Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 233/1999

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1. a)Comienza su escrito la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña con la afirmación genérica de que la L.H.L. se ha dictado prescindiendo casi enteramente de las competencias que las Comunidades Autónomas han asumido en la materia. Ya en su Preámbulo --continúa la demanda-- se viene a decir que la integridad de los preceptos de la Ley es de aplicación en todo el territorio nacional, ora por tratarse de normas básicas dictadas al amparo del art. 149.1.18 C.E., ora por tratarse de normas relativas a materias de competencia exclusiva del Estado. Y, en efecto, su articulado tan sólo admite la intervención autonómica en alguna función residual o de pura ejecución material, produciendo, por tanto, un vaciado total de competencias en perjuicio de las Comunidades Autónomas. De otra parte, el texto legal trasluce una actitud del legislador estatal desconfiada, o tal vez excesivamente paternalista, en relación con los Entes locales, lo que se manifiesta en determinadas prevenciones netamente limitativas de sus competencias, las cuales difícilmente pueden conjugarse con el principio de autonomía que el art. 140 C.E. consagra.
2. b)Pues bien, el art. 148.1.2 C.E., al señalar las materias sobre las que pueden asumir competencias las Comunidades Autónomas del art. 143 C.E., utiliza la expresión "régimen local" para referirse a la legislación que, eventualmente, ha de operar la transferencia de funciones de la Administración estatal a las Comunidades Autónomas respecto de las Corporaciones Locales. Se desprende, por tanto, que el llamado "régimen local" califica a la legislación que regula las funciones estatales relativas a las Corporaciones Locales, y, además, a todas ellas de forma indiferenciada, esto es, al conjunto de las que, con arreglo a nuestra tradición histórica, han integrado siempre nuestro "régimen local", y dentro del cual se encuentran, en posición preeminente, las llamadas "Haciendas locales". También los Estatutos de Autonomía -y, concretamente, el de Cataluña, en su art. 9.8- consideran la expresión "régimen local" como un enunciado descriptivo de un solo ámbito competencial. Se trata por consiguiente de una materia unitaria que, en nuestro caso, es de competencia de la Comunidad Autónoma en virtud del precepto mencionado, lo que comporta la titularidad de las competencias legislativa y reglamentaria, amén de la función ejecutiva, incluida la inspección, de conformidad con el art. art. 25.2 E.A.C. Esta posición o interpretación ha sido, por lo demás, admitida por el Tribunal Constitucional, quien en la Sentencia de 2 de febrero de 1981 hacía implícitamente un planteamiento en el mismo sentido globalizador; y en la Sentencia de 5 de diciembre de 1984 admitía de forma más explícita, en el fundamento jurídico 3.º, la sustantividad del ámbito material comprendido en la expresión "régimen local". No obstante, la tendencia del legislador estatal es la de configurar un concepto unitario de "régimen local" sin desarrollos autonómicos, al tiempo que procede a una clara centralización en materia de Haciendas locales, con lo que se persigue la finalidad común de despojar al máximo el contenido competencial único que sobre el régimen local ha sido asumido, entre otras, por la Comunidad Autónoma de Cataluña (art. 9.8 E.A.C.). Que las Haciendas locales se integran dentro del ámbito del régimen local es, además, una afirmación que se refleja en la propia Ley impugnada. Así, en su "Exposición de Motivos", cuando se justifica el retraso del desarrollo de esta materia, se apunta que la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, L.B.R.L.), "no culminó íntegramente la ordenación del sector local, por cuanto que un aspecto fundamental de este último, cual es el relativo a la actividad financiera, sólo puede ser regulado en algunos de sus aspectos más generales". De ahí que el apartado II de esta "Exposición de Motivos" comience afirmando que se trata de una Ley complementaria de la L.B.R.L., que se limitó en su Título VIII a recoger los "principios generales básicos" previstos en los arts. 137 y 142 C.E. Y ello explica, asimismo, por qué su art. 1.1 cita el art. 149.1.18 C.E. como uno de los preceptos de cobertura para el ejercicio competencial. En definitiva, la expresión "régimen local" tiene un carácter globalizador y sustantivo, que, de acuerdo con el art. 9.8 E.A.C., comprende como ámbito material la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administración local, incluyendo por consiguiente el de las "haciendas locales"; y ello, claro está, sin perjuicio de las bases que corresponden al Estado.
3. c)Y es que, ciertamente, el título que legitima al Estado para la intervención en el "ámbito local" no es otro que el contenido en el art. 149.1.18 C.E., a saber, "las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas". Así lo reconocen, de otro lado, los numerosos Estatutos que, como el de Cataluña, aunque con fórmulas no siempre idénticas, atribuyen a las respectivas Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo de aquellas bases y, naturalmente, la ejecución de esta normativa (País Vasco, Galicia, Andalucía, Valencia, Canarias, Navarra y Baleares). El resto de los Estatutos, sin embargo, sólo atribuye a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con el art. 148.1.2 C.E., "las funciones que corresponden a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen local". Y en estos casos, según ha reconocido la doctrina, en virtud del art. 149.3 C.E. el Estado no solamente habrá de dictar las bases sino también tendrá que articularlas y desarrollarlas. Pues bien, importa recordar --continúa el abogado de la Generalidad de Cataluña-- que, como hemos sostenido en otros recursos, la expresión "régimen jurídico" del art. 149.1.18 C.E. no agota todos los aspectos que pueda ofrecer la normación de una entidad pública. Antes al contrario, la materia "régimen local", asumida por algunas Comunidades Autónomas en forma exclusiva (art. 9.8 E.A.C.), es más amplia que la reiterada expresión "régimen jurídico" del art. 149.1.18 C.E., lo que explica el esfuerzo desplegado por el redactor de la L.H.L. para encontrar, junto al referido título competencial, otros preceptos que justifiquen su producto normativo, como son los arts. 133, 142 y 149.1.14 C.E. e, incluso, el art. 5
4. e)L.B.R.L. Amplitud del concepto "régimen local" que está reforzada en el caso de Cataluña por otro tipo de facultades, como las relativas a la estructuración de la organización territorial (art. 5.1 E.A.C.), a la creación de agrupaciones supramunicipales (art. 5.2. E.A.C.) y, en particular, a la regulación de la organización territorial de Cataluña (art. 5.3 E.A.C.). De otra parte, es incuestionable que el régimen de ingresos y gastos de las Corporaciones Locales queda sometido a estas mismas reglas generales de competencia, debiendo además señalarse que los Estatutos han utilizado, de una forma u otra, las posibilidades competenciales que brinda el art. 148.1.2 C.E. En este sentido, el Estatuto catalán, al igual que otros, ha asumido la tutela financiera de las Corporaciones Locales; por lo que resulta evidente que no es necesario en estos casos que por la vía de la legislación de régimen local se proceda a ningún tipo de reconocimiento o refrendo de las funciones que integran dicha tutela financiera. Es claro, pues, que son las leyes estatales básicas y las autonómicas las que deben establecer los límites precisos del poder financiero de las Corporaciones Locales. Y, sin embargo, los arts. 5 y 106 L.B.R.L parecen sustentar una posición diferente. Por lo que hace al primero, establece en su apartado E) que las Entidades locales se rigen en materia de Hacienda: "
5. a)Por la legislación general tributaria del Estado y la reguladora de las Haciendas de las Entidades locales, de las que será supletoria la Ley General Presupuestaria"; disposición que, como ya se advirtió con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la L.B.R.L., deviene inconstitucional porque no prevé que la legislación estatal citada se limite exclusivamente a la que es básica. Y continúa el art. 5 E): "
6. b)Por las leyes de las Comunidades Autónomas en el marco y de conformidad con la legislación a que se refiere el apartado anterior"; precepto asimismo inconstitucional, por cuanto condiciona la legislación de desarrollo a unas limitaciones que no figuran ni en la Constitución ni en el Estatuto, y que tienen una virtualidad más intensa que la inherente a las bases. Por tanto, si no se quiere incurrir en inconstitucionalidad dada la competencia normativa asumida por la Generalidad en virtud del art. 9.8 E.A.C., la única interpretación posible del art. 5 E) es que la expresión relativa a la legislación del Estado "reguladora de las Haciendas de las Entidades locales", respecto del Estatuto catalán, sólo puede entenderse referida a las bases de la Hacienda local. Tal es, también, la lectura que debe efectuarse del art. 106 de la misma L.B.R.L., según el cual "las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla". De cuanto se lleva expuesto puede extraerse el siguiente esquema de distribución competencial en materia de haciendas locales, al cual presta además apoyo la doctrina vertida en el fundamento jurídico 1º de la STC 179/1985. De una parte, al Estado corresponde el establecimiento de las bases de conformidad con el art. 149.1.18 C.E., así como la legislación en materia de Hacienda general (art.149.1.14 C.E.). Mientras que, de otro lado, atañen a Cataluña las siguientes atribuciones:
7. a)las de carácter legislativo, reglamentario y ejecutivo --al tratarse de una competencia exclusiva (art. 25.2. E.A.C.)-- relativas al régimen local, con los límites que resulten del ejercicio de la competencia estatal prevista en el art. 149.1.18 C.E. (art. 9.8 E.A.C.);
8. b)dictar normas sobre Haciendas locales sin otras acotaciones que los principios básicos estatales; y
9. c)la tutela financiera de los entes locales y demás funciones en este ámbito, según la previsión efectuada en el art. 48 E.A.C. Todo ello sin olvidar que las facultades que, de acuerdo con el art. 5 E.A.C., se otorgan a la Generalidad para la organización local de su territorio comportan necesariamente las facultades de asignación de recursos, y ello no sólo respecto de las entidades de libre creación, sino también para las de existencia constitucionalmente obligatoria, como los municipios y las provincias, ya que, de lo contrario, la autonomía sería una mera declaración sin contenido.
