE y constituye ello un ejemplo de que, a través de la presente ley, las Cortes Generales están ejercitando de facto poder constituyente sin reforma constitucional.
11. b)Considera que la Ley de amnistía también vulnera la prohibición de discriminación establecida en el mismo art. 14 CE, por razón de la ideología (independentista) de los beneficiarios.E) En cuarto lugar, considera que la Ley de amnistía vulnera los límites constitucionales de las leyes singulares. Dice que no puede cuestionarse la naturaleza de la Ley de amnistía como ley singular, como por cierto viene a reconocer el legislador en el apartado V del preámbulo, porque materialmente despliega los efectos de un acto y porque se incardina en una tercera categoría de leyes que se consideran singulares en atención a la singularidad del supuesto de hecho que regula (STC 203/2013, de 5 de diciembre). Desde esta perspectiva, aplicando el canon de enjuiciamiento de las leyes singulares, además de vulnerar el principio de igualdad, no supera el test de proporcionalidad: no resulta una medida idónea para alcanzar los fines que dice perseguir; existían así todo otras medidas alternativas para lograr esos objetivos, y menos gravosas para el Estado de Derecho; y existe una abismal desproporción entre la inexistencia de beneficio tangible alguno para el interés general y la enorme carga y el enorme sacrificio que se impone a la democracia española.F) En quinto lugar, a juicio del recurrente, la Ley de amnistía, que no goza de expresa habilitación constitucional, vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Y ello por una doble razón. Primero, lo vulnera en la medida en que aniquila la confianza que los ciudadanos puedan tener en el ordenamiento jurídico (en especial en una parte del mismo al que resultan consustanciales las notas de certeza y previsibilidad como es el ordenamiento penal) y en particular en el axioma de que las sentencias firmes con su valor de cosa juzgada conforman y definen la realidad jurídica, de modo irrevocable y definitivo, resultando intocables para los otros poderes del Estado (salvo habilitación constitucional ad hoc en el caso del indulto individual). Segundo, lo vulnera porque está abriendo la puerta a futuras amnistías “según el viento de las necesidades políticas” coyunturales.En otro orden de cosas, alega que la vulneración deriva de la indeterminación con la que se concreta la amnistía y la consiguiente inconcreción en sus aspectos subjetivo, objetivo y temporal en un ámbito como la ley penal donde la exigencia de lex certa se hace especialmente acuciante. Reprocha el carácter contradictorio de la Ley de amnistía si se atiende a lo declarado por el legislador, a lo realmente pretendido por este y al contenido de la ley.G) En sexto lugar, razona que la Ley de amnistía vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrado en el mismo art. 9.3 CE. Señala que es “público y notorio”, y quedó constancia durante el debate de investidura (“Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados”, 12 diciembre 2023, pág. 22), que su única razón es la consecución de los siete votos necesarios para la investidura del actual presidente del Gobierno. Para el letrado de la Junta de Andalucía esta disparidad radical entre el fin confesado y el fin obtenido priva a la ley de un mínimo fundamento objetivo, la convierte en incoherente y por tanto arbitraria (refiere que este proceder se acerca a la simulación negocial del Derecho privado o a la figura de la desviación de poder en el ámbito del Derecho público). Como también considera que la arbitrariedad está implícita en haber recurrido indebidamente los promotores de la ley a la potestad legislativa ordinaria, cuando, considerando la prohibición de la amnistía derivada de la Constitución, debieron haber acudido a la reforma constitucional y no lo han hecho.H) Finalmente, se alega con carácter “subsidiario” la inconstitucionalidad de preceptos concretos de la Ley (arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 8 y las disposiciones finales primera y segunda de la Ley de amnistía), reiterando los motivos expuestos con carácter principal contra toda Ley de amnistía (vulneración de los arts. 66.2, 117, 14 y 9.3 CE). En resumen, además de las vulneraciones que acabamos de referir, afirma lo siguiente:
12. a)En relación con los preceptos que ahora se impugnan de manera individualizada, reitera, con ligeros matices que ahora diremos, las vulneraciones de los preceptos constitucionales antes aludidos (arts. 66.2, 117.1 y 3, 14 y 9.3 CE).
13. b)Respecto del art. 2, analiza en particular la vulneración del principio de igualdad y de seguridad jurídica en relación con la tipificación a la carta que dice se hace del delito de malversación, así como en relación con la denunciada conformación de dos tipos diferentes para unos mismos delitos (torturas o tratos inhumanos o degradantes; terrorismo; traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional); poniendo especial énfasis en el carácter arbitrario por la exclusión de la amnistía de los actos tipificados como delito que afectaran a los intereses financieros de la Unión europea.
14. c)En relación con el art. 3, añade también la vulneración del art. 136.2 CE argumentando que, al declarar extinguida la responsabilidad contable, la Ley de amnistía de la misma manera que despoja a los jueces y magistrados de su jurisdicción (jurisdicción ordinaria) en el ámbito amnistiado, despoja al Tribunal de Cuentas, con vulneración por tanto del artículo 136.2 de la Constitución, de la posibilidad de ejercicio de la jurisdicción contable.
15. d)Respecto del art. 4, centra su crítica en los siguientes aspectos: en el carácter autoaplicativo de la ley (y el carácter meramente declarativo de la intervención judicial posterior); así como en el desapoderamiento que la ley produce de la función jurisdiccional.
16. e)De los arts. 5 y 6 se limita a señalar que “[l]es afecta a estos preceptos la prohibición genérica de la amnistía, que alcanza obviamente a la extensión de los efectos de esta al ámbito administrativo sancionador y disciplinario, fundamentalmente y vulnera el principio de igualdad: por idénticas infracciones otros se verán sancionados, sujetos a medidas cautelares o incorporados al registro central de infracciones contra la seguridad ciudadana o bien incluso privados de la condición de funcionario y otros quedarán libres y exonerados de cualquier responsabilidad”.
17. f)En cuanto al art. 8, destaca que, en su apartado 2, se estaría produciendo verdaderamente una expropiación encubierta de derechos a particulares contraria al derecho a la tutela judicial efectiva. Alega que el artículo 8 extiende los efectos de la amnistía a una hipotética sentencia penal firme no ejecutada que junto a la responsabilidad penal hubiera reconocido la responsabilidad civil inherente al delito en favor de la víctima o perjudicado. En tal supuesto, precisa, lo que resulta de la aplicación conjunta del 8.1 y el 8.2 es que la víctima se ve despojada por la Ley de amnistía de un derecho a la reparación civil que tiene reconocido por sentencia firme, viéndose abocada a ejercitar de nuevo su acción civil en un proceso autónomo ante la jurisdicción civil. Y remata su planteamiento diciendo que dicho precepto y apartado, además de vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE (en su dimensión de derecho a la ejecución de sentencias firmes y a un proceso sin dilaciones indebidas), infringe también el art. 9.3 en cuanto prohíbe la retroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales.
