Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 61/1997

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 61/1997 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Votos Particulares Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 61/1997, de 20 de marzo (BOE núm. 99, de 25 de abril de 1997) ECLI:ES:TC:1997:61 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi- Sunyer, don Enrique Ruíz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 2.477/90, 2.479/90, 2.481/90, 2.486/90, 2.487/90 y 2.488/90, interpuestos, respectivamente, por el Parlamento de Navarra, el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, la Diputación General de Aragón, la Junta de Castilla y León y el Gobierno de Canarias contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y en los recursos de inconstitucionalidad, acumulados a los anteriores, núms. 2.337/92, 2.341/92 y 2.342/92, interpuestos, respectivamente, por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, la Diputación General de Aragón y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente al Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Ha sido parte el Abogado del Estado y Ponentes los Magistrados don Enrique Ruíz Vadillo y don Pablo García Manzano, quienes expresan el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1. Mediante escrito registrado el 26 de octubre de 1990, el Parlamento de Navarra, representado por su Letrado Mayor don Martín María Razquin Lizarraga, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio ("Boletín Oficial del Estado" núm. 179, de 27 de julio), sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, impugnando la Ley en su globalidad por vicio de incompetencia, así como el contenido de la Disposición final primera, apartado 1, en cuanto declara básicos los preceptos en ella enumerados, y asímismo la Disposición final primera, apartado 2, arts. 21, 57.1

1. b)y 2
2. b)y 78, por infringir el art. 148.1.3 C.E., en relación con los arts. 40.1, 44 y 57 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (L.O.R.A.F.N.A.). Aduce el recurrente los argumentos que a continuación se resumen: A) Un primer motivo de inconstitucionalidad radica en la incompetencia de las Cortes Generales para dictar una Ley del Suelo en los términos de la impugnada y por carecer de títulos competenciales para declarar básica la Ley en los términos de la Disposición final primera, apartado 1. En efecto, es conocido que la totalidad de las Comunidades Autónomas han asumido en el marco del art. 148.1.3 C.E. competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Así, por obra de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la competencia sobre la materia urbanismo y vivienda corresponde a las Comunidades Autónomas en general, y en este caso a la Comunidad Foral de Navarra en particular (art. 44.1 L.O.R.A.F.N.A.). Ello justifica el que, en virtud de dicho título competencial, Navarra haya aprobado, entre otras, las Leyes forales 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio; 6/1987, de 10 de abril, de Normas Urbanísticas Regionales para la Protección y Uso del Territorio, y la Ley Foral 7/1989, de 8 de junio, de Medidas de Intervención en materia de Suelo y Vivienda. Ahora bien, de la circunstancia de que la materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda haya sido asumida como competencia exclusiva por las Comunidades Autónomas no deriva que el Estado haya quedado desapoderado, en términos absolutos, de competencia en esta materia, especialmente en lo que hace referencia a la llamada "propiedad urbanística" (art. 149.1.8 C.E.) y a la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos (art. 149.1.1 C.E.). Sin embargo, sí deriva la interdicción para el Estado de aprobar una Ley con vocación de código urbanístico, que modifique sustancialmente el sistema de distribución de competencias en materia de urbanismo y vivienda. De tal suerte que con la Ley 8/1990 el Estado aparece como titular de una aparente competencia básica en esta materia, articulada sobre la base de los títulos competenciales establecidos en el art. 149.1.1, 8, 13, 18 y 23 C.E. Consecuencia esta inadmisible por cuanto que, si bien los títulos citados (en especial el art. 149.1.1 y 1.8) afectan a la materia citada, nunca podrán reinterpretar el orden de distribución de competencias diseñado por el constituyente. Por consiguiente, en la medida en que la Ley 8/1990 pretendiese alterar el citado sistema por la vía de la acumulación de títulos competenciales diversos, sería inconstitucional por pretender subrogarse en el ejercicio del poder constituyente. No es ocioso recordar que el art. 149.1.8 C.E. no es un título atrayente de competencias cuyo alcance posibilite afecciones en el estatuto de la propiedad inmobiliaria del contenido de otros títulos competenciales autonómicos y que el art. 149.1.1 C.E. no es un título competencial autónomo, cuya interpretación, en todo caso, tampoco puede llevar a fáciles conclusiones de naturaleza uniformadora. De igual modo, ni el art. 149.1.13 ni el 149.1.23 pueden alterar, reduciéndolas a términos irreconocibles, las competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. En una materia como la urbanística, que, en línea de principio, corresponde a las Comunidades Autónomas, el legislador estatal, a través de la Ley 8/1990, ha actuado como si fuese titular de una competencia básica y, en algunos supuestos -como el de la Disposición final primera, 2- exclusiva. En tal sentido conviene recordar que 73 de los 101 artículos de que consta la Ley son considerados básicos o de aplicación plena, sin que la apelación a un argumento de naturaleza cuantitativa pueda aparecer aquí superfluo o simplificador. En tal esquema, las competencias de la Comunidad Foral de Navarra en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda se configuran como meramente residuales. Aun más, puede señalarse que las competencias en la indicada materia quedan reducidas a meros apéndices de la competencia estatal. Una operación de tal porte no puede llevarse a cabo por una ley como la configurada en la Ley 8/1990. La ausencia de títulos competenciales debe conducir directamente a la apreciación del vicio de inconstitucionalidad de la Ley impugnada considerada en su conjunto o globalidad. Sólo a través de las técnicas previstas en el art. 150.3 C.E. -como se puso de manifiesto en el debate de la Ley en su tramitación en el Senado- hubiese podido el legislador estatal, y en los términos señalados en la STC 76/1983, no en otros, dictar una ley de naturaleza y alcance armonizador, cosa que evidentemente no ha sucedido. Razón por la cual se postula, en los términos expuestos, la inconstitucionalidad de la Ley 8/1990 considerada en su conjunto o globalidad. De igual modo, de la inexistencia de títulos competenciales se deriva, como consecuencia ineluctable, la ilegitimidad constitucional de considerar como básica una materia cuya competencia corresponde, en línea de principio, a Navarra. Por tal razón se impugna la calificación de básica que la Disposición final primera, apartado 1, hace de los preceptos de la Ley allí mencionados. B) Subsidiariamente, y en caso de no estimarse la alegación de inconstitucionalidad global de la Ley o de su carácter de básica (Disposición final primera, apartado 1), se impugna el contenido de la Disposición final primera, apartado 2, de la Ley. En concreto, los arts. 21, 57.1
3. b)y 2
4. b)y 78. En efecto, el apartado 2 de la referida Disposición final considera que los artículos que enumera son de aplicación plena en virtud del art. 149.1.8 y 18 C.E. El art. 149.1.8 establece la competencia exclusiva del Estado sobre legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles forales o especiales allí donde existan. Sobre la base de tal título se pretenden configurar las competencias estatales sobre el régimen jurídico de la propiedad urbana, cuya función social quiere delimitar esta Ley estatal con carácter exclusivo y excluyente. Pero se ha de señalar que, como se dijo en la STC 37/1987, fundamento jurídico 8º, las Comunidades Autónomas que poseen la competencia que la Comunidad Foral de Navarra ostenta en virtud del art. 44.1 L.O.R.A.F.N.A. tienen la posibilidad de legislar sobre la propiedad urbana y su función social dentro de su respectivo territorio, pues la definición de la función social de la propiedad no es algo que deriva sustancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad (ibidem, fundamento jurídico 9º). En consecuencia, el título competencial ex art. 149.1.8 C.E. no puede ser esgrimido de forma abstracta, genérica o indeterminada para justificar apoderamientos incondicionados al legislador estatal en demérito del autonómico o foral (STC 85/1983, fundamento jurídico 4º). A lo que puede agregarse que la Comunidad Foral ostenta competencias en materia de Derecho civil foral en virtud del art. 48 L.O.R.A.F.N.A., competencia manifestada en su Compilación de Derecho Civil Foral o Fuero Nuevo, cuyas Leyes 346 y siguientes afectan al estatuto de la propiedad urbana. Con lo expuesto quiere señalarse que el título competencial ex art. 149.1.8 C.E., cuyo contenido dista de ser pacífico, como acreditan las diversas posiciones doctrinales sobre el mismo, no apodera al legislador estatal para regular de forma incondicionada cualquier aspecto de la propiedad urbana ni siquiera desde la perspectiva de la igualdad. En definitiva, de lo expuesto deriva que, para Navarra, la calificación que hace la Ley 8/1990 en la Disposición final primera, apartado 2, como normas de aplicación plena, fundamentándose en el art. 149.1.8 C.E., sea inconstitucional por alteración del sistema de distribución de competencias. De igual modo, desde otra perspectiva competencial, la invocación del art. 149.1.18 C.E. no debe conducir a la exclusión de todo ámbito de normación en materia de responsabilidad de las Administraciones Públicas o de expropiación forzosa. En este punto una interpretación armónica del art. 57, apartados
5. a)y
6. b)L.O.R.A.F.N.A. con las prescripciones constitucionales -en línea con lo señalado en la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º-, debe conducir al reconocimiento de un ámbito de normación propio (desarrollo legislativo y ejecución) en el marco de la legislación básica del Estado. Del examen de los diversos títulos competenciales del Estado podría admitirse que la calificación que conviene, en su caso, es la de básica, pero no la de plena aplicación, si se entiende por tal expresión la exclusión de todo ámbito de normación de la materia relativa a urbanismo y vivienda. En este punto cabe señalar que si el enjuiciamiento material de lo básico corresponde al Tribunal Constitucional (entre otras, SSTC 48/1988 y 49/1988), el cual debe comprobar si la uniformidad básica establecida es consecuente o no con la finalidad objetiva perseguida al reservar al Estado la competencia para fijar bases en una determinada materia, de igual modo le cumple enjuiciar si la definición de normas como de aplicación plena (técnica legislativa de innovada utilización) se corresponde con la competencia estatal en la materia. De lo expuesto se deduce, por tanto, que nada empece para que los arts. 21, 57.1
7. b)y 2
8. b)de la Ley 8/1990, declarados de aplicación plena por la Disposición final primera, apartado 2, sean considerados como básicos. Nada impide que la Comunidad Foral complemente y, en su caso, amplíe los supuestos determinantes de responsabilidad en el marco del art. 57 L.O.R.A.F.N.A. De igual modo, la consideración como básicos de los arts. 57.1
9. b)y 2
10. b)es admisible en el marco del art. 57 L.O.R.A.F.N.A. Si lo que se quiere fijar por el legislador estatal es que los sistemas de obtención de terrenos dotacionales sean llevados a cabo -en los supuestos de los apartados 1
11. b)y 2 b)- por los procedimientos de expropiación u ocupación directa, dicho objetivo queda conseguido con la declaración como básico del precepto. En este punto, el título competencial sobre expropiación forzosa no debe excluir a radice las competencias ex art. 57 L.O.R.A.F.N.A. en los términos de la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º. Finalmente, se impugna la calificación de plena aplicabilidad del art. 78 de la Ley 8/1990. En efecto, el art. 78 justifica la expropiación por el incumplimiento de la función social. Ahora bien, habida cuenta de que la delimitación de la función social de la propiedad urbanística puede ser llevada a cabo por leyes de las Comunidades Autónomas (entre otras, SSTC 37/1987 y 170/1989, fundamento jurídico 8º), no existe aquí justificación alguna para que la Comunidad Foral de Navarra, en ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo y vivienda, establezca o complemente el contenido del art. 78, siempre que se respete la regulación general de la institución expropiatoria. Por dicha razón, el precepto merece la calificación de básico y no de aplicación plena. Concluye el recurrente con la súplica de que se tenga por formulado recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990 y, en concreto, contra la Disposición final primera, apartado 1, en cuanto declara básicos los preceptos en ella enumerados, y contra el apartado 2 de la referida Disposición final, en cuanto declara de aplicación plena los arts. 21, 57.1
12. b)y 2
13. b)y 78, y, tras la tramitación legal procedente, se dicte en su día Sentencia por la que, estimando las pretensiones formuladas, se declare la inconstitucionalidad global de la Ley impugnada por vicio de incompetencia, así como la del apartado 1 de la mencionada Disposición final primera, y, subsidiariamente, se declare la inconstitucionalidad de la Disposición final primera, apartado 2, en cuanto considera de aplicación plena los arts. 21, 57.1
14. b)y 2