10. d)El aludido planteamiento monopolístico en materia de hacienda que ya realizó el Estado con motivo de la L.B.R.L. ha tenido su culminación en la L.H.L., cuyo art. 1 pretende fundamentar su apoyatura competencial en los arts. 149.1.18, 149.1.14, 133 y 142 Constitución. Pues bien, en lo concerniente al primer título competencial citado, el art. 149.1.18 C.E., comienza el Abogado de la Generalidad recordando que las bases no son un instrumento previsto en la Constitución para lograr una coordinación entre la legislación estatal y autonómica, puesto que bases y coordinación son ámbitos deslindables, según pusieron de manifiesto las Sentencias de 28 de abril y 20 de mayo de 1983. Dado que la finalidad de las bases es establecer un mínimo común denominador normativo a partir del cual las Comunidades Autónomas puedan adoptar las peculiaridades que estimen pertinentes, se hace evidente que la fijación de normas básicas ha de permitir distintas opciones, dentro de las cuales aquéllas podrán legislar libremente. Consiguientemente, la legislación básica no debe llegar a tal grado de desarrollo que deje vacías de contenido las correspondientes competencias autonómicas. Por lo demás, de la abundante jurisprudencia constitucional recaída en la materia es dable extraer las siguientes consideraciones:
11. a)La tarea de verificar la corrección de la fijación de las bases debe efectuarse, no sólo a la luz de los preceptos constitucionales, sino también en función de las cláusulas atributivas de competencia de los Estatutos de Autonomía; y
12. b)si bien el Tribunal Constitucional ha admitido que excepcionalmente se podría orillar la concreta necesidad de determinar cuáles son los preceptos básicos, esto sólo podrá hacerse cuando del propio texto se deduzca esta condición con naturalidad (Sentencia de 28 de abril de 1988). Ninguna de estas dos consideraciones han sido respetadas por el art. 1 de la Ley impugnada. En lo tocante a la última de las directrices mencionadas, ha de afirmarse que la indeterminación de los preceptos que deban ser básicos es tal que su selección es un puro ejercicio de adivinación. Debe recordarse a este respecto que el Proyecto de Ley enviado a las Cortes atribuía el carácter de básico a la totalidad de los preceptos integrantes de la misma, redacción que, de haber alcanzado el rango legal, habría devenido por esta sola causa inconstitucional. El texto definitivamente aprobado es de una confusión extrema, lo cual es ya de por sí un motivo suficiente para declarar la inconstitucionalidad del precepto. Pues, de acuerdo con la aludida línea jurisprudencial, sentada, entre otras, en las SSTC 80/1988 y 13/1989, las normas básicas deben ser fácilmente recognoscibles, de tal modo que se evite la incertidumbre jurídica que supone para las Comunidades Autónomas asumir, sin dato orientativo suficiente, la responsabilidad de investigar e indagar una definición que corresponde realizar al Estado por mandato de la propia Constitución. En definitiva, la disposición examinada muestra una total indeterminación respecto de lo que sea básico, lo que, además de ignorar el requisito formal de determinación de los preceptos calificados como básicos, comporta una vulneración de la seguridad jurídica proclamada en el art. 9.3 de la Constitución. Pero, como ha quedado dicho, al objeto de respaldar la voluntad gubernamental de obtener la íntegra aplicación de la Ley en todo el Estado, el legislador ha recurrido a otras normas constitucionales, las cuales, sin embargo, no pueden legitimar competencialmente el texto aprobado. Así sucede con la mención del art. 149.1.14 C.E., que atribuye al Estado la competencia sobre la "Hacienda general". Como se afirmó en la STC 14/1985, esta noción no puede identificarse con la Hacienda del Estado, ciñéndose solamente a ella, pues ésta no es algo aislado de la Hacienda de los otros Entes públicos que también reconoce nuestro ordenamiento, sino algo que se relaciona con estas otras Haciendas como piezas de un conjunto con una acusada interdependencia. Con todo, el Estado, al ejercitar su competencia sobre su propia Hacienda y la general, no puede impedir el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas con competencias de régimen local respecto de las Haciendas de los entes locales ubicados en su territorio. En esta línea, vino a afirmarse en la STC 179/1985 que "cuando, usando de su competencia en materia de Hacienda General, el Estado regula cuestiones referentes a la Administración Local, no puede desconocer la delimitación competencial que respecto de ella existe entre el propio Estado y algunas Comunidades Autónomas"; razón por la cual si ha de "introducir modificaciones en el régimen jurídico de esta Administración, deberá hacerlo de modo tal que no se imposibilite el ejercicio de la facultad comunitaria para dictar las normas de detalle". Así pues, el concepto "Hacienda general" no comprende toda la Hacienda local. Antes al contrario, puede decirse que sólo lo fundamental o básico de la Hacienda local, su núcleo esencial y primario, aquello que garantiza su suficiencia y autonomía, su propia existencia y funcionamiento dentro del conjunto de la Hacienda Pública, afecta al interés general, cuya defensa sirve de base y fundamento último en nuestra Constitución para la atribución de competencias al Estado (SSTC de 28 de enero de 1992, 28 de abril, 30 de mayo y 28 de junio de 1983). De hecho, de forma similar ha resuelto el Tribunal Constitucional, en Sentencia de 16 de mayo de 1983, la interpretación del término "general" en relación a la expresión "régimen electoral general" del art. 81 C.E., al afirmar que aquél se refiere a lo que "es primario y nuclear en el régimen electoral general". En definitiva, el precepto cuestionado, en la medida en que no ha respetado la delimitación competencial que respecto de la Hacienda local existe entre el Estado y Cataluña, ha incurrido en inconstitucionalidad. Pero, además de los títulos competenciales mencionados, el artículo primero de la Ley impugnada, en su vano intento de buscar apoyaturas jurídico- constitucionales, cita los arts. 133 y 142 de la Constitución. En lo que concierne al art. 133 --transcripción fiel de un precepto que se dictó en un marco jurídico-político completamente distinto al constitucional, a saber, el art. 2 de la Ley General Tributaria de 1963--, comienza afirmando el Abogado de la Generalidad que no es, en modo alguno, una norma atributiva de competencias, puesto que se limita a establecer una reserva de ley y un marco dentro del cual las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir tributos. Y comoquiera que las Corporaciones Locales no tienen estas facultades legislativas propias, habrán de ejercer la potestad de establecer los tributos de acuerdo con las Leyes del Estado o de la Comunidad Autónoma que tenga una determinada competencia sobre la materia. Consiguientemente, en relación al art. 1 L.H.L., la atribución de la potestad tributaria originaria al Estado ex art. 133 C.E. no quiere decir hoy exclusividad, sino que este poder sólo está limitado y condicionado por la Constitución, incluyendo, obviamente, el reparto competencial que ésta efectúa entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, la mención del poder tributario originario del Estado en el art. 133 C.E. no tiene ninguna incidencia en el reparto competencial en materia de Hacienda local. Por lo demás, el reiterado art. 1 L.H.L., al invocar como otro título competencial el art. 142 C.E., parte de la base de que la regulación de la materia relativa a participaciones es facultad exclusiva del Estado. Y, sin embargo, si bien es cierto que el Estado tiene competencia exclusiva para determinar el importe global de las participaciones, no puede, por el contrario, determinar los criterios de distribución respecto de las Comunidades Autónomas que tengan competencia en materia de régimen local. A este respecto debe recordarse que, en virtud de lo establecido en el art. 48.2 E.A.C., las participaciones en los ingresos estatales han de percibirse a través de la Generalidad, a cuyo Parlamento corresponde establecer los criterios de distribución. Previsiones estatutarias que ya han tenido su plasmación en los arts. 181.1
13. a)y 182 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, preceptos que han sido impugnados por el Gobierno del Estado ante el Tribunal Constitucional al estimar que la Generalidad carece de toda facultad de intervención en los criterios de reparto. Tesis que, de aceptarse, conduciría a que la Comunidad Autónoma quedase absolutamente marginada respecto de una parte de la corresponsabilización en el mantenimiento del principio de suficiencia financiera (art. 142 C.E.), lo que sería claramente inconstitucional al vulnerar el reparto competencial derivado de los arts. 149.1.18 C.E. y 9.8 E.A.C. Así pues --prosigue el Abogado de la Generalidad--, resulta indiscutible que entre la capacidad de organización territorial y la capacidad de distribución de recursos públicos debe existir una estrecha relación, hasta el punto de que no es posible imaginar la primera sin la segunda, ya que ésta la condiciona. De ahí que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia de 28 de julio de 1981, haya indicado que el Estatuto prevé una organización territorial diferenciada (art. 5 E.A.C.) que forzosamente ha de suponer una reasignación de competencias y responsabilidades administrativas entre las diferentes entidades locales, algunas de ellas de nueva creación como son las comarcas. Siendo esto así, resulta también evidente que cualquier reorganización territorial debe comportar la capacidad de adecuación de la situación legal e institucional del sistema de recursos económicos, puesto que lo contrario equivaldría a negar la potestad de organización territorial, una de las parcelas importantes que integran la autonomía. En este contexto, es claro que el art. 48 E.A.C. ha de ser interpretado en el sentido de que atribuye a la Generalidad ciertas facultades respecto de los criterios legales de distribución de las participaciones, toda vez que, si los fijase totalmente el Estado, no tendría ninguna razón de ser el mandato estatutario al operar la Generalidad como mero repartidor de fondos. Además, en tal hipótesis, se contradirían principios que rigen toda administración relativos a la economía procesal y a la eficacia de la propia administración (art. 103.1 C.E.), e, igualmente, se ignoraría el carácter bifronte de las relaciones con los Entes locales, que ha destacado el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 23 de diciembre de 1982. Por consiguiente, en materia de distribución de las participaciones el Estado debe limitarse a fijar los criterios básicos, entendiendo por tales criterios "esenciales y no exhaustivos", reconociendo a la Comunidad Autónoma un razonable y amplio abanico de posibilidades para que adopte las determinaciones concretas.
14. e)Pasando ya al examen particular del resto del articulado que se considera total o parcialmente inconstitucional, comienza el Consejo Ejecutivo de la Generalidad sosteniendo la inconstitucionalidad de los arts. 17, apartados 2 y 4, 19.1, 70.4, 150.1 y 3, 160.4, así como la Disposición adicional, apartado primero. En estos preceptos se prevé que las publicaciones de los acuerdos se llevarán a cabo en los Boletines Oficiales de la Provincia o, en su caso, en el de la Comunidad Autónoma uniprovincial, sin que, salvando este último caso, se haga referencia a los medios oficiales de publicación de las Comunidades Autónomas. Y aunque se podría argüir que el contenido de tales disposiciones no imposibilita la determinación de la necesidad de otras publicaciones, lo cierto es que esta lectura no parece posible de acuerdo con una interpretación sistemática de la Ley, habida cuenta de que cuando ésta quiere referirse a las publicaciones de todas las Comunidades Autónomas, así lo hace expresamente (art. 7.2). Considera, por otra parte, el Consejo Ejecutivo que el art. 48 L.H.L., que introduce la figura de los precios públicos, pone en entredicho el principio de legalidad tributaria del art. 31.1 C.E. Ciertamente, según el órgano autonómico, este precepto constitucional parece permitir que las prestaciones a que el mismo se refiere puedan establecerse por vía reglamentaria "con arreglo a la ley", pero esto sólo será posible si la ley lo autoriza de forma expresa y determina los elementos esenciales de la prestación, respetando la finalidad de la reserva que no es otra que el principio de autoimposición tributaria. Así lo ha venido a poner de manifiesto el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 4 de febrero de 1983 y también con posterioridad al negar a los municipios la posibilidad de establecer libremente el tipo de recargo municipal del I.R.P.F. y de las contribuciones territoriales (SSTC de 19 de noviembre de 1985 y 17 de febrero de 1987). Por tanto, es obvio que el art. 48 L.H.L. ha prescindido de las más elementales exigencias para el establecimiento de prestaciones tributarias, al permitir que los precios públicos sean establecidos no sólo por el Pleno de la Corporación, sino también por la Comisión de Gobierno, por delegación, o los Organismos Autónomos y los Consorcios, que pueden fijar los mismos. Además, para su establecimiento no se requiere ordenanza fiscal, exposición al público, trámite de reclamaciones ni publicación de ningún tipo. De otra parte, la configuración que hace la Exposición de Motivos de la L.H.L. "como un recurso no tributario" no cambia las cosas, pues aún así los precios públicos están comprendidos en el ámbito del art. 31.1 C.E., tanto por su carácter público (art. 2 L.H.L.), como por su régimen jurídico, que incorpora aunque sea de forma potestativa la "ejecución forzosa" como privilegio de la Administración. El art. 48 L.H.L. --concluye la representación del ejecutivo autonómico-- es, pues, claramente inconstitucional por vulnerar el principio de legalidad tributaria (art. 31.1 C.E.) y el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.). Respecto del art. 50.3 (en conexión con los arts. 158.5 y 174.2), admite el Consejo Ejecutivo de la Generalidad que quepa considerar básica la disposición mediante la cual las Corporaciones Locales pueden reputar como ingreso las