18. g)Por último, al examinar las disposiciones finales primera y segunda, y vinculado con la prohibición de amnistías que se derivaría según su criterio de nuestro texto constitucional, critica que a través de dichos preceptos el Poder Legislativo deja claro que no se conforma con la amnistía que otorga en virtud de la Ley orgánica 1/2024 sino que su voluntad es darle carta de naturaleza y normalidad a la figura de la amnistía en nuestro ordenamiento jurídico, de manera que quede incorporado a nuestras normas de cabecera en materia de responsabilidad penal o contable como un motivo más de extinción de la referida responsabilidad.I) Por otrosí se formula recusación contra los magistrados don Cándido Conde-Pumpido Tourón -presidente del Tribunal-, don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso. 2. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 10 de septiembre de 2024 se tuvo por recibido el escrito de demanda, así como los documentos adjuntos, designándose ponente al magistrado don Ricardo Enríquez Sancho. 3. El día 16 de septiembre de 2024, el magistrado don Juan Carlos Campo Moreno presentó escrito manifestando su voluntad de abstenerse del conocimiento de varios procesos constitucionales relacionados con la Ley de amnistía (y, entre ellos, del presente recurso de inconstitucionalidad) por considerar que concurre en él la causa prevista en el apartado décimo del art. 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). 4. Por escrito de 20 de septiembre de 2024, el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, formuló recusación contra el magistrado don José María Macías Castaño, suplicando que fuera apartado del conocimiento de este recurso. 5. Mediante diligencia del secretario de justicia del Pleno de 27 de septiembre de 2024 se tuvo por recibido el auto 91/2024, de 24 de septiembre, dictado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6436-2024 (en el que se estimaba justificada la abstención formulada por el magistrado don Juan Carlos Campo Moreno, apartándole definitivamente del conocimiento de dicho recurso -y del presente- y declarando, por consiguiente, la pérdida sobrevenida de objeto de la recusación presentada contra el mismo magistrado en el presente recurso por la Junta de Andalucía), haciendo constar que suerte efectos en el presente proceso. 6. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 9 de octubre de 2024 se acordó designar ponente del incidente de recusación del presidente de este tribunal don Cándido Conde-Pumpido Tourón, promovido por la parte recurrente, a la magistrada doña Inmaculada Montalbán Huertas. Por el ATC 108/2024, de 22 de octubre, se acordó no admitir a trámite dicha recusación. 7. Por el ATC 119/2024, de 5 noviembre, se acordó no admitir a trámite la recusación formulada por la parte recurrente contra la magistrada doña Laura Díez Bueso. 8. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 6 de noviembre de 2024 se acordó designar ponente del incidente de recusación del magistrado don José María Macías Castaño, promovido por el abogado del Estado, a la magistrada doña María Luisa Segoviano Astaburuaga. Por el ATC 137/2024, de 19 de noviembre, se acordó no admitir a trámite dicha recusación por considerarse intempestiva. 9. Por providencia de 17 de diciembre de 2024, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. 10. Por escrito registrado en este tribunal el 26 de diciembre de 2024, el presidente del Senado comunicó el acuerdo adoptado por la mesa de la Cámara el día 23 de diciembre de 2024 de comparecer en el presente procedimiento a los efectos de formular alegaciones; encomendar la representación y defensa de la Cámara, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto del personal de las Cortes Generales, al director de la asesoría jurídica de la Secretaría General del Senado; y comunicar el acuerdo al Tribunal Constitucional y al Congreso de los Diputados. 11. El 10 de enero de 2025 se recibió en el registro general del Tribunal escrito del abogado del Estado promoviendo de nuevo la recusación del magistrado don José María Macías Castaño. Por ATC 12/2025, de 29 de enero, con remisión a la argumentación del ATC 6/2025, de 15 de enero, FJ 4, se acordó apartar definitivamente al citado magistrado del conocimiento, entre otros, de este recurso de inconstitucionalidad. Contra dicho auto se interpuso recurso de súplica, que fue desestimado por ATC 35/2025, de 13 de mayo. 12. Por escrito registrado en este tribunal el 20 de enero de 2025, la presidenta del Congreso comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de personarse en este procedimiento, a los solos efectos de formular alegaciones en relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados; encomendar la representación y defensa de la Cámara, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto del personal de las Cortes Generales y en las normas sobre organización de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, a la directora de la asesoría jurídica de la Secretaría General de la Cámara; comunicar dicho acuerdo al Tribunal Constitucional y al Senado; y remitir el recurso a la dirección de estudios, análisis y publicaciones de la Secretaría General. 13. El 22 de enero de 2025, la letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso de los Diputados, compareció en el proceso y formuló alegaciones en relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados, y solicitó su desestimación.Tras exponer prolijamente la tramitación del procedimiento legislativo que dio lugar a la aprobación de la ley recurrida, y recordar la posición del recurrente en cuanto a la no admisibilidad de la amnistía en España por el silencio constitucional al respecto, explica que en el presente recurso, en lo que se refiere a las decisiones relativas a la tramitación de la ley, no se aprecia ninguna infracción en la tramitación de la ley orgánica impugnada, por lo que no procede, por los motivos formales aducidos, declarar la inconstitucionalidad de la ley. Concretamente, rechaza los siguientes vicios que se alegan por la parte recurrente del procedimiento legislativo.En relación con la alegada falta de competencia de las Cortes Generales para la aprobación de una amnistía, la letrada de las Cortes Generales recuerda, con amplia cita jurisprudencial, el amplio margen de configuración con el que cuenta el legislador, que solo se encuentra su límite en los preceptos constitucionales. Argumenta que por su propia naturaleza, la función legislativa es innovadora y, por tanto, libre en cuanto a su contenido y alcance, y su eventual falta de adecuación a la Constitución solo podrá ser determinada por el Tribunal Constitucional. En el caso que nos ocupa, destaca que el Grupo Parlamentario Socialista decidió el 13 de noviembre de 2023 ejercer la facultad de iniciativa legislativa a la que el art. 126 le habilita y registró la proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Y que, una vez presentada la iniciativa mencionada, le correspondió a la mesa de la Cámara asumir las funciones de calificación de escritos prevista en el art. 31.1.4 y 5 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD). En este punto, después de recordar varias sentencias del Tribunal Constitucional sobre la función de calificación, y en particular sobre la calificación y admisión de trámite de iniciativas legislativas, afirma la letrada de las Cortes Generales que el acuerdo de la mesa de la Cámara de admisión de la proposición de ley orgánica se realizó correctamente (como también el posterior rechazo de la solicitud de reconsideración), que la mesa se limitó -como argumenta le correspondía- a verificar los requisitos formales de la iniciativa, no dándose una evidente y palmaria inconstitucionalidad que le autorizase a entrar a valorar el contenido material. Consideró, asimismo, que la iniciativa aludida difiere de la inadmitida a trámite en la pasada legislatura.Por todo ello, concluye la representante procesal del Congreso de los Diputados, en la tramitación en el Congreso de los Diputados de la Ley de amnistía se ha respetado el procedimiento constitucional y reglamentariamente previsto, sin que se haya incurrido en vicio de procedimiento ni omitido trámite alguno. 14. El Senado formuló alegaciones mediante escrito registrado en este tribunal el día 23 de enero de 2025, en el que se solicita, con carácter principal, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de toda la Ley de amnistía y, con carácter subsidiario, la inconstitucionalidad y nulidad, en los términos del fundamento jurídico-material séptimo de su escrito, y con carácter independiente, de las siguientes disposiciones: de las letras