15. b)y 78 de la Ley, y, en consecuencia, su nulidad. 2. La Sección Segunda del Tribunal, mediante providencia de 12 de noviembre de 1990, acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Navarra, turnado con el núm. 2.477/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento. 3. Por escrito registrado el 21 de noviembre siguiente, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Mediante escrito registrado el 26 de noviembre, el Vicepresidente Primero del Senado comunicó el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 4. El Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, representado por el Procurador don Rafael Torrente Ruíz y el Abogado don Luis María Enríquez de Salamanca Navarro, interpuso, mediante escrito registrado el 26 de octubre de 1990, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Expone el impugnante los argumentos que a continuación se consignan: A) El Estatuto de Autonomía de Cantabria, aplicando la habilitación prevista al efecto por el art. 148.1.3 C.E., atribuyó a la Comunidad la competencia en materia de urbanismo, con carácter exclusivo, en su art. 22.3. La Ley impugnada sólo puede ser constitucional si su contenido no es urbanístico y responde al ejercicio de alguna de las competencias exclusivas del Estado. Dicha Ley pretende anclarse en las leyes de bases previstas en el art. 149 C.E. y en competencias exclusivas no concurrentes -las que llama plenas-, aunque, además, establece una normativa complementaria, supletoria de la de las Comunidades Autónomas de aún más difícil soporte constitucional, en cuanto que si eventualmente fuera cierto que existen competencias exclusivas o plenas del Estado en materia urbanística, lo que desde luego no es en absoluto cierto es que el Estado tenga competencias "supletorias" en la materia, por lo que ciertamente los arts. 12.2, 13.2, 15.2, 3 y 4, 17.2, 18.4 y 5, 19.3, 27.4, 29.1, 30.3, 31.2, 33.2, 35.4, 36.2, 37.3, 40.1 y 3, 42.2 y 4, 43 al 56, 57.1
16. a)y 2 a), 62.1 y 3, 63.2, 64, 65, 79, 80, 90 al 97, 101, la Disposición adicional segunda y las Disposiciones transitorias segunda, tercera, cuarta, 2 y 3, y séptima resultan totalmente afectados por la falta de competencias del Estado para su regulación. El contenido de la Ley se divide en tres bloques relativos al régimen urbanístico de la propiedad del suelo, a las valoraciones y expropiaciones y a un heterogéneo conjunto o "serie de instrumentos jurídicos", como dice el propio Preámbulo, para facilitar la intervención de las Administraciones en la regulación del mercado del suelo. Se ha de analizar someramente cada uno de estos bloques poniéndolo en relación con el carácter básico, pleno o supletorio atribuido a los preceptos correspondientes. En el Título Primero, que contiene el bloque relativo al régimen urbanístico de la propiedad del suelo, sólo regulan directamente el contenido del derecho de propiedad los Capítulos I, II, III y IV. Los restantes se refieren a mecanismos y procedimientos de distribución de beneficios y cargas y de ejecución o gestión del planeamiento, e incluso al contenido del propio planeamiento, como ocurre en los Capítulos V y VII. Pues bien, la distribución de beneficios, la gestión y, desde luego, el planeamiento son típicos conceptos de contenido urbanístico, de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas. El Estado carece de cualquier título competencial para dictar normas sobre estas materias, por lo que el carácter inconstitucional de la Ley en este bloque de temas es patente. En cuanto a los preceptos reguladores del régimen urbanístico de la propiedad del suelo de los Capítulos I, II, III y IV, en los que se definen los derechos y deberes de la propiedad, es muy discutible el carácter de normas básicas que les atribuye la Disposición final primera. En efecto, para que el Estado pueda dictar normas básicas con el alcance previsto en el art. 149.1 C.E., es necesaria una expresa reserva de competencia exclusiva a su favor. La posibilidad de normas básicas estatales supone una concurrencia de competencias, inexistente en materia de urbanismo. La regla 1 del art. 149.1 C.E. podría, aparentemente y en principio, servir de apoyo para una regulación nuclear, igual para todo el Estado español, del derecho de propiedad. Sin embargo, para que exista legislación básica es necesaria la concurrencia de competencias. Pero en materia urbanística no hay ni puede haber tal concurrencia. ¿Puede entonces dictarse una norma básica sobre el contenido del derecho de propiedad? No lo parece y, sin embargo, también parece que deba admitirse una regulación del contenido esencial de este derecho común, igual para todo el Estado. La cuestión reside en la atribución del carácter de norma básica a estos preceptos de la Ley recurrida. El contenido esencial del derecho de propiedad, definidor de derechos y obligaciones esenciales, no es de naturaleza urbanística, aunque tenga una proyección urbanística, sino civil. El derecho de propiedad es un derecho perteneciente a la esfera de la legislación civil. Su lugar está en el Código Civil, aunque su contenido haya resultado modificado por la legislación urbanística. No debería hablarse de régimen urbanístico de la propiedad del suelo para referirse a la regulación general de este derecho, sino de régimen del derecho de propiedad. El régimen urbanístico del suelo es un concepto válido. No lo es tanto el régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo. El título constitucional que legitima la regulación por el Estado del contenido esencial del derecho de propiedad está en la regla 8 del art. 149.1 C.E., cuya aplicación resuelve todos los problemas. Pero es claro que, bajo este título, la regulación hecha por la Ley impugnada habría tenido que ser diferente, limitada a determinar y regular el contenido nuclear de este derecho, sin invadir la esfera competencial de las Comunidades Autónomas. Esta regulación habría permitido respetar las competencias autonómicas, al referirse en abstracto al derecho de propiedad, sin necesidad de apoyarse en el planeamiento urbanístico de la Ley del Suelo, cuya regulación es contingente, puesto que puede ser alterada por la legislación autonómica. Para ello hubiera bastado modificar los artículos de la Ley del Suelo que regulan los derechos y deberes del propietario de suelo, estableciendo el régimen general y abstracto de la propiedad del suelo urbano y el régimen de la propiedad del suelo rural. Dentro del primero cabría haber distinguido entre el suelo urbano y el suelo llamado a transformarse en urbano con arreglo a lo que dispusiera la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas. Se habría evitado toda referencia a un sistema de planeamiento concreto, al ser compatible el régimen general de la propiedad con cualquier sistema de planeamiento y de gestión de nueva implantación por el derecho autonómico. La nueva regulación del contenido del derecho de propiedad debería tener su asiento en el Código Civil, con la modificación de los preceptos afectados de su Título Segundo, en particular del art. 350. Los arts. 86, 87, 88 y 89, integrantes del Título Cuarto, sobre supuestos indemnizatorios, otorgan una nueva regulación a las consecuencias indemnizatorias de la modificación de los planes. A esta regulación se le atribuye carácter de legislación básica encontrando apoyo esta calificación en el art. 149.1.18 C.E. El bloque relativo a las valoraciones y expropiaciones está integrado por los Títulos Segundo y Tercero, y los preceptos sustantivos tienen el carácter de normas de aplicación plena, según la Disposición final primera, 2. También tienen este carácter los arts. 51.1
17. b)y 2 b), 58 y 61. Los preceptos no sustantivos son de aplicación supletoria, salvo el de los arts. 76 y 77, de carácter básico. La competencia del Estado para regular esta materia, reconocida por la STC 37/1987, está efectivamente en la regla 18 del art. 149.1. También tiene su asiento en esta regla la regulación de los supuestos indemnizatorios del Título Cuarto de la Ley impugnada, aunque según el Texto Constitucional con el carácter de legislación básica. El tercer bloque está formado, esencialmente, por los instrumentos que la Ley pone a disposición de la Administración para intervenir en el mercado de suelo. Tienen este carácter el Capítulo VIII del Título Primero, el Capítulo IX del mismo Título y el Título Sexto. Ahora bien, integrado este tercer bloque por preceptos que regulan instrumentos de gestión o de política urbanística, no existe justificación alguna para atribuir a algunos de dichos preceptos el carácter de legislación básica, ni para regular supuestos y procedimientos expropiatorios específicos para la obtención de terrenos dotacionales. Todo ello está reservado a la competencia urbanística exclusiva de las Comunidades Autónomas. En cuanto al derecho supletorio, mal puede defenderse la competencia estatal para su promulgación si carece de competencia alguna sobre la materia. B) Sin perjuicio del problema general anteriormente tratado sobre el carácter urbanístico de las materias mayoritariamente incluidas en la Ley recurrida y el tema competencial inicialmente planteado, cabe profundizar aun más en el tratamiento del derecho de propiedad efectuado por la Ley 8/1990. Al respecto, ha de citarse la doctrina contenida en la STC 37/1987, que es una clara definición de la competencia de las Comunidades Autónomas en la regulación del régimen del suelo a efectos urbanísticos y de la regulación de la función social del derecho de propiedad desde la perspectiva del urbanismo. En la medida en que la función social de la propiedad es concretada por el planeamiento urbanístico, parece que sale de la órbita competencial del Estado la regulación de cualquier tema que afecte a la institución capital del ordenamiento jurídico urbanístico cual es el planeamiento. Ha de citarse asimismo la STC 56/1986. Por tanto, la regulación de las facultades y obligaciones de la propiedad del suelo a efectos urbanísticos excede de las competencias del Estado, siendo propia de las Comunidades Autónomas, sin que sea admisible la regulación de aquéllas por el Estado so pretexto del principio de igualdad y de tratarse de condiciones básicas, como son el principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas, el de la cesión de terrenos y de costeamiento de la urbanización, el del control a través de la licencia, o el de la edificación en plazo. El desarrollo de tales principios, aunque del mismo resultasen desigualdades o diferencias para las distintas Comunidades, es privativo de las mismas. C) La garantía material del principio de libertad de empresa, reconocido en el art. 38 C.E., sería la de que el contenido esencial del mismo no sea vulnerado. La adquisición escalonada y ficticia de facultades parciales del derecho de propiedad, con unos plazos, en todos los escalones, preclusivos y con una dura sanción en caso de incumplimiento, supone un claro atentado al principio de libertad de empresa, máxime por su generalidad no matizada, que no admite justificación en la función social de la propiedad, ya que, en primer lugar, tal función es definida singularmente por cada plan urbanístico y no es susceptible de utilizarse como argumento genérico, que no tiene por qué cubrir la suma de objetivos y políticas definidos en los planes singularmente considerados. En segundo lugar, porque, al margen de voluntarismos ideológicos, es evidente que la empresa tiene sus reglas lógicas y racionales, que pueden ser drásticamente conculcadas por la legislación, cual, por ejemplo, la prohibición o la sanción al criterio o práctica normal de formar stocks de materias primas o elaboradas acordes con las posibilidades de la empresa y/o del funcionamiento del mercado. El promotor de suelo o el de edificación tienen derecho y probablemente obligación empresarial de adquirir y preparar suelo de acuerdo con sus posibilidades y no se les puede sancionar o prohibir su almacenamiento racional. Igualmente, y ante la desafortunada aparición de la Ley recurrida en un momento de grave crisis económica mundial, no parece especialmente afortunado el demagógico planteamiento sancionador de la Ley. Sectores como el turismo o la segunda residencia, de gran importancia para Comunidades como la de Cantabria, no tienen por qué sujetarse a los parámetros de la primera residencia en las aglomeraciones urbanas. Finaliza el recurrente su alegato con la súplica de que en su día se dicte Sentencia por la que se declare inconstitucional la Ley impugnada en su totalidad. 5. Por providencia de 12 de noviembre de 1990, la Sección Primera del Tribunal acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, turnado con el núm. 2.479/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento. 6. Mediante escrito registrado el 21 de noviembre siguiente, el Presidente del Congreso comunicó el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. En escrito del 26 de noviembre, el Vicepresidente Primero del Senado comunica el Acuerdo de la Cámara de que se la tenga por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 7. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado de la misma don Xavier Castrillo Gutiérrez, interpuso, mediante escrito registrado el 26 de octubre de 1990, recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición final primera, puntos 1 y 2, de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. La demanda contiene las alegaciones que a continuación se extractan: A) En base a las previsiones del art. 148.3 C.E., la Generalidad de Cataluña tiene atribuida la competencia en materia de urbanismo con carácter exclusivo, por así disponerlo el art. 9.9 del Estatuto de Autonomía (E.A.). De acuerdo con el art. 25.2 del propio texto estatutario, en el ejercicio de esta competencia corresponde a la Generalidad la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, incluida la inspección. Lo mismo ocurre en las restantes Comunidades Autónomas, cuyos Estatutos de Autonomía se pronuncian en términos semejantes al catalán. Y debe observarse que el enunciado del art. 9.9 del E.A. de Cataluña implica una competencia "plena" de la Comunidad Autónoma sobre la materia urbanística, es decir, no acotada ni limitada por el respeto a unas bases o a una legislación básica estatal dictada sobre dicho ámbito material. Ello está en perfecta concordancia con la esencia de cualquier referencia a la materia "urbanismo" en el art. 149.1 C.E., donde se establece el listado de materias y facultades que quedan reservadas a la actuación exclusiva del Estado. En cuanto al objeto o contenido de la competencia sobre urbanismo, es muy extenso, según se puede deducir de la amplia y abundante normativa positiva existente en esta materia. Pueden ser una síntesis globalizadora las palabras de la STC 77/1987, que afirman que "la competencia de ordenación del territorio y urbanismo, sin que interese ahora analizar la relación entre ambos conceptos, tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial". Conviene destacar en este punto, en orden a mejor delimitar y valorar el alcance del objeto de la plenitud y exclusividad competencial de las Comunidades Autónomas sobre el conjunto de actuaciones que integran la materia urbanística, el hecho de que al aprobarse la Constitución y los respectivos Estatutos la citada materia ya estaba ampliamente configurada positivamente. En efecto, ya entonces el urbanismo no era una materia aún no definida por el ordenamiento jurídico estatal ni interpretada por actuaciones administrativas o judiciales, sino todo lo contrario. Esto significa que, al atribuirse a las Comunidades Autónomas la competencia sobre el urbanismo de forma exclusiva, lo que supone facultades plenas de legislación y ejecución, corresponden, en principio, a las Comunidades Autónomas todas las facultades que la legislación entonces vigente comportaba a favor de los poderes públicos, entre las que también se incluía la determinación de la propiedad urbanística con todas las actuaciones sucesivas inherentes a la acotación del dominio estricto del suelo, en función de los intereses generales que se concretan en la llamada función social. Es decir, la competencia urbanística asumida por las Comunidades Autónomas, y entre ellas Cataluña, por propia definición opera sobre la propiedad del suelo y, respetando su núcleo esencial, puede modularla en base a los intereses de carácter general y público, tal como ha sucedido en los textos legales y reglamentarios autonómicos que hasta el presente han regulado la materia. Estos intereses son, entre otros, la propia ordenación urbana, el evitar la especulación sobre la vivienda, la promoción de viviendas sociales, la obtención de equipamientos públicos y privados, la dotación de suelo público, la protección del medio ambiente, la defensa del patrimonio histórico-artístico y la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de las entidades públicas. La interpretación de la competencia urbanística que se acaba de exponer está confirmada por la importante STC 37/1987, a cuya doctrina procede remitirse en términos generales, y sobre todo a los postulados de su fundamento jurídico 2º, de total aplicación al supuesto presente. En definitiva, el Estado central primero y las Comunidades Autónomas a continuación han venido delimitando el derecho de propiedad urbanística de acuerdo con su función social, tal como prevé el art. 33.2 C.E. Y abundando en lo referente a la delimitación de la función social de la propiedad, la STC 37/1987 admite que puede ser distinta en relación con las condiciones sociales, económicas e, incluso, de orden cultural en cada parte del territorio, atribuyéndose su definición a las Comunidades Autónomas competentes sectorialmente (véase su fundamento jurídico 9º). Existe en la actualidad una extensa legislación que han dictado las Comunidades Autónomas en ejercicio de su competencia sobre urbanismo que modifica y adapta la Ley del Suelo de 1976 a la realidad de su territorio. Con la nueva Ley estatal 8/1990 lo que en realidad se hace, en buena parte, es reponer una legislación urbanística anterior a la configuración autonómica del Estado y que había quedado derogada al entrar en vigor la correspondiente normativa autonómica. Resulta evidente, por lo tanto, que el simple planteamiento de una nueva Ley estatal que regule de manera completa y general la materia urbanística significa una vuelta atrás en el camino de construcción del Estado autonómico por el que varias Comunidades Autónomas han avanzado notablemente. Y, además, presenta una importante problemática desde la perspectiva de la seguridad jurídica garantizada en el art. 9.3 C.E. No hay en la Constitución una cláusula universal atributiva de competencias a favor del Estado sobre cualquier materia, sino más bien lo contrario, como ha señalado la STC 15/1989. Es claro también que en materia urbanística tampoco existe un vacío normativo que permita la creación supletoria del derecho estatal para completar el ordenamiento. Por consiguiente, cualquier nueva norma estatal dictada con carácter general en esta materia necesariamente entrará en conflicto con la normativa autonómica, atentando no sólo contra el sistema distributivo de competencias, sino también contra la seguridad jurídica, al crear un espacio de inseguridad e indefensión jurídica en la relación entre el ordenamiento estatal y el ordenamiento autonómico. B) Es evidente que en el suelo sobre el que se ejerce la competencia en materia de urbanismo pueden coincidir otras competencias tanto autonómicas como estatales. En cuanto a estas últimas, la Ley 8/1990, según se afirma en su Preámbulo, fundamenta la competencia estatal para incidir en la materia urbanística en los títulos competenciales que a favor del Estado contiene el art. 149.1 C.E., en las reglas 1, 8, 13, 18 y 23. Ello se concreta en la atribución del carácter de legislación básica a una serie de preceptos enumerados en la Disposición final primera, punto 1, y en la consideración como de aplicación "plena" de otra serie de preceptos contenidos en el punto 2 de la misma Disposición. La pluralidad de títulos invocados a favor de la competencia estatal, y en especial el art. 149.1.1, puede dar la falsa impresión de que el Estado es capaz, por sí solo, para establecer un estatuto de la propiedad del suelo que deba ser idéntico en todo el territorio del Estado, como salvaguarda de ciertas condiciones de uniformidad. Puede llegar a dudarse también sobre si el hecho de que la propiedad goce del rango de derecho constitucional impide la intervención legislativa de las Comunidades Autónomas. Pero fácilmente se ve que no puede ser así, pues dicha argumentación destruye todo el sistema de distribución competencial, ya que siempre la categoría de derecho constitucional se superpondría al título competencial específico autonómico. Que el legislador estatal pueda regular sobre las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales no implica que pueda incidir en todas las materias de competencia autonómica en conexión con esos derechos. No es la materia la que exige la igualdad de regulación, sino tan sólo los derechos y deberes constitucionales en sus aspectos básicos o esenciales. Ciertamente, el art. 149.1.1 es una regla competencial a favor del Estado, y por lo mismo un límite competencial para las Comunidades Autónomas. Esta cláusula permite, en efecto, que las instituciones estatales incidan normativamente en la esfera de actuación autonómica, si bien su carácter claramente finalista no habilita al Estado para ir más allá de la fijación de aquellos principios o criterios esenciales del ejercicio de los derechos, o del cumplimiento de los deberes constitucionales que resulten indispensables para garantizar la igualdad sustancial de todos los españoles. En el presente caso, existe una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre el urbanismo que guarda, evidentemente, relación con el derecho constitucionalmente garantizado -art. 33- a la propiedad en su vertiente urbanística. Pero el binomio urbanismo-propiedad no siempre ha de reconducirse a las condiciones básicas del ejercicio de un derecho. El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 37/1987, ha optado por reconocer una mayor libertad decisoria a las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, el contenido esencial de la institución de la propiedad privada, que hace que este derecho sea socialmente reconocible como tal, puede quedar reducido al principio de apropiación, disfrute y transmisión por los particulares de unos determinados bienes. Más allá de él, en relación con la propiedad urbanística el Estado sólo sería competente para determinar, en su caso, los principios vertebrales de su ejercicio como derecho y del cumplimiento de los deberes que comporta. Ello es suficiente para garantizar un contenido esencial uniforme, compatible con regulaciones plurales. En conclusión, la regla del art. 149.1.1 C.E. no justifica en modo alguno una regulación estatal detallada y minuciosa de la propiedad urbanística. El título competencial estatal no puede ser utilizado para ampliar las competencias del Estado en las diversas materias relacionadas en el art. 149.1 C.E. ni, lógicamente, para atribuir al Estado nuevas facultades de intervención en los ámbitos de competencia autonómica. En consecuencia, el art. 149.1.1 no permite el establecimiento de bases, o legislación básica referida a sectores materiales confiados, con carácter exclusivo, a la responsabilidad de las Comunidades Autónomas. La virtualidad del precepto se agota, en definitiva, en la determinación de aquellas condiciones del ejercicio de los derechos o del cumplimiento de los deberes que, por tratarse de condiciones básicas o esenciales y de necesaria vigencia en la totalidad del territorio estatal, no pueden ser establecidas por las instancias autonómicas. Consiguientemente, en el ámbito de la propiedad urbanística, el que el legislador estatal pueda regular el contenido esencial de un derecho constitucional y las condiciones básicas de su ejercicio no le habilita para regular la materia en su totalidad, ni más allá de dichos elementos. C) En relación con la competencia sobre legislación civil del art. 149.1.8 C.E., la Ley 8/1990 apela también a este título competencial para justificar que algunos preceptos de la misma - aunque no se concreta cuáles- tengan el carácter de legislación básica y otros sean de aplicación plena. Apelar a un título como el de legislación civil para modificar en profundidad la legislación urbanística vigente supone entender la propiedad del suelo como una institución civil y negar que el estatuto de la propiedad del suelo es derecho público. La comunidad jurídica, sin embargo, es unánime al considerar que la propiedad no es incondicionadamente materia propia de la legislación civil y entiende que la función social es inherente a la propiedad y que sus múltiples facetas no han sido ni son propias de tal legislación. Por consiguiente, la institución de la propiedad se residencia en el Código Civil, pero su función social se fija por las leyes sectoriales que la determinan. La vertiente subjetiva de la propiedad pertenece al Código Civil, mientras que la vertiente transindividual del derecho se define por las leyes especiales. Así se encuentra definido en la STC 37/1987. De este modo, el legislador estatal está habilitado por el art. 149.1.8 C.E. para alterar el régimen de la propiedad en lo que a la institución, como derecho subjetivo, se refiere, y en las relaciones que a propósito de la dinámica del derecho se generen entre particulares (adquisición, disposición, etc.), lo que no constituye otra cosa que el régimen civil de la propiedad, la pertenencia, el dominio, la titularidad. En cuanto al régimen público del derecho, su función social, la definición de su contenido en las diversas propiedades, puede ser cosa del legislador estatal o del autonómico, según la distribución competencial aplicable a cada tipo de bien. En este caso, el urbanismo, es sólo competencia del legislador autonómico. La regla del art. 149.1.8 C.E. no constituye un título habilitante para que el legislador estatal, en base a su competencia exclusiva sobre legislación civil, imponga a las Comunidades Autónomas una reforma del régimen urbanístico como la efectuada por la Ley 8/1990. D) La Disposición final primera, punto 1, de la Ley 8/1990 justifica asimismo la calificación de algunos de sus preceptos como básicos en la materia de urbanismo en la competencia establecida a favor del Estado en la regla 13 del art. 149.1 C.E. (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), aunque sin precisar cuáles en concreto. Ahora bien, la Ley impugnada no constituye una medida coyuntural, sino una reforma a fondo de la totalidad del régimen urbanístico. Una cosa sería hacer valer la proyección sectorial del art. 149.1.13 mediante medidas de incidencia económica sobre un sector de relevancia económica general, y otra muy distinta es utilizar dicha proyección sectorial para regular de manera completa una materia de competencia exclusiva autonómica. La Ley recurrida no pretende planificar el sector urbanístico, sino regularlo de forma uniforme, en virtud, entre otros títulos, de disponer de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Esta forma de actuación no es constitucionalmente aceptable. Si lo que el legislador pretende es llegar a abaratar el precio de las viviendas -según se dice en el Preámbulo de la Ley-, podía incidir a través de medidas de fomento, subvenciones, o actuar con medidas fiscales, como ya se ha venido haciendo. El texto de los preceptos declarados básicos por la Ley 8/1990 muestra por su objeto, objetivos, extensión, intensidad y forma de aplicación que se ha transgredido con creces la hipotética incidencia sectorial que el art. 149.1.13 C.E. permite. El urbanismo no es materia de desarrollo legislativo de bases. Únicamente mediante la adopción de medidas económicas proyectadas en el urbanismo hubiera podido incidirse legítimamente sobre él. E) La mención de la regla 18 del art. 149.1 C.E. en la Disposición final primera de la Ley 8/1990 parece que trata de cubrir, principalmente, los preceptos referidos al procedimiento administrativo y a la expropiación forzosa contenidos en el texto. Es sobradamente conocida la potencial fuerza expansiva de la regla del art. 149.1.18 C.E., que en la Ley 8/1990 se aplica para cubrir tanto preceptos de aplicación plena como otros de aplicación básica, sin saberse con exactitud cuáles son en concreto unos y otros. Con relación a la operatividad de tal regla en el ámbito urbanístico, procede referirse en primer lugar a su posible aplicabilidad en el tema de procedimiento administrativo. En principio, el régimen procedimental cae en el ámbito de la regla 18. Ahora bien, debe añadirse que, en base a la salvedad contenida en la misma, los procedimientos especiales están al alcance de las Comunidades Autónomas. En la STC 227/1988 se declara que las Comunidades Autónomas pueden adaptar las reglas comunes dictadas por el legislador estatal a las especialidades de la organización y del derecho sustantivo propios, establecidas de acuerdo con su interés peculiar. Y en la STC 15/1989 se resalta la naturaleza del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general