operaciones de crédito hasta cierto límite, así como el precepto que establece que tales operaciones deben sólo concertarse en forma de préstamos o créditos. Pero, a su juicio, la concertación de dichas operaciones ha de requerir, en Cataluña, la autorización de la Generalidad, puesto que, de lo contrario, se conculca un aspecto esencial de la tutela financiera, prevista en el art. 48 E.A.C., al permitirse con toda libertad la aparición de déficits presupuestarios. Sólo cabría, por tanto, calificar como básicos a tales preceptos si no excluyeran la autorización previa de la Comunidad Autónoma competente en estos supuestos. Por su parte, el art. 53.2, que permite al Alcalde aprobar operaciones de tesorería siempre que no superen un determinado porcentaje, no puede considerarse una norma básica al regular una cuestión de detalle. Lo razonable es que el legislador hubiera establecido un nivel máximo y un mínimo para no vaciar, con esta precisión tan específica, las competencias de las Comunidades Autónomas. Asimismo considera inconstitucional el art. 54.3 L.H.L., que establece los supuestos en que no es precisa la autorización que el art. 54.2 exige, como regla general, a las Entidades locales para la concertación de créditos y concesión de avales, pues si la Generalidad carece de toda facultad para establecer en su legislación los casos en que, excepcionalmente, no será necesaria la aludida autorización, su actividad al respecto prácticamente se reduce a la mera ejecución, excediéndose, así, el Estado del margen de maniobra que la competencia sobre las bases le confiere. En cualquier caso, lo que resulta obvio es que no se puede impedir a las Comunidades Autónomas competentes que establezcan normativamente las adaptaciones necesarias a sus peculiaridades; y a este respecto ha de subrayarse que la STC 57/1983 distingue con claridad entre la potestad para establecer las bases de ordenación del crédito y la tutela financiera. A continuación, el escrito de demanda argumenta la inconstitucionalidad del art. 60, en conexión con el art. 57. El primero de los citados establece unos impuestos municipales de carácter obligatorio y otros de carácter potestativo, pero en ambos casos de acuerdo con la Ley impugnada y las disposiciones que la desarrollan, refiriéndose con estas últimas a las estatales. Por lo tanto, en este ámbito se constata con claridad que se ha producido una total marginación tanto de la actividad normativa como reglamentaria de la materia tributaria local que compete a la Generalidad, reduciendo a la nada la competencia exclusiva en materia de régimen local que le otorga el art. 9.8 E.A.C. Pero el art. 60 comporta otras vulneraciones del orden constitucional y estatutario. Así, infringe el sistema competencial al introducir una prohibición, siquiera tácita, de establecer nuevos tributos; vulnera la autonomía municipal consagrada en el art. 140 C.E., puesto que se les obliga a aplicar y exigir con carácter obligatorio unos determinados tributos, prescindiendo de cualquier valoración sobre la oportunidad de los mismos en relación con la protección y gestión de los intereses generales del municipio; e, igualmente, puede suponer una eventual lesión del principio de suficiencia financiera (art. 142 C.E.), ya que si un municipio no tuviera necesidad de aplicar los tributos obligatorios sin que se forzase o resintiera su "suficiencia económica" se estaría vulnerando aquel principio por exceso. El art. 68.2 L.H.L. remite para la determinación de la base imponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles a una reglamentación futura, lo que contraviene el principio de legalidad al dejar al arbitrio total del Ejecutivo su determinación. A este respecto cita la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña las SSTC de 16 de noviembre de 1981 y de 19 de diciembre de 1985, recordando igualmente que el propio Tribunal Constitucional ha declarado contrario a la Constitución el apoderamiento en blanco a las Corporaciones Locales para la fijación de los tipos de gravamen, debiendo la ley establecer al menos el tipo máximo. Acto seguido, apunta el Abogado de la Generalidad la inconstitucionalidad de los arts. 70, apartados 2, 3, 4, 5, 6, y, por conexión, 71 y 78.1, así como de la Disposición adicional cuarta, apartado segundo. El art. 70 regula la fijación de los valores catastrales con relación al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, excluyendo toda posibilidad de desarrollo por parte de la Generalidad de Cataluña. Tampoco se establece el necesario sistema de colaboración del Centro de Gestión Catastral y Gestión Tributaria con la Generalidad de Cataluña, según sería preceptivo en virtud del art. 48 E.A.C., toda vez que el apartado segundo de la Disposición adicional cuarta establece que son competencia exclusiva del Estado, a ejercer por el aludido Centro, las tareas de formación, conservación, renovación, revisión y demás funciones inherentes a los Catastros Inmobiliarios. Se trata, manifiestamente, de unas funciones de contenido ejecutivo que exceden con mucho el marco de las competencias generales y básicas que corresponden al Estado en materia de Haciendas locales, y respecto de las cuales no se prevé ninguna participación de la Generalidad. En suma, en relación con esta materia, cabe señalar que no existe en la Constitución ningún título competencial exclusivo que permita al Estado reservarse las aludidas funciones; que, asimismo, se ha producido una vulneración del art. 48.2 E.A.C., al haberse prescindido de la colaboración allí prevista; y, en fin, que, a diferencia de las Corporaciones, en este ámbito las Comunidades Autónomas han quedado marginadas, lo que sólo puede merecer la consideración de trato discriminatorio vulnerador del ordenamiento constitucional. De otra parte, el art. 73, en sus apartados 3, 4 y 5, prevé unos criterios para que los Ayuntamiento modulen los tipos a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Sin embargo -prosigue el Abogado de la Generalidad-, no contempla ninguna posibilidad de intervención de las Comunidades Autónomas que hayan asumido en exclusiva la competencia del régimen local, dándose sólo un margen de actuación en favor de la autonomía municipal. Puesto en relación estos preceptos con los arts. 1 y 60 de la Ley, se llega a la conclusión de que es imposible el ejercicio de la más mínima competencia autonómica respecto de la materia comentada, deviniendo por ende inconstitucionales. Los mismos razonamientos resultan de aplicación a los arts. 88, 89, 96.4, 99, 103, 104, 108.2, 109.2 y 111 de la Ley. En la base quinta del art. 86.1 se dispone, respecto del Impuesto sobre Actividades Económicas, que las tarifas del mismo "podrán fijar cuotas provinciales o nacionales", ignorándose totalmente la competencia de la Generalidad para estructurar territorialmente la Administración Local, aspecto que debió haberse respetado en la determinación de las bases estatales. En lo concerniente al modo en que el art. 92.2 ha regulado las cuestiones relativas a la gestión del Impuesto sobre Actividades Económicas, apunta la representación de la Generalidad que el precepto ha seguido un planteamiento preconstitucional, habida cuenta de que no se encuentra ni una sola cita de las Comunidades Autónomas y de la delegación y coordinación de competencias que pueden darse entre éstas y las Corporaciones Locales. Si a ello se añade el hecho de que muchos municipios carecen de medios materiales para el desarrollo y la gestión de la Matrícula del Impuesto, se apreciará la gravedad de la marginación de las Comunidades Autónomas que tienen atribuida la tutela financiera sobre los entes locales. Por este motivo, han de entenderse lesionadas las competencias estatutarias derivadas del art. 48.2 E.A.C. Por lo que respecta a las facultades de inspección contempladas en el art. 92.3, constituyen parte del acervo de potestades que se integran en la tutela financiera establecida en el art. 48.1 E.A.C., tal y como se ha reconocido en la STC 179/1985. Prosigue el recurso del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña con el análisis de los arts. 119.3 y 120.2 L.H.L., que contemplan, respectivamente, la prestación personal y de transporte. A juicio del órgano recurrente, la posibilidad de redención a metálico de la prestación contemplada de forma general en ambos comporta una clara desigualdad carente de justificación. En consecuencia, suponen una infracción de los arts. 14 y 31.1 C.E., ya que es obvio que la única distinción que se establece entre los residentes no es otra que la capacidad económica de los que pueden realizar la redención a metálico. A continuación, el escrito de demanda sostiene la inconstitucionalidad de los preceptos reguladores de la participación de los Entes locales --sólo provincias y municipios-- en los tributos del Estado, a saber: arts. 39.1, 115, 126, y, por conexión, la Disposición adicional undécima así como los arts. 116 y 127. De la lectura de estas normas se desprende con total claridad que el Estado ha regulado de manera completa y exhaustiva esta materia, y ello partiendo del fundamento competencial que establecen los números 14 y 18 del art. 149.1 C.E. Pues bien, en relación con aquellas Comunidades Autónomas, como Cataluña, que tienen asumidas las competencias exclusivas en régimen local y en tutela financiera de los Entes locales, se puede afirmar que el Estado podrá establecer la cuantía global de las participaciones de los Entes locales en los tributos del Estado, e inclusive unas normas bases de distribución, pero no el detalle o "reglas" de distribución, ya que esto sería la negación de la tutela financiera consagrada en el art. 48 E.A.C. A este respecto ha de recordarse que el párrafo segundo de dicho art. 48 E.A.C. establece que los ingresos de los Entes locales consistentes en participaciones en ingresos estatales y en subvenciones incondicionadas serán percibidas a través de la Generalidad, que "los distribuirá de acuerdo con los criterios legales". Criterios legales que debe entenderse son los establecidos por la Generalidad, porque, de una parte, tiene competencia exclusiva en materia de régimen local y ésta comprende también las Haciendas locales; de otro lado, porque existe un precepto que regula la tutela financiera en favor de la Generalidad (art. 48.1 E.A.C.) y el ejercicio de aquélla comprende, al menos, una intervención en la determinación de las participaciones; porque, además, en otro caso, no tendría ningún sentido que en el citado art. 48 E.A.C. se hubiese introducido un párrafo como el que nos ocupa, ya que habría carecido de contenido; y porque, en fin, éste ha sido el criterio adoptado por el Parlamento de Cataluña al promulgar la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local en Cataluña, en cuyos arts. 181 y 182 se prevé que la legislación sobre finanzas locales de Cataluña ha de regular los criterios de distribución, correspondiendo a la Generalidad, mediante Ley de Presupuestos, distribuir el fondo de acuerdo con los criterios establecidos. Y, a mayor abundamiento, ello debe ser así porque la organización territorial --facultad no discutida-- requiere para su ejercicio necesariamente la dotación paralela de recursos económicos, pues la reasignación de competencias y responsabilidades administrativas entre las entidades locales, algunas de ellas de nueva creación, carecería de sentido. La posición del Estado al respecto, tal y como la puso de manifiesto por medio del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 8/1987, reduciría a la Generalidad a la función de mero "mensajero habilitado", ya que correspondería a la normativa estatal la fijación de los criterios de distribución. Que a la Comunidad Autónoma debe reconocerse algo más que el ejercer de simple "repartidor" es una afirmación que, además, se infiere de la doctrina que el Tribunal Constitucional ha elaborado en relación con las subvenciones estatales (SSTC 95/1986, 146/1986, 154/1988 y Sentencia de 27 de octubre de 1988). En suma, los arts. 39.1, 115 y 126, y, por conexión, la Disposición adicional undécima, todos ellos de la L.H.L, al no permitir desarrollo normativo ninguno a las Comunidades Autónomas, entrañan el vaciado jurídico y material de la competencia que corresponde a la Generalidad en virtud de los arts. 9.8 y 48.2 E.A.C. Y, por las mismas razones, los arts. 116 y 127 L.H.L. vulneran los referidos preceptos estatutarios, al atribuir exclusivamente al Estado la facultad de establecer asignaciones complementarias de forma directa a los municipios y provincias para que puedan prestar adecuadamente los servicios públicos municipales obligatorios o, por lo que se refiere a las provincias, para que puedan ejercer las competencias a que se refieren los apartados a), b),
15. c)y