19. a)y
20. b)del art. 1.1, en cuanto a la malversación; de la letra
21. c)del art. 2; de la letra
22. d)del art. 2; y de la letra
23. f)del art. 2.El escrito, después de referir la tramitación en el Congreso de los Diputados y en el Senado de la Ley de amnistía, así como de sintetizar el objeto del recurso de inconstitucionalidad, aprecia que el planteamiento de este coincide con la posición adoptada por la mayoría del Senado. Más concretamente, que las vulneraciones que se denuncian en él se encuentran ya mencionadas en los informes emitidos por la Secretaría General del Senado y distintos escritos presentados por diferentes grupos parlamentarios del Senado durante la tramitación de la proposición de ley y el planteamiento de un conflicto de atribuciones con el Congreso. Según se expresa, “[e]l Senado, por tanto, tiene un interés evidente en personarse y hacer alegaciones en este recurso de inconstitucionalidad en el que se trata de dilucidar la constitucionalidad de la citada norma. Y lo hace, no solo alegando vicios de procedimiento legislativo, como suele ser lo habitual en los recursos de inconstitucionalidad, sino también vulneraciones materiales, porque la denuncia de estas vulneraciones materiales ha sido desde el principio la posición invariable de la Cámara al respecto”.Las alegaciones se estructuran en dos “fundamentos generales” iniciales, en los que se trata: (
24. a)la ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que es la amnistía y (
25. b)la naturaleza de la amnistía; y cuatro “fundamentos jurídico-materiales”, tres de los cuales se dirigen contra la totalidad de la Ley de amnistía, cuya inconstitucionalidad y nulidad se solicita de manera principal, a partir de (
26. c)las vulneraciones procedimentales durante la tramitación de la ley en el Congreso de los Diputados; (
27. d)la incompatibilidad de la norma con la Constitución Española y (
28. e)su condición de ley singular y ley orgánica, mientras que el último fundamento argumenta (
29. f)la inconstitucionalidad de determinados preceptos en consonancia con el formato de la demanda. Las argumentaciones vertidas en estos fundamentos son, en síntesis, las que siguen.
30. a)La ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que es la amnistía y su relación con la certeza y seguridad jurídicaSe sostiene que la ausencia de definición de lo que es una amnistía en la norma impugnada junto con la ausencia de una definición constitucional o legal de dicha institución conducen a una integración del concepto a través de una referencia histórica o el sentido común u ordinario de las palabras. En ambos casos se produce una quiebra esencial de la seguridad jurídica al desconocerse a qué efectos se alude en el art. 1 de la Ley de amnistía cuando expresa que “[q]uedan amnistiados”. En particular se opone a que el concepto histórico al que alude el preámbulo de la ley solo tiene referencias de Derecho derogado y que no hay amnistías vigentes, pues la de 1977 ya está ejecutada, por lo que incluso se podría hablar de una costumbre negativa, tras el transcurso de cuarenta y seis años, sobre la posibilidad de una amnistía bajo la Constitución de 1978.
31. b)La naturaleza de la amnistíaDesde la consideración de que “la amnistía es un acto jurídico de negación o, si se prefiere, de extinción de efectos […] ya producidos en el contexto del proceso ordinario y común de aplicación del Derecho”, en este apartado se pone en relación la naturaleza de la amnistía con “tres aspectos básicos de la idea de Estado de Derecho”: la prerrogativa de gracia, el principio de igualdad y el concepto de ley y la distribución de competencias.(
32. i)Se razona primero que la amnistía se sitúa junto con el indulto en el derecho o prerrogativa de gracia, consistente en “la renuncia del ius puniendi del Estado para la imposición de la pena o sanción, según el caso, o, si esta ya se ha impuesto, para exigir su cumplimiento”. Ello supone que se excepciona, de un lado, el Derecho penal, que es la garantía jurídica más importante de la que dispone el Estado para sostener el sistema político, y, de otro, el principio de separación de poderes, al desplazar la actuación judicial afectando a la exclusividad de la función jurisdiccional. Esta doble excepción implica que la prerrogativa de gracia sea una potestad que debe ser reconocida de manera expresa y limitada por la Constitución, a juicio del Senado, incluso más en el caso de la amnistía que en el del indulto, por su mayor afectación a la posibilidad de imponer el cumplimiento de la norma y el deber de cumplimiento correlativo. Se puntualiza que el contenido de la amnistía determina su naturaleza y exige siempre una habilitación expresa, con independencia del contexto en el que se acuerde, incluida una perspectiva transicional, y sin perjuicio de la necesidad adicional de no incurrir en arbitrariedad o discriminación.(
33. ii)Se apela en segundo lugar a la igualdad en relación con la eficacia y el deber general de cumplimiento de las normas, de modo que el establecimiento de diferencias se somete a las exigencias de razonabilidad y proporcionalidad, con especial escrutinio cuando se vinculan con categorías sospechosas de discriminación. El Senado entiende que, en tanto las amnistías son incompatibles con el principio de igualdad, en un Estado de Derecho solo pueden estar reconocidas expresamente, lo que, advierte, no obsta a que la propia amnistía deba ser además compatible con los principios y valores constitucionales, pues la mera inclusión en la Constitución de la amnistía no determina su admisibilidad constitucional. Con cita de la sentencia 1146/1988, del Tribunal Constitucional italiano, insiste en que ni siquiera habría sido suficiente una reforma de la Constitución, porque la amnistía “no es una reforma implícita, sino una derogación de los valores y principios en los que se asienta la misma Constitución”.(iii) En último lugar se pone en relación la naturaleza de la amnistía con los poderes del Estado. Se parte aquí de la doble premisa de que la división de poderes corresponde a un reparto de competencias y el ejercicio de la facultad legislativa, cuyo ejercicio normal son las leyes generales, tiene siempre como límite ese reparto de competencias, descartándose la posibilidad de poderes implícitos sustantivos e independientes, pues, en su caso, siempre serían derivados de las potestades explícitas. Las amnistías, se dice, “no son normas jurídicas en sentido propio porque no contienen disposiciones generales y abstractas que regulan situaciones jurídicas. Son técnicamente dispensas”. Constituyen un acto de exoneración con efectos inmediatos, que se consume y consuma con su aplicación y con efectos retroactivos que excepcionan la aplicación generalizada de la norma, con efectos invalidatorios de la actuación judicial. Se concluye que una amnistía “es una decisión singular, sustantiva e independiente, no reconducible al ejercicio normal de la potestad legislativa ni al extraordinario expresado en leyes singulares, ya que implica siempre una alteración de la distribución de competencias, sin que, como potestad independiente, se pueda atribuir de forma implícita a los poderes del Estado”. De nuevo se concluye que, en tanto que excepción al principio de separación de poderes, precisa una previsión explícita, que debe ser además compatible con los principios y valores constitucionales.En este punto se recogen referencias de Derecho comparado, alusivas a los sistemas constitucionales en los que hay previsión expresa de la amnistía y a países en los que, sin haberla, ha sido permitida, cuya utilidad no empece a que la validez de la ley interna deba acordarse conforme al propio sistema constitucional.
