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Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 179/2025

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 179/2025 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 179/2025, de 20 de noviembre (BOE núm. 311, de 26 de diciembre de 2025) ECLI:ES:TC:2025:179 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6595-2024, interpuesto por la Junta de Castilla y León, contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, publicada en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 141, de 11 de junio de 2024. Han comparecido y formulado alegaciones el Congreso de los Diputados, el Senado y el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 10 de septiembre de 2024, la directora de los servicios jurídicos de la Comunidad de Castilla y León, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Ley de amnistía).A) El escrito de demanda, tras exponer los antecedentes que considera de interés, comienza refiriéndose a los presupuestos procesales del presente recurso y, entre ellos, dedica especial esfuerzo a justificar la legitimación para recurrir del gobierno autonómico recurrente. Con cita de abundante doctrina constitucional (entre otras, STC 13/2021, de 28 de enero), se argumenta que la Ley de amnistía afecta a su propio ámbito de autonomía [arts. 162.1 CE y 27.2

  1. b)y 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)] y se señala que la legitimación de las comunidades autónomas, que opera en favor del interés general y común del Estado, debe ser la regla general; que el objetivo del recurso de inconstitucionalidad autonómico es la defensa de la competencia vulnerada por la ley estatal, y, sobre todo, la depuración del ordenamiento jurídico; que la legitimación se justifica en la existencia de un punto de conexión material entre la ley estatal recurrida y el ámbito competencial autonómico; y que la posición institucional de las comunidades autónomas en la estructura de distribución del poder político, les otorga una alta cualificación constitucional que se infiere de su cometido constitucional.En concreto, al examinar la afectación del ámbito de interés de la comunidad autónoma recurrente, sostiene que el punto de conexión exigido por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para que las comunidades autónomas puedan impugnar una ley se encuentra, en este caso, en la afectación al marco básico dentro del cual debe desarrollarse el ejercicio de las competencias constitucional y estatutariamente establecidas y ejercerse su derecho al autogobierno, por la afectación de la ley recurrida a principios tan esenciales como los de justicia e igualdad, vinculada por tanto al interés de esta comunidad autónoma (y de todas) en sus “intereses políticos específicos” al ejercicio de sus competencias dentro del orden constitucional establecido. Y añade que, con independencia de dicha afectación, sería suficiente con invocar el interés de la comunidad autónoma en contribuir a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico mediante la impugnación de una ley de las características de la Ley de amnistía que, a juicio de la parte recurrente, socava los principios básicos en que se asienta el núcleo del Estado social y democrático de Derecho que proclama la Constitución española así como los que constituyen la base del marco jurídico común dentro del cual las comunidades autónomas ejercen sus competencias [se refiere aquí, fundamentalmente, a los arts. 1, 14 y 139 CE, y a los arts. 8, 16 y 69 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (EACL), estos últimos dedicados, respectivamente, a los derechos y deberes constitucionales de los castellanoleoneses, la imposición a los poderes públicos castellanoleoneses de la obligación de orientar sus actuaciones de acuerdo con los principios rectores de la Constitución y al marco de asunción de competencias por Castilla-León establecido por la misma]. Remata su planteamiento señalando también, como punto de conexión territorial, la existencia de derechos e intereses de personas físicas castellano y leonesas, oriundas o procedentes de Castilla y León que residen en Cataluña temporal o permanentemente, así como de personas jurídicas con sede en Castilla y León que tienen allí centros auxiliares o sucursales, que se ven afectados directa o indirectamente por el ámbito material de la Ley de amnistía, que tiene implicaciones incluso en la responsabilidad civil por daños derivada de la comisión de acciones delictivas, por no mencionar la afectación a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado que allí actuaron y están incluidas en el ámbito subjetivo de la Ley, algunas de ellas procedentes del territorio de Castilla y León, y que fueron desplazadas a Cataluña temporalmente.B) En cuanto al fondo, impugna, en primer lugar, la totalidad de la Ley de amnistía, y lo hace, primero, desde una perspectiva general y, segundo, desde diferentes perspectivas más concretas. Así:
  2. a)Desde una perspectiva general, efectúa las siguientes consideraciones:(
  3. i)De los arts. 1, 8 16 y 69 EACL se deduce, a criterio de la letrada autonómica, la existencia de un punto de conexión objetivo (la quiebra del principio de igualdad del art. 14 CE y de la igualdad territorial del art. 139 CE) y un punto de conexión territorial (los derechos de los castellanoleoneses residentes -temporal o permanentemente- en Cataluña, y de las personas jurídicas castellanoleonesas que tienen sucursales en Cataluña), que se verían afectados -directa o indirectamente- por el ámbito material de la Ley de amnistía, a efectos de reclamación de la responsabilidad civil derivada de delito, particularmente respecto de los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado procedentes de Castilla-León que tuvieron que actuar en Cataluña y resultaron perjudicados.(
  4. ii)Asimismo, subraya que el recurso de inconstitucionalidad se interpone dentro del plazo de los tres meses desde la publicación de la Ley de amnistía en el “BOE” (11 de junio de 2024); que la Ley de amnistía es una norma autoaplicativa (arts. 1 y 3 de la Ley de amnistía) cuya efectividad se agota en su supuesto de hecho concreto y excepcional; y que los preceptos constitucionales que se consideran infringidos son los arts 1.1, 9.1 y 3, 14, 15, 16, 17, 24, 25, 55, 62, 81, 94, 96, 117, 118, 139, 167 y 168 CE en relación con los arts. 1, 8, 16 y 69 EACL.
  5. b)A continuación, efectúa tres impugnaciones concretas.(
  6. i)Primero, afirma que la Ley de amnistía quiebra el Estado de Derecho, el principio democrático, el principio de jerarquía normativa, el de seguridad jurídica y el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos de la Constitución. Se apoya para ello en los seis siguientes argumentos:

(1)La supremacía de la Constitución, sostiene, se ve contradicha en la propia exposición de motivos de la Ley de amnistía al considerar la Constitución como un instrumento abierto, movible y sin límites, en función de las necesidades coyunturales de las Cortes Generales. Refiere que la convivencia democrática no puede situarse por encima de la Constitución y que no es admisible afirmar, como hace en la exposición de motivos de la Ley de amnistía, que “se renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social, que se fundamenta en la consecución del interés superior: la convivencia democrática”, por ser esto último incompatible con la supremacía constitucional.Por ello, apunta, si las Cortes, con una mayoría circunstancial, pretendieren hacer prevalecer su legitimación por encima de la Constitución, deberían haber acudido al procedimiento de reforma constitucional.Y concluye este primer punto afirmando que, con la aprobación de la Ley de amnistía, el Poder Legislativo, en lugar de quedar sometido a la Constitución, lo que hace es someter esta a los avatares políticos de la mayoría parlamentaria, coyuntural y variable, perdiendo así su carácter de norma suprema del ordenamiento y del Estado.
(2)En segundo lugar, sostiene la recurrente que la Constitución no menciona explícitamente la amnistía y que, por las razones que se expondrán a continuación, se considera vulnerado el art. 9.1 CE. Se alega que la Constitución recoge en el art. 62 i) la interdicción de los indultos generales, razón por la que la amnistía no tendría encaje, y que ese silencio al respecto atestigua el rechazo consciente de dicho instituto jurídico durante el proceso constituyente (tanto en la ponencia de 3 de noviembre de 1977 como en las enmiendas 504 -del Grupo Mixto- y 744 -de la Unión de Centro Democrático-, e incluso de la 697 -del Partido Comunista de España-), objeción que dice se ha acreditado más recientemente, en 2021, con la inadmisión por la mesa del Congreso de la propuesta de amnistía de los grupos catalanes “por entenderse que tal proposición constituía un indulto general”. Para la recurrente la amnistía solo sería posible si el texto constitucional la hubiese autorizado expresamente, y si no lo hizo, la potestad legislativa (art. 66.2 CE) en 2024 no puede colocarse ahora en el mismo plano que el poder constituyente.En relación con su intento de justificación acudiendo al derecho comparado, se pone de manifiesto que el informe de la 138 sesión de la Comisión de Venecia, de 15 de marzo de 2024 (§ 47), desacredita la admisión generalizada de la amnistía en el derecho comparado que proclama la exposición de motivos de la Ley de amnistía Y, al referirse a nuestros precedentes históricos (1845, 1856, 1869, y 1931), argumenta que tampoco son parangonables con la actual, y, en el caso de la amnistía a Companys, esta fue objeto de debate político en la campaña electoral de 1936. Tampoco resulta parangonable con la amnistía de 1977, ya que esta fue preconstitucional, de aplicación general e igualitaria.Como consecuencia de la falta de previsión constitucional de la Ley de amnistía, enfatiza la recurrente, ello ha conllevado la modificación de dos leyes orgánicas esenciales (Código penal y Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas). A su juicio, la Ley de amnistía aprobada es, en realidad, una reforma constitucional encubierta, un fraude constitucional y un producto normativo imposible.En otro orden de cosas, afirma la recurrente que constitucionalmente, no todo lo no-prohibido está permitido por la Constitución, apuntando que el principio de vinculación negativa y de libertad normativa opera de manera diferente en derecho constitucional, según si afecta a la actuación de los particulares o a las relaciones entre poderes públicos. Afirma por ello que existe una vinculación positiva del poder político a la legalidad, necesaria para garantizar el equilibrio entre los poderes del Estado, y que justifica o explica que el ejercicio de dichos poderes queda delimitado por las habilitaciones que les otorga el ordenamiento jurídico-constitucional, sin que sea admisible una interpretación que, en sentido contrario, pretenda que solo uno de ellos goce de libertad de objetivos políticos para realizar todo aquello que el ordenamiento jurídico no le prohíba de forma expresa. De lo contrario, razona, el legislador tendría que estar incluyendo constantemente en las leyes, cláusulas de negación competencial, lo que dejaría sin sentido el citado principio de vinculación positiva, lo que le permite concluir, con la doctrina constitucional, que los poderes públicos solo pueden realizar aquello que el ordenamiento jurídico les permite (sentencias 920/2019 y 786/2020).
(3)En el recurso de inconstitucionalidad se sostiene que la amnistía vulnera el principio de seguridad jurídica, afirmación que exige de los recurrentes recordar cuál es la finalidad y fundamento de la amnistía. Se aduce que el fundamento de la amnistía es la satisfacción del interés general y para evidenciar su excepcionalidad se cita la STC 147/1986, de 25 de noviembre, que además de decir que la amnistía afecta la seguridad jurídica del art. 9.3 CE al alterar las situaciones consagradas por sentencias judiciales firmes, afirma que “la aplicación de una determinada normativa -en sentido amplio- que se rechaza hoy por contraria a los principios inspiradores del nuevo orden político”, todo lo cual lleva a la recurrente a considerar que se trata de una figura excepcionalísima e improcedente cuando ya se ha conseguido una democracia plena.A continuación, considera que, si con la Ley de amnistía se amnistiasen los actos delictivos perpetrados en el contexto del procés, se estaría reconociendo la existencia de un contexto legal de represión autoritario y antidemocrático que pondría en tela juicio las bases esenciales de la convivencia de la Constitución. Frente a ello, opone que la amnistía solo cabe frente al derecho injusto, y el emanado de nuestra constitución democrática no lo es. Por el contrario, el objetivo expresado en la exposición de motivos de la Ley de amnistía de mejora de la convivencia y cohesión social en Cataluña ha generado una conflictividad social e institucional en el resto del territorio de España (como atestigua el parágrafo 127 del informe de la Comisión de Venecia).
(4)La recurrente sostiene que la Ley de amnistía lesiona el principio de interdicción de la arbitrariedad del poder legislativo, infringiendo así el art. 9.3 CE. Para la recurrente, los objetivos introducidos en la exposición de motivos de la Ley de amnistía (“foment[ar] la estabilidad económica y el progreso cultural y social tanto de Cataluña como del conjunto de España” y “abordar una situación excepcional en pro del interés general apostando por un futuro de entendimiento, diálogo y negociación entre las distintas sensibilidades políticas, ideológicas y nacionales”), además de no ajustarse a la realidad de los hechos, no figuran entre los que la Constitución atribuye a las Cortes Generales. El interés público en una medida excepcional como la amnistía (que requiere permanencia, claridad, certidumbre, concreción y determinación) no puede depender, afirma, de las mayorías coyunturales en las Cortes.
(5)Se aduce en el escrito de interposición del recurso que la aprobación de la amnistía mediante ley orgánica vulnera el art. 81 CE. De esta forma, se explica, atendido el tenor del art. 81.1 CE, y aunque la amnistía pudiere afectar a derechos fundamentales, no se extrae la necesidad de ley orgánica de amnistía, porque -en su caso- afectaría al desarrollo accesorio de algún derecho fundamental (SSTC 6/1982, de 22 de febrero; 160/1987, de 27 de octubre; 93/1988, de 24 de mayo; 127/1994, de 5 de mayo, y 173/1998, de 23 de julio). Solo la modificación expresa del Código penal y de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas podrían justificar, a criterio de la recurrente, el uso de una ley orgánica.