16. d)del apartado 1 del art. 36 L.B.R.L. En relación con el art. 124.4, que dispone que el recargo provincial sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas se entregará a las respectivas Diputaciones en la forma que reglamentariamente se determine, sostiene el escrito de demanda que excede con mucho lo que material y formalmente debe ser una regulación básica. Y es que esta fuente de recursos, en cuanto destinada a nutrir de forma genérica e indeterminada las Haciendas provinciales, puede ser de algún modo equiparada a las participaciones en los tributos del Estado, como se ha hecho en la STC 179/1985, razón por la cual también aquí es preciso admitir una intervención autonómica. Por su parte, el art. 128.1, que contempla las subvenciones destinadas a la financiación de los Planes provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, ignora por completo el contenido del art. 36.2 L.B.R.L., que permite que determinadas Comunidades Autónomas --como la catalana-- asuman dichos Planes provinciales. A esta dirección apuntan las Leyes del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, del régimen provincial de las competencias de las Diputaciones Provinciales, y 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación de las obras que han de incluirse en el Plan Único. Previsiones legales que se incardinan en la competencia asumida por la Generalidad en materia de régimen local, y, por tanto, no pueden ser desconocidas de lleno sin vulnerar el orden competencial. Asimismo lesiona las competencias estatutariamente asumidas por la Generalidad en materia de régimen local el art. 130.2, toda vez que contempla la posibilidad de que las Diputaciones asuman la recaudación de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas, siendo así que tal eventualidad corresponde determinarla a la Comunidad Autónoma respecto de las Diputaciones sitas en su territorio, a las cuales podrá reasignar competencias siempre que se respete el núcleo de las potestades provinciales. Continúa el Abogado de la Generalidad abordando la inconstitucionalidad de los arts. 133.2 y 136.1, el primero de los cuales prohibe que el régimen financiero de las entidades supramunicipales altere el propio de los Ayuntamientos que las integren, en tanto que el art. 136.1 impide que las comarcas puedan exigir ninguno de los impuestos y recargos regulados en la Ley ni percibir participación en los tributos del Estado. Los preceptos mencionados parecen partir de la idea de que las comarcas son algo diferente a un ente local, cuando la propia Constitución prevé que se pueden crear agrupaciones de municipios diferentes a la provincia (art. 141.3 C.E.), y contempla la posibilidad de que, mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos establezcan circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica (art. 152.3 C.E.). Por su parte, el art. 5.1 E.A.C. dispone que la organización territorial de Cataluña se estructura en municipios y comarcas, en tanto que, en el apartado tercero de dicho artículo, se exige al legislador autonómico que garantice la autonomía de los diferentes entes territoriales. De estas disposiciones constitucionales y estatutarias se desprende que la comarca es un ente local, razón por la cual también le resulta de aplicación el principio de suficiencia financiera que el art. 142 de la Constitución predica de las Haciendas locales. Por consiguiente, el hecho de que el Estado niegue a las comarcas la participación en sus tributos entraña la vulneración del recién citado art. 142 C.E., deviniendo, por ello, en inconstitucional el art. 136.1 L.H.L. Por otra parte, debe recordarse que la organización local no es una competencia exclusiva del Estado, sino una responsabilidad que se halla compartida legislativamente con las Comunidades Autónomas, lo que supone una redistribución de funciones entre los distintos entes afectados por la organización territorial, tal y como ha indicado el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 3º de la Sentencia de 28 de julio de 1981. Y, como es obvio, dicha redistribución ha de venir acompañada de la correspondiente dotación de medios y recursos económicos, sin los cuales todas aquellas posibilidades constitucionales y estatutarias carecerían de sentido. En atención a lo dicho, resulta evidente que el art. 133.2 --tal y como acontecía con el art. 136.1-- es inconstitucional al vulnerar el principio de suficiencia financiera, impidiéndose así la función redistribuidora a favor de las comarcas respecto de las competencias de los municipios y provincias. En lo que concierne al art. 134, regulador de los recursos de las áreas metropolitanas, señala en primer lugar el escrito de recurso que dicho precepto vulnera las competencias autonómicas sobre régimen local, toda vez que sólo permite a las leyes de las Comunidades Autónomas determinar como recursos metropolitanos el recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, tasas, contribuciones especiales y precios públicos. Y, de otra parte, como sucede con las comarcas, se les niega la posibilidad de recibir participaciones en los ingresos del Estado, y además también se les impide que se financien con las aportaciones de los municipios que formen parte del área, cuando lo razonable sería que éstos participasen en su sostenimiento dado que las áreas son agrupaciones municipales para la prestación de servicios o la realización de obras conjuntas. En suma, tanto el art. 134 como, por conexión, el art. 133.2 son inconstitucionales por las mismas razones citadas en relación con las comarcas, así como por vulnerar las competencias de la Generalidad en materia de régimen local al prohibirse otras posibilidades tributarias que no sean las estrictamente indicadas en la Ley. A continuación, el escrito de demanda impugna en su totalidad el Título VI de la Ley, relativo al "Presupuesto y gasto público", puesto que el legislador estatal ha prescindido enteramente de la existencia de las Comunidades Autónomas. Pues bien, a la luz del art. 1 de la Ley, caben dos interpretaciones del fundamento competencial que podría esgrimir el Estado para justificar el dictado de este Título: o bien se apoya en el art. 149.1.18 C.E., en cuyo caso habría de calificarse de básico, o bien se considera integrado por normas dictadas todas al amparo de la competencia sobre Hacienda general ex art. 149.1.14 C.E. A juicio de la representación de la Generalidad, y partiendo de la declaración del Tribunal Constitucional según la cual las reglas de contabilidad y control económico y financiero se incluyen en el régimen jurídico de las Administraciones autonómicas (Sentencia de 5 de agosto de 1983), puede reconducirse la legitimación constitucional del Estado a través del "régimen jurídico de las Administraciones públicas", aunque acotada en determinados aspectos por la competencia en materia de "Hacienda general". A estos preceptos cabe añadir el art. 112.2 L.B.R.L., según el cual "la Administración del Estado determinará con carácter general la estructura de los presupuestos de las Entidades locales", disposición cuyo carácter básico no discute la Generalidad, habida cuenta de que se atribuye al Estado sólo la determinación "con carácter general" de las estructuras presupuestarias locales, no alcanzando por tanto a una ordenación absoluta y exhaustiva de la materia. Sin embargo, el mencionado Título VI efectúa una regulación tan detallada y exhaustiva de la materia que no deja el menor resquicio normativo para las Comunidades Autónomas que ostentan competencias de régimen local y sobre las finanzas locales, vulnerando además el mandato del recién citado art. 112.2 L.B.R.L., ya que el Estado no se ha limitado a una "determinación con carácter general". En definitiva, el reiterado Título VI no puede ser íntegramente básico, sino actuar a lo sumo como derecho supletorio a falta de normas dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas con competencia sobre la materia. Respecto de los apartados segundo y tercero de la Disposición adicional quinta, que regulan las compensaciones que habrán de recibir los municipios en el caso de que las Comunidades Autónomas decidan establecer un impuesto sobre la materia gravada por el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, apunta el escrito de demanda que comportan una clara limitación al libre ejercicio de las competencias de la Generalidad al respecto. En realidad, la potestad que la Comunidad Autónoma catalana ostenta para establecer este impuesto deriva de la Constitución, el Estatuto de Autonomía y la L.O.F.C.A., y de ningún modo de este precepto, que, por lo tanto, no puede someter a condición aquella potestad. Y, en fin, resulta evidente que, de exigir este impuesto la Generalidad, habría de tener en cuenta su propia división territorial, y particularmente la supramunicipal, a los efectos de distribuir los recursos correspondientes. La Disposición adicional decimotercera, reguladora de la dotación compensatoria destinada a los municipios que han venido integrando las Áreas Metropolitanas de Madrid y Barcelona, plantea la misma problemática que la suscitada por las participaciones en los tributos del Estado. Así, pues, le resulta de aplicación todas las consideraciones vertidas con anterioridad sobre dichas participaciones, de tal modo que el Estado tendría competencia para el establecimiento del monto global y las bases del reparto, pero respetando el mandato del art. 48.2 E.A.C., según el cual a la Generalidad le debe corresponder la determinación precisa de los criterios de distribución. Facultad de redistribución de los recursos que viene, además, apoyada en el hecho de que las Áreas Metropolitanas responden también a principios de organización territorial, cuya competencia en el territorio catalán corresponde a la Generalidad. La Disposición adicional decimocuarta, que prevé que el Estado retenga cantidades con cargo a la participación de los municipios en sus tributos para compensar deudas firmes contraídas con él, prescinde por entero de las Comunidades Autónomas, por lo que entra nuevamente en contradicción con el criterio general sostenido por la representación de la Generalidad en materia de participaciones. En consecuencia, ha de reconocerse al Estado la facultad de proceder a la deducción-retención de la suma global de las participaciones, pero respetando la competencia de la Generalidad en materia de régimen local y tutela financiera para determinar las medidas necesarias en relación con los municipios deudores, con lo que podrá garantizar el estricto cumplimiento del principio constitucional de la suficiencia financiera consagrado en el art. 142 C.E. Acto seguido, el escrito de demanda defiende la inconstitucionalidad de la Disposición adicional decimoquinta, que prevé que anualmente los Presupuestos estatales incluyan un crédito en favor de las Entidades locales que tengan a su cargo el servicio de transporte colectivo urbano. Se trata de una materia típicamente de régimen local, por lo que el art. 9.8 E.A.C. atribuye a la Generalidad el necesario título competencial, pero es que, además, el precepto ignora que, en materia de transporte y para los supuestos en que dicho servicio es obligatorio [art. 26.1
17. d)L.B.R.L.], cabe la dispensa de prestación del mismo por parte de la respectiva Comunidad Autónoma (apartado dos del mismo artículo), razón por la cual será la Administración de ésta la que valorará y decidirá sobre la procedencia de la dispensa. De otro lado, esta materia requiere una necesaria coordinación tanto con otros medios de transporte (art. 9.2 de la Ley 7/1987, de 4 de abril) como con la organización territorial de la cual es subsidiaria o subalterna, y cuya competencia no es exclusiva del Estado. Consiguientemente, los créditos referidos han de tener carácter global y será la Generalidad la que determine los criterios de distribución específica, y que en el presente caso hará, además, de acuerdo con el artículo 11.1.
18. f)de la citada Ley 7/1987. Por último, en relación con el apartado primero de la Disposición transitoria undécima, que establece que las competencias que atribuyen a los Ayuntamientos los arts. 78 y 92 L.H.L. puedan ser ejercidas por la Administración Tributaria del Estado, se sostiene su inconstitucionalidad por coherencia y conexión con lo alegado respecto de los mencionados arts. 78 y 92. Concluye su escrito el Abogado de la Generalidad solicitando que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los aludidos preceptos de la L.H.L. 2. La Sección Segunda del Tribunal, por providencia de 17 de abril de 1989, acordó admitir a trámite el precedente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo que establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que tuvieran por conveniente; y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" para general conocimiento. 3. Por escrito registrado el 25 de abril de 1989, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento. El Presidente del Senado, por escrito presentado el 4 de mayo, interesó se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 4. Mediante escrito presentado el 30 de marzo de 1989, que se registró bajo el núm. 587/89, don Josep M. Portabella i d´Alòs, Abogado, Oidor de Cuentas del Parlamento de Cataluña, obrando en nombre y representación de éste, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, a saber: arts. 1, 39.1, 57, 60, 70.2.3.4.5 y 6, 71, 73.3, 78.1, 86.1.5.a), 88, 89, 92.3, 96.4, 99, 103.3, 104, 108.2, 109.2, 111, 115, 116, 119.3, 120.2, 124.4, 126, 127, 130.2, 133.2, 134.2, 136.1, 147, 149, 150, 158.2 y 3, 166, 167, 168, 171; las Disposiciones adicionales cuarta, apartado segundo, quinta, undécima, decimotercera y decimocuarta, así como la Disposición transitoria undécima y la Disposición final, apartado primero. La pretendida inconstitucionalidad de los preceptos citados las fundamenta en las siguientes alegaciones:
19. a)El escrito de demanda comienza examinando los títulos competenciales que ostenta el Estado sobre la materia objeto del recurso, esto es, las Haciendas locales, que debe considerarse integrante del régimen local. Esta inclusión de aquéllas en el régimen local ya fue reconocida por el legislador preconstitucional, toda vez que el Estatuto Municipal --aprobado por el Real Decreto Ley de 8 de marzo de 1924-- comprendía en su Libro II una amplia regulación de las Haciendas locales, y la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 normaba dichas Haciendas, con alto grado de detalle, en su Libro IV. Y así se desprende de la propia Ley impugnada, cuya exposición de motivos reconoce en su párrafo séptimo que la Ley de Bases de Régimen Local no culminó íntegramente la ordenación del sector local, por cuanto la actividad financiera sólo pudo ser regulada en algunos de sus aspectos generales; y, más adelante, se apunta que la Ley que nos ocupa es complementaria de la 7/1985, por lo que sus preceptos deben disfrutar de la misma naturaleza que la de los artículos que la L.B.R.L. dedica a las Haciendas locales. Pues bien, el Estado posee títulos competenciales que pueden incidir sobre el particular en los arts. 149.1.18, 149.1.14, 133 y 142 C.E., según indica el propio art. 1 de la Ley impugnada, preceptos de los que el legislador estatal infiere la conclusión de que existe una competencia poco menos que exclusiva en favor del Estado, regulando, en consecuencia, con tal grado de detalle la Hacienda local que impide cualquier ejercicio de las competencias que las Comunidades Autónomas puedan ostentar en la materia. Pero, entrando en el análisis del primero de los referidos títulos competenciales, el contenido en el art. 149.1.18 C.E., señala la representación del Parlamento de Cataluña que, aunque no existe en el bloque constitucional una definición clara de lo que son las bases, la jurisprudencia constitucional ha ido delimitando el alcance del concepto. Así, en las Sentencias de 28 de julio de 1981 y de 28 de enero de 1982, vino a establecerse el carácter material de esta noción, en virtud del cual una norma no puede catalogarse como básica por el solo hecho de estar contenida en una Ley y recibir en la misma tal calificativo, puesto que lo esencial del concepto de bases es su contenido. Asimismo, otra característica fundamental de las bases reside en sus límites, ya que, como se desprende de las citadas Sentencias, las mismas no pueden llegar a tal grado de desarrollo que deje vacía de contenido la correlativa competencia de la Comunidad. La jurisprudencia constitucional recaída en la materia coincide en dejar siempre un amplio margen de actuación legislativa a las Comunidades Autónomas, habida cuenta de que, con las bases, lo que se pretende es el establecimiento de un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad pueda fijar sus peculiaridades (Sentencias de 28 de enero de 1982 y de 28 de junio de 1983). Por lo que respecta al art. 142 C.E., cabe apuntar que es la disposición de la que el Estado extrae su competencia exclusiva para regular al detalle las participaciones de las Corporaciones Locales en los tributos estatales, de tal modo que, aplicando simplemente lo dispuesto en la Ley recurrida, se obtienen ya las cantidades exactas que corresponden a cada Corporación, sin posibilidad de intervención alguna por parte de la Generalidad. Sin embargo, el art. 48.2 E.A.C. atribuye a la Generalidad la facultad de distribuir, "de acuerdo con los criterios legales que se establezcan", los ingresos de los entes locales consistentes en ingresos estatales y subvenciones condicionadas. Y partiendo de la consideración de que el art. 9.8 E.A.C. otorga a la Generalidad competencia exclusiva sobre el régimen local, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.18 C.E., puede llegarse a la conclusión de que los "criterios legales" a los que alude el art. 48.2 E.A.C., si los fija el Estado, no pueden ser más que criterios generales que dejen un margen de decisión a la Comunidad Autónoma. Por el contrario, el grado de detalle con que la L.H.L. regula la cuestión hace que la Generalidad opere como un mero recadero que se limita a hacer llegar a cada Corporación local la cantidad que predetermina el Estado, lo cual no tiene sentido y, además, pugna con los principios de economía procesal y de eliminación de trámites intermedios innecesarios, ya que lo único que se consigue, aparte de aumentar la actividad burocrática, es retrasar la llegada de los fondos a las Corporaciones Locales. En cambio, sí tendría sentido que los fondos se transfirieran desde el Estado a la Generalidad y ésta los repartiese de acuerdo con los criterios legales, entendiendo por tales tanto los estatales básicos como los que, respetando las bases pero dentro del espacio dejado por éstas, estableciera el legislador autonómico. De otro lado, ha de repararse en que el art. 48 E.A.C. dice "participaciones en impuestos del Estado y las subvenciones incondicionadas", excluyéndose expresamente las subvenciones condicionadas, esto es, las que tienen un destinatario o una finalidad prefijada, razón por la cual no pueden ser redistribuidas por la Generalidad. El hecho de que el legislador agrupase en un mismo paquete las subvenciones incondicionadas y las participaciones en ingresos estatales implica que era consciente de que todo el conjunto, incluyendo las participaciones, podría ser redistribuido por la Generalidad. Abunda en este criterio la circunstancia de que el art. 48.2, cuando se refiere al sistema de colaboración entre los entes locales, la Generalidad y el Estado, dispone que tal colaboración se establecerá por una Ley del Estado; de donde se infiere que cuando el art. 48 quiere referirse a una norma estatal así lo precisa explícitamente. Otro argumento en el mismo sentido se encuentra en el art. 2.2 L.O.F.C.A., que impone a cada Comunidad Autónoma la obligación de velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad, y una de las formas típicas de velar por esta solidaridad interna es la redistribución de los ingresos que, con destino a las Corporaciones Locales, le transfiere al Estado. Por lo demás, no cabe afirmar en contra de esta intervención de la Comunidad Autónoma que atente contra las competenciales estatales en materia de planificación económica, pues no se trata de que la Generalidad fije la cantidad que el Estado debe transferir al conjunto de las Corporaciones Locales catalanas, sino de que distribuya la cantidad establecida por el Estado de acuerdo con los criterios que ella misma determine dentro de los principios básicos fijados por aquél. Por estas razones no se atenta contra el principio de solidaridad, toda vez que éste sólo resultaría afectado si la Generalidad fijase la cantidad global, pero, al tratarse de un mero reparto intracomunitario, no puede afectar al principio de solidaridad con otras Comunidades Autónomas. En cuanto al art. 133 C.E., que atribuye al Estado la potestad tributaria originaria, cabe indicar que se trata de una transcripción casi literal de un precepto preconstitucional, a saber, el art. 2 de la Ley General Tributaria, de 28 de diciembre de 1963. En la actualidad, sin embargo, el Estado español está configurado por diversos centros de poder autonómico que ejercen capacidad tributaria propia, por lo que puede afirmarse que todo poder tributario es originario, al estar facultadas las Comunidades Autónomas para establecer sus propios tributos en materias de su competencia, como la Constitución les reconoce (arts. 156 y 157 C.E. y L.O.F.C.A.). En cualquier caso, la distinción entre poder originario atribuido al Estado y la potestad otorgada a las Comunidades Autónomas parece indicar que el primero tiene una potestad tributaria más amplia, limitada únicamente por la Constitución, mientras que las Comunidades Autónomas deben ejercer su potestad dentro del marco de otras leyes, como son los Estatutos de Autonomía y la L.O.F.C.A. Por lo tanto, no cabe duda de que éstas tienen potestad para establecer y exigir tributos; y, así, la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 4 de abril, ha hecho uso en materia de Haciendas locales de esta potestad en su art. 72.5, que no ha sido impugnado ante el Tribunal Constitucional por el Estado. A juicio de la representación del Parlamento, el art. 133 C.E., más que una norma atributiva de competencias, es una reserva de ley, la cual, por otra parte, establece el marco dentro del cual las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus tributos. Y por lo que se refiere a las Corporaciones Locales, dado que no tienen facultad legislativa propia, la potestad de establecer tributos podrá ejercerla quien tenga potestad legislativa y competencia sobre la materia, y queda claro que la Generalidad, que tiene competencia exclusiva sobre el régimen local (art. 9.8 E.A.C.), posee en mayor o menor grado esta potestad. Consideraciones todas éstas que se ven respaldadas por la doctrina vertida en la STC 19/1987. Por su parte, prosigue el escrito de demanda, el art. 149.1.14 C.E. otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de Hacienda general, debiendo entenderse por general aquello que es común y esencial a todos aquellos individuos que constituyen un todo. Así pues, trasladando esta noción a la Hacienda y admitiendo que existe una Hacienda estatal, una autonómica y una local, dicho precepto quiere decir que el Estado tendrá competencia exclusiva en todo aquello que sea común a todas las Haciendas, pero no en lo restante, de tal modo que el Estado no ostenta competencia exclusiva en todo lo referente a la Hacienda local, como se desprende de la STC 179/1985. Cabría establecer un paralelismo entre la competencia sobre la Hacienda general con las diversas competencias que tiene el Estado para dictar las bases, y aplicar también aquí la doctrina según la cual debe dejar a salvo la facultad de las Comunidades Autónomas para regular, dentro de las bases, la materia de que se trate.
20. b)A continuación, el representante del Parlamento de Cataluña aborda el tratamiento de los títulos competenciales que puede esgrimir la Generalidad sobre el particular. En primer lugar, el art. 9.8 E.A.C. le otorga la competencia exclusiva en materia de régimen local, sin perjuicio de lo dispuesto por el art. 149.1.18 C.E., de donde resulta que la Generalidad tiene competencia sobre las Haciendas locales --ya que éstas están comprendidas dentro del régimen local--, quedando únicamente sujeta a las bases del art. 149.1.18 C.E. y a aquellos otros preceptos constitucionales que puedan incidir sobre la materia; preceptos que, sin embargo, como se indicó líneas arriba, no impiden a la Generalidad que pueda ejercer en algún grado su competencia. Por lo demás, dado que el art. 25 E.A.C. le reconoce las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en aquellas materias sobre las que tiene competencia exclusiva, a la Generalidad le corresponden dichas potestades en materia de Haciendas locales. De otro lado, el art. 48 E.A.C. otorga a la Generalidad la tutela financiera sobre los entes locales, lo que constituye sin ninguna duda parte integrante de las competencias que aquélla ostenta en materia de régimen local, tal y como ha reconocido el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 9.º de la Sentencia de 17 de octubre de 1988. Pues bien, la tutela administrativa ha sido definida por la doctrina como la facultad de examinar algo, siendo su finalidad no tanto favorecer y ayudar al tutelado --como ocurre con la tutela civil--, como defender el interés general. En cualquier caso, implica siempre un cierto control, que se puede ejercer de formas muy diversas -- autorización previa, aprobación, simple comunicación, etc.--, pero requiere, como mínimo, poder actuar y ejercitar competencias ejecutivas y de desarrollo. Esta posibilidad, sin embargo, resulta prácticamente vedada por el conjunto de la Ley reguladora de las Haciendas locales, al no prever casi ninguna actuación de la Generalidad en el ámbito hacendístico, impidiendo así el ejercicio de la competencia reconocida por el art. 48.1 E.A.C. C) Pasando ya al examen de las concretas disposiciones impugnadas, apunta la representación del Parlamento que el artículo primero de la Ley plantea, de entrada, un problema de interpretación derivado de una redacción confusa e incorrecta. En efecto, este precepto dice así: "Tienen la consideración de bases del régimen jurídico financiero de la Administración local, dictadas al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución, los preceptos contenidos en la presente Ley, salvo los que regulan el sistema tributario local, dictados en virtud de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución ... y los que desarrollan las participaciones en los tributos del Estado a que se refiere el artículo 142 de la Constitución ...". Habida cuenta de que el vocablo "salvo" equivale a excepción, esto es, lo que le sigue no está sometido a lo establecido para lo que le precede, parece inferirse que los preceptos reguladores del sistema tributario local y los que desarrollan las participaciones no tienen la consideración de bases; y, sin embargo, más adelante se establece que la Ley se aplicará en todo el territorio nacional, y de todo el contexto de la Ley se desprende que se les atribuye carácter no solamente de básico, sino incluso de regulación exclusiva y excluyente. Probablemente, lo que quiso el legislador expresar es que el primer grupo de artículos se dictan en ejercicio de la competencia del art. 149.1.18 C.E., y los otros dos en ejercicio de las que emanan de los arts. 133 y 142; pero, en cualquier caso, queda claro a lo largo de toda la Ley que el legislador regula las Haciendas locales como si únicamente el Estado tuviera competencia sobre las mismas. Sea como fuere, la redacción del artículo primero, que podría incluso vulnerar el principio de seguridad jurídica, no satisface la necesidad de que la legislación postconstitucional sea clara y concisa al determinar cuáles son los preceptos básicos, según ha requerido el Tribunal Constitucional en las SSTC 69/1988 y 80/1988. Además de incumplir esta exigencia, el artículo primero resulta inconstitucional por efectuar una interpretación extensiva de los arts. 133, 142 y 149.1.14 C.E. De hecho, este artículo en combinación con el art. 5.E