como procedimiento especial, sobre el que las Comunidades Autónomas pueden disponer cuando elaboren normas propias. Si el procedimiento especial de elaboración de reglamentos puede ser regulado por norma autonómica, también podrá serlo el régimen procedimental urbanístico, ya que se trata también de un procedimiento administrativo especial (art. 26 del Decreto de 10 de octubre de 1958). En consecuencia, el legislador estatal no puede imponer como básicas o plenas normas sobre procedimiento urbanístico más allá de los principios genéricos comunes. El resto corresponde ser establecido por cada Comunidad Autónoma competente. De lo contrario el Estado podría condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación detallada de cada procedimiento especial, lo que resulta inaceptable. Por lo que se refiere a las competencias en materia de expropiación, la Constitución y los Estatutos de Autonomía han configurado un modelo de reparto competencial que se define, por un lado, atribuyendo al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación sobre expropiación forzosa (art. 149.1.18) y, por otro, mediante la posibilidad de que las Comunidades Autónomas adquieran determinadas facultades normativas y ejecutivas. Así, en el Estatuto catalán se reserva a la Generalidad la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en esta materia (art. 10.1.2). Buscando una interpretación conciliadora de ambos textos, la STC 37/1987 ha establecido la compatibilidad de los enunciados constitucional y estatutario, admitiendo que puede existir un cierto desarrollo autonómico al adaptar lo establecido con carácter general por la legislación estatal sobre expropiación a cada uno de los ámbitos concretos de competencia material autonómica. Por lo tanto, y en primer lugar, es posible conciliar la atribución de la competencia al Estado sobre la legislación de expropiación forzosa con las reservas competenciales hechas en los Estatutos de Autonomía a favor de las Comunidades Autónomas. Éstas, en consecuencia, gozan de un espacio para el desarrollo legislativo en materia expropiatoria, espacio que lógicamente es más reducido que el que les corresponde cuando se trata de materias compartidas, pero que permite una cierta actuación de las instancias autonómicas siempre que tengan competencias de legislación sectorial. En segundo lugar, la competencia estatal sobre expropiación forzosa ha de atenerse a lo que afecta a la regulación sustantiva propia sobre expropiación forzosa. Por el contrario, la regulación contenida en la Ley 8/1990, más que referirse a la institución de la expropiación forzosa, lo que pretende regular es su aplicación al sector del urbanismo, definiendo incluso las causae expropiandi, lo que es de competencia autonómica (STC 37/1987). En consecuencia, infringe las competencias urbanísticas autonómicas. F) En el Preámbulo de la Ley 8/1990 se invoca la regla 23 del art. 149.1 C.E. para justificar el contenido de los arts. 5, 6 y 7, que constituyen el Capítulo dedicado al "Régimen del suelo no urbanizable". Dicha regla habilita al legislador estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente. Establecida en la STC 170/1989 la interpretación de lo que debe entenderse por legislación básica con referencia a la materia del medio ambiente, en la que las Comunidades Autónomas pueden también legislar, la Ley 8/1990 va mucho más allá de instituir una ordenación mediante mínimos. No se limita a establecer la tipología del suelo no urbanizable, señalando las circunstancias mínimas que pudieran obligar a otorgar esa calificación, sino que entra a regular el régimen urbanístico, incluso en el tema de las licencias, lo que evidentemente no puede encontrar amparo en la regla constitucional citada. De lo contrario, mediante este título se vaciaría de contenido a otros materialmente distintos pero entrecruzados con el medio ambiente, como es el relativo a la competencia sobre urbanismo atribuida en exclusiva a las Comunidades Autónomas. G) Entrando en el análisis pormenorizado del contenido de la Ley 8/1990, con los arts. 5, 6 y 7 se pretende limitar las facultades edificatorias de los propietarios para evitar una utilización contraria o incompatible con la finalidad garantista que tradicionalmente las normas urbanísticas han otorgado al suelo no urbanizable. El problema surge al considerar que, tal como reconoció la STC 77/1984, la determinación del régimen de utilización de cada tipo de suelo es una de las facultades que integran esencialmente la competencia en materia de urbanismo, por lo que el Estado no es competente para hacerlo. No se discute aquí la corrección material de lo establecido -que, por otra parte, nada aporta de nuevo-, sino la competencia para establecerlo con carácter básico. La competencia del art. 149.1.23 C.E. permite al legislador estatal dictar normas de obligada aplicación que aseguren un mínimo en la protección de los elementos naturales -cosa que ya hizo mediante la Ley 4/1989, de 23 de marzo-, pero no puede ser utilizada para establecer el régimen de usos del suelo, por ser éste un aspecto propio de la legislación urbanística. Además, la normativa que debería desarrollar estos artículos no sería, evidentemente, medioambiental, sino urbanística. Por lo tanto, ante una posible concurrencia competencial entre las materias del medio ambiente y el urbanismo, la finalidad de la norma lleva a conceder carácter prevalente al urbanismo, materia en la que las Comunidades Autónomas no pueden estar sometidas a bases estatales. En consecuencia, el carácter básico de estos artículos es contrario al orden competencial. H) En los veintiún artículos que componen el Capítulo III del Título Primero de la Ley, seguramente el más innovador de la misma, se regula el régimen del suelo urbano y urbanizable, elemento que resulta nuclear del contenido de la ordenación urbanística. Al mismo tiempo, se configura una delimitación de las facultades urbanísticas que integran el contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria y que, por mandato legal, se adquieren de manera sucesiva. Esta nueva configuración del derecho a la propiedad urbanística, en la medida en que estableciera las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes de los propietarios urbanísticos necesarias para garantizar la igualdad de todos los españoles, y sólo en esa medida, entraría legítimamente dentro de la competencia estatal del art. 149.1.1 C.E. Y, por lo mismo, en la medida en que regulara la materia más allá de la fijación de esas condiciones esenciales para la igualdad, no podría imponerse como de necesario seguimiento por las Comunidades Autónomas, ya que, de hacerlo, invadiría la competencia exclusiva de éstas para regular el urbanismo en su respectivo territorio y delimitar el contenido del derecho de propiedad urbanística de acuerdo con la función social que, por mandato constitucional, debe cumplir. A partir de estas premisas, no cabe aceptar el carácter básico, o de necesaria aplicación, de lo dispuesto en los artículos del Capítulo III que a continuación se señalan. En cuanto al inciso final del art. 8, "conforme a lo establecido en esta Ley", resulta inconstitucional, ya que excluye que el deber de incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio pueda ser regulado por las Comunidades Autónomas más allá de establecer condiciones y plazos. Con ello se establece una única y monolítica regulación sustancial del referido deber urbanístico -que se trata de un deber no constitucional-, lo que cierra el paso a cualquier otra alternativa legislativa autonómica, en ejercicio de las competencias urbanísticas, que no siga puntualmente a la totalidad de la Ley 8/1990. Por lo que se refiere al art. 13.1, que establece la posibilidad de que las Entidades públicas y los particulares puedan redactar y elevar a la Administración competente los instrumentos de planeamiento en desarrollo del plan general, tal posibilidad -que en sí misma puede resultar lógica y coherente dentro de la normativa urbanística- no se acierta a ver que responda materialmente al más mínimo carácter de norma básica amparada en uno de los títulos competenciales a favor del Estado del art. 149.1 C.E. Se está ante una norma de contenido clara y exclusivamente urbanístico y que, por tanto, no puede ser básica. En cuanto al art. 16, es una clara muestra de que lo que realmente se está regulando es el régimen urbanístico del suelo urbano y urbanizable. El legislador no se limita a plantear las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad o a determinar las posibilidades expropiatorias por incumplimiento de las obligaciones anexas a ese derecho, sino que entra a determinar las cargas y cesiones que una propiedad inmobiliaria debe soportar, como obligación inherente al desarrollo urbanístico, a fin de que la comunidad participe en las plusvalías generadas por el planeamiento urbanístico. Nada hay que oponer al principio general de que la obtención de los beneficios que otorga el planeamiento a los propietarios del suelo se supedite al cumplimiento de unas obligaciones o cargas. Pero su delimitación es una cuestión a definir por el propio ordenamiento urbanístico. En cambio, en este artículo de la Ley y en los que le siguen se definen con carácter de norma básica cuáles han de ser en concreto las cargas y cesiones urbanísticas. Lo más grave es que, ante la falta de título competencial, se pretende presentar el tema bajo la apariencia de una limitación del derecho de propiedad. Limitación que, por su parte, no encuentra otra justificación que la participación del propietario en los beneficios que le otorga el mismo planeamiento urbanístico. Mas si los beneficios le llegan al propietario del suelo sólo a partir del planeamiento urbanístico, tan sólo del mismo lugar le han de poder llegar, en contraprestación, las cargas. Lo establecido por el mandato constitucional del art. 47.2 C.E., relativo a la participación de la comunidad en las plusvalías de la acción urbanística de las Entidades públicas, vincula a todos los poderes públicos, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, en el leal ejercicio de sus respectivas competencias. La determinación de cuál haya de ser la participación y de cómo deba producirse es materia urbanística y, por tanto, de la competencia autonómica. Sobre ella no existen ni pueden existir bases estatales. Consecuentemente, no cabe que la legislación estatal determine con el carácter de norma básica el tipo de participación de la comunidad en las plusvalías derivadas del planeamiento, bajo la tesis de la igualdad en las condiciones básicas del ejercicio de derechos y obligaciones. La forma y el nivel de participación de la comunidad es algo a determinar por cada Comunidad Autónoma en ejercicio de su autonomía. Además, es lógico que sea así, porque es algo que debe estar más ligado a las circunstancias concretas y especiales de cada lugar que a una decisión abstracta y globalizadora. Pero la cuestión no acaba aquí, pues no sólo se definen nuevas y básicas cargas urbanísticas, sino que, además, en el art. 17.1 se determina cómo han de obtenerse, incluso concretando los criterios técnicos de reparto de beneficios y cargas. Realmente resulta todo un contrasentido que lo que hasta ahora estaba regulado a nivel reglamentario en la normativa urbanística se convierta en legislación básica estatal, y más cuando el Estado no tiene competencia alguna en esta materia. En cuanto a lo dispuesto en el art. 18.1 y 3, se trata claramente de una sanción urbanística impuesta en el caso de incumplimiento del deber urbanístico de solicitar la licencia de edificación dentro de plazo. También se establece alguna norma procedimental al respecto y se obliga a la Administración actuante o a expropiar los terrenos o a sujetarlos al régimen de venta forzosa. Ninguno de estos extremos compete regular al Estado, pues todos ellos son materia típicamente urbanística. Es más, caben serias dudas de que el sistema de expropiación-sanción establecido en este artículo respete las garantías del art. 25 C.E. Lo mismo puede aplicarse al art. 19.2, donde se encuentra una remisión a lo establecido en el art. 18.3 -esto es, la sanción consistente en la reducción del justiprecio-, aplicada en este caso a los terrenos urbanos no incluidos en una unidad de ejecución. Por lo que se refiere a los arts. 22 y 24, establecen, respectivamente, que la falta de adquisición del derecho a edificar por causa imputable al titular del terreno, o su extinción por incumplimiento de los plazos, determinan su expropiación o venta forzosa, con la sanción consistente en la reducción del 50 por 100 del aprovechamiento urbanístico. A tales efectos se dispone que "la Administración expropiará...". No se está, por lo tanto, ante unos preceptos que abren posibilidades de actuaciones expropiatorias a favor de las Administraciones Públicas competentes, sino que obligan a éstas a unas actuaciones determinadas, con independencia de cualquier otro criterio de necesidad, oportunidad o valoración económica. Ello supone una clara vulneración de las competencias de las Comunidades Autónomas y va contra el principio de la autonomía municipal para la gestión de sus propios intereses, recogido en los arts. 137 y 140 C.E. En los arts. 26, 27.1, 2 y 3 y 28.1 se recogen una serie de medidas típicas de disciplina urbanística en relación con la edificación realizada sin licencia, o sin ajustarse a sus condiciones, o bien realizada al amparo de licencia posteriormente declarada ilegal, y también con el caso de la obra ajustada a licencia y al planeamiento pero que excede el aprovechamiento urbanístico correspondiente a su titular. Fácilmente se observa que son medidas conducentes al restablecimiento de la legalidad urbanística en cada situación y que, por lo tanto, corresponden ser adoptadas por quien tiene la facultad de dictar la legislación urbanística, esto es, las Comunidades Autónomas. No cabe, pues, imponerlas como contenido de una pretendida normativa básica. I) En los arts. 30.1 y 2 y 31.1 (Capítulo IV: "Areas de reparto de cargas y beneficios y unidades de ejecución"), a los que se asigna el carácter de legislación básica, se recogen unos mandatos generales referentes a que en los planes generales se ha de distribuir el suelo delimitando áreas de reparto de cargas y beneficios, y dentro de ellas