(6)En el escrito de demanda se justifica también la prohibición de la amnistía a partir de la prohibición expresa de los indultos generales en el art. 62 CE. Aunque la amnistía y el indulto sean medidas de gracia diferentes (el indulto perdona la pena, mientras que la amnistía elimina el delito, exceptuando la aplicación de la ley sobre determinadas personas), debe colegirse, se nos dice, que si se prohíbe constitucionalmente el perdón de la pena, tanto más deberá estar prohibido el borrado retroactivo del delito en su día cometido. Además, a la vista de las enmiendas introducidas en la tramitación de la Ley de amnistía, se concluye que esta se fue perfilando como un indulto, en fraude de ley a la prohibición de indultos generales (del art. 62 CE).(ii) Segundo, afirma que la Ley de amnistía supone la ruptura del principio de separación de poderes, infringiendo los arts. 117 y 118 CE. Citando la STC 70/2022, de 2 de junio, FJ 5, sobre la separación de poderes como principio esencial de nuestro ordenamiento constitucional (art. 1.1 CE), esgrime los siguientes cinco argumentos:
(1)En primer lugar, señala que la Ley de amnistía deslegitima al Poder Legislativo del que emanaron las leyes sustantivas y procesales aplicadas a los hechos y a los procesos a los que la ley recurrida hace referencia.
(2)En segundo lugar, sostiene que la amnistía afecta al principio de exclusividad jurisdiccional, y a través de él al de la división de poderes, imposibilitando el ejercicio de esta potestad sobre determinados supuestos, entrañando una amnesia jurisdiccional. Todo lo cual, a criterio de la recurrente, genera un grave daño a la aplicación de la Constitución como lex suprema por privarla de una parte de su contenido esencial en lo relativo a la función jurisdiccional del Poder Judicial y los tribunales, conllevando una arbitraria aplicación del principio de división de poderes, con vulneración de la exclusividad jurisdiccional (art. 117.3 CE), en su doble vertiente, positiva y negativa. Esta injerencia en las funciones del Poder Judicial y de los tribunales, sigue diciendo, infringe los arts. 117 y 118 CE (que atribuyen a los juzgados y tribunales determinados por las leyes el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado y, desobedece la obligación de cumplir las sentencias y resoluciones firmes de juzgados y tribunales) y además perjudica la autonomía e independencia judicial (derivada de la separación de poderes), que pone en relación con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los arts. 2 y 9 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y la importancia que tiene para todos los estados miembros el concepto “Estado de Derecho”, aspecto sobre el que después volveremos.
(3)En tercer lugar, entiende que el legislador no puede declarar antijurídica, con carácter retroactivo, la normativa ya aplicada por los tribunales; objeta que esto solo podría hacerlo el Tribunal Constitucional mediante una declaración de inconstitucionalidad y en todo caso con los límites derivados del principio de seguridad jurídica. Aduce que una ley singular no puede dejar sin efecto lo declarado en una sentencia (sin perjuicio del indulto) y que la potestad de las Cortes de dejar sin efecto las sentencias por vía de la amnistía -y menos aún mediante una ley singular- no está prevista en la Constitución. Reprocha que la imposibilidad de enjuiciar a futuro hechos o sujetos amnistiados elimina la potestad jurisdiccional respecto de esos hechos punibles, conforme a la ley penal ordinaria. En definitiva, concluye este apartado afirmando que la amnistía supone inaplicar temporalmente la ley penal o sancionadora vigente en el momento de los hechos, la cual continúa vigente para el resto de los ciudadanos, con quiebra del monopolio y exclusividad jurisdiccional, otorgando un privilegio de inmunidad al margen de la Constitución.
(4)En cuarto lugar, pone de manifiesto, con amplia cita de jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea [por todas, SSTJUE de 15 de julio de 2021, asunto C-791/19, Comisión Europea c. República de Polonia, y de 5 de junio de 2023, asunto C-204/21, Comisión Europea c. República de Polonia (indépendance et vie privée des juges)] y de los arts. 2 y 19 TUE, la importancia del valor del Estado de Derecho como núcleo esencial de la democracia en la Unión Europea y sus estados miembros, del que forma parte esencial el funcionamiento independiente del Poder Judicial, que a su juicio ha sido trasgredido por la Ley de amnistía.
(5)Finalmente, sostiene que la Ley de amnistía también evidencia una injerencia en la función ejecutiva, en cuanto que prohíbe la tramitación de procedimientos administrativos y la ejecución de actos administrativos firmes, con arreglo a la legislación vigente.(iii) Tercero, señala que la Ley de amnistía supone una vulneración, supresión y suspensión de derechos fundamentales: del derecho a la igualdad (arts. 14 y 139 CE), del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE), del derecho a la libertad ideológica (art. 16 CE), del derecho a la libertad y seguridad (art. 17 CE) y del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).A juicio de la recurrente, la Ley de amnistía, como ley singular, no es un ejercicio normal de potestad legislativa, al estar circunscrita a un determinado supuesto de hecho, excepcional. Argumentando, por las razones que a continuación expone, que la Ley de amnistía ni siquiera cumple con los requisitos de las leyes singulares. Dice así que:En primer lugar, vulnera el principio de igualdad, al instaurar una excepción arbitraria e injustificada de la aplicación de las leyes, respecto de un definido e indeterminado número de personas, mediante la modificación de dos leyes orgánicas (del Código penal y de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas), introduciendo una notoria diferencia de trato injustificada.La Ley de amnistía es una norma, continúa señalando, que suspende excepcionalmente el cumplimiento de las leyes para determinados grupos de personas y conductas, en un contexto causal y temporal determinado, y con una intencionalidad concreta, si bien las normas generales continúan aplicándose a idénticas conductas, en el mismo periodo temporal, respecto de otras personas ajenas o contrarias a dicho proceso secesionista.Recuerda que las leyes singulares han sido aceptadas por el Tribunal Constitucional excepcionalmente (SSTC 139/2013, de 8 de julio; 231/2015, de 5 de noviembre, y 159/2021, de 16 de septiembre) siempre que no condicionen el ejercicio de derechos fundamentales, y respeten el principio de igualdad y a la tutela judicial efectiva.
(1)Respecto del principio de igualdad, alega que la ley singular debe tener una justificación objetiva y razonable, y un ámbito y alcance proporcionado a la situación excepcional que justifica la regulación singular (SSTC 129/2013, de 4 de junio; 231/2015, de 5 de noviembre; 170/2016, de 6 de octubre; 152/2017, de 21 de diciembre, y149/2020, de 22 de octubre) y pone el acento en el canon de constitucionalidad que habrá de superar cualquier ley singular para que pueda considerarse constitucional (idoneidad, necesidad y proporcionalidad), refiriendo que la ley singular no puede ser arbitraria ni discriminatoria. Todo lo cual le permite concluir que la norma es arbitraria (en tanto que carece de una justificación objetiva o explicación racional y razonable, y especialmente relevante, que la justifique, visto que, argumenta, tiene una evidente finalidad facticopolítica muy alejada de la búsqueda de los intereses generales) y discriminatoria (alegando que no supera el test o prueba de la triple razonabilidad sobre idoneidad, necesidad y proporcionalidad).Desde esta segunda perspectiva, señala que la exposición de motivos de la Ley de amnistía afirma que cumplió con el canon de la igualdad, porque no introdujo discriminaciones entre las personas que se encontraban comprendidas en el supuesto habilitante de la norma. Sin embargo, del dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-León núm. 339-2024, se acredita -argumenta- que las causas justificativas alegadas (“tensiones […] que provocan la desafección que mantiene alejada de las instituciones estatales a una parte de la población”, “trastorno grave en el funcionamiento de los servicios […] y en la convivencia social”, “avanzar en el camino del diálogo político y social necesario para la cohesión y el progreso de la sociedad catalana”, y “resolución del conflicto político a los cauces de la discusión política”) evocan una anormalidad democrática generalizada, incompatible con la realidad de garantía de los derechos fundamentales de la Constitución de 1978 y con el posicionamiento de una minoría en Cataluña, que no justificarían un tratamiento desigual. La Ley de amnistía, remata, dio un trato diferente a unos hechos, en función de la intencionalidad.Abundando en el triple test antes señalado, puntualiza lo siguiente:
  1. a)En relación con la idoneidad, argumenta que la Ley de amnistía no responde a un fin constitucionalmente legítimo, de interés general, al resultar notorio que perseguía exclusivamente el acuerdo político postelectoral, siendo votada exclusivamente por los propios grupos beneficiarios; que la contraposición entre Congreso y Senado atestiguó la falta de interés general; que las declaraciones de los beneficiarios de la Ley de amnistía certifican una voluntad contumaz en contra del interés general. Por ello concluye que la falta de idoneidad de la medida de amnistía para conseguir el objetivo propuesto resulta ser notoriamente inalcanzable; ni siquiera puede ser potencialmente alcanzable incluso si para ello finalmente ha de quedar trasgredido el derecho a la igualdad.
  2. b)En relación con la necesidad, señala que las medidas adoptadas no son las imprescindibles para la normalización de Cataluña, existiendo otros instrumentos normativos menos lesivos para la igualdad (derogación de delitos, concesión de indultos, etc.) igualmente eficaces. Como argumento adicional, alude a la crispación social, política e institucional generada por la medida, así como a la consecuencia de desautorización de las decisiones judiciales.
  3. c)En relación con la proporcionalidad, manifiesta que los costes de la Ley de amnistía superan ampliamente las ventajas para el interés general (no así para los sujetos y grupos políticos particulares, favorecidos con la medida, deslizando que puede hablarse de una “autoamnistía”).La falta de explicación razonable del trato diferenciado de la Ley de amnistía, concluye, genera sospechas de utilización arbitraria de los poderes públicos (en contra de los arts. 9.3 y 14 CE), con lesión también del art. 139. CE (en cuanto que introduce diferencias en los derechos, en función del territorio) y del art. 16 CE (en cuanto que se privilegia y justifica la amnistía por razones ideológicas).
(2)Respecto de la tutela judicial efectiva, sostiene la parte recurrente que la ley singular (Ley de amnistía) produce la inefectividad de los fallos judiciales (en contra de las SSTC 171/1991, de 16 de septiembre; 198/1994, de 4 de julio; 197/2000, de 24 de julio; 83/2001, de 26 de marzo, y 5/2003, de 20 de enero), privando a los particulares de los medios de defensa (generándoles indefensión), disuadiéndoles de acudir a los tribunales ordinarios -y al propio Tribunal Constitucional (salvo mediante la vía indirecta del art. 163 CE)- por los cauces procesales ordinarios y con unas mínimas garantías, razón por la que, a su entendimiento, se habría lesionado el art. 24 CE.A mayor abundamiento, añade, el efecto antes aludido provocaría una afectación en los derechos a la integridad física y moral (art. 15 CE) y en la libertad y seguridad (art. 17 CE), cuando estos hubieren resultado lesionados originariamente, con ocasión de los hechos amnistiados, con vulneración del art. 3 del Convenio europeo de derechos humanos (CEDH); como también que la Ley de amnistía supone una supresión o suspensión de derechos fundamentales durante el período temporal de los hechos a que se refiere -y también con posterioridad a su entrada en vigor- enervando la virtualidad de los derechos fundamentales (incluso de los procedimientos para tutelarlos en el futuro) en contra del art. 55 CE.Finalmente, apela a la posición institucional del Tribunal Constitucional, a la trascendencia del alcance del fallo del presente recurso y a la debilidad que supondría dar amparo a una medida de gracia tan excepcional y basada en una motivación política estrictamente transaccional y sin fundamento constitucional (dejando desprotegido al texto constitucional frente a futuros ataques, tan intensos como repetitivos, derivados de negociaciones transaccionales con objetivos políticos particulares carentes de toda justificación jurídico constitucional razonable, y socavando los fundamentos que dan legitimidad al Estado de Derecho y a la Constitución).C) En cuanto al fondo, impugna, en segundo lugar, los siguientes preceptos de la Ley de amnistía: arts. 1, 2, 4 y disposiciones finales primera y segunda.