21. a)L.B.R.L., junto con el resto del articulado de la Ley impugnada, vacían totalmente la competencia de la Generalidad sobre las Haciendas locales. Pero es que, de otra parte, el art. 1 viene a contradecir lo que el propio Estado estableció en el art. 30 L.B.R.L., que permite a las Comunidades Autónomas regular los regímenes municipales especiales, lo cual, dado el carácter instrumental de la Hacienda, también debe incluir la facultad de dotarlos de los medios financieros necesarios. Y, en virtud de esta atribución, la Generalidad, mediante el art. 72 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, fijó un régimen especial para los municipios turísticos, previendo en su apartado quinto el establecimiento de tributos o recargos específicos que graven la estancia en estos municipios; artículo 72 que no fue impugnado por el Estado, que, por tanto, lo consideró ajustado a la Constitución. También se impugna el art. 39.1 por conexión con los arts. 115 y 116 L.H.L., que regulan la participación en los tributos del Estado, remitiendo el recurso, por razones sistemáticas, sus alegaciones al respecto a lo que más adelante se dice en relación con estos dos últimos artículos. En lo que concierne al art. 57 de la Ley recurrida, se impugna por conexión con el art. 60, que establece que los ayuntamientos exigirán, de forma imperativa, determinados impuestos, en tanto que otros tienen carácter potestativo. La redacción del referido art. 60 deja claro, de una parte, que ambas listas de impuestos constituyen un numerus clausus, y, de otro lado, que se exigirán de acuerdo con la Ley recurrida, las disposiciones que la desarrollen y las respectivas ordenanzas fiscales, esto es, con intervención exclusiva del Estado, puesto que la Disposición final de la Ley autoriza al Gobierno de la Nación para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su desarrollo y aplicación. Por consiguiente, al otorgarse una competencia exclusiva del Estado, impidiéndose el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de imposición municipal, los preceptos citados vulneran el orden constitucional y estatutario. Por su parte, los arts. 70, apartados 2, 3, 4, y 5, y 71 tratan sobre el procedimiento para la fijación de los valores catastrales, en tanto que el art. 73.3 faculta a los Ayuntamientos para elevar los tipos de gravamen en unos porcentajes determinados, y el art. 78.1 otorga la competencia para la elaboración de las Ponencias de valores, así como la fijación, revisión y modificación de éstos a un órgano de la Administración del Estado, a saber, el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria. A este respecto, el escrito de demanda subraya la relevancia del valor catastral, no ya en relación con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sino también respecto de figuras impositivas estatales --Impuesto sobre la Renta, de Sucesiones, de Transmisiones Patrimoniales--, e incluso es tomado frecuentemente como punto de referencia en los casos de expropiación forzosa. Pues bien, en los artículos citados se establece un procedimiento para la determinación del valor catastral que impide todo tipo de intervención por parte de la Comunidad Autónoma; y la posibilidad de que los municipios incrementen el tipo viene asimismo establecida de forma detallada y cerrada, sin que quepa ninguna actuación de aquélla, otorgándose, finalmente, la competencia a un órgano del Estado en colaboración con las entidades locales, con lo que se cierra también aquí toda posible participación de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, como es el caso de Cataluña. Sin embargo, en relación con la fijación de los valores catastrales y de las cuotas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Estado podría perfectamente establecer los criterios básicos, pero permitiendo que las Comunidades competentes en materia de haciendas locales puedan tener cierta intervención en su determinación, de igual modo que la Ley concede un cierto margen de maniobra en favor de las Corporaciones Locales. En esta línea, la STC 29/1986 impone la obligación de que los órganos estatales que actúen en materias cuyas competencias afecten a las de las Comunidades Autónomas sean de composición mixta. Por otra parte, el art. 78.1, en donde se trata exclusivamente la colaboración entre los entes locales y el Centro de Gestión Catastral, con total olvido de la Comunidad Autónoma, vulnera el art. 48.2 E.A.C., por cuanto éste dispone que mediante una ley del Estado se establecerá el sistema de colaboración de los entes locales, la Generalidad y el Estado para la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos que se determinen. La impugnación de los preceptos de la Ley relativos al Impuesto sobre Actividades Económicas comienza con la del art. 86.1, cuya base quinta dispone que podrán fijarse cuotas provinciales o nacionales, con lo que se ignora la competencia territorial de la Generalidad sobre la materia, vulnerándose así el orden constitucional. En relación con los arts. 88 y 89, que permiten a los Ayuntamientos, con determinadas condiciones, modificar las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas, se señala que entre las competencias del Estado y las de los entes locales no se deja absolutamente ningún resquicio por donde las Comunidades Autónomas con competencias en materia de haciendas locales puedan ejercitarlas. Dado el paralelismo existente entre ambos supuestos, se da por reproducido lo dicho anteriormente respecto de los fijación de los valores catastrales y las cuotas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Por razones semejantes se impugna el art. 92.3, que otorga la inspección del Impuesto a la Administración estatal, sin perjuicio de la colaboración que se establezca con los entes locales. Además, en materia de inspección ha de recordarse la STC 179/1985, que vino a encuadrarla dentro de la actividad de tutela financiera de los entes locales, la cual, de acuerdo con el art. 48.1 E.A.C., corresponde a la Generalidad. El Estado, que tiene las bases, puede fijar los criterios conforme a los que debería desarrollarse esta inspección, pero su ejecución debe atribuirse a la Generalidad y no a la Administración tributaria del Estado. En lo que concierne al Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, se recurre el art. 96, que fija las tarifas y autoriza a los Ayuntamientos a incrementar las cuotas mediante la aplicación de unos coeficientes que se detallan. Nuevamente, se impide toda actuación de las Comunidades Autónomas, incluso de desarrollo o ejecutiva, por lo que vuelven a darse por reproducidos los argumentos expresados anteriormente. Por los mismos motivos se considera que vulneran el reparto competencial los artículos 99, 103.3, 104, 108.2, 109.2 y 111. El primero de los citados versa también sobre el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica; los dos siguientes afectan al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras; y, en fin, los tres últimos se refieren al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Por lo que hace a la participación en los tributos del Estado, el art. 115 regula de modo tal la fórmula de distribución por municipios que, con su aplicación, se puede concretar al céntimo la cantidad correspondiente a cada uno de ellos, con lo que la Generalidad queda totalmente excluida de cualquier posibilidad de intervención en el reparto intracomunitario. Exclusión que, como líneas arriba se sostuvo al abordarse el análisis de art. 48 E.A.C., resulta inconstitucional. De igual modo, también es inconstitucional el art. 116, ya que establece la posibilidad de una asignación complementaria sin prever la participación autonómica. Prosigue la representación del Parlamento de Cataluña con el examen del art. 119 L.H.L., que trata de la prestación personal y cuyo apartado tercero regula la posibilidad de que ésta sea redimida a metálico. A su juicio, esta figura arcaica, producto de la transcripción de un precepto de la antigua Ley de Régimen Local, vulnera los arts. 14 y 31.1 C.E. al atentar contra el principio de igualdad, por cuanto únicamente pueden redimir la prestación los vecinos con capacidad económica. Por las misma razones se considera inconstitucional el art. 120.2, estableciéndose en el recurso una comparación entre estas figuras y la posibilidad, existente a principios de siglo, de evitar el servicio militar o reducirlo mediante el pago de una cantidad, que hoy resultaría inaceptable. Entrando ya en el Título III, dedicado a los recursos de las provincias, se impugna el art. 124.4 por cuanto dispone que el importe de la recaudación del recargo provincial se entregará a las respectivas Diputaciones en la forma que reglamentariamente se determine, lo cual supone, habida cuenta de la autorización dada al Gobierno de la Nación por la Disposición final de la L.H.L., que es el Estado quien decide al respecto. Consiguientemente, partiendo de la base de que los recargos, como ha señalado la STC 179/1985, pueden considerarse equiparables a las participaciones en tributos estatales, por las mismas razones expuestas al tratar de éstas cabe concluir que la Generalidad no puede quedar totalmente excluida de la fijación y ejecución de las reglas del reparto de los recargos en favor de las Diputaciones catalanas. Por su parte, el art. 126 establece que el importe de las participaciones de las provincias en los tributos del Estado se distribuirá conforme se establezca por las Leyes de Presupuesto, pero sobre la base de determinados criterios que en el precepto se mencionan. Esta norma, pues, atribuye también al Estado, a través de la Ley de Presupuestos, el desarrollo y ejecución de los criterios de reparto allí citados, cuando esta tarea debió reconocerse a las Comunidades Autónomas competentes al respecto, como es el caso de Cataluña. El art. 127 contempla la concesión de asignaciones complementarias a las provincias en términos prácticamente idénticos a los utilizados por el art. 116 en relación con los municipios, por lo que incurre en las mismas causas de inconstitucionalidad que éste. El art. 130.2 prevé la posibilidad de que se asuma por parte de las Diputaciones la recaudación de determinados impuestos municipales, siendo así que es a la Generalidad a quien corresponde reasignar competencias respetando únicamente el núcleo esencial de las potestades provinciales, por lo que, en cuanto se ignora esta competencia, este artículo adolece de inconstitucionalidad. De otro lado, el art. 133.2 prescribe que el régimen financiero de las entidades supramunicipales no alterará el propio de los Ayuntamientos que las integren. Pues bien, con base en el art. 5 E.A.C., se dictó la Ley 6/1987, de 4 de abril, por la que se crearon las comarcas. Dado que se trata de unos entes públicos de nueva creación, es obvio que necesariamente deberán tener algunas competencias antes atribuidas a las provincias y los municipios; como también es claro que la Generalidad tiene competencia para redistribuir las funciones que corresponden a los entes locales, respetando por supuesto las competencias básicas y la autonomía local, según ha reconocido el Tribunal Constitucional en Sentencia de 28 de julio de 1981. Y, evidentemente, no puede haber una redistribución de funciones si no viene acompañada de una redistribución de recursos; máxime si se toma en consideración el principio de suficiencia financiera que el art. 142 C.E. consagra en relación con todas las Corporaciones. En efecto, si se admite que ciertas funciones de los Ayuntamientos o las Diputaciones pasan ahora a las comarcas, también ha de admitirse que los regímenes financieros de Ayuntamientos y Diputaciones pueden y deben verse afectados, para, en mérito del principio de suficiencia financiera, financiar esas funciones. La Ley recurrida, al ignorar esta relación entre las comarcas y el régimen financiero de los municipios, contradice el art. 142 C.E. así como las competencias de la Generalidad en materia de régimen local en general y Hacienda local en especial. Con base en los mismos preceptos constitucionales y estatutarios se considera inconstitucional el art. 134.2, pues establece que las Comunidades Autónomas determinarán los recursos de las Áreas Metropolitanas de entre los enumerados en el apartado
22. a)del art. 134 y en el art. 133. La representación del Parlamento, tras poner de manifiesto que -a diferencia de las comarcas- en este ámbito sí se contempla un ingreso específico como es el recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, apunta a continuación que estas Áreas son agrupaciones de municipios creadas para la prestación conjunta de obras y servicios municipales, siendo por tanto municipal la competencia originaria de estas obras y servicios, de donde resulta que son en principio los municipios quienes deben sostener su financiación mediante un sistema de participación en ingresos o de aportaciones municipales. Posibilidad que, sin embargo, está vedada por el precepto indicado, impidiéndose así a la Generalidad actuar sobre esta materia en ejercicio de sus competencias sobre régimen local. En lo tocante al art. 136.1, que prohibe a las comarcas exigir ninguno de los impuestos y recargos establecidos por la Ley recurrida ni percibir participaciones en los tributos del Estado, se da por reproducido lo expuesto en relación con el art. 133.2, y se insiste en el trato discriminatorio que la Ley otorga a las comarcas. Abordando ya el examen del Título VI de la Ley, denominado "Presupuesto y gasto público", comienza el escrito de demanda indicando que, tal y como se reconoce en la Exposición de Motivos, la filosofía que inspira la Ley es la de aplicar a las Corporaciones Locales los mismos principios de la Ley General Presupuestaria. Y si bien es cierto que el Estado, en uso de sus competencias sobre las bases del régimen local, puede hacerlo así, lo que no resulta tan lógico es que numerosos artículos de la Ley impugnada reproduzcan literalmente algunos preceptos de la Ley General Presupuestaria; máxime cuando algunos de ellos regulan al detalle procedimientos de ejecución que no pueden ser considerados básicos (como el art. 158, que es una transcripción del art. 64 de la Ley General Presupuestaria), o, incluso, algunos preceptos son transcripciones de disposiciones estatales con rango inferior a la Ley. Lo que se cuestiona es, en todo caso, que se transcriba una norma, sea del rango que sea, que es meramente una norma de ejecución y desarrollo reguladora de detalles de procedimiento, como sucede con las fases que comprende la ejecución del Presupuesto (art. 165), que son copia de las fijadas para el Estado, no por la Ley General Presupuestaria, sino en normas de inferior rango que la desarrollan. En este orden de cosas, el art. 147, que trata de los anexos que deben unirse al Presupuesto general, puede considerarse una norma de desarrollo y ejecución de normas básicas, cuya competencia no corresponde al Estado sino a la Generalidad. En efecto, lo que cabe reputar de básico es la estructura general y el contenido del Presupuesto propiamente dicho, pero los anexos por definición no se pueden estimar básico. A lo sumo, cabría considerar como tal la indicación que determinados planes y programas deberán detallarse en anexos, pero no regular casuísticamente estos anexos relacionándolos pormenorizadamente. El art. 148, tras establecer que el Ministerio de Economía y Hacienda fijará con carácter general la estructura de los Presupuestos de las entidades locales --lo que puede considerarse básico--, comienza a continuación una detalladísima regulación de esta estructura, que realmente deja poco por concretar incluso al Ministerio de Economía y Hacienda. En los últimos párrafos de este artículo se establecen una serie de medidas sobre control contable, las cuales, además de exceder de lo básico, inciden en las competencias de tutela financiera que corresponden a la Generalidad de Cataluña. Los arts. 149 y 150 regulan la formación y tramitación del Presupuesto hasta su aprobación, e igualmente lo hacen con tal grado de detalle, indicando