unidades de ejecución, según disponga la legislación urbanística aplicable. No obstante la inocuidad de tales afirmaciones, no es al Estado a quien compete efectuarlas y menos con carácter básico, pues, tratándose del contenido de los planes generales de urbanismo, es una materia singularmente urbanística, en la que, como se ha visto, no caben bases estatales. Cabe añadir que aun repugna más la atribución del carácter de legislación básica a preceptos de este Capítulo IV, y lo mismo puede decirse de los del Capítulo V ("Cálculo de los aprovechamientos tipo"), porque no guarda la más mínima coherencia con lo establecido en la Disposición adicional primera de la propia Ley 8/1990 sobre su grado de aplicación. En efecto, en el punto 3 de dicho precepto se establece que "en los Municipios en que no se aplique la Ley con carácter general regirán las disposiciones específicas contenidas en la misma sobre adquisición gradual de facultades urbanísticas y valoraciones, a excepción de las relativas a delimitación de áreas de reparto y cálculo de aprovechamiento tipo en suelo urbano; ...". No se acierta a comprender qué tipo de normas básicas son estas de los Capítulos IV y V del Título Primero de la Ley, que pretenden ampararse en el título competencial del art. 149.1.1 C.E. y que la propia Ley excepciona de su aplicación a los residentes en los Municipios de población inferior a 50.000 habitantes y que no sean capital de Provincia. En definitiva, resulta a todas luces evidente el contenido prevalentemente urbanístico de estas normas. J) Respecto de los arts. 32, 33.1, 3, 4 y 5, 34, 35.1, 2 y 3, y 36.1 del Capítulo V, procede, en primer lugar, remitirse a lo que se acaba de exponer referido al Capítulo IV. En cuanto al contenido de estos artículos, se está regulando el régimen de uso, tipología y gestión del suelo urbano y urbanizable, materia urbanística donde las haya. No cabe, pues, aceptar que el legislador estatal dicte preceptos básicos en este tema, ni siquiera aunque en múltiples ocasiones se contengan remisiones a lo que establezca la legislación urbanística aplicable. A pesar de las salvedades, la invasión competencial es clara, de manera que lo establecido en los arts. 32 al 36 sólo puede ser de aplicación supletoria, para el caso de inexistencia de una regulación autonómica propia. K) En lo tocante a los arts. 37.1 y 2, 38 y 39 del Capítulo VI ("Aprovechamientos susceptibles de apropiación"), hay que decir que cuanto más se avanza en el articulado de la Ley más se aparta del nivel de los principios generales para entrar en el de las concreciones particulares correspondientes a la materia urbanística. Ello porque el Capítulo VI de la Ley está destinado a precisar lo ya establecido en el art. 16, al que se remite el art. 37.1. En consecuencia, lo dicho para aquel precepto es aplicable también ahora. Lo establecido en los arts. 37, 38 y 39, bajo la apariencia de unas limitaciones al derecho a la propiedad urbanística, no es más que lo que desde siempre se han denominado como "cargas urbanísticas" y que, hasta el presente, ocupaba una regulación reglamentaria en el régimen del suelo. Ahora, desde estos preceptos se pretende imponer como básica en todo el Estado una regulación uniforme, pormenorizada e injustificada de las cargas urbanísticas, cuando el Estado no dispone de competencia para ello. L) En los arts. 40.2 y 4 y 42.1 y 3 del Capítulo VII ("Actuación mediante unidades de ejecución") se regulan cuestiones típicas de la gestión urbanística, concretamente las referentes a la gestión de los aprovechamientos urbanísticos y, por lo tanto, no deberían tener otro valor que el de derecho supletorio. En cuanto a la garantía, prevista en el art. 40.2, cuando se hubiese fijado un sistema de gestión privada, en favor de los propietarios no responsables de incumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización, el mismo precepto afirma que deberá establecerse por la legislación urbanística. Por lo tanto, tal garantía no puede considerarse como condición básica del ejercicio del derecho a la propiedad, sino referida a las relaciones entre los propietarios integrados en una unidad de ejecución, en la que el incumplimiento de unos no debe perjudicar a los otros. Ahora bien, es en la legislación urbanística donde se han de regular estos extremos y no cabe aceptar normas básicas sobre los mismos, por muy inocuas y genéricas que sean. Lo mismo cabe predicar del art. 40.4, en el que se aplica al supuesto de que la unidad de ejecución deba producirse por el sistema de cooperación u otro equivalente el principio de que "la ejecución del planeamiento debe garantizar la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados" y que quedó establecido en el art. 9 de la Ley. Aun aceptando el principio general, su concreción a este supuesto debe ser realizada por la legislación urbanística, lo que corresponde a las Comunidades Autónomas. No cabe, por tanto, considerar este artículo como norma básica. Por lo que se refiere al art. 42, es una norma que regula la gestión de los aprovechamientos permitidos por el planeamiento en una unidad de ejecución en el caso de que excedan los susceptibles de apropiación por los propietarios. Resulta realmente curioso que a los puntos 1 y 3 de este artículo se les atribuya carácter básico, mientras que al siguiente art. 43, donde se regula el caso opuesto de que tales aprovechamientos fueran inferiores a los susceptibles de apropiación, se le considere norma supletoria. Parece que falla el debido equilibrio en el tratamiento de la cuestión. De todas maneras, se trata de una materia de gestión urbanística que compete regular a las Comunidades Autónomas y sobre la que no caben bases estatales. LL) Los arts. 59 y 61 del Capítulo IX ("Obtención de terrenos dotacionales") establecen una serie de medidas relativas al inicio obligatorio de la expropiación de sistemas generales, así como las formas de obtener los terrenos afectados a dotaciones públicas. Esta materia había sido regulada en el Reglamento de Gestión Urbanística. Más en concreto, en el art. 59, precepto que pretende ser básico, se singulariza toda la regulación del procedimiento de ocupación directa, especificando un conjunto de reglas de necesaria aplicación relativas a publicidad, plazos, contenido, formalización, etc. Se trata, así pues, al igual que lo establecido en el art. 61, también con carácter básico, de normas con un contenido puramente de gestión urbanística que corresponde determinar a las instancias competentes en la materia, es decir, a las Comunidades Autónomas. M) El art. 63.1, que es el único de los tres del Capítulo X ("Registro de solares y terrenos sin urbanizar") al que se atribuye carácter básico, invade las competencias de las Comunidades Autónomas, y también de las Corporaciones locales, al imponerles un sistema determinado de actuación en perjuicio de su libertad de opción para la gestión del urbanismo de acuerdo con sus intereses respectivos. Por tanto, no puede ser básico. N) El art. 77 comienza estableciendo la posibilidad de que, en los casos de incumplimiento de sus deberes urbanísticos por parte de los particulares, las Comunidades Autónomas se subroguen en la posición de los Ayuntamientos respectivos en el ejercicio de la potestad expropiatoria. A continuación regula los plazos y las condiciones del ejercicio de tal facultad. Referente a este artículo de aplicación básica, se ha de señalar, en primer lugar, que supone una incidencia del legislador estatal en el ámbito de la gestión urbanística, lo que resulta contrario a la distribución competencial constitucionalmente fijada. Pero también cabe su consideración desde la perspectiva de la facultad estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 C.E.). En este caso, el mecanismo de la subrogación aparece como uno de los controles de la actividad de los Entes locales previstos tanto en la legislación de régimen local (arts. 60 de la Ley de Bases de Régimen Local y 136 de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña) como en la legislación urbanística (arts. 5 y 218 de la Ley del Suelo). El Tribunal Constitucional, en sus SSTC 4/1981, 27/1987 y 214/1989, entre otras, ha declarado que la facultad subrogatoria no supone una reducción ilegítima de la autonomía local establecida en los arts. 137 y 140 C.E. Ahora bien, lo establecido por el art. 77 de la Ley 8/1990 no puede entenderse sino como una concreción y aplicación al terreno urbanístico de lo ya dispuesto por el art. 60 de la Ley de Bases del Régimen Local. En este punto ha de admitirse que la concreción y aplicación urbanística de las bases estatales sólo pueden hacerla las Comunidades Autónomas, de acuerdo con su competencia sectorial exclusiva. Por lo tanto, el mencionado precepto resulta inconstitucional, ya que no cabe que desde la legislación urbanística se establezcan bases sobre las bases del régimen de la Administración Local. Ñ) Los arts. 86, 87, 88 y 89 del Título IV ("Supuestos indemnizatorios") regulan la procedencia o no de indemnización en distintos supuestos de modificación o revisión del planeamiento urbanístico. Sin embargo, corresponde a la legislación urbanística el establecer las situaciones que resulten indemnizables por los cambios del planeamiento y, por consiguiente, no resulta constitucionalmente legítimo imponer los arts. 86 al 89 como norma básica, es decir, de obligado cumplimiento por los ordenamientos urbanísticos autonómicos. Además, la generalidad con que están redactados estos artículos no responde a lo que debe ser la regulación legal del derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que padezcan en cualquiera de sus bienes o derechos, reconocido en el art. 106.2 C.E. La determinación genérica de unos supuestos urbanísticos indemnizables o no indemnizables, recogidos en estos preceptos, nada tiene que ver con la competencia estatal para establecer el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, previsto en el art. 149.1.18 C.E., sino que se inscribe claramente en la regulación de sus peculiaridades en relación con la materia "urbanismo", de competencia autonómica. O) En el art. 99.1 se establece la posibilidad de unas previsiones, a incluir en los Planes Generales, en orden a constituir o ampliar el patrimonio municipal del suelo. Y se añade que, en su defecto, los Ayuntamientos podrán delimitar superficies sobre el suelo clasificado como urbanizable programado o no urbanizable con idéntica finalidad. Semejante contenido no está amparado por ningún título competencial a favor del Estado que justifique su incidencia en la materia urbanística, por lo que su calificación como normativa básica debe considerarse contraria al orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad. P) Las Disposiciones adicionales primera, tercera, 1 y 2, quinta, sexta y novena y las Disposiciones transitorias primera, cuarta, 1, quinta y sexta se refieren a circunstancias de contenido marcadamente urbanístico, de manera que no cabe su imposición como regulación básica. Es a las Comunidades Autónomas a quienes compete decidir la aplicabilidad de las normas urbanísticas generales según sea la dimensión de la población de los Municipios incluidos en su ámbito territorial (Disposición adicional primera). Son también ellas quienes han de decidir sobre las particularidades que, en cuanto a plazos, cabe aplicar a las Entidades públicas de su territorio dedicadas a la promoción y urbanización de suelo o a la construcción de viviendas (Disposición adicional tercera, 1 y 2). En cuanto a las reglas que, en su caso, regulen el derecho al realojamiento de los ocupantes de viviendas que deben desalojarse para ejecutar actuaciones urbanísticas (Disposición adicional quinta), corresponderá dictarlas a quien ostente la competencia sobre urbanismo y vivienda, y como tal competencia está atribuida en exclusiva a las Comunidades Autónomas, no cabe que el Estado dicte normas que la regulen con carácter básico. En el caso de que el Plan no determine el aprovechamiento urbanístico de un terreno urbano, supuesto a que se refiere el art. 105.2 de la Ley del Suelo de 1976, el ordenamiento establecía un aprovechamiento de aplicación subsidiaria. El Estado no dispone de título competencial alguno para imponer como básica una nueva determinación de dicho aprovechamiento (Disposición adicional sexta). Además, mal concuerda con el carácter de básico un aprovechamiento que se aplicará supletoriamente del que debiera venir señalado en el planeamiento. Por lo que se refiere a la clasificación de los terrenos urbanos, en los Municipios que carezcan de plan adaptado a la Ley 19/1975, de 19 de mayo, del Suelo (Disposición adicional novena), es una cuestión puramente urbanística que corresponde solucionar a las Comunidades Autónomas competentes en la materia por lo que se refiere a los Municipios de su respectivo territorio. Además, debe recordarse que en muchos Municipios de España la legislación urbanística vigente no es ya la Ley del Suelo de 1975 -o, al menos, no lo es totalmente-, sino la legislación dictada por su Comunidad Autónoma. Y, finalmente, por lo que se refiere a las medidas de legislación transitoria adoptadas en las Disposiciones transitorias primera, cuarta, 1, quinta y sexta, no pueden ser consideradas como legislación básica por su relación directa con los preceptos de la misma Ley a los que se refieren y que, como se ha visto, no encuentran sustento suficiente en los títulos competenciales del art. 149.1 C.E. que permita imponerlos por encima de la legislación urbanística autonómica. Q) La Disposición final primera de la Ley 8/1990, después de haber efectuado la declaración de los preceptos básicos, enumera en el punto 2 unos artículos del texto legal que son de aplicación plena en virtud del art. 149.1.8 y 18 C.E. Ahora bien, el art. 58.3 debe considerarse inconstitucional desde la perspectiva competencial por su conexión con el art. 38 de la Ley, no básico y, por tanto, invasor de las competencias autonómicas sobre urbanismo. Igual ocurre con el art. 62.2, que se remite a lo dispuesto en los arts. 59 y 60 en cuanto a requisitos, procedimiento y efectos. Ya se dijo que las normas procedimentales contenidas en el art. 59 no podían merecer la calificación de básicas, por lo que por su conexión con este artículo tampoco resulta respetuoso con el orden competencial lo dispuesto en el art. 62.2. Por último, en relación con los arts. 78 y 100, en los que se fijan los supuestos expropiatorios, se ha de recordar el explícito pronunciamiento contenido en la STC 37/1987, entre otras, en el sentido de que la determinación de la causa expropiandi corresponde al titular de la competencia que se pretenda actuar y que las Comunidades Autónomas pueden determinarla en relación a aquellas materias que han sido atribuidas a su competencia. Este es el caso del urbanismo. Por consiguiente, los referidos artículos no pueden ser calificados como de aplicación plena. Esto no implica que las Comunidades Autónomas no deban respetar las causae expropiandi contenidas en la legislación sectorial en la que el Estado sea competente, ni que no deban respetar las normas contenidas en la legislación general dictada por aquél para regular la institución, en cuanto que garanticen por igual los derechos patrimoniales de todos los ciudadanos. La representación de la Generalidad de Cataluña concluye su extenso escrito de demanda con la súplica de que se tenga por formalizado recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición final primera de la Ley 8/1990 en su punto 1, en relación con los arts. 5, 6, 7, 8, en su inciso final "conforme a lo establecido en esta Ley", 13.1, 16, 17.1, 18.1 y 3, 19.2, 22, 24, 26, 27.1, 2 y 3, 28.1, 30.1 y 2, 31.1, 32, 33.1, 3, 4 y 5, 34, 35.1, 2 y 3, 36.1, 37.1 y 2, 38, 39, 40.2 y 4, 42.1 y 3, 59, 61, 63.1, 77, 86, 87, 88, 89 y 99.1, las Disposiciones adicionales primera, tercera, 1 y 2, quinta, sexta y novena y las Disposiciones transitorias primera, cuarta, 1, quinta y sexta de la misma Ley, y en su punto 2, en relación con los arts. 58.3, 62.2, 78 y 100, y que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los mencionados preceptos o, subsidiariamente, que los mismos no son de aplicación en Cataluña. 