  1. a)Art. 1 de la Ley de amnistía. La indeterminación en la delimitación de los actos determinantes de la responsabilidad penal, administrativa y contable vulnera el art. 9.3 CE.Para la recurrente el art. 1 de la Ley de amnistía describe con indeterminación y amplitud los actos excluidos de responsabilidad penal, administrativa o contable, el tiempo de su realización y el marco de su ejecución. Reprocha que la Ley de amnistía emplea deliberadamente términos imprecisos, y , al delimitar el ámbito objetivo, incluye elementos subjetivos, dando lugar a una inconcreción de las conductas amnistiadas, que lesiona el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE.El principio de seguridad jurídica (SSTC 27/1981, de 20 de julio; 36/1991, de 14 de febrero; 130/1999, de 1 de julio; 104/2000, de 13 de abril; 235/2000, de 5 de octubre, y 273/2000, de 15 de noviembre), recuerda la recurrente, tiene una doble proyección objetiva (certeza de las normas) y subjetiva (previsibilidad de los efectos), e implica que el legislador debe alcanzar la claridad y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo).Razona que la indeterminación en la definición de las conductas por la Ley de amnistía lesiona dicho principio, en la doble vertiente antes aludida, y se refiere en particular a la indefinición temporal y contextual o de vínculo con el proceso o consultas independentistas, así como a la exigencia de la concurrencia del requisito de la intencionalidad.Considera que la formulación de una cláusula abierta sobre los posibles delitos incluidos en la Ley de amnistía atenta incluso contra el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) siendo patente su lesión (STC 62/1982, FJ 7) en el inciso final “cualquier otro acto tipificado como delito que tuviese idéntica finalidad”.La criticada ampliación e indefinición del ámbito temporal, añade, vulnera también la proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos art. 9.3 CE (como advirtió el informe de la Comisión de Venecia de 15 de marzo de 2024, § 95).Critica que la frase del art. 1.3 de la Ley de amnistía “actos cuya realización se hubiera iniciado antes del 1 de noviembre de 2011, se entenderán comprendidos […] cuando su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha. Los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del 13 de noviembre de 2023, también se entenderán comprendidos […] aunque su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha” es de indeterminación absoluta, confunde la consumación con el agotamiento del delito, permite que delitos iniciados antes del 13 de noviembre de 2023, pero que se consumen con posterioridad, queden impunes, y desvirtúa el arrepentimiento, incentivando la reiteración (como ha sucedido con la iniciativa legislativa popular de 2 de febrero de 2024 en el Parlament de Catalunya), aprobando automáticamente la amnistía de hechos futuros (como advirtió el informe de la Comisión de Venecia de 15 de marzo de 2024, § 81).Este reproche de inseguridad jurídica, advierte, ha sido puesto de manifiesto igualmente por los AATS (Sala de lo penal) de 10 y 24 de julio de 2024 (ECLI:ES:TS:2024:9447A y ECLI:ES:TS:2024:10306A, respectivamente) y en el informe de la Comisión de Venecia de 15 de marzo de 2024, § 124, cuando critican el déficit en el alcance material y temporal de la Ley de amnistía.Por otro lado, aduce que el hecho de que la exposición de motivos de la Ley de amnistía no explicite que el motivo de la norma fue la instrumentación política de la negociación de la investidura, vicia toda la justificación, generando la inseguridad jurídica. Precisamente, según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, las decisiones políticas tienen que motivarse para poder ser objeto de control.Como también, que el contenido y finalidad de eximir de la aplicación del ordenamiento determinados delitos y penas es de por sí contrario a la Constitución, habiendo generado incertidumbre en los ciudadanos y a los jueces, que no saben tampoco cómo aplicarla, ni su número de beneficiarios (como denunció el informe de la Comisión de Venecia de 15 de marco de 2024).
  2. b)El art. 2 de la Ley de amnistía. Incumplimiento por el Estado español del Tratado de la Unión Europea y vulneración de los arts. 94 y 96 CEAlega la parte recurrente que la conjunción paradójica de actos amnistiables precisos (art. 1 de la Ley de amnistía) y exclusiones abstractas (art. 2 de la Ley de amnistía) se traduce en un incumplimiento del Derecho de la Unión Europea y -sobre todo- en una vulneración de los tratados internacionales válidamente celebrados (en contra del art. 96 CE). Argumenta, para sostener dicho incumplimiento, lo siguiente:(
  3. i)Respecto del Derecho europeo, afirma que se trasgrede las cláusulas de Estado de Derecho, independencia judicial, garantía de la tutela judicial efectiva, y preservación de los principios de primacía y efectividad, en relación con la normativa penal armonizada. En concreto, aduce que la exención en el art.1 de la Ley de amnistía de la malversación vulnera la Directiva (UE) 2017/1371, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal, que pretende garantizar que no haya ámbitos de impunidad para este delito en los Estados miembros.(
  4. ii)Por otra parte, señala que la Ley de amnistía trasgrede los tratados y convenios internacionales (que forman parte de nuestro ordenamiento jurídico interno-constitucional), sin que se haya producido su denuncia; e ignora el art. 31 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, que otorga preferencia a estos. Otro tanto, pero a la inversa, sostiene, sucedería en el art.2 de la Ley de amnistía respecto del delito de terrorismo, que se exceptúa remitiéndose íntegramente a la Directiva (UE) 2017/541, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo, ignorando que la Ley Orgánica 1/2019, de 20 de febrero, ya traspuso dicha directiva, y que el Código penal incluye también el terrorismo callejero.(iii) Aduce que lo mismo sucede con las órdenes europeas de detención que el art. 4
  5. b)de la Ley de amnistía pretende dejar sin efecto, olvidando que se rigen por la Decisión Marco 2002/584/JAI, del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre estados miembros, que otorga al juez nacional la condición de juez europeo. Todo ello, resume, evidencia una violación, no del Derecho de la Unión Europea -que no es canon de constitucionalidad- sino de los arts. 94 y 96 CE.
  6. c)El art. 4 de la Ley de amnistía. Vulneración del principio de separación de poderes (arts. 117 y 118 CE)En este punto, la parte recurrente destaca que el efecto inmediato de la amnistía vulnera la división de poderes reflejada en el art. 117 CE, ya que es el propio legislador el que ordena a los órganos judiciales la adopción de una serie de medidas impidiendo así, juzgar y resolver de forma motivada conforme a la ley; de esta forma, también dice, se estaría produciendo una injerencia del Poder Legislativo en la función judicial, ya que el legislador suprime el procedimiento judicial necesario para que los jueces y tribunales dicten las resoluciones judiciales que procedan en cada caso, e impone el levantamiento de las medidas cautelares antes de la declaración de la amnistía mediante una resolución firme, infringiendo por lo expuesto, dicho precepto constitucional.
  7. d)Disposición final primera y disposición final segunda. Vulneración de los límites constitucionales en relación con la ley singularTras recordar que la exposición de motivos de la Ley de amnistía la encuadra en la categoría de ley singular, advierte la recurrente que las disposiciones finales primera y segunda (que también serían ley singular) introducen -con carácter permanente- causas de extinción de responsabilidades punitivas, que ya no serían un supuesto concreto de ley singular, sino un régimen general y permanente, produciéndose por ello, denuncia, un fraude al contenido constitucional de la ley singular. El canon de constitucionalidad de la ley singular de las SSTC 129/2013, FJ 4, y 231/2015, FJ 3, razona, es que deben respetar el principio de igualdad, y que solo se puede acudir a ellas cuando no se disponga de los instrumentos normativos ordinarios. De esta forma, afirma, las disposiciones finales primera y segunda de la Ley de amnistía exceden del contenido necesario y eventual de la ley singular, no constituyendo un complemento necesario, ni guardando una conexión inmediata y directa con los supuestos de hecho contemplados en la amnistía. En definitiva, argumenta que la Ley de amnistía vendría a suplantar a la Constitución, al tratar de regular la amnistía sin llevar a cabo el proceso de reforma constitucional, por lo que cabe entender vulnerados los arts. 167 y 168 CE. A mayor abundamiento, reprocha que la ley singular, como se autodefine la Ley de amnistía, en teoría de contenido limitado, lleva cabo, de forma improcedente, modificaciones de leyes generales (como las leyes orgánicas del Código penal y del Tribunal de Cuentas).D) Por otrosí se formula recusación contra los magistrados don Cándido Conde-Pumpido Tourón -presidente del Tribunal- don Juan Carlos Campo Moreno y doña Laura Díez Bueso. 2. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 10 de septiembre de 2024 se tuvo por recibido el escrito de demanda, así como los documentos adjuntos, designándose ponente al magistrado don José María Macías Castaño. 3. El día 16 de septiembre de 2024, el magistrado don Juan Carlos Campo Moreno presentó escrito manifestando su voluntad de abstenerse del conocimiento de varios procesos constitucionales relacionados con la Ley de amnistía (y, entre ellos, del presente recurso de inconstitucionalidad) por considerar que concurre en él la causa prevista en el apartado décimo del art. 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). 4. Por escrito de 20 de septiembre de 2024, el abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, formuló recusación contra el magistrado don José María Macías Castaño, suplicando que fuera apartado del conocimiento de este recurso. 5. Mediante diligencia del secretario de justicia del Pleno de 26 de septiembre de 2024 se tuvo por recibido el auto de fecha 24 de septiembre de 2024, dictado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6436-2024 (en el que se estimaba justificada la abstención formulada por el magistrado don Juan Carlos Campo Moreno, apartándole definitivamente del conocimiento de dicho recurso -y del presente- y declarando, por consiguiente, la pérdida sobrevenida de objeto de la recusación presentada contra el mismo magistrado en el presente recurso por la Junta de Castilla y León), haciendo constar que suerte efectos en el presente proceso. 6. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 9 de octubre de 2024 se acordó designar ponente del incidente de recusación del presidente de este tribunal, don Cándido Conde-Pumpido Tourón, promovido por la parte recurrente, al magistrado don Enrique Arnaldo Alcubilla. Por ATC 110/2024, de 22 de octubre, se acordó no admitir a trámite dicha recusación. 7. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 23 de octubre de 2024 se acordó designar ponente del incidente de recusación de la magistrada doña Laura Díez Bueso, promovido por la parte recurrente, a la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera. Por ATC 121/2024, de 5 noviembre, se acordó no admitir a trámite dicha recusación. 8. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno de 6 de noviembre de 2024 se acordó designar ponente del incidente de recusación del magistrado don José María Macías Castaño, promovido por el abogado del Estado, a la magistrada doña Inmaculada Montalbán Huertas. Por ATC 139/2024, de 19 de noviembre, se acordó no admitir a trámite dicha recusación por considerarse intempestiva. 9. Por providencia de 17 de diciembre de 2024, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus presidentes, y al Gobierno, a través del ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”. 10. Por escrito registrado en este tribunal el 27 de diciembre de 2024, el presidente del Senado comunicó el acuerdo adoptado por la mesa de la Cámara el día 23 de diciembre de 2024 de comparecer en el presente procedimiento a los efectos de formular alegaciones; encomendar la representación y defensa de la Cámara, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto del personal de las Cortes Generales, al director de la asesoría jurídica de la Secretaría General del Senado; y comunicar el acuerdo al Tribunal Constitucional y al Congreso de los Diputados. 11. El 10 de enero de 2025 se recibió en el registro general del Tribunal escrito del abogado del Estado promoviendo de nuevo la recusación del magistrado don José María Macías Castaño. Por ATC 12/2025, de 29 de enero, con remisión a la argumentación del ATC 6/2025, de 15 de enero, FJ 4, se acordó apartar definitivamente al citado magistrado del conocimiento, entre otros, de este recurso de inconstitucionalidad. Contra dicho auto se interpuso recurso de súplica, que fue desestimado por ATC 35/2025, de 13 de mayo.Por acuerdo del presidente del Tribunal de 29 de enero 2025 se acordó designar ponente del presente recurso de inconstitucionalidad al magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, en sustitución del magistrado don José María Macías Castaño, al que correspondía la ponencia, al haberse estimado su recusación. 12. Por escrito registrado en este tribunal el 20 de enero de 2025, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la Cámara de personarse en este procedimiento, a los solos efectos de formular alegaciones en relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados; encomendar la representación y defensa de la Cámara, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto del personal de las Cortes Generales y en las normas sobre organización de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, a la directora de la asesoría jurídica de la Secretaría General de la Cámara; comunicar dicho acuerdo al Tribunal Constitucional y al Senado; y remitir el recurso a la dirección de estudios, análisis y publicaciones de la Secretaría General. 13. El 22 de enero de 2025, la letrada de las Cortes Generales, en representación del Congreso de los Diputados, compareció en el proceso y formuló alegaciones en relación con los vicios de procedimiento legislativo que se denuncian en la demanda, en lo que afecta al Congreso de los Diputados, y solicitó su desestimación.A) Tras exponer prolijamente la tramitación del procedimiento legislativo que dio lugar a la aprobación de la ley recurrida, y recordar la posición del recurrente en cuanto a la no admisibilidad de la amnistía en España por el silencio constitucional al respecto, explica que en el presente recurso, en lo que se refiere a las decisiones relativas a la tramitación de la ley, no se aprecia ninguna infracción en la tramitación de la ley orgánica impugnada, por lo que no procede, por los motivos formales aducidos, declarar la inconstitucionalidad de la ley. Concretamente, rechaza los siguientes vicios que se alegan por la parte recurrente del procedimiento legislativo.
  8. a)En primer lugar, en relación con la calificación de la iniciativa por la mesa del Congreso de los Diputados, la letrada de las Cortes Generales, tras recordar las funciones de calificación que le corresponden a la mesa y su tratamiento en la doctrina constitucional (entre otras, STC 152/2016, de 22 de septiembre) y, más en concreto, la calificación y admisión de trámite de iniciativas legislativas (STC 128/2019, de 11 de noviembre, FJ 2), afirma, frente a lo sostenido por la recurrente, que el acuerdo de la mesa de la Cámara de admisión de la proposición de ley orgánica se realizó correctamente, argumentando para ello que, como se expuso en la nota emitida a propósito de dicho trámite por la Secretaría General, la mesa de la Cámara, con carácter general, se limita a verificar los requisitos formales de las iniciativas, pudiendo entrar a valorar el contenido material siempre y cuando se verifique que existe una evidente y palmaria inconstitucionalidad (por todas, STC 46/2018, de 26 de abril). Es por ello que se dice que los requisitos (los formales se limitaban a la exposición de motivos y antecedentes) se cumplían, de ahí que se acordase la admisión a trámite de la proposición de ley presentada; como también, se razona después sobre la desestimación por la mesa de la Cámara, en su reunión de 5 de diciembre de 2023, de la petición de reconsideración formulada por dos grupos parlamentarios.