incluso con precisión qué documentos en concreto integran el Presupuesto, que realmente estos preceptos son más propios de una disposición reglamentaria que de una ley, y menos aún de una norma básica. El art. 158, que regula las modificaciones de crédito reproduciendo el art. 64 Ley General Presupuestaria, establece en sus apartados 2 y 3 una regulación detallada de la tramitación del expediente, estableciendo incluso qué informes deben constar en el mismo, con lo que, una vez más, se invaden las competencias de ejecución y desarrollo de la Comunidad Autónoma. Por su parte, los arts. 166, 167, 168 y 171 regulan cuestiones de mera organización interna, hasta el punto de que incluso podrían vulnerar el principio de autonomía local contemplado en la Constitución. Nuevamente, por tanto, el legislador estatal extiende las bases más allá de los límites que el Tribunal Constitucional ha fijado, impidiendo toda actuación de la Comunidad Autónoma sobre la materia. La Disposición adicional cuarta, apartado segundo, recalca la competencia exclusiva del Estado en todas las operaciones referentes a la formación y modificación del catastro inmobiliario, que ya se reflejaba en los preceptos relativos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Se insiste, igualmente, en que el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria podrá actuar a través de convenios con las entidades locales, soslayando a la Comunidad Autónoma, con lo que, además de las competencias que ésta tenga sobre régimen local, se vulnera el mandato estatutario del art. 48.2 E.A.C., así como las competencias en materia de tutela financiera contenidas en el primer apartado de dicho artículo. Los apartados 2 y 5 de la Disposición adicional quinta, respecto de las Comunidades Autónomas que establezcan un impuesto sobre la materia imponible gravada por el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, impone determinadas fórmulas de compensación en favor de los municipios. Obviamente, si la Comunidad Autónoma establece tal impuesto, debe tener presente la división territorial, lo que comporta una redistribución adecuada de recursos; pero en la forma en que vienen redactados estos apartados --especialmente el número 2-- se condiciona excesivamente la competencia de la Comunidad, regulando hasta el detalle lo que se puede y no se puede hacer, con lo que, una vez más, el Estado se extralimita con las bases, al dejar vacía la correlativa competencia autonómica. La Disposición adicional undécima, relativa a la participación de las provincias en los tributos del Estado, está estrechamente relacionada con el art. 126 en especial y, en general, con el Capítulo destinado a dichas participaciones, por lo que se sostiene su inconstitucionalidad con idénticos argumentos a los mantenidos respecto de tales preceptos. La Disposición adicional decimotercera se refiere a los municipios que venían integrando las áreas municipales de Madrid y Barcelona, y establece que seguirán percibiendo con cargo a la participación global de los municipios en los tributos del Estado la dotación compensatoria prevista en los Presupuestos Generales del Estado para 1988. Se ignora, por tanto, que la Generalidad, en uso de sus competencias reconocidas por el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 19 de diciembre de 1985, ha suprimido la entidad metropolitana de Barcelona, redistribuyendo sus funciones y servicios entre los municipios que la componían y entre dos nuevas entidades locales creadas, la Entidad Metropolitana del Transporte y la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y de Tratamiento de Residuos. Naturalmente, quien crea estas entidades y distribuye sus funciones es, también, quien debería distribuir las participaciones en uso de las competencias sobre régimen local y en cumplimiento del principio de suficiencia financiera, por lo que la Disposición mencionada vulnera el orden constitucional. La Disposición adicional decimocuarta autoriza al Estado a retener cantidades con cargo a las participaciones de los municipios en los tributos del Estado al objeto de compensar determinadas deudas firmes por ellos contraídas. Pues bien, si se ha venido sosteniendo que es a la Generalidad a quien deberían librarse globalmente dichos fondos a fin de proceder a su redistribución, es claro que las retenciones deberían efectuarse sobre las cantidades libradas globalmente, dejando que sea la Generalidad quien tome las medidas oportunas concretas con los municipios deudores. En relación con la Disposición transitoria undécima, que permite a la Administración estatal ejercer las competencias atribuidas a los Ayuntamientos por los arts. 78 y 92 respecto de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas durante los dos primeros años de aplicación de los mismos, apunta el representante del Parlamento catalán que se han ignorado las competencias que sobre régimen local puedan tener algunas Comunidades Autónomas, ya que no se deja ningún resquicio entre las competencias estatales y las municipales para que aquéllas puedan ejercer las suyas. Consiguientemente, por estos motivos y por los aducidos al tratar de los arts. 78 y 92, ha de concluirse que esta Disposición no se acomoda al orden constitucional. Por último, la Disposición final primera autoriza al Gobierno de la Nación para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de la Ley recurrida, desprendiéndose del contexto de toda la Ley que dicha autorización se hace con carácter de exclusiva. Por tanto, la Disposición final parece dar a entender, en congruencia con la filosofía que inspira a la Ley en su conjunto, que es exclusiva la facultad del Gobierno de la Nación para efectuar su desarrollo, lo que contraviene claramente las facultades de la Generalidad en materia de régimen local, a saber, además de las competencias normativas dentro de las bases que establezca el Estado, las competencias de ejecución y desarrollo de la legislación estatal. La defensa del Parlamento de Cataluña concluye solicitando que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y, por ende, nulidad de los citados artículos de la L.H.L., o, subsidiariamente, que se declare que dichos preceptos no son de aplicación a Cataluña. 5. La Sección Segunda del Tribunal, por providencia de 17 de abril de 1989, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo que establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que tuvieran por conveniente; y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado" para general conocimiento. 6. Por escrito registrado el 26 de abril de 1989, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el 5 de mayo de 1989, interesó se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 7. Por escrito presentado el 31 de marzo de 1989, que se registró con el número 591/89, don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, comisionado por sesenta Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 39/1988 en su conjunto y, especialmente, contra los siguientes preceptos: los arts. 2 h), 8.2.c), 22, 31, 32.1.b), 33, 38, 41 a 48, 60.1.a), 61 a 78, 88, 96.4, 103.3, 105.2, 108.2, 109.2, 118 a 120 y 149.3; las Disposiciones adicionales primera, tercera y séptima; y, en fin, contra la Disposición derogatoria.
23. a)El presente recurso comienza sosteniendo la inconstitucionalidad del texto íntegro de la Ley, y ello por entender que se ha seleccionado incorrectamente el título competencial utilizado para dictarla, así como por conculcar el principio de autonomía que la Constitución reconoce a municipios, provincias y Comunidades Autónomas. En lo tocante al título competencial esgrimido por la Ley, su art. 1.1 menciona hasta cuatro de ellos, pero margina justamente el que le hubiese permitido una regulación constitucional de la materia, que es el art. 149.1.14 C.E. Así, el precepto en cuestión alude en primer término al art. 149.1.18, pero en el mismo no se halla ninguna referencia concreta a la materia regulada en la L.H.L.; y, además, el citado art. 1.1 se encarga de manifestar que dentro de la Ley tienen la consideración de bases todos los artículos y disposiciones, excepto las materias relativas al sistema tributario local y al sistema de participación en los tributos del Estado, respecto de las cuales se esgrimen otros títulos competenciales. Pues bien, la L.H.L. incurre en inconstitucionalidad desde una doble perspectiva: en primer lugar, porque el asidero constitucional en el que se apoya carece del más mínimo fundamento, pues no hay nada en la misma relacionado con la noción específica de "administraciones públicas", a menos que se tenga una concepción desorbitada de lo que deben ser las Administraciones públicas. Y, en segundo término, porque, aun cuando el título competencial fuera el idóneo, sus normas van más allá de lo que deben ser simplemente unas bases, vaciando por ende de contenido las correspondientes competencias autonómicas, como se desprende de la sola lectura de alguno de los artículos integrantes de los Títulos Primero o Sexto. El resto de la Ley se ampara en los arts. 133 y 142 C.E., lo que nuevamente incurre en inconstitucionalidad por violación de los arts. 137, 140, 141 y 147 C.E. En efecto, la autonomía local constitucionalmente garantizada --que, por ello, no puede ser abolida por el legislador, según ha declarado el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 28 de julio de 1981-- resulta vulnerada en la L.H.L., puesto que únicamente deja a la ulterior regulación y decisión de todas las Corporaciones Locales el ámbito de determinación de las entidades supramunicipales. La Ley contiene una regulación tan completa y detallada de la materia que difícilmente puede considerarse que respete dicha autonomía. El Estado tendría que haber aducido un título competencial distinto, pero, incluso en ese caso, el resultado tampoco podría haber sido diferente, dado que el art. 149.1.14 C.E. --que también se invoca en el art. 1.1 L.H.L., si bien para no utilizarlo-- lleva a la misma conclusión de que debe haber un reparto competencial entre el Estado y los entes dotados constitucionalmente de autonomía. A este respecto resulta paradigmática la STC 179/1985, en donde el Tribunal Constitucional dejó muy claro que el título competencial válido para que el Estado procediera a la regulación de las Haciendas locales es el art. 149.1.14 C.E. Con base en esta doctrina, resulta evidente que no son títulos competenciales válidos los derivados de los arts. 133 y 142 C.E., pues uno y otro chocan con otros preceptos de la Constitución y, al hacerlo, deben sucumbir como tales títulos competenciales para que pueda tener sentido y eficacia reales el principio estructural de autonomía amparado por la Constitución. En cualquier caso, ha de notarse que la citada STC 179/1985 apostilla que, al ejercitar el Estado su competencia en materia de Hacienda general, no puede desconocer la delimitación competencial que respecto de ella existe entre el propio Estado y algunas Comunidades Autónomas, a las que no se debe obstaculizar su facultad de dictar normas de detalle. Así, pues, en la reiterada Sentencia el Tribunal Constitucional considera necesario dar los siguientes pasos: primero, elegir un título competencial que implique reparto para no ahogar la autonomía (y el art. 133 C.E. no implica reparto, ciertamente, con lo que por esta vía es inconstitucional toda esa parte de la L.H.L. amparada en dicho artículo); el título competencial único para la materia en cuestión es el art. 149.1.14 C.E. (de nuevo queda sin anclaje constitucional la inmensa mayoría de la L.H.L., pues invoca un precepto distinto); y tercero, aun dentro de este artículo hay que delimitar zonas básicas que no impidan una ulterior normación autonómica y comunitaria. Y, dado que nada de lo apuntado ha hecho la Ley impugnada, debe decretarse su completa inconstitucionalidad por el juego que deben permitir los arts. 137, 140, 141 y 147 en relación con el art. 149.1.14 C.E. Consideraciones todas ellas que, además, han sido reiteradas en la STC 31/1986, en donde, entre otros extremos, vino a afirmarse que "la organización de su Hacienda es no tanto una competencia que se reconoce a las Comunidades Autónomas, cuanto una exigencia previa o paralela a la propia organización autónoma". Consiguientemente, aunque el Estado se irrogase --en términos dialécticos-- una competencia que no tiene, aquélla habría de ejercerse tomando como presupuesto previo la existencia y necesidad de tutela de la autonomía, sea ésta municipal, provincial o de la Comunidad Autónoma. A este respecto, resultan irrefutables las consideraciones vertidas en la STC 76/1983, según la cual el legislador estatal no puede incidir con carácter general en el sistema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas sin una expresa previsión constitucional o estatutaria; y parece claro que no la hay en el caso que nos ocupa. Ha de sostenerse, en consecuencia, que el legislador estatal ha sobrepasado los límites que a su potestad legislativa imponen los arts. 137, 140, 141 y 147 C.E., por lo que la L.H.L. ha incurrido en total inconstitucionalidad. A mayor abundamiento, tal es la conclusión que cabe inferir de la doctrina general trazada por la STC 4/1981 respecto de la gestión de los intereses respectivos, de la que merece destacar algunos aspectos relevantes para el presente caso. En primer lugar, no es posible una competencia exclusiva, como pretende el Estado al invocar el art. 133 C.E., pues resulta obvio que hay otras esferas de interés que reclaman una necesaria posibilidad de emanar, cuando menos, normas de desarrollo o complementarias. En segundo término, no deben considerarse constitucionales los controles genéricos e indeterminados que conducen a una situación de subordinación de las Entidades locales respecto del Estado; controles que abundan en la L.H.L., como lo ponen de manifiesto, por poner algunos ejemplos, sus arts. 78 y 92, relativos, respectivamente, a los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas. En suma, por los motivos expuestos en las líneas que anteceden, la totalidad de la L.H.L. adolece de inconstitucionalidad por vulnerar los arts. 137, 140, 141 y 147 C.E. y los Estatutos de Autonomía que tienen asumida competencias en materia de haciendas regionales o locales.