34. c)Vulneraciones de procedimiento durante la tramitación de la Ley de amnistía en el Congreso de los DiputadosEl fundamento cuarto de las alegaciones del Senado se ocupa de las irregularidades que, según su criterio, se produjeron durante la tramitación del procedimiento legislativo en el Congreso de los Diputados con alteración sustancial del proceso de formación de voluntad en el seno de dicha Cámara (por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1); vicio de procedimiento que se considera determinante de la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley de amnistía, con la consiguiente vulneración del art. 23 CE.De conformidad con lo argumentado en el informe de la Secretaría General del Senado se alegan las siguientes inobservancias de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo:(
35. i)Rechazo del dictamen del Pleno del Congreso en votación final sobre el conjunto en la sesión plenaria de 30 de enero de 2024 y, pese a ello, devolución a la Comisión de Justicia, con infracción de los arts. 79.2 CE y 79.1 RCD en relación con el art. 131.2 RCDSe explica que el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 30 de enero de 2024, debatió y votó el dictamen sobre la proposición de ley orgánica de amnistía. Primero, se sometió a votación el mismo texto que se contenía en el dictamen de la Comisión, al no haberse introducido nuevas enmiendas en el Pleno, aprobándose por 177 votos a favor, 172 en contra y ninguna abstención. A continuación, en la votación final sobre el conjunto de la proposición de ley orgánica, exigida por su carácter de orgánico de conformidad con los arts. 81.2 CE y 131.2 RCD, el resultado fue de 171 votos a favor, 179 votos en contra y ninguna abstención, por lo que resultó un rechazo en votación final del texto por mayoría absoluta, sin obtener siquiera mayoría simple a favor. En tales circunstancias, se afirma, “la iniciativa queda rechazada in toto, como decisión final del Pleno del Congreso, y queda, por tanto, decaído el procedimiento legislativo, de modo que, si se desea que la iniciativa vuelva a ser traída a la consideración de las cámaras para su tramitación como ley, debe presentarse de nuevo y comenzar ab initio el iter legislativo”.Sin embargo, y aquí se habría producido la contravención normativa relevante, la mesa del Congreso de los Diputados, en su reunión del día 6 de febrero de 2024, entendió que la iniciativa no decaía y procedía la devolución a la Comisión, por la aplicación del art. 131.2 RCD. Se sostiene en las alegaciones que la interpretación de dicho precepto en el sentido de que la devolución es posible aun cuando ni siquiera concurre mayoría simple contraviene el principio democrático mayoritario como única forma de adopción de acuerdos, consagrado en el art. 79.2 CE y reproducido literalmente en el art 79.1 RCD y constitutivo de un principio estructural del Estado democrático en la jurisprudencia constitucional (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 5).Se añade que las dos votaciones operan por separado y no interfieren en sus efectos, sin que la sola votación favorable del dictamen sea suficiente para convalidar el rechazo que tuvo lugar en la segunda o para entender que la iniciativa obtuvo el apoyo de una mayoría que permitiera decidir su vuelta a la Comisión. Se rechaza por último que el art. 132.2 RCD, alusivo a la votación final de conjunto en el Congreso del texto que incorpora las enmiendas introducidas por el Senado avale el entendimiento del art. 131.2 RCD cuestionado. Como tampoco se entiende que lo hagan los precedentes de devolución a la Comisión de 1997 y 1999 por la mesa, referidos a supuestos de iniciativas que obtuvieron una mayoría simple. Por el contrario, la STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 3, que negó la posibilidad de reenvío, a pesar de referirse a la tramitación de una iniciativa legislativa en lectura única, avala, al parecer del Senado, que nunca cabría la aplicación del art. 131.2 RCD si no se ha obtenido mayoría.Se descarta por último que la inadmisión por ATC 24/2024, del recurso de amparo formulado por el Grupo Parlamentario Vox contra la decisión in voce de la presidenta del Congreso de los Diputados, de 30 de enero de 2024, y contra el acuerdo de la mesa de la Cámara, de 6 de febrero de 2024, obste a una decisión de fondo, dado su carácter liminar y la existencia de un voto particular que aprecia la verosimilitud de la lesión del art. 23 CE.(
36. ii)Infracción del procedimiento de urgencia con la prórroga de quince días para que la Comisión de Justicia emita un nuevo dictamenSe aduce que la mesa del Congreso, a pesar de haberse acordado la tramitación por el procedimiento de urgencia, amplió por quince días el plazo del art. 131.2 RCD, lo que supone un fraude a los arts. 93 y 94 RCD, ya que se amplían los plazos reducidos hasta la misma duración que en el procedimiento ordinario, vaciando de contenido la declaración de urgencia. Por lo demás, se descarta que esa ampliación encuentre base normativa en el art. 131.2 RCD, que no prevé la posibilidad de prórrogas, o en el art.110 RCD, previsto para el procedimiento ordinario, o en el art. 91 RCD, que debe interpretarse como regulación paralela a la específica del art. 94 RCD.(iii) Falta de emisión de un nuevo dictamen por la Comisión de Justicia, en contra de lo exigido en el art. 131.2 RCD en relación con los arts. 113 y 114 RCDSe defiende que la Comisión de Justicia elaboró un segundo dictamen sin previo informe de la ponencia en contra del procedimiento de doble lectura, ya que partió del antiguo dictamen e introdujo unas enmiendas transaccionales. Esa actuación, contraria al art. 131.2 RCD en relación con los arts. 113 y 114 RCD, fue impulsada por la mesa, que indicó a la Comisión que tuviera en cuenta el anterior dictamen. A su vez, se añade, que la falta de votación de un nuevo informe de la ponencia supuso ignorar la votación de las enmiendas inicialmente presentadas, o transaccionales, no incluidas en el mismo. En tal medida se mantiene que lo votado finalmente en el Pleno del Congreso el día 14 de marzo y luego remitido al Senado es un texto nulo, “resultado de un procedimiento irregular y con una notable falta de transparencia pues es imposible rastrear qué pasó con las mencionadas enmiendas que quedaron vivas en la primera sesión de la Comisión”.(
37. iv)Conocimiento sorpresivo de las enmiendas transaccionales, en contra del art. 69 RCD, y vulneración de los arts. 79.1 CE y 78.1 RCDSe cuestiona aquí la admisión por la mesa de la Comisión de diversas enmiendas transaccionales por la infracción: del art. 69 RCD, que establece un plazo de cuarenta y ocho horas de antelación para disponer de la documentación relacionada con el debate o un acuerdo justificativo de la urgencia; de los arts. 79.1 CE y 78.1 RCD, en tanto que la reunión de la mesa no fue formalmente convocada y del art. 114.3 RCD, que atribuye a las mesas de las comisiones la función de calificación de las enmiendas transaccionales, puesto que no estaba reglamentariamente convocada.