8. La Sección Cuarta del Tribunal, por providencia de 12 de noviembre de 1990, acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, turnado con el núm. 2.481/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento. 9. Por escrito registrado el 21 de noviembre siguiente, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Cámara de que aun cuando no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. El 26 de noviembre tuvo entrada un escrito del Vicepresidente Primero del Senado en el que se comunicaba el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 10. La Diputación General de Aragón, representada por su Letrado don Juan Antonio García Toledo, interpuso, mediante escrito registrado el 27 de octubre de 1990, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, aduciendo cuanto a continuación, y en síntesis, se consigna: A) La Ley recurrida viene a reformar el vigente régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria, contenido hasta el presente fundamentalmente en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1.346/1976, de 9 de abril (no en vano la Ley 8/1990 deroga los preceptos "de la vigente Ley del Suelo y Reglamentos de su desarrollo y demás disposiciones de carácter general que se opongan a lo establecido en esta Ley"). El art. 148.1.3 C.E. dispone que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en la materia de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda". La Comunidad Autónoma de Aragón, como, por lo demás, ha ocurrido con las restantes Comunidades Autónomas, ha asumido la competencia exclusiva en la materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, por dictado del art. 35.1.3 de su Estatuto de Autonomía. Esta competencia autonómica exclusiva tiene una vocación de plenitud, es decir, que es integral, por comprender la potestad legislativa, la reglamentaria y la función ejecutiva. Además, se ha destacar el valor de la Ley del Suelo de 1976 y sus precedentes legislativos a la hora de dibujar los contornos materiales de la competencia sobre urbanismo, lo que permite identificarlo con el régimen urbanístico de la propiedad del suelo. En contraposición con la expresiva titularidad competencial autonómica en la materia de urbanismo, es significativo que del art. 149 C.E. no se desprenda que el Estado explícitamente se haya reservado competencias en dicha materia. No obstante ello, ha de reconocerse la existencia de ciertos entrecruzamientos competenciales. El propio Preámbulo de la Ley 8/1990 acota cuál es el objeto de su pretensión: modificar el régimen hasta ahora vigente sobre los derechos y deberes de los propietarios del suelo afectado por el proceso de urbanización y edificación, limitándose a fijar las condiciones básicas que aseguren la igualdad de todos los españoles y delimitando, con carácter básico, la función social de la propiedad. Asimismo indica la Ley, como contenido propio, la determinación del contenido económico del derecho y la cobertura legal de una serie de instrumentos jurídicos que permitan una intervención eficaz en la regulación del mercado inmobiliario. A pesar de que dicho texto es prudente y cauteloso para dar la impresión de que se ubica dentro de los límites competenciales estatales, bajo la aparente intención de regular tan sólo las condiciones básicas a que alude el art. 149.1.1 C.E. y una serie de determinaciones a efectos expropiatorios, es lo cierto que la regulación legal va mucho más allá, ahogando en definitiva las posibilidades reales de las Comunidades Autónomas para diseñar una política urbanística propia. En cualquier caso, la Ley invoca, como apoyo constitucional, las competencias que le reserva el art. 149.1 C.E. en sus reglas 1, 8, 13, 18 y 23, todas ellas en cuanto a los preceptos declarados legislación básica, y las reglas 8 y 18 en especial por lo que atañe a los calificados de aplicación plena. A continuación se examina el alcance de los diversos títulos competenciales. B) El art. 149.1.1 C.E. atribuye competencia al Estado para regular las concretas condiciones que garanticen el derecho de igualdad en el ejercicio de los derechos, pero no los derechos mismos, cuya normación podrá corresponder a otra instancia en virtud de otro título competencial, como así ha señalado el Tribunal Constitucional en Sentencia de 4 de julio de 1986. Ciertamente, el de propiedad es un derecho constitucional y, por lo tanto, entra en el ámbito del art. 149.1.1; la cuestión estriba en determinar el alcance de las denominadas "condiciones básicas". En todo caso, hoy la cuestión aparece más clarificada desde la importante STC 37/1987, a la que cabe remitirse. La Ley, en segundo término, invoca el art. 149.1.8 C.E., invocación que parece afectar a la regulación de la propiedad del suelo. Pero es evidente que la propiedad no es incondicionadamente materia propia de la legislación civil y, por otro lado, cada día destaca más la vertiente institucional del derecho, integrada por su función social. Es más, la delimitación de la propiedad se aleja paulatinamente del tipo abstracto descrito en el Código Civil, incorporándose progresivamente contenidos y finalidades esenciales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los distintos tipos de bienes. En definitiva, la competencia exclusiva del Estado para la legislación civil no excluye que para el ejercicio de las competencias estatutarias sobre sectores materiales de regulación las Comunidades Autónomas tienen capacidad legislativa de disciplinar la propiedad. De nuevo resulta aquí imperiosa la referencia de la STC 37/1987 (fundamento jurídico 8º). En tercer lugar, aparece invocado el art. 149.1.13 C.E. Por mucha amplitud que pretenda otorgarse a tal precepto, no parece en absoluto razonable dotarle de tal efecto expansivo como para que una regulación eminentemente sectorial como es el régimen urbanístico del suelo encaje en dicho título. Ciertamente, no se está en presencia de una planificación general de la actividad económica, debiendo señalarse especialmente la ausencia de este carácter general. En caso contrario, es obvio que, como ya ha señalado el propio Tribunal Constitucional, se estarían reduciendo literalmente a la nada las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma en una materia que el Estatuto de Autonomía le atribuye con carácter exclusivo. En este sentido es muy significativo que el art. 35.1.3 del Estatuto no contenga una restricción o modulación, todo ello a diferencia de otros apartados del mismo artículo. La Ley recurrida cita asimismo como título competencial el art. 149.1.18. Nada hay que objetar con respecto a la regulación del instituto de la responsabilidad administrativa; y otro tanto debe señalarse en relación con ciertos elementos básicos del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, siempre que no se rebase el concepto constitucional de dicha competencia. Sin embargo, conviene introducir ciertas matizaciones con respecto a la expropiación forzosa, cuya regulación el art. 149.1.18 contempla en cuanto régimen general de dicho instituto, pero no se refiere, y por ende no pueden considerarse incluidas en el precepto, a las regulaciones sectoriales de la institución expropiatoria, en cuanto instrumento y medio al servicio de aquellas regulaciones materiales, por lo que ha de concluirse que la reserva constitucional en favor del Estado de la legislación en materia de expropiación no excluye que las normas autonómicas puedan establecer, en el ámbito de sus propias competencias, los casos, supuestos y formas en que proceda aplicar la expropiación. Aquí procede remitirse a lo señalado en la STC 37/1987. Tampoco las valoraciones, como figura susceptible de regulación autónoma, son de la competencia estatal, en atención al carácter instrumental de la expropiación. En suma, la expropiación queda estructurada en sus elementos esenciales en el art. 33.3 C.E. (causa expropiandi, interdicción de la confiscación, indemnización que corresponde, reserva legal). Pero las valoraciones urbanas o urbanísticas no tienen por razón de ser la determinación cuantitativa del justiprecio indemnizatorio, sino que vienen a ser un elemento más de la estructura esencial del derecho de la propiedad urbana, al servicio precisamente de la aplicación de su función social (cuya definición corresponde al legislador sectorialmente competente, esto es, el autonómico en el caso del urbanismo). Y es simplemente por razones de congruencia jurídica que el quantum indemnizatorio haya de coincidir con el valor así incorporado al derecho de propiedad de que se trate. La conclusión de todo lo anterior es que la Ley expropiatoria podrá regular procedimientos indemnizatorios tendentes a la cuantificación del valor de los bienes expropiados, pero no podrá atribuir a tales bienes un determinado valor con exclusión de otros posibles, cuya opción escapa a la naturaleza instrumental de la expropiación. El último de los títulos competenciales invocados por la Ley 8/1990 es el derivado del art. 149.1.23 C.E., precisando el Preámbulo del texto legal que ello es "en cuanto a los preceptos de la Ley que se refieren al régimen del suelo no urbanizable". El art. 149.1.23 C.E. es comprensivo de la competencia exclusiva estatal para la legislación básica sobre protección del medio ambiente, concepto este último que presenta perfiles poco definidos, caracterizándose por su esencia compleja y multidisciplinar, pudiendo sostenerse que, por su evidente sentido horizontal, puede desagregarse en múltiples estrategias sectoriales al abordar su tratamiento legislativo. Así, el Estado, al confeccionar la política global o básica sobre el medio ambiente, podrá hacerlo sin el obstáculo que supone el reparto constitucional de competencias por sectores o materias, de modo que aquella política, por su carácter pluridisciplinar, pueda planear o incidir sobre cualquier asunto capaz de afectar al entorno ambiental de los ciudadanos. Pero todo ello en el bien entendido de que esta competencia estatal recae únicamente sobre el medio ambiente y no sobre los diferentes sectores o materias susceptibles de verse implicados en el mismo, motivo por el cual dicha competencia no puede servir de excusa o pretexto para dejar vacías de contenido, o afectadas en más de lo estrictamente necesario para diseñar el encuadre de una política global sobre el medio ambiente, las distintas competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas, y, entre ellas, la relativa a la ordenación territorial y al urbanismo. Puede, por ello, deducirse que, al menos en ciertos aspectos, y en un determinado sentido, se produce una contraposición de títulos competenciales, el estatal y el autonómico, lo que exige una recta localización competencial que debe efectuarse apreciando el sentido o finalidad propia con la que los varios títulos competenciales se han recogido en la Constitución. Debe entenderse al respecto que el carácter específico de los títulos competenciales estatutariamente sancionados (urbanismo y ordenación del territorio) determina una prevalencia aplicativa de los mismos. C) La oposición a la Ley 8/1990 se dirige, por un lado, contra determinados preceptos de los calificados como básicos, por otro lado contra algunos de los declarados de aplicación plena y, finalmente, contra la supletoriedad del derecho estatal utilizada como título competencial. Pues bien, comenzando por los preceptos declarados básicos, se ha de empezar por expresar que los títulos competenciales invocados por la Disposición final primera, apartado 1, de la Ley resultan suficientes para amparar la regulación de las condiciones básicas de la propiedad, pero este supuesto de hecho sólo se da, por una parte, en los cuatro primeros artículos de la Ley, que configuran los principios generales definidores de la función social de la propiedad del suelo; asimismo concurre, dentro del régimen urbanístico, en relación con la fijación del principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados (plasmado en el art. 9) y la obligación de dar a los terrenos y construcciones el destino efectivo o uso establecido en cada caso por el planeamiento urbanístico (art. 10). También puede considerarse con suficiente cobertura competencial estatal la tipología básica de clasificaciones del suelo, pero sin avanzar más en el régimen concreto aplicable a cada uno de dichos tipos, que debe quedar a la regulación legal que cada Comunidad Autónoma desee implantar, como contenido propio y natural de su respectiva política urbanística. Y el