  9. b)En segundo lugar, se opone al planteamiento de la recurrente sobre la pretendida falta de justificación del carácter orgánico de la iniciativa, remitiéndose para ello al preámbulo de la norma (en que se alude a la afectación a derechos fundamentales, ex art. 81.1 CE), así como a la función de calificación por parte de la mesa, tratada en el punto anterior, en el sentido de que la mesa no tenía otra opción que admitir la iniciativa toda vez que se cumplía con los requisitos formales previstos reglamentariamente y no concurría una palmaria y evidente inconstitucionalidad.B) En conclusión, se afirma que no se ha incurrido en vicio procedimental u omitido trámite alguno durante la tramitación en el Congreso de los Diputados de la ley orgánica recurrida, no habiéndose vulnerado el art. 23 CE. En relación con el art. 23.2 CE se recuerda la doctrina constitucional de la STC 96/2019, de 15 de julio, concluyéndose que ninguno de los vicios procedimentales alegados por la recurrente ha afectado esencialmente al proceso de formación de la voluntad de la Cámara. Se insiste seguidamente en que la tramitación ha respetado escrupulosamente el procedimiento.A tales efectos, se recuerda, a modo de síntesis de la tramitación que, tras la presentación de la proposición de ley orgánica el 13 de noviembre de 2023, y su calificación por la mesa del Congreso de los Diputados el 21 de noviembre de 2023, esta se pronunció nuevamente, oída la junta de portavoces, para desestimar las solicitudes de reconsideración formuladas por dos grupos parlamentarios. Finalizado el plazo de enmiendas a la totalidad el día 3 de enero de 2024, se celebró el debate de totalidad el 10 de enero de 2024. El plazo de presentación de enmiendas al articulado terminó el 16 de enero de 2024, dando lugar a un incidente sobre su calificación que fue resuelto por la Comisión de Justicia tras la emisión de un informe en el que se acreditaron los fallos técnicos del proceso electrónico de registro de las enmiendas, si bien dio lugar con posterioridad a nuevas solicitudes de anulación y reconsideración, ante la mesa de la Cámara y la mesa de la Comisión de Justicia, respectivamente, debidamente resueltas.En cumplimiento del art. 113 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), la ponencia emitió informe el día 18 de enero de 2024, que fue objeto de debate y votación en la Comisión de Justicia el 23 de enero de 2024. Aprobado el dictamen de la proposición de ley orgánica por la Comisión, este fue sometido a debate y votación del Pleno de la Cámara, en su sesión extraordinaria de 30 de enero de 2024. Aunque el dictamen fue aprobado, el texto no obtuvo la mayoría absoluta requerida en la votación final sobre el conjunto, lo que supuso la vuelta del texto a la Comisión de Justicia -ex art. 131.2 RCD- para la emisión de un nuevo dictamen, decisión que motivó nuevas solicitudes de anulación y de reconsideración que fueron resueltas por la mesa, oída la junta de portavoces. También fue objeto de solicitud de reconsideración la ampliación del plazo para la emisión de un nuevo dictamen de la Comisión de Justicia.Después, esta comisión aprobó el nuevo dictamen, con la incorporación de enmiendas transaccionales, el 7 de marzo de 2024, no sin antes haber estudiado y resuelto una solicitud de suspensión de la sesión plenaria y otra, con audiencia de la junta de portavoces, de reconsideración sobre el acuerdo de calificación y admisión a trámite de las mismas. Por último, en la segunda sesión plenaria de 14 de marzo de 2024, la proposición de ley orgánica quedó aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados y fue remitida al Senado para que prosiguiese su tramitación.El Senado, tras la correspondiente tramitación en su sesión de 14 de mayo de 2024, acordó oponer su veto. Adicionalmente, inició un conflicto entre órganos constitucionales, requiriendo al Congreso de los Diputados, mediante acuerdo del Pleno del Senado de 10 de abril de 2024, la retirada de la proposición de ley orgánica o, subsidiariamente, la anulación de la calificación y admisión a trámite de la referida iniciativa, así como de todo lo actuado desde ese momento. El requerimiento fue rechazado por acuerdo motivado de la mesa del Congreso de los Diputados de 16 de abril de 2024, y finalmente el Pleno del Senado aprobó, el 16 de mayo, suspender el planteamiento del conflicto entre órganos constitucionales, quedando, en consecuencia, sin efecto.La tramitación de la iniciativa finalizó con el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados, adoptado en su sesión de 30 de mayo de 2024, de levantar el veto del Senado, ratificando el texto de la proposición de ley orgánica aprobado por el Congreso de los Diputados el 14 de marzo de 2024 (“Boletín Oficial de las Cortes Generales”. Congreso de los Diputados, serie B, núm. 32-13, de 6 de junio de 2024). 14. El Senado formuló alegaciones mediante escrito registrado en este tribunal el día 23 de enero de 2025, en el que se solicita, de manera principal, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la Ley de amnistía, y, de manera subsidiaria, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad, en los términos del fundamento jurídico-material séptimo de su escrito, y con carácter independiente, de todas y cada una de las siguientes disposiciones: de las letras
  10. a)y
  11. b)del art. 1.1, en cuanto a la malversación; de la letra
  12. c)del art. 2; de la letra
  13. d)del art. 2; y de la letra
  14. f)del art. 2 de la citada ley.El escrito, después de referir la tramitación en el Congreso de los Diputados y en el Senado de la Ley de amnistía, así como de sintetizar el objeto del recurso de inconstitucionalidad, aprecia que el planteamiento de este coincide, en general, con la posición adoptada por la mayoría del Senado. Más concretamente, que las vulneraciones que se denuncian en él se encuentran ya mencionadas en los informes emitidos por la Secretaría General del Senado y distintos escritos presentados por diferentes grupos parlamentarios del Senado durante la tramitación de la proposición de ley y el planteamiento de un conflicto de atribuciones con el Congreso. Según se expresa, “[e]l Senado, por tanto, tiene un interés evidente en personarse y hacer alegaciones en este recurso de inconstitucionalidad en el que se trata de dilucidar la constitucionalidad de la citada norma. Y lo hace, no solo alegando vicios de procedimiento legislativo, como suele ser lo habitual en los recursos de inconstitucionalidad, sino también vulneraciones materiales, porque la denuncia de estas vulneraciones materiales ha sido desde el principio la posición invariable de la Cámara al respecto”.Las alegaciones se estructuran en dos “fundamentos generales” iniciales, en los que se trata: (
  15. a)la ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que es la amnistía y su relación con la certeza y la seguridad jurídica; (
  16. b)la naturaleza de la amnistía; y cuatro “fundamentos jurídico-materiales”, tres de los cuales se dirigen contra la totalidad de la Ley de amnistía, cuya inconstitucionalidad y nulidad se solicita de manera principal, a partir de (
  17. c)las vulneraciones procedimentales durante la tramitación de la ley en el Congreso de los Diputados; (
  18. d)la incompatibilidad de la norma con la Constitución española y (
  19. e)su condición de ley singular y ley orgánica, mientras que el último fundamento argumenta (
  20. f)la inconstitucionalidad de determinados preceptos en consonancia con el formato de la demanda. Las argumentaciones vertidas en estos fundamentos son, en síntesis, las que siguen.
  21. a)La ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que es la amnistía y su relación con la certeza y seguridad jurídicaSe sostiene que la ausencia de definición de lo que es una amnistía en la norma impugnada junto con la ausencia de una definición constitucional o legal de dicha institución conducen a una integración del concepto a través de una referencia histórica o el sentido común u ordinario de las palabras. En ambos casos se produce una quiebra esencial de la seguridad jurídica al desconocerse a qué efectos se alude en el art. 1 de la Ley de amnistía cuando expresa que “[q]uedan amnistiados”. En particular se opone a que el concepto histórico al que alude el preámbulo de la ley solo tiene referencias de Derecho derogado y que no hay amnistías vigentes, pues la de 1977 ya está ejecutada, por lo que incluso se podría hablar de una costumbre negativa, tras el transcurso de cuarenta y seis años, sobre la posibilidad de una amnistía bajo la Constitución de 1978.
  22. b)La naturaleza de la amnistíaDesde la consideración de que “la amnistía es un acto jurídico de negación o, si se prefiere, de extinción de efectos […] ya producidos en el contexto del proceso ordinario y común de aplicación del Derecho”, en este apartado se pone en relación la naturaleza de la amnistía con “tres aspectos básicos de la idea de Estado de Derecho”: la prerrogativa de gracia, el principio de igualdad y el concepto de ley y la distribución de competencias entre los poderes del Estado.(
  23. i)Se razona primero que la amnistía se sitúa junto con el indulto en el derecho o prerrogativa de gracia, consistente en “la renuncia del ius puniendi del Estado para la imposición de la pena o sanción, según el caso, o, si esta ya se ha impuesto, para exigir su cumplimiento”. Ello supone que se excepciona, de un lado, el Derecho penal, que es la garantía jurídica más importante de la que dispone el Estado para sostener el sistema político, y, de otro, el principio de separación de poderes, al desplazar la actuación judicial afectando a la exclusividad de la función jurisdiccional. Esta doble excepción implica que la prerrogativa de gracia sea una potestad que debe ser reconocida de manera expresa y limitada por la Constitución, a juicio del Senado, incluso más en el caso de la amnistía que en el del indulto, por su mayor afectación a la posibilidad de imponer el cumplimiento de la norma y el deber de cumplimiento correlativo. Se puntualiza que el contenido de la amnistía determina su naturaleza y exige siempre una habilitación expresa, con independencia del contexto en el que se acuerde, incluida una perspectiva transicional, y sin perjuicio de la necesidad adicional de no incurrir en arbitrariedad o discriminación.(
  24. ii)Se apela en segundo lugar a la igualdad en relación con la eficacia y el deber general de cumplimiento de las normas, de modo que el establecimiento de diferencias se somete a las exigencias de razonabilidad y proporcionalidad, con especial escrutinio cuando se vinculan con categorías sospechosas de discriminación. El Senado entiende que, en tanto las amnistías son incompatibles con el principio de igualdad, en un Estado de Derecho solo pueden estar reconocidas expresamente, lo que, advierte, no obsta a que la propia amnistía deba ser además compatible con los principios y valores constitucionales, pues la mera inclusión en la Constitución de la amnistía no determina su admisibilidad constitucional. Con cita de la sentencia 1146/1988, del Tribunal Constitucional italiano, insiste en que ni siquiera habría sido suficiente una reforma de la Constitución, porque la amnistía “no es una reforma implícita, sino una derogación de los valores y principios en los que se asienta la misma Constitución”.(iii) En último lugar se pone en relación la naturaleza de la amnistía con los poderes del Estado. Se parte aquí de la doble premisa de que la división de poderes corresponde a un reparto de competencias y el ejercicio de la facultad legislativa, cuyo ejercicio normal son las leyes generales, tiene siempre como límite ese reparto de competencias, descartándose la posibilidad de poderes implícitos sustantivos e independientes, pues, en su caso, siempre serían derivados de las potestades explícitas. Las amnistías, se dice, “no son normas jurídicas en sentido propio porque no contienen disposiciones generales y abstractas que regulan situaciones jurídicas. Son técnicamente dispensas”. Constituyen un acto de exoneración con efectos inmediatos, que se consume y consuma con su aplicación y con efectos retroactivos que excepcionan la aplicación generalizada de la norma, con efectos invalidatorios de la actuación judicial. Se concluye que una amnistía “es una decisión singular, sustantiva e independiente, no reconducible al ejercicio normal de la potestad legislativa ni al extraordinario expresado en leyes singulares, ya que implica siempre una alteración de la distribución de competencias, sin que, como potestad independiente, se pueda atribuir de forma implícita a los poderes del Estado”. De nuevo se concluye que, en tanto que excepción al principio de separación de poderes, precisa una previsión explícita, que debe ser además compatible con los principios y valores constitucionales.En este punto se recogen referencias de Derecho comparado, alusivas a los sistemas constitucionales en los que hay previsión expresa de la amnistía y a países en que, sin haberla, ha sido permitida, cuya utilidad no empece a que la validez de la ley interna deba acordarse conforme al propio sistema constitucional.