38. d)La incompatibilidad de la Ley de amnistía con la ConstituciónEl fundamento quinto de las alegaciones del Senado se ocupa de las razones constitucionales de orden material por las que estima que “la incompatibilidad con la Constitución de la citada ley orgánica es absoluta, insalvable por medio de cualquier interpretación, puesto que los límites para su validez coinciden con los límites que impone la Constitución como orden”. Dichas razones se vierten en cinco apartados, después de uno inicial dedicado a los antecedentes históricos, legislativos y parlamentarios durante el proceso constituyente.(
39. i)Antecedentes históricos, legislativos y parlamentariosConsidera el Senado que el constitucionalismo histórico avala la caracterización de la amnistía como potestad sustantiva e independiente de las demás, pues todas las constituciones en las que se contempló expresamente lo hicieron de manera separada e individualizada frente a las potestades del Estado y vinculada a la otra manifestación del derecho de gracia. Cita al respecto el art. 9.1 del acta adicional a la Constitución de la Monarquía española de 1845 y el art. 45.3 de la Constitución de la monarquía española de 1845; los arts. 52.10 y 53.4 de la Constitución nonata de 1856; los arts. 74.5 y 73.6 de la Constitución democrática de 1869 y el art. 102 de la Constitución de la República española de 1931. De su lectura resalta “la separación que se hizo siempre entre la genérica potestad legislativa y la amnistía, como independiente de ella, y la concepción de la amnistía como un acto singular, siendo ‘acordado’ por el Parlamento o autorizado por una ‘ley especial’ […]; que la amnistía (y el indulto general) siempre recibió un tratamiento diferente al indulto individual o particular, siendo este último una prerrogativa propia del rey o del Tribunal Supremo y la primera una competencia propia, independiente y exclusiva del Parlamento o condicionada su concesión por el rey a una previa autorización especial por las Cortes […] [y que] el indulto general, o bien estaba prohibido, o recibía el mismo tratamiento, en cuanto al órgano (las Cortes) y el instrumento (una ley especial) para autorizarlo, que la amnistía”.Por lo que atañe a los antecedentes legislativos inmediatos, los circunscribe a la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía, sin perjuicio de las disposiciones legislativas que la completaron. Frente a lo manifestado en el preámbulo de la norma impugnada, el Senado considera que el amplio cuerpo jurisprudencial formado por las sentencias de este tribunal en relación con esa “legislación de amnistía” y, en particular, la STC 147/1986, no han examinado ni declarado la constitucionalidad de las amnistías en nuestro sistema constitucional ni, por ende, fijado los requisitos para que una ley de amnistía sea válida en nuestro ordenamiento jurídico. A su entender, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional se han limitado a cuestiones relativas al régimen jurídico de la amnistía de 1977.Este apartado se cierra reivindicando el papel interpretativo que el Tribunal Constitucional ha reconocido a los debates parlamentarios para determinar el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales. El repaso del proceso constituyente en lo que se refiere a la amnistía y al derecho de gracia pone de manifiesto, a juicio del Senado, “que las Cortes constituyentes decidieron no contemplar [la amnistía] en la Constitución y prohibir expresamente los indultos generales, ligándolos al legislador, y no aceptaron hasta dos enmiendas por las que se trataba de añadir, entre las competencias de las Cortes Generales, el otorgamiento de amnistías”. Ese dato debe tenerse presente en la interpretación que se haga de la Constitución para analizar si cabe en ella la amnistía. Argumenta, en fin, que la amnistía no aparece en la Constitución porque no puede estar, por ser una figura incompatible con sus principios y valores estructurales.(
40. ii)La amnistía no está habilitada por la Constitución. Las Cortes Generales carecen de competencia para acordarla. La amnistía vulnera la reserva de jurisdicción del Poder JudicialComo primer argumento para rechazar que la amnistía esté habilitada por la Constitución se aduce que la única manifestación de la prerrogativa de gracia habilitada de manera expresa es la del indulto particular -art. 62
41. i)CE-. A partir de ahí se emplea el argumento a minore ad maius para colegir que, dado que hay tres grados en la prerrogativa de gracia en atención a su alcance: indulto particular, indulto general y amnistía, y el constituyente solo constitucionalizó el primero, prohibió el segundo y descartó las enmiendas referidas a la tercera, la amnistía también está prohibida. A ello se añade lo ya dicho sobre la necesidad de una previsión expresa al constituir una excepción de la norma penal y a la función jurisdiccional, así como sobre la exigencia adicional de respetar los principios constitucionales resistentes a una reforma.Un segundo argumento contrario al entendimiento de que la amnistía está habilitada en la Constitución radica, según el Senado, en que, como potestad independiente y excepcional, altera el régimen que establecen los arts. 9.1 CE (sujeción de los poderes públicos y los particulares a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico), 9.3 CE (seguridad jurídica e irretroactividad de las normas) y 14 CE (principio de igualdad entre particulares). Asimismo, se reitera, constituye una excepción a la función jurisdiccional y a la aplicación del Código penal. Conforme al principio general del Derecho de la aplicación restrictiva de las excepciones, estas han de estar limitadas y expresamente previstas, lo que no es el caso.A continuación, se defiende que la Ley de amnistía ha vulnerado los límites competenciales de las Cortes Generales previstos en el art. 66.2 CE. El Senado parte de que la amnistía es “un ejemplo de medida o acto singular, pues, en atención a un hecho, su eficacia se agota en la adopción y ejecución de la medida ante ese supuesto”. Por ello, estima que no se puede reconducir al “ejercicio normal de la potestad legislativa, es decir, la que tiene por objeto la regulación general y abstracta de situaciones con vocación de permanencia”. En todo caso, le interesa en este punto subrayar que la potestad legislativa tiene límites materiales y competenciales. En cuanto a estos últimos, la Constitución establece una reserva absoluta de jurisdicción en su art. 117.3, que impide al legislador intervenir en tal ámbito reservado si carece de competencia constitucional expresa para ello. Sin embargo, opone, el objetivo de la norma impugnada al que se refiere su preámbulo y articulan sus preceptos es finalizar la ejecución de condenas y procesos judiciales que afecten a las personas que participaron en el proceso independentista. En tal medida, contradice de forma evidente los arts. 117.3 y 118 CE, sin que estime aceptable el argumento de que los jueces actúan sometidos a la ley (art. 117.1 CE), incluida la Ley de amnistía. Considera el Senado que el legislador desconoce el sacrificio de la potestad de los jueces de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado y contradice la obligación de cumplir con las resoluciones dictadas en relación con los hechos del proceso de independentismo catalán. Sostiene que se anula la función jurisdiccional en contra de la reserva de jurisdicción, que es un límite inherente a nuestro sistema constitucional no susceptible de ser excepcionado, incurriéndose en un ultra vires estricto que no se justifica por el legislador.Se descarta que la amnistía se pueda asimilar al efecto retroactivo favorable de la ley penal, dado su carácter general, o a los casos de “convalidación legislativa”, que son decisiones justificadas del legislador con contenido administrativo de alcance limitado. El Senado puntualiza que, aunque entiende que no cabe justificación alguna para anular la actividad judicial en general y, en particular, en el ámbito penal, la justificación ofrecida por el legislador para la intromisión en dicha actividad no es razonable. Frente a lo que exige la jurisprudencia constitucional (SSTC 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 6, y 231/2015, de 5 de noviembre, FJ 6) en consonancia con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH de 25 de noviembre de 2010, asunto Lilly France c. Francia -núm. 2-, § 51), “[l]a decisión formalizada por la Ley Orgánica 1/2024 tiene como fin una serie de referencias políticas y sociales de carácter general, que actúan como único fundamento de la medida, que no se reducen a un proceso lógico y racional, y por ello jurídico, por el que quede justificada la medida”. Aceptar esa forma de justificación, concluye, supone aceptar la arbitrariedad de los poderes públicos en contra del art. 9.3 CE.