régimen de cesiones, dotaciones y estándares urbanísticos puede reputarse también competencia estatal, pero sólo cuando se trate de una regulación uniforme (el que puede denominarse común denominador normativo) en cuanto a su cuantificación mínima, pudiendo las Comunidades Autónomas ampliarlas o extenderlas, así como arbitrar los medios técnicos o procedimentales para obtenerlos; así como el principio de someter a la necesidad de aprobación del planeamiento preciso en cada clase de suelo la adquisición del derecho a urbanizar (art. 12, apartados 1, 3 y 4). Así delimitado el núcleo esencial de la regulación estatal competencialmente legítima, se relacionan seguidamente aquellos preceptos que el legislador estatal ha pretendido también básicos, y cuya regulación y consideración como tales constituyen el objeto del recurso, por suponer una invasión del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Aragón. Son, de entrada, los arts. 5, 6 y 7, que contienen directrices acerca del régimen del suelo no urbanizable. El título competencial esgrimido por el legislador estatal es el que radica en el art. 149.1.23 C.E. (legislación básica sobre protección del medio ambiente). Al respecto, ha de subrayarse la total vinculación del régimen del suelo no urbanizable con la competencia exclusiva autonómica sobre ordenación del territorio, que es más amplia en su objeto que la medioambiental, pues incluye en ella la distribución de los usos y actividades a que deba destinarse el suelo y sus distintos tipos clasificados, estableciendo las limitaciones que en cada caso hayan de imponerse, así como el señalamiento de las medidas y condiciones que sean precisas para la protección y defensa del paisaje, para evitar su degradación. El propio Tribunal Constitucional definió esa competencia sobre ordenación del territorio en su Sentencia 77/1984 (fundamento jurídico 2º) como la que tiene por objeto "la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial". El inciso "conforme a lo establecido en esta Ley" del art. 8 no tiene un contenido que pueda calificarse como básico, ya que el deber impuesto por dicho artículo no debe referirse a la determinación de la propia Ley, ya que se discrepa precisamente de la calificación como básica de buena parte de su contenido, al que remite este precepto. El inciso "en los términos fijados por esta Ley" del párrafo 3º del art. 11 tampoco es, por idéntica razón, de carácter básico. Tampoco tienen ese carácter los arts. 14, 15.1, 16, 17.1, 18.1 y 3, 19.2, 22, 23.2, 24, 26, 27.1, 2 y 3, y 28, por cuanto regulan todos ellos materias propias del régimen jurídico urbanístico en sentido estricto, que pertenecen a la competencia propia de la Comunidad Autónoma por su contenido específico, habiéndose producido una extralimitación en el ejercicio por el legislador estatal de sus títulos competenciales habilitantes. Otro tanto de lo anterior cabe decir con respecto de los apartados 1 y 2 del art. 30, y del apartado 1 del art. 31, que exigen la delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios y de unidades de ejecución, invadiendo la competencia autonómica que, siempre que respete el principio básico de distribución equitativa de beneficios y cargas (consagrado por el art. 9), podrá optar, como técnicas de una política urbanística propia, por otros instrumentos distintos al servicio del cumplimiento del principio básico citado. El Estado carece asimismo de competencia para la regulación del cálculo de los aprovechamientos tipo, regulado en el Capítulo V del Título Primero de la Ley, sin que se pueda compartir la atribución de naturaleza básica a los arts. 32, 33, apartados 1, 3, 4 y 5, 34, 35, apartados 1, 2 y 3, y 36, apartado 1, ya que en esta materia, quizás más que en ninguna otra, destaca su carácter instrumental y el detalle de una regulación concreta que, por entero, debía corresponder al legislador autonómico. Y con análogo alcance cabe pronunciarse respecto de los arts. 37, apartados 1 y 2, 38 y 39, relativos a los aprovechamientos susceptibles de apropiación. En definitiva, la Ley estatal regula detalles del régimen urbanístico, cuando la competencia exclusiva sobre el urbanismo es autonómica y sólo en ámbitos muy reducidos pueden residenciarse, excepcionalmente, campos de normación de la competencia estatal. También entran en regulación de detalle los arts. 40, apartados 2 y 4, 41 y 42, apartados 1 y 3, referidos a la actuación mediante unidades de ejecución. De ellos debe predicarse lo ya expuesto en el caso anterior. El art. 59, que regula la ocupación directa para la obtención directa, incide también en los mismos vicios que se vienen denunciando, si bien aquí se puede sostener incluso que su contenido tiene, en buena parte, naturaleza meramente reglamentaria. Se impugna también el carácter básico de los arts. 86 a 89, que establecen supuestos indemnizatorios para los casos de modificación o revisión de los planes, ya que la materia no debe encuadrarse como perteneciente al ámbito del "sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas", por no concurrir los supuestos estructurales exigidos para ello; se trata más bien de un aspecto relativo a la dinámica del planeamiento urbanístico, que encaja plenamente en el régimen urbanístico. Obsérvese, además, que la competencia estatal es para la regulación del sistema de responsabilidad, pero ello no puede equivaler a absorber la regulación, en una sede sectorial específica, de las indemnizaciones procedentes por la modificación de los instrumentos de la planificación urbanística; en una materia que pertenece al campo de la disponibilidad autonómica, y aun en el caso de que se considerara como una especie de la responsabilidad objetiva de la Administración, bastaría con que la Comunidad Autónoma respetara el sistema general diseñado por el legislador estatal para estructurar el instituto de la responsabilidad administrativa. Se recurren asimismo las Disposiciones adicionales primera, tercera y novena, por cuanto acogen reglas que forman parte del régimen urbanístico, que deben decidirse por cada Comunidad Autónoma. Especialmente significativa es la primera, que precisamente establece el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley, los Municipios a los que debe aplicarse, lo que constituye un punto fundamental para la política urbanística autonómica, aparte de que sorprende que regulaciones consideradas básicas por la Ley y, en parte, atinentes al derecho de propiedad privada sean o no aplicables en función del dato coyuntural de su población. También se rechaza la calificación como básica de la Disposición adicional sexta, que retoca la redacción del art. 105 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, cuando resulta que el legislador estatal, en la actualidad, ha sido desapoderado de la competencia urbanística; en consecuencia, ya no existe capacidad jurídica para la modificación de un texto preconstitucional sobre cuyo contenido se carece de competencia. Finalmente, se recurre la Disposición transitoria cuarta, apartado 1, en coherencia con la oposición a la calificación como básica y a la regulación de la figura del aprovechamiento tipo. D) El apartado 2 de la Disposición final primera contiene una relación de preceptos considerados como de aplicación plena, en virtud de los arts. 149.1.8 y 18 C.E. Pues bien, mediante este recurso se impugna la inclusión de los siguientes: primero, del art. 29.2, porque, a pesar de las apariencias, no es una regla que deba vincularse a la competencia para la ordenación de los Registros e instrumentos públicos; también el legislador estatal (sic) puede definir los supuestos accesibles al Registro de la Propiedad, siempre que se acomode a las reglas que disciplinan dicha institución, como ocurre en el presunto caso en que se utiliza una forma de las existentes dentro de la tipología registral vigente en materia de asientos. Segundo, los arts. 57.1
18. b)y 2 b), 58, 60 y 62, apartado 2, por cuanto se limitan a determinar supuestos de utilización de las técnicas expropiatoria y de ocupación directa, lo que no supone legislar sobre el contenido de tales figuras, sino tan sólo utilizarlas instrumentalmente, para lo que la competencia encaja dentro del ámbito autonómico. Además, y en cuanto a los que constituyen determinación de causa expropiandi, procede remitirse a lo ya expuesto anteriormente. Igualmente se ha de expresar disconformidad con la decisión de aplicación plena de los arts. 66 a 73, sobre valoraciones, resultando forzosa la remisión a la justificación que para ello se ha expuesto ya. A ello se ha de añadir que la valoración de los terrenos, como parte integrante del ordenamiento urbanístico, ha de entenderse atribuida, como competencia exclusiva, a las Comunidades Autónomas, pues ni siquiera la competencia estatal para la legislación sobre expropiación forzosa resulta título suficiente para atraer dicha materia. Se trata de competencias de diferente naturaleza, por lo que necesariamente han de tener un distinto objeto jurídico. Aparte de ello las competencias estatales sobre el suelo son esencialmente sectoriales, concretándose en la mera ejecución de determinadas actividades o usos sobre el mismo; pero el régimen de valoraciones compete al estatuto jurídico de la propiedad de los suelos, como consecuencia de la función social que se le asigna, y como competencia urbanística ostenta un marcado carácter horizontal ya que, como tal, tiene como objeto, precisamente, estatuir su régimen. En contraposición a todo lo anterior, los arts. 81 a 85, relativos a la determinación del justiprecio, sí que encajan en el ámbito de la competencia estatal en materia de expropiación forzosa. Finalmente, el art. 100 constituye un supuesto de determinación de causa expropiandi, cuya fijación, al producirse en el ámbito del régimen urbanístico, debía corresponder a la competencia de la Comunidad Autónoma. E) Una última reflexión sobre el apartado 3 de la Disposición final primera, a cuyo tenor los restantes preceptos serán de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias. Sin perjuicio del obligado reconocimiento de la regla constitucional de la supletoriedad del derecho estatal, es contraria al correcto funcionamiento de la relación entre los ordenamientos estatal y autonómico la aplicación indiscriminada de la regla de supletoriedad, cuya utilización abusiva no puede sostenerse, ya que el art. 149.3 C.E. no constituye un título competencial en cuya virtud pueda el Estado legislar sobre todas y cada una de las materias. No existe esa supuesta potestad legislativa general, sino que prevalece el principio de estricta separación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, siendo la cuestión especialmente clara en supuestos como el presente, en que todas las Comunidades Autónomas ostentan la competencia sobre ordenación del territorio y sobre urbanismo. Si bien es cierto que durante la primera fase temporal de creación del Derecho autonómico puede haber materias que, por imposibilidad en el tiempo o por preferencias en el programa legislativo, se encuentren todavía sin regulación autonómica, aun siendo de su competencia, no se trata entonces de un problema de relación entre ordenamientos, en el que uno de ellos complemente al otro supliendo sus defectos cuantitativos, ni es una cuestión a solucionar por medio de la regla del art. 149.3 C.E., ya que se trata de una situación transitoria por definición, mientras que la regla supletoria citada responde a criterios y vocación de permanencia, de aplicación asimismo en el futuro, aun cuando las Comunidades Autónomas hayan elaborado sus ordenamientos propios. El Abogado de la Diputación General de Aragón concluye su escrito de demanda con la súplica de que se tenga por formalizado recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, y concretamente contra su Disposición final primera, en cuanto declara básicos, en unos casos, y de aplicación plena, en otros, los arts. 5, 6, 7, el inciso "conforme a lo establecido en esta Ley" del art. 8, el inciso "en los términos fijados por esta Ley" del párrafo 3º del art. 11, 14, 15.1, 16, 17.1, 18.1 y 3, 19.2, 22, 23.2, 24, 26, 27.1, 2 y 3, 28, 29.2, 30.1 y 2, 31.1, 32, 33.1, 3, 4 y 5, 34, 35.1, 2 y 3, 36.1, 37.1 y 2, 38, 39, 40.2 y 4, 41, 42.1 y 3, 57.1