  25. c)Vulneraciones de procedimiento durante la tramitación de la Ley de amnistía en el Congreso de los DiputadosEl fundamento cuarto de las alegaciones del Senado se ocupa de las irregularidades que, según su criterio, se produjeron durante la tramitación del procedimiento legislativo en el Congreso de los Diputados con alteración sustancial del proceso de formación de voluntad en el seno de dicha Cámara (por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1); vicio de procedimiento que se considera determinante de la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley de amnistía, con la consiguiente vulneración del art. 23 CE.De conformidad con lo argumentado en el informe de la Secretaría General del Senado se alegan las siguientes inobservancias de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo:(
  26. i)Rechazo del dictamen del Pleno del Congreso en votación final sobre el conjunto en la sesión plenaria de 30 de enero de 2024 y, pese a ello, devolución a la Comisión de Justicia, con infracción de los arts. 79.2 CE y 79.1 RCD en relación con el art 131.2 RCDSe explica que el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 30 de enero de 2024, debatió y votó el dictamen sobre la proposición de ley orgánica de amnistía. Primero se sometió a votación el mismo texto que se contenía en el dictamen de la Comisión, al no haberse introducido nuevas enmiendas en el Pleno, aprobándose por 177 votos a favor, 172 en contra y ninguna abstención. A continuación, en la votación final sobre el conjunto de la proposición de ley orgánica, exigida por su carácter de orgánico de conformidad con los arts. 81.2 CE y 131.2 RCD, el resultado fue de 171 votos a favor, 179 votos en contra y ninguna abstención, por lo que resultó un rechazo en votación final del texto por mayoría absoluta, sin obtener siquiera mayoría simple a favor. En tales circunstancias, se afirma, “la iniciativa queda rechazada in toto, como decisión final del Pleno del Congreso, y queda, por tanto, decaído el procedimiento legislativo, de modo que, si se desea que la iniciativa vuelva a ser traída a la consideración de las cámaras para su tramitación como ley, debe presentarse de nuevo y comenzar ab initio el iter legislativo”.Sin embargo, y aquí se habría producido la contravención normativa relevante, la mesa del Congreso de los Diputados, en su reunión del día 6 de febrero de 2024, entendió que la iniciativa no decaía y procedía la devolución a la Comisión, por la aplicación del art. 131.2 RCD. Se sostiene en las alegaciones que la interpretación de dicho precepto en el sentido de que la devolución es posible aun cuando ni siquiera concurre mayoría simple contraviene el principio democrático mayoritario como única forma de adopción de acuerdos, consagrado en el art. 79.2 CE y reproducido literalmente en el art 79.1 RCD y constitutivo de un principio estructural del Estado democrático en la jurisprudencia constitucional (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 5).Se añade que las dos votaciones operan por separado y no interfieren en sus efectos, sin que la sola votación favorable del dictamen sea suficiente para convalidar el rechazo que tuvo lugar en la segunda o para entender que la iniciativa obtuvo el apoyo de una mayoría que permitiera decidir su vuelta a la Comisión. Se rechaza por último que el art. 132.2 RCD, alusivo a la votación final de conjunto en el Congreso del texto que incorpora las enmiendas introducidas por el Senado avale el entendimiento del art. 131.2 RCD cuestionado. Como tampoco se entiende que lo hagan los precedentes de devolución a la Comisión de 1997 y 1999 por la mesa, referidos a supuestos de iniciativas que obtuvieron una mayoría simple. Por el contrario, la STC 238/2012, de 13 de diciembre, FJ 3, que negó la posibilidad de reenvío, a pesar de referirse a la tramitación de una iniciativa legislativa en lectura única, avala, al parecer del Senado, que nunca cabría la aplicación del art. 131.2 RCD si no se ha obtenido mayoría.Se descarta por último que la inadmisión por ATC 24/2024, del recurso de amparo formulado por el Grupo Parlamentario Vox contra la decisión in voce de la presidenta del Congreso de los Diputados, de 30 de enero de 2024, y contra el acuerdo de la mesa de la Cámara, de 6 de febrero de 2024 obste a una decisión de fondo, dado su carácter liminar y la existencia de un voto particular que aprecia la verosimilitud de la lesión del art. 23 CE.(
  27. ii)Infracción del procedimiento de urgencia con la prórroga de quince días para que la Comisión de Justicia emita un nuevo dictamenSe aduce que la mesa del Congreso, a pesar de haberse acordado la tramitación por el procedimiento de urgencia, amplió por quince días el plazo del art. 131.2 RCD, lo que supone un fraude a los arts. 93 y 94 RCD, ya que se amplían los plazos reducidos hasta la misma duración que en el procedimiento ordinario, vaciando de contenido la declaración de urgencia. Por lo demás, se descarta que esa ampliación encuentre base normativa en el art. 131.2 RCD, que no prevé la posibilidad de prórrogas, o en el art.110 RCD, previsto para el procedimiento ordinario, o en el art. 91 RCD, que debe interpretarse como regulación paralela a la específica del art. 94 RCD.(iii) Falta de emisión de un nuevo dictamen por la Comisión de Justicia, en contra de lo exigido en el art. 131.2 RCD en relación con los arts. 113 y 114 RCDSe defiende que la Comisión de Justicia elaboró un segundo dictamen sin previo informe de la ponencia en contra del procedimiento de doble lectura, ya que partió del antiguo dictamen e introdujo unas enmiendas transaccionales. Esa actuación, contraria al art. 131.2 RCD en relación con los arts. 113 y 114 RCD, fue impulsada por la mesa, que indicó a la Comisión que tuviera en cuenta el anterior dictamen. A su vez, se añade, que la falta de votación de un nuevo informe de la ponencia supuso ignorar la votación de las enmiendas inicialmente presentadas, o transaccionales, no incluidas en el mismo. En tal medida se mantiene que lo votado finalmente en el Pleno del Congreso el día 14 de marzo y luego remitido al Senado es un texto nulo, “resultado de un procedimiento irregular y con una notable falta de transparencia pues es imposible rastrear qué pasó con las mencionadas enmiendas que quedaron vivas en la primera sesión de la Comisión”.(
  28. iv)Conocimiento sorpresivo de las enmiendas transaccionales, en contra del art. 69 RCD, y vulneración de los arts. 79.1 CE y 78.1 RCDSe cuestiona aquí la admisión por la mesa de la Comisión de diversas enmiendas transaccionales por la infracción: del art. 69 RCD, que establece un plazo de cuarenta y ocho horas de antelación para disponer de la documentación relacionada con el debate o un acuerdo justificativo de la urgencia; de los arts. 79.1 CE y 78.1 RCD, en tanto que la reunión de la mesa no fue formalmente convocada y del art. 114.3 RCD, que atribuye a las mesas de las comisiones la función de calificación de las enmiendas transaccionales, puesto que no estaba reglamentariamente convocada.
  29. d)La incompatibilidad de la Ley de amnistía con la ConstituciónEl fundamento quinto de las alegaciones del Senado se ocupa de las razones constitucionales de orden material por las que estima que “la incompatibilidad con la Constitución de la citada ley orgánica es absoluta, insalvable por medio de cualquier interpretación, puesto que los límites para su validez coinciden con los límites que impone la Constitución como orden”. Dichas razones se vierten en cinco apartados, después de uno inicial dedicado a los antecedentes históricos, legislativos y parlamentarios durante el proceso constituyente.(
  30. i)Antecedentes históricos, legislativos y parlamentariosConsidera el Senado que el constitucionalismo histórico avala la caracterización de la amnistía como potestad sustantiva e independiente de las demás, pues todas las constituciones en las que se contempló expresamente lo hicieron de manera separada e individualizada frente a las potestades del Estado y vinculada a la otra manifestación del derecho de gracia. Cita al respecto el art. 9.1 del acta adicional a la Constitución de la monarquía española de 1845 y el art. 45.3 de la Constitución de la monarquía española de 1845; los arts. 52.10 y 53.4 de la Constitución nonata de 1856; los arts. 74.5 y 73.6 de la Constitución Democrática de 1869 y el art. 102 de la Constitución de la República Española de 1931. De su lectura resalta “la separación que se hizo siempre entre la genérica potestad legislativa y la amnistía, como independiente de ella, y la concepción de la amnistía como un acto singular, siendo ‘acordado’ por el Parlamento o autorizado por una ‘ley especial’ […]; que la amnistía (y el indulto general) siempre recibió un tratamiento diferente al indulto individual o particular, siendo este último una prerrogativa propia del rey o del Tribunal Supremo y la primera una competencia propia, independiente y exclusiva del Parlamento o condicionada su concesión por el rey a una previa autorización especial por las Cortes […] [y que] el indulto general, o bien estaba prohibido, o recibía el mismo tratamiento, en cuanto al órgano (las Cortes) y el instrumento (una ley especial) para autorizarlo, que la amnistía”.Por lo que atañe a los antecedentes legislativos inmediatos, los circunscribe a la Ley 46/1977, sin perjuicio de las disposiciones legislativas que la completaron. Frente a lo manifestado en el preámbulo de la norma impugnada, el Senado considera que el amplio cuerpo jurisprudencial formado por las sentencias de este tribunal en relación con esa “legislación de amnistía” y, en particular, la STC 147/1986, no han examinado ni declarado la constitucionalidad de las amnistías en nuestro sistema constitucional ni, por ende, fijado los requisitos para que una ley de amnistía sea válida en nuestro ordenamiento jurídico. A su entender, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional se han limitado a cuestiones relativas al régimen jurídico de la amnistía de 1977.Este apartado se cierra reivindicando el papel interpretativo que el Tribunal Constitucional ha reconocido a los debates parlamentarios para determinar el sentido y alcance de las disposiciones constitucionales. El repaso del proceso constituyente en lo que se refiere a la amnistía y al derecho de gracia pone de manifiesto, a juicio del Senado, “que las Cortes constituyentes decidieron no contemplarla en la Constitución […] y prohibir expresamente los indultos generales, ligándolos al legislador, y no aceptaron hasta dos enmiendas por las que se trataba de añadir, entre las competencias de las Cortes Generales, el otorgamiento de amnistías”. Ese dato debe tenerse presente en la interpretación que se haga de la Constitución para analizar si cabe en ella la amnistía. Argumenta, en fin, que la amnistía no aparece en la Constitución porque no puede estar, por ser una figura incompatible con sus principios y valores estructurales.(
  31. ii)La amnistía no está habilitada por la Constitución. Las Cortes Generales carecen de competencia para acordarla. La amnistía vulnera la reserva de jurisdicción del Poder JudicialComo primer argumento para rechazar que la amnistía esté habilitada por la Constitución se aduce que la única manifestación de la prerrogativa de gracia habilitada de manera expresa es la del indulto particular -art. 62
  32. i)CE-. A partir de ahí se emplea el argumento a minore ad maius para colegir que, dado que hay tres grados en la prerrogativa de gracia en atención a su alcance: indulto particular, indulto general y amnistía, y el constituyente solo constitucionalizó el primero, prohibió el segundo y descartó las enmiendas referidas a la tercera, la amnistía también está prohibida. A ello se añade lo ya dicho sobre la necesidad de una previsión expresa al constituir una excepción de la norma penal y a la función jurisdiccional así como sobre la exigencia adicional de respetar los principios constitucionales resistentes a una reforma.Un segundo argumento contrario al entendimiento de que la amnistía está habilitada en la Constitución radica, según el Senado, en que, como potestad independiente y excepcional, altera el régimen que establecen los arts. 9.1 CE (sujeción de los poderes públicos y los particulares a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico), 9.3 CE (seguridad jurídica e irretroactividad de las normas) y 14 CE (principio de igualdad entre particulares). Asimismo, se reitera, constituye una excepción a la función jurisdiccional y a la aplicación del Código penal. Conforme al principio general del Derecho de la aplicación restrictiva de las excepciones, estas han de estar limitadas y expresamente previstas, lo que no es el caso.A continuación, se defiende que la Ley de amnistía ha vulnerado los límites competenciales de las Cortes Generales previstos en el art. 66.2 CE. El Senado parte de que la amnistía es “un ejemplo de medida o acto singular, pues, en atención a un hecho, su eficacia se agota en la adopción y ejecución de la medida ante ese supuesto”. Por ello, estima que no se puede reconducir al “ejercicio normal de la potestad legislativa, es decir, la que tiene por objeto la regulación general y abstracta de situaciones con vocación de permanencia”. En todo caso, le interesa en este punto subrayar que la potestad legislativa tiene límites materiales y competenciales. En cuanto a estos últimos, la Constitución establece una reserva absoluta de jurisdicción en su art. 117.3, que impide al legislador intervenir en tal ámbito reservado si carece de competencia constitucional expresa para ello. Sin embargo, opone, el objetivo de la norma impugnada al que se refiere su preámbulo y articulan sus preceptos es finalizar la ejecución de condenas y procesos judiciales que afecten a las personas que participaron en el proceso independentista. En tal medida, contradice de forma evidente los arts. 117.3 y 118 CE, sin que estime aceptable el argumento de que los jueces actúan sometidos a la ley (art. 117.1 CE), incluida la Ley de amnistía. Considera el Senado que el legislador desconoce el sacrificio de la potestad de los jueces de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado y contradice la obligación de cumplir con las resoluciones dictadas en relación con los hechos del proceso de independentismo catalán. Sostiene que se anula la función jurisdiccional en contra de la reserva de jurisdicción, que es un límite inherente a nuestro sistema constitucional no susceptible de ser excepcionado, incurriéndose en un ultra vires estricto que no se justifica por el legislador.Se descarta que la amnistía se pueda asimilar al efecto retroactivo favorable de la ley penal, dado su carácter general, o a los casos de “convalidación legislativa”, que son decisiones justificadas del legislador con contenido administrativo de alcance limitado. El Senado puntualiza que, aunque entiende que no cabe justificación alguna para anular la actividad judicial en general y, en particular, en el ámbito penal, la justificación ofrecida por el legislador para la intromisión en dicha actividad no es razonable. Frente a lo que exige la jurisprudencia constitucional (SSTC 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 6, y 231/2015, de 5 de noviembre, FJ 6) en consonancia con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH de 25 de noviembre de 2010, asunto Lilly France c. Francia, § 51), “[l]a decisión formalizada por la Ley Orgánica 1/2024 tiene como fin una serie de referencias políticas y sociales de carácter general, que actúan como único fundamento de la medida, que no se reducen a un proceso lógico y racional, y por ello jurídico, por el que quede justificada la medida”. Aceptar esa forma de justificación, concluye, supone aceptar la arbitrariedad de los poderes públicos en contra del art. 9.3 CE.(iii) Contradicción con el art. 9.1 CE. La obligación de cumplimiento de la leyBajo esta rúbrica, el Senado subraya de nuevo que el deber de sujeción a las normas jurídicas constituye la base de la seguridad jurídica que ofrece un Estado de Derecho. Su previsión expresa en el art. 9.1 CE, integrado en el título preliminar de la Constitución, conlleva, a su entender, que “no caben excepciones generalizadas de dicho cumplimiento que resulte en un efecto positivo para ningún particular”. Ese significado entra en colisión frontal con lo que supone la amnistía acordada en la ley impugnada, que vendría a alterar, integrar o interpretar abstractamente la Constitución, colocando a las Cortes en el mismo plano del poder constituyente sin que la Constitución les haya atribuido función constituyente alguna.(