(iii) Contradicción con el art. 9.1 CE. La obligación de cumplimiento de la leyBajo esta rúbrica, el Senado subraya de nuevo que el deber de sujeción a las normas jurídicas constituye la base de la seguridad jurídica que ofrece un Estado de Derecho. Su previsión expresa en el art. 9.1 CE, integrado en el título preliminar de la Constitución, conlleva, a su entender, que “no caben excepciones generalizadas de dicho cumplimiento que resulte en un efecto positivo para ningún particular”. Ese significado entra en colisión frontal con lo que supone la amnistía acordada en la ley impugnada, que vendría a alterar, integrar o interpretar abstractamente la Constitución, colocando a las Cortes en el mismo plano del poder constituyente sin que la Constitución les haya atribuido función constituyente alguna.(
42. iv)Contradicción con el art. 9.3 CE: principio de seguridad jurídica, irretroactividad e interdicción de la arbitrariedadEl Senado aduce que la Ley de amnistía infringe las exigencias de certeza y claridad inherentes al principio de seguridad jurídica, garantizado en el art. 9.3 CE, proyectándolas sobre el Derecho penal, su función de protección de los bienes jurídicos y valores que informan al sistema constitucional y las funciones retributiva y de prevención, general y especial, de la pena. De este principio deriva la irretroactividad de las normas jurídicas, salvo que concurran razones de interés general, y particularmente de las disposiciones penales o sancionadoras no favorables, así como el rechazo a la impunidad o renuncia generalizada al ius puniendi. La Ley de amnistía contradice el principio de seguridad jurídica, porque instaura una medida retroactiva que sanciona la impunidad de unos hechos, los abarcados en sus arts. 1 y 2, consumados con anterioridad a su entrada en vigor, lo que constituye una retroactividad de grado máximo. Si bien la Constitución prevé la posibilidad de que el Estado renuncie al ius puniendi, como se prevé expresamente para los indultos particulares en el art. 62
43. i)CE y se sigue de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables, el Senado considera que a través de la amnistía no se descriminalizan determinados hechos, sino que se renuncia a una protección generalizada de los bienes jurídicos tutelados por el Código penal. Entiende que se desconoce así la obligación de los poderes públicos de garantizar los intereses jurídicos tutelados por la Constitución, que vincula con el art. 9.1 y 3 CE, sin que se prevea una excepción expresa al principio de seguridad jurídica, como viene insistiendo, y afectando a la prevención general y especial de la pena.Añade que las razones de interés general aludidas en la exposición de motivos de la ley para justificar la medida -establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro- constituyen una mera apreciación política a la que el legislador dota de rango de ley, cuya suficiencia deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional.La Ley de amnistía tampoco satisface, según el Senado, las exigencias de claridad y certeza al delimitar su ámbito objetivo de aplicación material, temporal y subjetivamente en los arts. 1 y 2. No se limita a la preparación y realización de las consultas de los días 9 de noviembre de 2014 y 1 de octubre de 2017, sino que contempla de manera mucho más amplia actos realizados en el contexto del denominado proceso independentista catalán, en un periodo temporal que tampoco queda definitivamente acotado entre el 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023, pues también abarca actos realizados antes de la primera fecha cuando su ejecución finalizase después, y actos realizados antes de la segunda fecha, cuya ejecución finalizase posteriormente, lo que supone una duración indefinida. Se refiere también a un elemento subjetivo, el móvil o actitud en la realización del delito, que no se corresponde con los tipos penales, y se vale de cláusulas abiertas de asimilación de conductas -“cualesquiera otros” delitos que fueran conexos, de idéntica finalidad, con la misma intención- lo que es incompatible con la precisión exigible a los tipos penales por mandato del art. 25.1 CE. Esta falta de precisión puede llevar a que queden amnistiados hechos que tengan una relación aparente o tangencial con el contexto independentista, o con las consultas del año 2014 y 2017, o que, directamente, no tengan nada que ver.(
44. v)Infracción de los arts. 14 y 9.3 CE en cuanto a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como la libertad ideológica garantizada en el art. 16.1 y 2 CE. La arbitrariedad del móvil exculpatorioEn este apartado se reitera de inicio que toda amnistía, por definición, conlleva una diferencia de trato difícil de justificar, y la Ley de amnistía, de manera particular, porque parte de la base de diferenciar un colectivo frente a otros exclusivamente por razón de su ideología, lo que constituye una discriminación cometida por el legislador incursa necesariamente en arbitrariedad y, por ello, incompatible con los arts. 14 y 9.3 CE.Con cita de diversa doctrina constitucional, se argumenta que la justificación de la diferencia de trato dada por el legislador debe basarse en la singularidad de una situación que se derive directamente del propio hecho y que no sea artificial, y fundarse en una justificación objetiva y razonable que responda a un fin garantizado por la Constitución, es decir, en una razón de interés general. Los motivos concretos de discriminación enunciados en el art. 14 CE, como categorías sospechosas, no pueden ser utilizados como factor de diferenciación, salvo de manera excepcional, en cuyo caso se aplica un canon de control para enjuiciar su legitimidad más estricto, desplazándose la carga de la prueba sobre el que impone la diferencia. El principio de proporcionalidad, por su parte, demanda un examen de la idoneidad de la medida; de su necesidad, comprobando si existe una alternativa menos gravosa, y de proporcionalidad en sentido estricto, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios para otros bienes o valores.Aplicada la doctrina al caso presente, concluye que la Ley de amnistía no satisface estos parámetros. En primer lugar, su exposición de motivos se refiere a unos hechos que califica de excepcionales, el proceso independentista catalán, la tensión institucional, social y política generada por el mismo, sin una explicación razonable y objetiva, pues se puede argumentar en contrario que el aparato institucional y jurídico que se puso en marcha como consecuencia de dicho proceso lo había neutralizado ya. Si la causa de esta amnistía obedece solo a una interpretación de los hechos, la del legislador, que puede contradecirse con argumentos de una lógica similar, se concluye que la diferencia esgrimida no deriva de los propios hechos, sino que ha sido creada por el propio legislador para dispensar un trato también diferenciado, lo que hace que la decisión sea discriminatoria.Por otra parte, el criterio o móvil exoneratorio utilizado por el legislador (art. 1.1 de la Ley de amnistía) -la