19. b)y 2 b), 58, 59, 60, 62.2, 66 a 73, 86 a 89, 100, Disposiciones adicionales primera, tercera, sexta y novena, Disposición transitoria cuarta, apartado 1, así como el apartado 3 de la Disposición final primera en cuanto declara de aplicación supletoria los restantes preceptos (es decir, los no citados en los apartados 1 y 2), los cuales por conexión y en el indicado concepto deben considerarse asimismo impugnados, y, en sus méritos, previos los trámites legales procedentes, que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consecuente nulidad de los expresados preceptos de la Ley impugnada. 11. Por providencia de 12 de noviembre de 1990, la Sección Segunda del Tribunal acordó: 1º) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Diputación General de Aragón, turnado con el núm. 2.486/90; 2º) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes; 3º) comunicar al Abogado de la Diputación General de Aragón que firma la demanda, que deberá justificar la condición de la representación procesal con que actúa, toda vez que no aparece acreditado en autos este extremo; 4º) publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado", para general conocimiento. 12. Por escrito registrado el 21 de noviembre de 1990, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el Acuerdo de la Cámara de no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. El Vicepresidente Primero del Senado, mediante escrito registrado el siguiente 26 de noviembre, comunicó el Acuerdo de la Cámara de que se la tuviera por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. La Sección, por providencia del 5 de diciembre, acordó incorporar a las actuaciones el escrito que, con la documentación adjunta, se había recibido del Abogado de la Diputación General de Aragón, don Juan Antonio García Toledo, mediante el que se acreditaba su condición de representante procesal de dicha parte, como así se le había interesado en la providencia del 12 de noviembre anterior. 13. La Junta de Castilla y León, representada por el Abogado don Santiago Rodríguez- Monsalve Garrigós, interpuso, mediante escrito registrado el 27 de octubre de 1990, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Ello con arreglo a los motivos y argumentaciones que a continuación se consignan: A) El Estatuto de Castilla y León, sobre la base de la previsión contenida en el art. 148.1.3 C.E., y siguiendo una pauta generalizada en todos los Estatutos de Autonomía, ha atribuido a la Comunidad Autónoma "competencia exclusiva" en la materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda en su art. 26.1.2. Y ha precisado, en el apartado 2 del mismo art. 26, que en tal materia, como en las demás del listado de su apartado 1, "y salvo norma legal en contrario, corresponde asumir a la Comunidad la potestad legislativa, reglamentaria, la gestión y la función ejecutiva, incluida la inspección", aunque, como se precisa en el encabezamiento del apartado 1, "sin perjuicio de lo establecido en el art. 149 C.E.", es decir, en todo cuanto quepa dentro de los límites marcados en este precepto constitucional. La fórmula es usual y bien conocida, pues, de un modo u otro, ha sido la usada en los distintos Estatutos autonómicos. Quiere decirse que, concretamente, en materia de urbanismo corresponden en exclusiva a la Comunidad Autónoma todas las funciones legislativas y ejecutivas o administrativas, aunque con subordinación al ejercicio de las competencias reservadas al Estado en el art. 149 y con el límite, por tanto, de éstas, pero sólo de éstas. Legislar, en suma, sobre régimen urbanístico es competencia propia de la Comunidad Autónoma, sin otro límite que el que puede resultar de la reserva al Estado, en el art. 149 C.E., de ciertas competencias legislativas que le permiten incidir, desde su posición superior, en la misma realidad abarcada por el urbanismo o en parte de ella. Verdad es que, por otra parte, como se desprende del último inciso del art. 149 C.E., el Estado puede también legislar en las materias en que ello es competencia de la Comunidad Autónoma, dando a esa legislación un mero carácter supletorio y, por ello, no hay nada que oponer, en principio, desde el punto de vista de defensa de las competencias autonómicas, a que el Estado haga una Ley que de suyo es competencia de las Comunidades Autónomas, si claramente se declara su carácter meramente supletorio de la legislación autonómica. El Estado, en este sentido y sólo en éste, puede, pues, en principio, aprobar hoy una Ley urbanística con pretensiones de alcance al territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en tanto el art. 149.1 C.E. no le otorga otros títulos de potestad legislativa que pudieran superponerse al propio de la Comunidad sobre el urbanismo. Es muy claro y evidente que el urbanismo no está contemplado en el art. 149.1 entre las materias a que se refieren las competencias exclusivas del Estado. Puede afirmarse, pues, con rotundidad, que la materia del urbanismo, en sentido estricto, está efectivamente reservada en cuanto tal a la competencia de la Comunidad Autónoma y en concreto a su potestad legislativa. Nada puede legislar el Estado sobre urbanismo en cuanto tal, como no sea recurriendo a la vía extraordinaria de las Leyes armonizadoras que habilita en su favor, con especiales requisitos, el art. 150.3 del Texto constitucional. Puede afirmarse por ello que, en rigor, el Estado no puede dictar una Ley ordinaria sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo como la que anuncia el Título de la Ley 8/1990, a no ser que lo haga para establecer un derecho supletorio de las Leyes autonómicas en la materia. Ocurre, sin embargo, que dicha Ley ha invertido totalmente la relación que debería existir en ella entre lo supletorio y lo básico o de aplicación plena. De tal modo que se presenta principalmente no como una Ley supletoria estatal, sino como una Ley estatal fundamentalmente básica, cuando no de aplicación plena, y sólo en algunas cosas como supletoria. Y así resulta que, ciertamente, su inconstitucionalidad por invasión de las competencias urbanísticas de la Comunidad Autónoma se encuentra esencialmente en su Disposición final primera, apartados 1 y 2, en cuanto que califican como legislación básica o como legislación de aplicación plena, respectivamente, numerosos preceptos que tendrían que ser considerados como meramente supletorios de la legislación autonómica. Desde luego, nada obstaría a que en una Ley estatal de tipo supletorio sobre urbanismo se introdujeran algunos preceptos con carácter de legislación básica o de legislación de aplicación plena, amparados en legítimos títulos competenciales estatales y con incidencia en el mismo campo de la realidad comprendido en el urbanismo. Pero ello sólo si el Estado lo hace a título distinto del de la ordenación o el régimen urbanístico y dentro de los límites de las competencias que le confiere directamente el art. 149 C.E. B) Los títulos competenciales esgrimidos por la Disposición final primera de la Ley 8/1990 para justificar la calificación de grandes partes de la Ley como legislación básica o de aplicación plena pretenden agotar las posibilidades que ofrece el art. 149.1 C.E. para incidir legislativamente de ese modo en el ámbito de la realidad propio de la ordenación urbanística. Ahora bien, comenzando por la referencia al título del art. 149.1.1, puesto que las "técnicas" jurídicas del urbanismo pertenecen a la competencia legislativa autonómica y puesto que el Estado carece de competencia para regular el urbanismo, la competencia estatal sobre la base del art. 149.1.1 habrá de limitarse a fijar las condiciones básicas que las Comunidades Autónomas han de respetar a la hora de incidir con su legislación urbanística en el derecho de propiedad y/o en la libertad de empresa o, en su caso, en otros derechos o deberes constitucionales. Pero ello no legitima al Estado para irrumpir en el ámbito específico, secundario, reservado a la competencia autonómica. Pues bien, la Ley 8/1990 ha venido a establecer una nueva regulación básica del derecho a la propiedad sobre el suelo que modifica sustancialmente la hasta ahora vigente. La Ley, en efecto, lleva a cabo una redefinición de los límites y, por lo mismo, del contenido del derecho a la propiedad sobre el suelo, declarando que no forman parte de éste las facultades urbanísticas, y que éstas pueden adquirirse, en las condiciones legales, de la Administración Pública cuando se ostenta la propiedad sobre terrenos afectados al nuevo servicio público -o función pública- del urbanismo, y que la Administración, también en las condiciones legales, podrá privar de su contenido útil propio a la propiedad sobre el suelo, mediante la decisión de afectarlo al servicio público urbanístico. Con esto y alguna determinación más, también contenida en la Ley, el poder legislativo estatal no se ha excedido de lo que es su competencia para determinar las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la propiedad e, implícitamente, de la libertad de empresa. Aunque mediante esta nueva regulación básica del derecho a la propiedad sobre el suelo obligue a modificar algunas Leyes urbanísticas autonómicas. La cuestión es, sin embargo, que el legislador estatal debería haberse detenido ahí, en orden a establecer una legislación básica sobre los derechos o deberes constitucionales implicados, dejando a las Comunidades Autónomas el modo de regular cómo se articula técnicamente, jurídicamente, la adquisición de las facultades urbanísticas y la incorporación de los particulares al nuevo servicio público urbanístico (municipal, en principio), etc. Porque esto es ya regulación de la ordenación urbanística, que es competencia de los legislativos autonómicos. Y tanto más, además, cuanto que con la nueva Ley las actuaciones urbanísticas de todo tipo pasan a estimarse actuaciones administrativas que, en el caso de que las lleve a cabo un particular, lo hará no tanto como propietario -la propiedad es sólo una condición o requisito necesario pero nada más- como en cuanto gestor indirecto de un servicio público, bajo la entera dependencia de la correspondiente Administración. Es, en suma, claro que la casi totalidad de la regulación contenida en la Ley 8/1990 no puede justificarse como regulación, ni básica ni no básica, del derecho a la propiedad (ni de la libertad de empresa), pues en realidad tal derecho queda de entrada excluido en cuanto tal del proceso urbanístico y reducido a la condición de mero requisito de identificación de los colaboradores o gestores indirectos del servicio público urbanístico, que es lo que realmente es objeto de la Ley, con manifiesto exceso de la competencia estatal para dictar legislación básica. No hay, por lo demás, en la Constitución otros derechos o deberes constitucionales cuya regulación básica al amparo del art. 149.1.1 pudiera legitimar en todo o en parte lo que no puede ampararse en una regulación básica del derecho a la propiedad o de la libertad de empresa. La Ley dice pretender resolver un grave problema de encarecimiento de la vivienda, pero no es en modo alguno una Ley que trate de garantizar unas condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el disfrute o en el ejercicio del derecho constitucional a la vivienda -a "una vivienda digna y adecuada", en la expresión del art. 47 C.E.-. Ni siquiera se ha esforzado el legislador por tratar de demostrar que así fuera en la Exposición de Motivos. Todo lo que se dice en la Ley podrá ser más o menos importante para una mayor efectividad del derecho a la vivienda, pero no hay ni una sola técnica específica, dotada de aplicabilidad básica o plena, que trate de garantizar una verdadera igualdad básica en el derecho a la vivienda. Por lo demás, ni siquiera se invoca en la Ley un eventual intento de apoyo en la regulación básica de los deberes prestacionales a los que se refiere el art. 31.3 C.E. Y es que, desde luego, tampoco parece que tenga entidad de deber constitucional -para así entrar en el ámbito del art. 149.1.1- el que se configura en el art. 8 de la Ley 8/1990, a cargo de los propietarios de suelo afectado a procesos urbanísticos, para que se incorporen a éstos en las condiciones y plazos previstos en el planeamiento o legislación urbanística aplicables, etc. La existencia o no de tales deberes es algo que debe ser establecido por el legislador urbanístico autonómico, como parte de la regulación del servicio urbanístico -conforme a las nuevas bases estatales-, sin que exista en la Constitución base alguna para justificar un poder legislativo directo del Estado sobre tal cuestión, una vez que las actuaciones urbanísticas han quedado separadas realmente del derecho a la propiedad como tal. Ciertamente, si un terreno queda afectado al urbanismo parece evidente que, lo digan o no los legisladores autonómicos, tendrá que incorporarse al correspondiente proceso urbanístico, ya en manos de la Administración. Su propietario, por tanto, o se incorporará a ese proceso o tendrá que aceptar que otro ocupe su lugar mediante expropiación, venta forzosa, etc., pero todo esto es el legislador autonómico quien debe regularlo y el Estado no tiene títulos para condicionar su autonomía con preceptos básicos. C) El segundo de los títulos invocados por la Ley 8/1990 para justificar parte de su legislación básica y, sobre todo, de su legislación de aplicación plena es el del art. 149.1.8 C.E., es decir, la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación civil. Con tal invocación el Estado parece querer cubrir las normas de la Ley concretamente relativas a la regulación del derecho de propiedad. A esta pretensión debe objetarse de inmediato que el régimen de la propiedad privada excede de la legislación civil (STC 37/1987, fundamento jurídico 8º). Carece, pues, de legitimidad constitucional invocar aquí la legislación civil como un título de competencia estatal oponible a la competencia autonómica en materia urbanística. Lo "civil" aquí de competencia estatal -en cuanto a la propiedad concretamente-quedaría absorbido por la competencia ya analizada sobre la regulación básica de los derechos constitucionales. Por lo que atañe a la competencia sobre planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 C.E.), además de lo dicho en la STC 37/1987, fundamento jurídico 7º, se ha de señalar que una Ley de régimen urbanístico no puede ser considerada como reguladora de las bases y de la coordinación de la planificación de la actividad económica. Y lo que permite al Estado el art. 149.1.13 no es determinar las bases del planeamiento urbanístico, físico, o su coordinación, sino las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, que es cosa distinta, aunque, bajo cierta perspectiva, también la actividad urbanística forme parte de la actividad económica y, en cuanto tal, sea también insertable en la planificación general económica. Otro de los grandes títulos esgrimidos por el autor de la Ley 8/1990, tanto en el apartado 1 como en el 2 de su Disposición final primera, es el del art. 149.1.18 C.E. (régimen jurídico de las Administraciones Públicas y, en particular, legislación sobre expropiación forzosa, la básica sobre concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones). Especial importancia tiene aquí la competencia reservada al Estado sobre la legislación relativa a la expropiación forzosa, que es, en efecto, una competencia legislativa plena estatal; sólo el Estado puede regular la expropiación a nivel legislativo, e incluso a cualquier otro nivel normativo. Ahora bien, dada la doctrina del Tribunal en la STC 37/1987, fundamento jurídico 6º, es asimismo indudable que la Comunidad Autónoma actora está dotada, como las demás, de potestad expropiatoria y de la potestad de determinar por vía legislativa -o, en su caso, reglamentaria- las causae expropiandi que considere justificadas en las materias en las que disponga de potestad legislativa, como son las de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Por lo demás, aunque el régimen de las valoraciones debe establecerse por la Ley estatal, ello debe hacerse de modo que no se irrumpa en el ámbito legislativo propio de las Comunidades Autónomas, es decir, con el suficiente grado de abstracción y sin descender a emplear referencias que condicionarían o impedirían la libertad de conformación del sector material de que se trate, que es propia del legislador autonómico. Lo mismo habría que decir respecto a la regulaci