  33. iv)Contradicción con el art. 9.3 CE: principio de seguridad jurídica, irretroactividad e interdicción de la arbitrariedadEl Senado aduce que la Ley de amnistía infringe las exigencias de certeza y claridad inherentes al principio de seguridad jurídica, garantizado en el art. 9.3 CE, proyectándolas sobre el Derecho penal, su función de protección de los bienes jurídicos y valores que informan al sistema constitucional y las funciones retributiva y de prevención, general y especial, de la pena. De este principio deriva la irretroactividad de las normas jurídicas, salvo que concurran razones de interés general, y particularmente de las disposiciones penales o sancionadoras no favorables, así como el rechazo a la impunidad o renuncia generalizada al ius puniendi. La Ley de amnistía contradice el principio de seguridad jurídica, porque instaura una medida retroactiva que sanciona la impunidad de unos hechos, los abarcados en sus arts. 1 y 2, consumados con anterioridad a su entrada en vigor, lo que constituye una retroactividad de grado máximo. Si bien la Constitución prevé la posibilidad de que el Estado renuncie al ius puniendi, como se prevé expresamente para los indultos particulares en el art. 62
  34. i)CE y se sigue de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables, el Senado considera que a través de la amnistía no se descriminalizan determinados hechos, sino que se renuncia a una protección generalizada de los bienes jurídicos tutelados por el Código penal. Entiende que se desconoce así la obligación de los poderes públicos de garantizar los intereses jurídicos tutelados por la Constitución, que vincula con el art. 9.1 y 3 CE, sin que se prevea una excepción expresa al principio de seguridad jurídica, como viene insistiendo, y afectando a la prevención general y especial de la pena.Añade que las razones de interés general aludidas en la exposición de motivos de la ley para justificar la medida -establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro- constituyen una mera apreciación política a la que el legislador dota de rango de ley, cuya suficiencia deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional.La Ley de amnistía tampoco satisface, según el Senado, las exigencias de claridad y certeza al delimitar su ámbito objetivo de aplicación material, temporal y subjetivamente en los arts. 1 y 2. No se limita a la preparación y realización de las consultas de 9 de noviembre de 2014 y 1 de octubre de 2017, sino que contempla de manera mucho más amplia actos realizados en el contexto del denominado proceso independentista catalán, en un periodo temporal que tampoco queda definitivamente acotado entre las fechas del 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023, pues también abarca actos realizados antes de la primera fecha, cuando su ejecución finalizase después, y actos realizados antes de la segunda fecha, cuya ejecución finalizase posteriormente, lo que supone una duración indefinida. Se refiere también a un elemento subjetivo, el móvil o actitud en la realización del delito, que no se corresponde con los tipos penales, y se vale de cláusulas abiertas de asimilación de conductas -“cualesquiera otros” delitos que fueran conexos, de idéntica finalidad, con la misma intención- lo que es incompatible con la precisión exigible a los tipos penales por mandato del art. 25.1 CE. Esta falta de precisión puede llevar a que queden amnistiados hechos que tengan una relación aparente o tangencial con el contexto independentista, o con las consultas del año 2014 y 2017, o que, directamente, no tengan nada que ver.(
  35. v)Infracción de los arts. 14 y 9.3 CE en cuanto a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como la libertad ideológica garantizada en el art. 16.1 y 2 CE. La arbitrariedad del móvil exculpatorioEn este apartado se reitera de inicio que toda amnistía, por definición, conlleva una diferencia de trato difícil de justificar, y la Ley de amnistía, de manera particular, porque parte de la base de diferenciar un colectivo frente a otros exclusivamente por razón de su ideología, lo que constituye una discriminación cometida por el legislador incursa necesariamente en arbitrariedad y, por ello, incompatible con los arts. 14 y 9.3 CE.Con cita de diversa doctrina constitucional, se argumenta que la justificación de la diferencia de trato dada por el legislador debe basarse en la singularidad de una situación que se derive directamente del propio hecho y que no sea artificial, y fundarse en una justificación objetiva y razonable que responda a un fin garantizado por la Constitución, es decir, en una razón de interés general. Los motivos concretos de discriminación enunciados en el art. 14 CE, como categorías sospechosas, no pueden ser utilizados como factor de diferenciación, salvo de manera excepcional, en cuyo caso se aplica un canon de control para enjuiciar su legitimidad más estricto, desplazándose la carga de la prueba sobre el que impone la diferencia. El principio de proporcionalidad, por su parte, demanda un examen de la idoneidad de la medida, de su necesidad, comprobando si existe una alternativa menos gravosa, y de proporcionalidad en sentido estricto, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios para otros bienes o valores.Aplicada la doctrina al caso presente, concluye que la Ley de amnistía no satisface estos parámetros. En primer lugar, su exposición de motivos se refiere a unos hechos que califica de excepcionales, el proceso independentista catalán, la tensión institucional, social y política generada por el mismo, sin una explicación razonable y objetiva, pues se puede argumentar en contrario que el aparato institucional y jurídico que se puso en marcha como consecuencia de dicho proceso lo había neutralizado ya. Si la causa de esta amnistía obedece solo a una interpretación de los hechos, la del legislador, que puede contradecirse con argumentos de una lógica similar, se concluye que la diferencia esgrimida no deriva de los propios hechos, sino que ha sido creada por el propio legislador para dispensar un trato también diferenciado, lo que hace que la decisión sea discriminatoria.Por otra parte, el criterio o móvil exoneratorio utilizado por el legislador (art. 1.1 de la Ley de amnistía) -la intención de reivindicar la independencia de Cataluña, de procurar la celebración de las consultas, de mostrar apoyo a tales objetivos y fines y a las acciones dirigidas a ellos- se determina en función de la ideología favorable al proceso independentista, excluyendo a otras en conflicto. A pesar del empleo de una categoría de diferenciación sospechosa, el Senado observa que no se asienta en referencia objetiva alguna que pruebe que la medida va a servir para lograr los objetivos propuestos en la ley de restaurar la convivencia dentro del Estado de Derecho, de superar la situación de tensión, o de avanzar en el diálogo político y social. Categorías generales, por otro lado, que no son susceptibles de ser concretadas y que, como tales, no sirven de justificación objetiva y razonable de la medida. Añade que el criterio implica que las acciones que pudieran haberse cometido con la intención o propósito de procurar otra reivindicación política, como la unidad de España o la oposición al independentismo, no serían amnistiables, con el consiguiente efecto desaliento -chilling effect- sobre la libertad ideológica de otros. El factor de diferenciación en la ley debe responder a un fin constitucionalmente lícito, lo que no ocurre en este caso, pues desde la perspectiva de la libertad ideológica (art. 16 CE) y de su libre exteriorización (art. 20 CE), se beneficia a aquellos que han expresado una determinada ideología y se disuade a otros.Finalmente, desde la perspectiva de la proporcionalidad, el Senado aprecia que existen en nuestro ordenamiento jurídico medios para alcanzar el mismo fin que resultan menos gravosos para los principios básicos de nuestro sistema constitucional, como son el indulto particular o la posibilidad de emprender modificaciones legislativas penales favorables, de menor calado y de aplicación retroactiva a cualquier ciudadano.(
  36. vi)Vulneración de los arts. 168 o 167 CEEl Senado aduce, a continuación, que la amnistía aprobada en la Ley 1/2024 también infringe los arts. 167 y 168 CE, porque hubiera precisado una revisión constitucional, al exceptuar los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.1 y 3 CE), la separación de poderes (arts. 66.2 y 117 CE) y la igualdad como valor superior y como principio (arts. 1.1 y 14 CE). Se trata de un ámbito reservado a la reforma constitucional cuya aprobación corresponde a las dos cámaras, residiendo en el Senado una competencia de rechazo, y que debe tramitarse por el procedimiento establecido en el título X de la Constitución, por lo que constituye un supuesto de evidente extralimitación del Poder Legislativo al invadir el ámbito del poder constituyente derivado. Al incidir en preceptos incluidos en el título preliminar, sería exigible el procedimiento de reforma agravado del art. 168 CE. Aun en caso de no estimarse necesaria la reforma de dichos preceptos, teniendo en cuenta que la amnistía altera la distribución de competencias realizada por la Constitución, se precisaría por lo menos modificar el art. 66.2 CE para atribuir a las Cortes Generales la competencia para acordar amnistías, modificación que tendría que llevarse a cabo a través del procedimiento establecido en el art. 167 CE.
  37. e)La Ley de amnistía como ley singular y como ley orgánicaEl Senado, en el fundamento de Derecho sexto de su escrito de alegaciones, examina la Ley de amnistía como ley singular y como ley orgánica.(
  38. i)Desde la primera perspectiva, concluye que no respeta los límites de las leyes singulares, categoría en la que la sitúa el preámbulo, sin perjuicio de reiterar que, a su entender, la amnistía no es una ley. Sentada tal precisión, considera que pertenecería en su caso a la categoría de las leyes autoaplicativas o autoejecutivas, que habitualmente se subrogan en la función ejecutiva o administrativa, aunque la Ley de amnistía no contiene una actividad administrativa, sino que busca la inaplicación con carácter retroactivo de la normativa penal o sancionadora a unos hechos tipificados como delito o infracción, anulando la actividad judicial. La opción del legislador de formalizar esta decisión a través de una ley formal no altera esta naturaleza particular de la amnistía.De acuerdo con la doctrina constitucional, como ley singular debería respetar estos límites: el principio de igualdad (art. 14 CE), la distribución de competencias entre los poderes del Estado, la regulación de ciertas materias y, en especial, los derechos fundamentales, y la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Al respecto se remite a lo ya dicho sobre igualdad y seguridad jurídica; y en relación con los derechos fundamentales, con cita de la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 c), alega que los mismos no consienten, por su propia naturaleza, leyes singulares que tengan el específico objeto de condicionar o impedir su ejercicio, pues dichos derechos son materia reservada a las leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares. La Ley de amnistía, según se sigue de su preámbulo, tiene por objeto específico el de condicionar el ejercicio de los derechos fundamentales, y concretamente, el de la libertad de las personas (art. 17.1 CE) al excepcionar la aplicación de la ley penal, lo que contraviene los límites constitucionales referidos. Además, la definición de su objeto, como ley singular, debería ser todo lo precisa posible, exigencia que tampoco cumple, lo que vulnera el art. 9.3 CE. Plantea también un problema de tutela judicial (art. 24.1 CE), ya que por su forma de ley no es susceptible de ser impugnada por ningún particular que considere que, por la amnistía, su posición jurídica se ha visto afectada, lo que compromete, hasta neutralizarla, la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE).(
  39. ii)El Senado considera asimismo que la Ley de amnistía infringe el art. 81.1 CE, pues la amnistía no forma parte del ámbito material reservado en dicho precepto a las leyes orgánicas, ámbito que se somete a un criterio estricto, por lo que no debió haberse aprobado como ley orgánica. El Tribunal Constitucional ha dejado claro que los derechos fundamentales a los que se refiere el precepto son los reconocidos en la sección primera del capítulo II del título I de la Constitución, arts. 15 a 29, sin comprender el derecho a la igualdad del art. 14 CE que, al tener un carácter relacional, no permite una regulación unitaria, global e independiente de otras situaciones jurídicas. También que el desarrollo al que se refiere se limita a una regulación directa del derecho fundamental correspondiente, no a su mera incidencia o afectación parcial.El criterio seguido para dar a la amnistía rango de ley orgánica es el de la afección a derechos fundamentales, atendiendo también al ámbito penal de la regulación, sin que se concrete de qué forma se entiende producida dicha afección o afectación. El legislador, aunque no lo mencione, ha considerado que la amnistía, al exceptuar la aplicación del Código penal, afectaría a la libertad personal y a otros derechos fundamentales, y supondría su desarrollo, criterio que rebate el Senado con el argumento de que la Ley de amnistía, en tanto que medida singular que excepciona la aplicación de una norma jurídica pero carente de contenido normativo, no fija ni precisa el alcance y los límites de la libertad de las personas, ni de ningún otro derecho fundamental que pueda verse limitado por el Código penal o cualquier otra norma penal. Tampoco precisa rango orgánico la regulación de la actuación judicial para su aplicación, pues las normas de competencia y procedimiento se contienen en leyes ordinarias. Reitera que la amnistía no regula ningún aspecto de la sociedad con vocación de permanencia, por lo que no constituye una norma jurídica en sentido estricto, sino una medida singular adoptada bajo el ropaje de ley formal, cuya trascendencia jurídica se limitaría a dejar inaplicada una norma jurídica con rango de ley, el Código penal.