intención de reivindicar la independencia de Cataluña, de procurar la celebración de las consultas, de mostrar apoyo a tales objetivos y fines y a las acciones dirigidas a ellos- se determina en función de la ideología favorable al proceso independentista, excluyendo a otras en conflicto. A pesar del empleo de una categoría de diferenciación sospechosa, el Senado observa que no se asienta en referencia objetiva alguna que pruebe que la medida va a servir para lograr los objetivos propuestos en la ley de restaurar la convivencia dentro del Estado de Derecho, de superar la situación de tensión, o de avanzar en el diálogo político y social. Categorías generales, por otro lado, que no son susceptibles de ser concretadas y que, como tales, no sirven de justificación objetiva y razonable de la medida. Añade que el criterio implica que las acciones que pudieran haberse cometido con la intención o propósito de procurar otra reivindicación política, como la unidad de España o la oposición al independentismo, no serían amnistiables, con el consiguiente efecto desaliento (chilling effect) sobre la libertad ideológica de otros. El factor de diferenciación en la ley debe responder a un fin constitucionalmente lícito, lo que no ocurre en este caso, pues desde la perspectiva de la libertad ideológica (art. 16 CE) y de su libre exteriorización (art. 20 CE), se beneficia a aquellos que han expresado una determinada ideología y se disuade a otros.Finalmente, desde la perspectiva de la proporcionalidad, el Senado aprecia que existen en nuestro ordenamiento jurídico medios para alcanzar el mismo fin que resultan menos gravosos para los principios básicos de nuestro sistema constitucional, como son el indulto particular o la posibilidad de emprender modificaciones legislativas penales favorables, de menor calado y de aplicación retroactiva a cualquier ciudadano.(
45. vi)Vulneración de los arts. 168 o 167 CEEl Senado aduce, a continuación, que la amnistía aprobada en la Ley 1/2024 también infringe los arts. 167 y 168 CE, porque hubiera precisado una revisión constitucional, al exceptuar los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.1 y 3 CE), la separación de poderes (arts. 66.2 y 117 CE) y la igualdad como valor superior y como principio (arts. 1.1 y 14 CE). Se trata de un ámbito reservado a la reforma constitucional cuya aprobación corresponde a las dos cámaras, residiendo en el Senado una competencia de rechazo, y que debe tramitarse por el procedimiento establecido en el título X de la Constitución, por lo que constituye un supuesto de evidente extralimitación del Poder Legislativo al invadir el ámbito del poder constituyente derivado. Al incidir en preceptos incluidos en el título preliminar, sería exigible el procedimiento de reforma agravado del art. 168 CE. Aun en caso de no estimarse necesaria la reforma de dichos preceptos, teniendo en cuenta que la amnistía altera la distribución de competencias realizada por la Constitución, se precisaría por lo menos modificar el art. 66.2 CE para atribuir a las Cortes Generales la competencia para acordar amnistías, modificación que tendría que llevarse a cabo a través del procedimiento establecido en el art. 167 CE.
46. e)La Ley de amnistía como ley singular y como ley orgánicaEl Senado, en el fundamento de Derecho sexto de su escrito de alegaciones, examina la Ley de amnistía como ley singular y como ley orgánica.(
47. i)Desde la primera perspectiva, concluye que no respeta los límites de las leyes singulares, categoría en la que la sitúa el preámbulo, sin perjuicio de reiterar que, a su entender, la amnistía no es una ley. Sentada tal precisión, considera que pertenecería en su caso a la categoría de las leyes autoaplicativas o autoejecutivas, que habitualmente se subrogan en la función ejecutiva o administrativa, aunque la Ley de amnistía no contiene una actividad administrativa, sino que busca la inaplicación con carácter retroactivo de la normativa penal o sancionadora a unos hechos tipificados como delito o infracción, anulando la actividad judicial. La opción del legislador de formalizar esta decisión a través de una ley formal no altera esta naturaleza particular de la amnistía.De acuerdo con la doctrina constitucional, como ley singular debería respetar estos límites: el principio de igualdad (art. 14 CE), la distribución de competencias entre los poderes del Estado, la regulación de ciertas materias y, en especial, los derechos fundamentales y la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Al respecto se remite a lo ya dicho sobre igualdad y seguridad jurídica; y en relación con los derechos fundamentales, con cita de la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 c), alega que los mismos no consienten, por su propia naturaleza, leyes singulares que tengan el específico objeto de condicionar o impedir su ejercicio, pues dichos derechos son materia reservada a las leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares. La Ley de amnistía, según se sigue de su preámbulo, tiene por objeto específico el de condicionar el ejercicio de los derechos fundamentales, y concretamente, el de la libertad de las personas (art. 17.1 CE) al excepcionar la aplicación de la ley penal, lo que contraviene los límites constitucionales referidos. Además, la definición de su objeto, como ley singular, debería ser todo lo precisa posible, exigencia que tampoco cumple, lo que vulnera el art. 9.3 CE. Plantea también un problema de tutela judicial (art. 24.1 CE) ya que por su forma de ley no es susceptible de ser impugnada por ningún particular que considere que, por la amnistía, su posición jurídica se ha visto afectada, lo que compromete, hasta neutralizarla, la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE).(
48. ii)El Senado considera asimismo que la Ley de amnistía infringe el art. 81.1 CE, pues la amnistía no forma parte del ámbito material reservado en dicho precepto a las leyes orgánicas, ámbito que se somete a un criterio estricto, por lo que no debió haberse aprobado como ley orgánica. El Tribunal Constitucional ha dejado claro que los derechos fundamentales a los que se refiere el precepto son los reconocidos en la sección primera del capítulo II del título I de la Constitución, arts. 15 a 29, sin comprender el derecho a la igualdad del art. 14 CE que, al tener un carácter relacional, no permite una regulación unitaria, global e independiente de otras situaciones jurídicas. También que el desarrollo al que se refiere se limita a una regulación directa del derecho fundamental correspondiente, no a su mera incidencia o afectación parcial.El criterio seguido para dar a la amnistía rango de ley orgánica es el de la afección a derechos fundamentales, atendiendo también al ámbito penal de la regulación, sin que se concrete de qué forma se entiende producida dicha afección o afectación. El legislador, aunque no lo mencione, ha considerado que la amnistía, al exceptuar la aplicación del Código penal, afectaría a la libertad personal y a otros derechos fundamentales, y supondría su desarrollo, criterio que rebate el Senado con el argumento de que la Ley de amnistía, en tanto que medida singular que excepciona la aplicación de una norma jurídica pero carente de contenido normativo, no fija ni precisa el alcance y los límites de la libertad de las personas, ni de ningún otro derecho fundamental que pueda verse limitado por el Código penal o cualquier otra norma penal. Tampoco precisa rango orgánico la regulación de la actuación judicial para su aplicación, pues las normas de competencia y procedimiento se contienen en leyes ordinarias. Reitera que la amnistía no regula ningún aspecto de la sociedad con vocación de permanencia, por lo que no constituye una norma jurídica en sentido estricto, sino una medida singular adoptada bajo el ropaje de ley formal, cuya trascendencia jurídica se limitaría a dejar inaplicada una norma jurídica con rango de ley, el Código penal.