  40. f)Inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de amnistíaEl Senado, en el fundamento de Derecho séptimo de su escrito de alegaciones, con carácter subsidiario para el caso de que no se declarase la inconstitucionalidad completa de la Ley de amnistía, considera que incurren en inconstitucionalidad los siguientes preceptos:(
  41. i)El art. 2 d), que excluye de la amnistía los actos tipificados como delitos en los que hubieran concurrido determinadas motivaciones, pero no los que se hubieran realizado por motivos relacionados con la ideología o la nación de la víctima, a diferencia de lo previsto en el art. 22.4 CP, lo que pudiera representar una discriminación incompatible con la libertad ideológica.(
  42. ii)El art. 2 f), que excluye de la amnistía los actos tipificados como delitos de traición y contra la paz y la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional del título XXIII del libro II del Código penal, por no hacerlo de manera completa, sino limitada a los casos en que se haya producido una amenaza efectiva y real y un uso efectivo de la fuerza en los términos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas o en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, que contiene la Declaración relativa a los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de la Naciones Unidas. Se usa un criterio extralegal que podría contradecir el propósito de identificación abstracta de las exclusiones, ajeno al marco conceptual del Código penal, que podría vulnerar el principio de legalidad penal y el principio de seguridad jurídica.El Senado también se refiere en este último fundamento a las exigencias punitivas del Derecho de la Unión Europea en delitos de malversación de caudales públicos y terrorismo como criterio hermenéutico (art. 10.2 CE) limitativo de la libertad de apreciación del legislador, argumentando que su desprotección entronca con la inseguridad jurídica incompatible con el art. 9.3 CE a la que ya ha aludido.(iii) En relación con la malversación, el Senado sostiene la inconstitucionalidad del art. 1.1
  43. a)y b), que la incluyen en el ámbito de aplicación de la amnistía. Se refiere en primer lugar al art. 2 e), que excluye de la amnistía los delitos que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea, pero no otros, citando la Directiva (UE) 2017/1371, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal. Su primer considerando dice que la protección de los intereses financieros de la Unión abarca todas las medidas que afecten o puedan afectar negativamente a sus activos y a los de los Estados miembros en la medida en que estas guarden relación con las políticas de la Unión, extensión que confirma el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE de 6 de diciembre de 2017, C-408/161, asunto Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., c. Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Managementul Fondurilor Externe) y cuyo art. 4.3 impone a los estados miembros el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar que la malversación, cuando se cometa intencionadamente, constituya una infracción penal, afirmando un deber de luchar contra la corrupción que puede ir más allá de que se afecten o no los intereses financieros de la Unión Europea (STJUE de 21 de diciembre de 221, asunto Euro Box Promotion y otros, C-357/19).El Senado considera que el cumplimiento de los fines encomendados a la administración pública por el art. 103.1 CE y los principios establecidos para el gasto público en el art. 31.2 CE imponen, de acuerdo con las obligaciones de la Unión Europea, que no quepa ninguna excepción, ni siquiera temporal, de la aplicación de la norma penal para cualquier forma de fraude o corrupción, sin que sea relevante el enriquecimiento personal. En tal medida, concluye, la previsión del art. 2
  44. e)no es completa, precisa ni razonable y vendría impedida por el principio de la seguridad jurídica y el de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 CE en relación con los arts. 103.1 y 31.2 CE.(
  45. iv)En relación con el terrorismo, el Senado sostiene que el art. 2
  46. c)es inconstitucional, porque excluye de la amnistía los actos que hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los arts. 2 y 3 CEDH y en el Derecho internacional humanitario, lo que deja dentro del ámbito de la amnistía otros actos que la Directiva (UE) 2017/541 obliga a perseguir. En concreto, los delitos de terrorismo que no conllevan esos resultados, así como los delitos relacionados con un grupo terrorista (dirección o participación en el grupo, suministro de información o medios, financiación) y los delitos relacionados con actividades terroristas (provocación, captación, adiestramiento, robo, extorsión, falsificación). Esto significa, como puso de manifiesto la opinión de la Comisión de Venecia, de 15 de marzo de 2024, que no todos los delitos terroristas penalizados por la Directiva están excluidos del alcance de la amnistía. Se trata de delitos pluriofensivos, que abarcan desde la protección de la vida y de la integridad física (art. 15 CE) hasta, en general, el orden político y la paz social, fundamentado en la dignidad de la persona, sus derechos inviolables y el libre desarrollo de su personalidad (art. 10.1 CE), por lo que excluir la aplicación de la norma penal a los mismos pone en peligro el orden político y la paz social, y contradice el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Concluye que de los arts. 10.1 y 15 CE, en relación con el art. 9.3 CE, se deriva como límite del poder legislativo de las Cortes Generales la imposibilidad de exceptuar la norma penal en materia de terrorismo. A su vez, la falta de identificación abstracta de esa exclusión, en la medida en que se asume un criterio ajeno al marco conceptual de la citada directiva y su trasposición al Código penal, vulnera la precisión que imponen la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE). 15. Mediante escrito que tuvo entrada en el registro general de este tribunal el 29 de enero de 2025, el abogado del Estado solicitó que se le tuviera por personado en el presente procedimiento y que se le concediera una prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones. 16. Mediante diligencia de ordenación del secretario de justicia del Pleno del Tribunal de 29 de enero de 2025 se acordó tener por personado al abogado del Estado, así como prorrogar en ocho días más el plazo concedido para presentar alegaciones. 17. El 10 de febrero de 2025 se recibió en este tribunal el escrito de alegaciones del abogado del Estado, cuyo contenido se expone sintéticamente a continuación.A) Comienza el abogado del Estado solicitando la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente. Tras cita de abundante doctrina constitucional, se argumenta que no concurren los puntos de conexión material -entre la norma impugnada y el haz de competencias autonómicas- invocados por la Junta de Castilla y León, rechazando que la Ley de amnistía afecte al derecho a la igualdad de sus ciudadanos dentro o fuera de la comunidad autónoma frente a las discriminaciones que introduce la Ley de amnistía, y poniendo de manifiesto que la Ley de amnistía es una ley de contenido penal y procesal que, además de ser una competencia exclusiva del Estado, no se proyecta sobre la Comunidad de Castilla y León.B) Con carácter subsidiario, entrando en las cuestiones de fondo, se inicia el escrito con unas consideraciones preliminares sobre la figura de la amnistía, en cuanto manifestación del derecho de gracia, y sobre el encaje general de dicha institución en el ordenamiento constitucional. En ellas se realizan las siguientes afirmaciones:
  47. a)La amnistía es, para el abogado del Estado, una figura jurídica distinta al indulto, no afectada, por ello, por la prohibición constitucional de indultos generales enunciada en el art. 62
  48. i)CE. Amnistía e indulto son, según se alega, manifestaciones específicas de un mismo instituto, el derecho de gracia. Se cita, en este punto, la opinión CDL-AD
(2024)003-spa, de 18 de marzo de 2024, de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia), sobre los requisitos del Estado de Derecho para decretar una amnistía con especial referencia a la proposición de ley parlamentaria “proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña”, en el que se señalan las diferencias que existen entre las figuras del indulto y la amnistía, concretamente: (
  1. i)que el indulto solo afecta a una condena firme mientras que la amnistía puede otorgarse antes, durante o después de la tramitación del proceso penal; (
  2. ii)que el indulto es una prerrogativa del jefe del Estado, mientras que la amnistía suele ser competencia del Poder Legislativo y (iii) que la amnistía afecta a una generalidad de personas comprendidas en su ámbito de aplicación mientras que el indulto se refiere a individuos concretos.La Constitución no establece, en definitiva, ninguna restricción para la amnistía, tal y como, según sostiene el abogado del Estado, habría reconocido expresamente la STC 147/1986, FJ 2.
  3. b)La amnistía es, asimismo, compatible con la idea de Estado de Derecho siempre que se cumplan una serie de requisitos, concretamente, según el ya citado dictamen de la Comisión de Venecia, los dos siguientes: (
  4. i)la persecución de un objetivo legítimo, como puede ser el mantenimiento de la “unidad nacional” y la “reconciliación social y política” y (
  5. ii)el respeto al principio de separación de poderes a través de un procedimiento de aplicación que esté confiado al Poder Judicial y en el que se determine qué personas concretas cumplen los criterios generales establecidos por el Parlamento.
  6. c)La amnistía constituye una opción legítima a disposición del legislador democrático, de suerte que no puede entenderse circunscrita a contextos de transición política o cambio de régimen. Con cita de la STC 34/2023, de 18 de abril, FJ 3, el abogado del Estado señala que en nuestro sistema constitucional el legislador no se limita a ejecutar la Constitución sino que tiene un amplio margen de decisión política para arbitrar medidas con las que afrontar los problemas políticos y sociales existentes, medidas entre las que puede encontrarse, tal y como argumenta el preámbulo de la Ley de amnistía, la renuncia al ejercicio del ius puniendi para la consecución “de un interés superior: la convivencia democrática”. El Derecho histórico y comparado avalarían la idea de que la amnistía es un medio idóneo para afrontar legislativamente contextos de conflicto político en aras del interés general, en particular para lograr la reconciliación política y social.
  7. d)Considera, finalmente, el abogado del Estado que la doctrina del Tribunal Constitucional ha admitido en diversas ocasiones la viabilidad constitucional de la amnistía, no solo en la ya citada STC 147/1986, sino también en otras resoluciones, en las que habría afirmado que la amnistía ha de ajustarse a los principios constitucionales (SSTC 28/1982, de 26 de mayo, FJ 2, y 63/1983, de 20 de julio, FJ 2) y que responde en su conjunto “a un valor superior de justicia” (STC 116/1987, de 7 de julio, FJ 7).C) Hechas estas consideraciones, aborda el abogado del Estado las diversas alegaciones formuladas en relación con las siguientes impugnaciones que se hacen de la Ley de amnistía.
  8. a)Niega, en primer lugar, que el instituto de la amnistía se oponga al principio de separación de poderes y a la reserva de jurisdicción (art. 1.1, 24.1, 117.1 y 3 y 118 CE). Así:(
  9. i)No se vulnera, en primer lugar, el principio de “división de poderes”, pues, tal y como señala el art. 117.1 CE, los jueces y magistrados están sometidos al imperio de la ley y su competencia para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado no excluye, como señala la STC 181/2000, de 29 de junio, FJ 19, la libertad de configuración legislativa sobre una materia determinada. Corresponde, en particular, al legislador establecer los supuestos de exención de responsabilidad criminal que los órganos judiciales deben aplicar, después, a cada caso concreto. En relación particular con el instituto de la amnistía, la compatibilidad con la división de poderes depende precisamente, tal y como señala el dictamen de la Comisión de Venecia, de que esta causa de exclusión de la responsabilidad criminal se articule a través de un procedimiento judicial que permita verificar la aplicación a personas concretas de los criterios generalmente establecidos en la ley.Esto, justamente, haría la Ley de amnistía, pues estamos, según reconoce el abogado del Estado, ante una ley singular en materia penal pero no ante una ley autoaplicativa. La aplicación de la amnistía a personas concretas queda reservada, en lo que se refiere a los hechos tipificados como delito, a los órganos de la jurisdicción penal (art. 9.1 de la Ley de amnistía) y, en el caso de las infracciones administrativas, a la administración pública, con posibilidad de revisión plena en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 12.1 de la Ley de amnistía).(
  10. ii)Tampoco existiría vulneración alguna de la reserva de jurisdicción del art. 117.1 CE ni del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, todo ello en relación también con los arts. 1.1, 117.3 y 118 CE, pues el legislador, al establecer la amnistía, ni juzga ni ejecuta lo juzgado, sino que despenaliza determinadas conductas ejerciendo la misma potestad normativa que le permite tipificar o destipificar infracciones criminales, e instrumenta, en todo caso, la ejecución de esa regulación despenalizadora a través de un procedimiento judicial con todas las garantías.
  11. b)Sobre la prohibición de una ley singular penal, niega el abogado del Estado que exista una supuesta prohibición constitucional de leyes penales singulares. Considera que es perfectamente posible una ley singular en materia penal, en cuanto ley despenalizadora de conductas, y que deben aplicarse, para determinar su legitimidad constitucional, los criterios generales que la doctrina del Tribunal Constitucional ha elaborado en relación con cualquier otra ley de naturaleza singular.Afirma, con cita de la STC 134/2019, de 13 de noviembre, FJ 5, que la Ley de amnistía cumple los referidos requisitos, pues versa sobre un hecho concreto y excepcional, carece de vocación de permanencia, es subjetivamente aplicable a un grupo de personas determinado o, en su caso, determinable, y cumple, en todo caso, con el juicio de “razonabilidad, proporcionalidad y adecuación” exigible (STC 129/2013, de 4 de junio, FJ 4).Existiría, en efecto, una “justificación objetiva y razonable” de la “singularidad” de la norma legal, pues esta atiende a “la necesidad de superar definitivamente la convulsión social y la confrontación política que vivió la sociedad catalana en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 23 de junio de 2021, unido a la voluntad de avanzar en el camino del diálogo político y social necesario para superar un serio conflicto político”. La “proporcionalidad” se aseguraría, a su vez, con la concreción, en la norma legal, del elenco de infracciones punibles afectadas por la amnistía, que son exclusivamente aquellas que presentan una conexión directa con el “procés catalán”, así como con la exclusión expresa de los actos que hayan supuesto graves violaciones de derechos humanos y de la responsabilidad civil frente a terceras personas. Todo lo cual revelaría la “adecuación” de la ley singular a la finalidad perseguida.