49. f)Inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de amnistíaEl Senado, en el fundamento de Derecho séptimo de su escrito de alegaciones, con carácter subsidiario para el caso de que no se declarase la inconstitucionalidad completa de la Ley de amnistía, considera que incurren en inconstitucionalidad los siguientes preceptos:(
50. i)El art. 2 d), que excluye de la amnistía los actos tipificados como delitos en los que hubieran concurrido determinadas motivaciones, pero no los que se hubieran realizado por motivos relacionados con la ideología o la nación de la víctima, a diferencia de lo previsto en el art. 22.4 del Código penal, lo que pudiera representar una discriminación incompatible con la libertad ideológica.(
51. ii)El art. 2 f), que excluye de la amnistía los actos tipificados como delitos de traición y contra la paz y la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional del título XXIII del libro II del Código penal, por no hacerlo de manera completa, sino limitada a los casos en que se haya producido una amenaza efectiva y real y un uso efectivo de la fuerza en los términos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas o en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, que contiene la Declaración relativa a los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de la Naciones Unidas. Se usa un criterio extralegal que podría contradecir el propósito de identificación abstracta de las exclusiones, ajeno al marco conceptual del Código penal, que podría vulnerar el principio de legalidad penal y el principio de seguridad jurídica.El Senado también se refiere en este último fundamento a las exigencias punitivas del Derecho de la Unión Europea en delitos de malversación de caudales públicos y terrorismo como criterio hermenéutico (art. 10.2 CE) limitativo de la libertad de apreciación del legislador, argumentando que su desprotección entronca con la inseguridad jurídica incompatible con el art. 9.3 CE a la que ya ha aludido.(iii) En relación con la malversación, el Senado sostiene la inconstitucionalidad del art. 1.1
52. a)y b), que la incluyen en el ámbito de aplicación de la amnistía. Se refiere en primer lugar al art. 2 e), que excluye de la amnistía los delitos que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea, pero no otros, citando la Directiva (UE) 2017/1371, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal. Su primer considerando dice que la protección de los intereses financieros de la Unión abarca todas las medidas que afecten o puedan afectar negativamente a sus activos y a los de los Estados miembros en la medida en que estas guarden relación con las políticas de la Unión, extensión que confirma el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE de 6 de diciembre de 2017, asunto C-408/16, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România) y su art. 4.3 impone a los Estados miembros el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar que la malversación, cuando se cometa intencionadamente, constituya una infracción penal, afirmando un deber de luchar contra la corrupción que puede ir más allá de que se afecten o no los intereses financieros de la Unión Europea (STJUE de 21 de diciembre de 2021, Euro Box Promotion y otros, asunto C-357/19).El Senado considera que el cumplimiento de los fines encomendados a la administración pública por el art. 103.1 CE y los principios establecidos para el gasto público en el art. 31.2 CE imponen, de acuerdo con las obligaciones de la Unión Europea, que no quepa ninguna excepción, ni siquiera temporal, de la aplicación de la norma penal para cualquier forma de fraude o corrupción, sin que sea relevante el enriquecimiento personal. En tal medida, concluye, la previsión del art. 2
53. e)no es completa, precisa ni razonable y vendría impedida por el principio de la seguridad jurídica y el de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 CE en relación con los arts. 103.4 y 31.2 CE.(
54. iv)En relación con el terrorismo, el Senado sostiene que el art. 2
55. c)es inconstitucional porque excluye de la amnistía los actos que hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los arts. 2 y 3 del Convenio europeo de Derechos Humanos y en el Derecho internacional humanitario, lo que deja dentro del ámbito de la amnistía otros actos que la Directiva (UE) 2017/541, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, obliga a perseguir. En concreto, los delitos de terrorismo que no conllevan esos resultados, así como los delitos relacionados con un grupo terrorista (dirección o participación en el grupo, suministro de información o medios, financiación) y los delitos relacionados con actividades terroristas (provocación, captación, adiestramiento, robo, extorsión, falsificación). Esto significa, como puso de manifiesto la opinión de la Comisión de Venecia, de 18 de marzo de 2024, sobre los requisitos del Estado de Derecho en materia de amnistías, que no todos los delitos terroristas penalizados por la Directiva están excluidos del alcance de la amnistía. Se trata de delitos pluriofensivos, que abarcan desde la protección de la vida y de la integridad física (art. 15 CE) hasta, en general, el orden político y la paz social, fundamentado en la dignidad de la persona, sus derechos inviolables y el libre desarrollo de su personalidad (art. 10.1 CE), por lo que excluir la aplicación de la norma penal a los mismos pone en peligro el orden político y la paz social y contradice el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Concluye que de los arts. 10.1 y 15 CE, en relación con el art. 9.3 CE, se deriva como límite del poder legislativo de las Cortes Generales la imposibilidad de exceptuar la norma penal en materia de terrorismo. A su vez, la falta de identificación abstracta de esa exclusión, en la medida en que se asume un criterio ajeno al marco conceptual de la citada Directiva y su trasposición al Código penal, vulnera la precisión que imponen la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE). 15. Mediante escrito que tuvo entrada en el registro general de este tribunal el 29 de enero de 2025, el abogado del Estado solicitó que se le tuviera por personado en el presente procedimiento y que se le concediera una prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones. 16. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno del Tribunal de 29 de enero de 2025 se acordó tener por personado al abogado del Estado, así como prorrogar en ocho días más el plazo concedido para presentar alegaciones. 17. El 10 de febrero de 2025 se recibió en este tribunal el escrito de alegaciones del abogado del Estado, cuyo contenido se expone sintéticamente a continuación.A) Comienza el abogado del Estado solicitando la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente. Tras cita de abundante doctrina constitucional, se argumenta que no concurren los puntos de conexión material -entre la norma impugnada y el haz de competencias autonómicas- invocados por la Junta de Andalucía, rechazando que Ley de amnistía implique un peligro existencial del sistema autonómico y de la unidad de España , o para las arcas autonómicas, y poniendo de manifiesto el abogado del Estado que la Ley de amnistía es una ley de contenido penal y procesal que, además de ser una competencia exclusiva del Estado no se proyecta sobre la Comunidad Autónoma de Andalucía.B) Con carácter subsidiario, entrando en las cuestiones de fondo, se inicia el escrito con unas consideraciones preliminares sobre la figura de la amnistía, en cuanto manifestación del derecho de gracia, y sobre el encaje general de dicha institución en el ordenamiento constitucional. En ellas se realizan las siguientes afirmaciones:
56. a)La amnistía es, para el abogado del Estado, una figura jurídica distinta al indulto, no afectada, por ello, por la prohibición constitucional de indultos generales enunciada en el art. 62
57. i)CE. Amnistía e indulto son, según se alega, manifestaciones específicas de un mismo instituto, el derecho de gracia. Se cita, en este punto, la opinión CDL-AD