  12. c)Se opone, en segundo lugar, a que la ley de amnistía vulnere el principio de igualdad. Argumenta, en este punto, tras recordar el significado e importancia del principio de igualdad, que dice no es necesariamente incompatible con la institución de la amnistía, que la superación del canon de enjuiciamiento propio de la ley singular afecta, según razona el abogado del Estado, a la alegación de la vulneración del principio de igualdad. Ciertamente, el derecho fundamental a la igualdad del art. 14 CE se proyecta, en la Constitución española, también frente al legislador, tal y como tempranamente destacó la doctrina constitucional (SSTC 49/1982, de 14 de julio, y 75/1983, de 3 de agosto), de modo que la diferencia de trato legalmente establecida debe responder siempre a una justificación objetiva y razonable. Ahora bien, al establecer la Ley de amnistía una medida de gracia que, por su propia naturaleza, es excepcional, no cabe realizar un “juicio de igualdad en el que el término de comparación sea ‘todos los ciudadanos españoles’” sino el juicio de razonabilidad, adecuación y proporcionalidad propio de las leyes singulares, que quedaría cumplido, tal y como se ha expuesto en el apartado dedicado al análisis de ley singular. Por ello, remata el abogado del Estado, “[n]o existe, por tanto, vulneración del derecho a la igualdad, pues la singularidad de la Ley obedece a una causa objetiva y razonable para resolver la situación excepcional que describe y que no puede remediarse a través de los instrumentos normativos ordinarios, superando así un juicio de proporcionalidad respecto de la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida”.
  13. d)Se analiza a continuación la alegada inconstitucionalidad de la Ley de amnistía por infracción de la prohibición constitucional de indultos generales contenida en el art. 62
  14. i)CE.Tal y como anticipaba en sus reflexiones iniciales, el abogado del Estado estima aquí que la amnistía y el indulto son figuras distintas, como manifestaciones singulares de un instituto más general, al que puede darse la denominación de “derecho de gracia”. Reitera, en este punto, las diferencias trazadas entre la amnistía y el indulto en el dictamen de la Comisión de Venecia y considera que, dadas las diferencias existentes entre ambos institutos, la única conclusión cierta que puede extraerse del art. 62
  15. i)CE es que no son posibles los indultos generales, sin que del precepto se derive ninguna prescripción normativa sobre las amnistías. Añade el abogado del Estado que las prohibiciones constitucionales “deben ser taxativas, no implícitas ni abstractas, ni tampoco basadas en la interpretación extensiva o analógica”, por lo que no puede sostenerse que el citado precepto afecte en modo alguno a la potestad del legislador de aprobar una ley de amnistía.Argumenta, asimismo, que la Constitución utiliza, en realidad, dos términos distintos, el de indulto cuando pretende referirse a esta concreta figura y el de “gracia” cuando alude al instituto común que comprende tanto el indulto como la amnistía. Un caso especialmente ilustrativo sería el del art. 87.3 CE, que prohíbe la iniciativa legislativa popular “en lo relativo a la prerrogativa de gracia”. Este precepto incide, a juicio del abogado del Estado, en la idea de que la amnistía no es más que una variante de un derecho de gracia, instrumentada a través del ejercicio de la potestad legislativa. Estima, en efecto, que si el art. 87.3 CE prohíbe la iniciativa legislativa popular en lo relativo al derecho de gracia, ha de entenderse que tal proscripción no opera, sensu contrario, en relación con los demás supuestos de iniciativa legislativa (arts. 88 y 89 CE), por lo que resulta constitucionalmente viable la tramitación de una ley de amnistía a iniciativa del Gobierno -como proyecto de ley- o del Congreso o el Senado -como proposición de ley-.De la propia doctrina constitucional se desprendería, finalmente, la imposibilidad de equiparar el indulto y la amnistía, pues las SSTC 63/1983, 147/1986 y 73/2017, de 8 de junio, anularon amnistías -en el ámbito laboral y fiscal- no por considerar que tal instituto no tiene cabida en la Constitución sino porque la concreta normativa establecida vulneraba la seguridad jurídica y se había aprobado por decreto-ley. El análisis de fondo realizado por el Tribunal en dichas resoluciones revelaría que se asume implícitamente la potestad del legislador de abordar amnistías.De todo ello se infiere, en suma, que la prohibición de indultos generales prevista en el art. 62
  16. i)CE se refiere exclusivamente al ejercicio del perdón por parte del Gobierno prescindiendo de una motivación individualizada, sin afectar en ningún caso a la potestad del legislador de establecer amnistías, pues, “si la Constitución hubiese querido prohibir la amnistía, así lo habría hecho de modo expreso”.
  17. e)Rechaza la también alegada vulneración por la Ley de amnistía del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE). Argumenta para ello que la Ley de amnistía no es arbitraria y cumple con el principio de proporcionalidad, estando limitada a un conjunto de personas y justificada en el preámbulo para solucionar un conflicto político. Refiere que el Tribunal Constitucional (por ejemplo, en la STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 4) ya se ha pronunciado sobre la arbitrariedad en sentido muy restrictivo; como también afirma que la Ley de amnistía persigue un objetivo legítimo dentro del ámbito de configuración del legislador consistente en dar solución al conflicto planteado por el proceso independentista, citando en este punto la doctrina de la Comisión de Venecia recogida en su dictamen CDL-AD
(2024)003, de 18 de marzo de 2024.Advierte el abogado del Estado que la atribución de un vicio de arbitrariedad al legislador exige, en la doctrina constitucional, una argumentación suficiente, de suerte que corresponde al recurrente “probar la arbitrariedad del legislador democrático” a través de un “razonamiento mucho más detallado y una demostración convincente”. En este punto se refiere a la expresa y amplia justificación que el preámbulo de la Ley de amnistía realiza de la existencia de un objetivo legítimo y de la necesidad de utilizar la vía de la amnistía para alcanzarlo.En todo caso, el “principal perjuicio aducido por los recurrentes, como es el trato diferenciado de quienes cometieron determinados actos ilícitos”, queda justificado, según señala el abogado del Estado, por la “excepcionalidad del contexto político y social” afrontado por la Ley de amnistía. La amnistía tiene, en consecuencia, un resultado neto positivo para el interés general, en cuanto refuerza “la cohesión social y la estabilidad institucional en España”.
  1. f)Considera, frente a lo sostenido por la parte recurrente, que está justificada la aprobación de la amnistía mediante ley orgánica, no únicamente en lo relativo a la modificación del Código penal y de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, sino también en lo relativo al contenido concreto de la Ley de amnistía y así se justifica en su preámbulo “atendiendo al ámbito penal de esta regulación (art. 149.1.6 CE) y a su afección a derechos fundamentales (art. 81.1 CE)”. Con cita de varios preceptos de la Ley de amnistía [arts. 4 f), 5.2 y 6], argumenta que la afectación por la amnistía a derechos fundamentales resulta indiscutible. A mayor abundamiento, añade, la naturaleza de esta medida de gracia que, siendo constitucional, aún no cuenta con una ley de desarrollo, como sí ocurre en el caso del indulto, hace conveniente su aprobación con una mayoría cualificada.
  2. g)A continuación, entra a examinar la alegada vulneración de los arts. 15, 17 y 55 CE. Impugnación de la que dice, con carácter previo, que adolece de la necesaria carga argumental, lo que justificaría de por sí su desestimación.(
  3. i)Respecto de la vulneración de los arts. 15 y 17 CE, refiere que la parte recurrente parte de una confusión conceptual entre la protección de derechos fundamentales y la potestad legislativa del Estado para regular la exención de responsabilidad penal en determinados supuestos, a través de una medida de gracia. Apunta que ninguno de los referidos preceptos puede interpretarse en el sentido de que prohíban toda medida legislativa que altere las consecuencias de conductas previamente sancionadas, pues, de ser así, no cabría la posibilidad de que el legislador penal suprimiera determinados tipos delictivos. Y remata su planteamiento recordando el carácter excepcional de la amnistía, expresión del poder del legislador en pro del interés general, cuya naturaleza por ello no debe ser entendida como un atentado a los derechos fundamentales.(
  4. ii)Sobre la supuesta infracción del art. 55 CE, salva la objeción señalando que dicho precepto constitucional no resulta aplicable a una ley de amnistía, ya que esta no tiene como finalidad la suspensión de derechos fundamentales, sino la extinción de responsabilidades penales o administrativas derivadas de hechos concretos.D) Finalmente, el abogado del Estado aborda las impugnaciones formuladas en relación con concretos preceptos de la Ley de amnistía.
  5. a)En relación con la impugnación del art. 1 de la Ley de amnistía, el abogado del Estado afirma que el ámbito de aplicación de la Ley de amnistía se encuentra expresamente detallado tanto temporal como materialmente, de conformidad con la finalidad señalada en su preámbulo. Y añade, en relación con el ámbito objetivo de aplicación en cuanto a los delitos a amnistiar, que corresponde al poder judicial determinar su efectiva concurrencia, de manera que no es determinante, razona, en absoluto la declaración que pueda realizar un individuo al respecto. Refuta también, con remisión a lo argumentado en otros pasajes de su escrito de alegaciones, las objeciones formuladas en relación con la falta de seguridad jurídica y el carácter desproporcionado y arbitrario de la medida. Tras reproducir el contenido del art. 1 de la Ley de amnistía, refiere que la impugnación global aquí analizada carece del correspondiente cumplimiento de la carga argumentativa, amén de basarse, dice el abogado del Estado, en una afirmación manifiestamente errónea y en una premisa o consideración negada anteriormente, cual es el invocado carácter autoaplicativo de la ley.
  6. b)Las alegaciones de inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley de amnistía -que establece los supuestos excluidos de la aplicación de la amnistía- son, a su vez, rechazadas por el abogado del Estado con las siguientes razones:(
  7. i)Argumenta que la Ley de amnistía no vulnera la Directiva 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2017, que se refiere a “la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal” y es que la Ley de amnistía excluye, en su art. 2, “
  8. e)Los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea”.(
  9. ii)Otro tanto dice respecto de la alegada vulneración de los arts. 94 y 96 CE y directivas comunitarias [Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo] por la exclusión de los delitos de terrorismo [art. 2
  10. c)Ley de amnistía], en el entendimiento que este precepto precisamente impone una limitación del ámbito objetivo de la Ley de amnistía que es conforme tanto con la directiva citada como con el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, puesto que excluye los actos calificados como de terrorismo. Principio interpretativo que dice vendría avalada por la Opinión, tantas veces citada ya, de la Comisión de Venecia, en la medida en que quedan excluidas las violaciones graves de los derechos humanos, si bien reconoce que la Directiva resulta precisamente más concreta que nuestra ley patria al respecto de la tipificación de los actos de terrorismo excluidos. De ahí que sea defendible, nos dice, que una conducta típica para el Código penal no sea objeto de armonización según la Directivac) En cuanto a la impugnación del art. 4 de la Ley de amnistía, se argumenta que la Ley de amnistía ni innova ni modifica lo previsto en la Ley de enjuiciamiento criminal y que el levantamiento de las medidas, si bien se dice que es inmediato, exige como presupuesto de un previo juicio de valoración por el Tribunal sobre si los hechos se integran entre los amnistiados.
  11. d)Se analiza, finalmente, la alegada inconstitucionalidad de las disposiciones finales primera y segunda. Impugnaciones que igualmente rechaza el abogado del Estado, advirtiendo de nuevo que en este punto la impugnación se remite a los argumentos empleados para impugnar la Ley de amnistía por vulneración de los límites constitucionales en relación con la ley singular. Para oponerse a estas impugnaciones, alega, por una parte, que la argumentación de la parte recurrente es claramente insuficiente para razonar la inconstitucionalidad del precepto, que por otra parte está asociada a la libre configuración del legislador que puede introducir como sucede en la disposición final segunda la amnistía como causa de extinción de la responsabilidad criminal. Y, por otra, que tanto una como otra disposición final no se asocian a los delitos amnistiados en la Ley de amnistía, sino que establecen una regulación general para todo tipo de delitos que pudieran ser amnistiados por esta u otra ley de amnistía, lo que de nuevo nos remite a la discusión sobre el encaje constitucional de una ley de amnistía en el ordenamiento jurídico español. 18. Mediante providencia de 18 de noviembre de 2025 se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 20 del mismo mes y año. II. Fundamentos jurídicos 1. Objeto del recurso y posición de las partesEl presente recurso de inconstitucionalidad, promovido por la Junta de Castilla y León, se dirige, con carácter principal, contra la totalidad de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de

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