24. b)Pero, además --prosigue el escrito de demanda--, algunos preceptos concretos de dicha Ley violan también, por diversos motivos, lo dispuesto en la Constitución. Así, las disposiciones que siguen a continuación lesionan los principios de legalidad y de seguridad jurídica recogidos en el art. 9.3 del texto constitucional. La primera de ellas es el art. 2
25. h)L.H.L. que establece como uno de los recursos de las Hacienda de las Entidades locales "las demás prestaciones de Derecho público". A juicio de los Diputados recurrentes, el término "prestaciones" resulta equívoco y conduce a una auténtica deslegalización contraria al art. 31.3 C.E., permitiendo que cada Corporación establezca, cuando lo considere a bien, prestaciones públicas no tipificadas previamente por la Ley. Por su parte, el art. 22.1 L.H.L. --puesto en conexión con los arts. 24.1 y 31.1 L.H.L., que fijan el importe de las tasas y la base imponible de las contribuciones especiales-- propicia que la superposición de unas y otras que tal precepto contempla pueda representar para el sujeto pasivo un valor real del 190 por cien del coste real del servicio cuya realización da lugar a la exacción, lo cual conculca además el art. 31.1 C.E., produciendo un enriquecimiento torticero de la Administración local. También impugnan en su conjunto los arts. 41 a 48 L.H.L., ambos inclusive, por establecer una regulación de los precios públicos que los hace difícilmente distinguibles de las tasas o de las contribuciones especiales, resultando imposible descubrir su auténtica naturaleza de ingresos de Derecho público o privado, lo que contraviene el citado art. 9.3 C.E. y también el art. 31.1 y 3 C.E. Pero, con independencia de estas consideraciones generales, el análisis concreto de cada uno de estos preceptos permite apreciar también, según los Diputados, las contradicciones que se señalan. Así, los arts. 41 y 42 ponen definitivamente de manifiesto la posible superposición entre tasas, contribuciones especiales y precios públicos denunciada a propósito de la impugnación del art. 22 L.H.L., cuyo posible efecto cumulativo podrá llevar al sujeto pasivo en hipótesis a pagar hasta el 290 por cien del coste del servicio prestado o de la actividad realizada. Ello supone una vulneración de la seguridad jurídica, la legalidad e incluso de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, amén de suponer una quiebra grave y palmaria del sistema tributario diseñado en el art. 31.1 C.E. De otro lado, el art. 45 L.H.L., que fija el importe mínimo de los precios públicos en el coste del servicio prestado o de la actividad realizada, deja abierto el importe máximo que cada Corporación quiera cobrar por el mismo, contraviniendo una vez más lo dispuesto en los arts. 9 y 31 C.E. En efecto, el art. 45.2 L.H.L. fija como valor de referencia (pero considerado mínimo, según lo ya dicho) el valor de mercado correspondiente o el de utilidad derivada de la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, lo cual invita a pensar en el carácter ficticio o simbólico del "mínimo" a cobrar por la Corporación local, con el correspondiente enriquecimiento injusto de éste, y la arbitrariedad, inseguridad e ilegalidad que caracterizan la regulación y desconocimiento de los principios del sistema tributario establecido por la Constitución de 1978. Asimismo, el apartado segundo de ese art. 45.2 L.H.L. rompe el esquema general de equiparación del precio público con el coste real al exigir a las empresas suministradoras un tanto alzado en función de un porcentaje que, aunque fijado de antemano, dará lugar a cantidades muy dispares según los años. Además, un mismo coste o una misma utilidad objetiva pueden dar lugar a precios públicos muy disímiles al venir estos definidos por un elemento tan aleatorio como la voluntad del usuario de utilizar poco o mucho ese suministro, por lo que vulnera también los preceptos constitucionales a que se viene haciendo referencia. El art. 8.2
26. c)L.H.L., que establece la posibilidad de que las Administraciones se comuniquen los hechos de trascendencia tributaria de los que conozcan como consecuencia de actuaciones comprobadoras e investigadoras de los servicios de inspección tributaria, es considerado inconstitucional por los Diputados por dos motivos fundamentales:
27. a)por la remisión que se hace al reglamento para regular la forma de comunicación, y
28. b)porque dicha regulación debería ser objeto específico de una ley orgánica por el juego conjunto de los art. 81 y 18.4 C.E., ya que, al resultar probable que el soporte de esa colaboración sea mayoritariamente informático, se entra de lleno en la reserva prevista en el segundo de los preceptos constitucionales citados, incluidos en la Sección 1ª ("De los derechos fundamentales y las Libertades Públicas") a que hace referencia el art. 81.1 C.E. Y, aunque menos precisa, acaso cabría enjuiciar bajo esa misma óptica, según los recurrentes, la expresión contenida en el art. 8.2.
29. a)L.H.L., de ahí que también soliciten la declaración de inconstitucionalidad de éste último precepto por conexión con el anterior. Pasan a examinar por último los Diputados, por lo que a este primer bloque de preceptos de la L.H.L. impugnados respecta, los art. 20 a 27, que regulan las tasas. Consideran que la L.H.L. deslegaliza esta clase de tributos al establecer simplemente las excepciones en que no cabrá exigir una tasa (art. 21), rebasando así no sólo los límites del art. 9.3 C.E., sino también los del art. 133.1 que consagra el principio de legalidad tributaria, ya que, en lo sucesivo, las simples Ordenanzas Municipales podrán establecer tasas en el ámbito municipal de que se trate.
30. c)A continuación, el recurso de los Diputados impugna un nuevo grupo de artículos de la L.H.L. bajo la alegación común de la violación del principio de igualdad y de la no discriminación y de la libre circulación de personas y bienes a que se refieren los arts. 14, 139.1 y 149.1.1 C.E. El primero de ellos es el art. 73.3 L.H.L., que permite aumentar el tipo de gravamen del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en función del número de habitantes de los respectivos municipios. A juicio de los Diputados, el resultado que se produce es obviamente discriminador y desigual para los vecinos, sin que quepa argumentar que esa diferencia de trato es precisamente la que restablece el principio de igualdad por ser desiguales los servicios prestados por el municipio, pues para ese supuesto hay otra norma prevista, que permite un nuevo recargo, y que no es otra que el art. 73.4 L.H.L. Además, dentro de los límites establecidos para los recargos en el art. 73.3 L.H.L., se deja a los municipios la decisión arbitraria de fijación de los mismos, al no establecerse criterio adicional para su concreción definitiva. De ahí que los recurrentes consideren que dicho precepto conculca el art. 9.3 C.E., los arts. 139.1 y 149.1.1 y, por ello mismo, al menoscabar injustificadamante la libre circulación de personas y cosas, los arts. 19 y 139.2 C.E. Igualmente, solicitan la extensión de la declaración de inconstitucionalidad a los párrafos 4º y 5º del propio art. 73, por conexión con el anterior. El art. 88 L.H.L. reitera el mismo sistema que se acaba de criticar en relación con el Impuesto de Actividades Económicas, que grava el mero ejercicio en territorio nacional de actividades empresariales, profesionales o artísticas (art. 79 L.H.L.), permitiendo el art. 89 L.H.L. otro incremento añadido sobre la tarifa del impuesto, ponderando "la situación física del establecimiento dentro de cada término municipal". Consideran los Diputados que esta superposición de figuras impositivas y hechos imponibles supone una grave quiebra de los principios establecidos en el art. 31.1 C.E., hasta el punto de que se consentiría una verdadera mutación constitucional de afirmarse por este Tribunal la constitucionalidad de los dos preceptos citados. Las mismas críticas se reiteran en relación con los arts. 96.4 y 103.3 L.H.L., que contemplan el mismo mecanismo de incremento de tarifas dependiendo de la población de los municipios, en relación con el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica y del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras, respectivamente. Además, en el primer caso se destaca que los recargos establecidos en dicho precepto son coeficientes y no meros porcentajes, por lo que la gravedad se acrecienta enormemente. Y otro tanto afirman en relación con los arts. 108.2 y 109.2 L.H.L. que hacen lo propio respecto del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, donde además resulta particularmente difícil la justificación de un incremento sobre ese otro incremento que da lugar a la aparición del Impuesto. Por otro lado, impugnan también los Diputados recurrentes los arts. 118 a 120 L.H.L. que regulan la prestación personal y de transporte para los municipios de menos de cinco mil habitantes, permitiendo además su compatibilización, prestaciones que, aunque simplemente se limiten a insinuarlo, parecen tener una periodicidad anual. En su opinión, esta prestación, establecida exclusivamente para los vecinos de dichos municipios y redimible a metálico por un importe que puede alcanzar hasta cinco veces la cuantía del salario mínimo interprofesional, resulta injusta, arbitraria y discriminatoria, contraviniendo los arts. 9.3, 14, 31, 139 y 149.1. C.E., por lo que debe declararse su inconstitucionalidad. Llegados a este punto, los Diputados invocan en su recurso el art. 39.1 LOTC para hacer extensible por conexión o consecuencia las solicitudes concretas de inconstitucionalidad hasta ahora expuestas en relación con los recursos municipales a preceptos similares contenidos en los Títulos III a V de la L.H.L., que regulan también, de forma específica, los recursos de las Provincias, los de otras Entidades Locales y los Regímenes especiales.
31. d)El siguiente grupo de preceptos es impugnado por los Diputados bajo la rúbrica común de la violación de la prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos (incluido el legislativo) a que se refiere el art. 9.3 C.E. Así, resulta para los recurrentes a todas luces arbitraria la fijación de un máximo del 90 por cien del coste real como base imponible de las contribuciones especiales que hace el art. 31 L.H.L., ya que igual que se establece esa cifra podría haberse establecido cualquier otra. Igualmente, el art. 32.1
32. b)establece la posibilidad, cuando se trate del establecimiento y mejora del servicio de extinción de incendios, de distribuir dichas contribuciones entre las Entidades o Sociedades que cubran el riesgo por bienes sitos en el municipio de manera proporcional al importe de las primas recaudadas en el año inmediatamente anterior. Según el recurso el sistema es rigurosamente arbitrario, pudiendo haberse incluido también a las empresas que se dedican al transporte de mercancías peligrosas e inflamables como presuntas causantes de mayor riesgo, o a los simples cazadores o excursionistas. Además, el sistema establecido puede llegar a diferir en veinte años el pago de la contribución, al establecer una posible limitación anual del cinco por cien en el pago de la misma repartible en ejercicios sucesivos. También en relación con las contribuciones especiales consideran arbitrario los Diputados, tanto por parte del legislador a la hora de establecer la norma como de la Corporación Local a la hora de aplicarla, el pago anticipado de las contribuciones especiales en función del importe del coste previsto para el año siguiente (art. 33.2 L.H.L.), haciendo injustificadamente más gravosa la posición fiscal de los sujetos pasivos, sobre todo si se tiene en cuenta que se puede recurrir al crédito contabilizando los intereses como coste de la obra o servicio. El art. 105.2 L.H.L., que aclara que no están sujeto al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de naturaleza urbana los terrenos que tengan la consideración de rústicos, debe desaparecer de nuestro ordenamiento por contener una afirmación innecesaria o de alcance incomprensible. En el mismo sentido, el art. 149.3 resulta arbitrario, según los recurrentes, por incluir de manera injustificada a todas las sociedades mercantiles entre las que deben remitir, para la elaboración del Presupuesto de la Entidad Local, sus previsiones de gastos e ingresos, así como los programas anuales de actuación, inversiones y financiación del siguiente ejercicio. De tratarse de un simple error - concluyen-- parece en todo caso conveniente un pronunciamiento del Tribunal Constitucional al respecto.
33. e)Pasa a continuación el recurso de los Diputados al análisis de diversos preceptos de la L.H.L. a los que imputan de forma directa la violación del principio de capacidad económica del contribuyente y del carácter no confiscatorio del sistema tributario, recogido en el art. 31.1 C.E. El primero de ellos es el art. 33.2 L.H.L. que, al exigir una anualidad de contribución especial por adelantado, supone una clara violación del principio de capacidad económica, pues la misma sólo puede apreciarse una vez realizada la obra o prestado el servicio, nunca antes. Por otra parte, los arts. 60 y 61 a 78 L.H.L., referidos al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, aunque en principio vienen a refundir y sustituir las viejas contribuciones territorial, rústica y pecuaria que gravaban el rendimiento, introducen un giro copernicano respecto de la regulación anterior, pues, como se desprende textualmente del art. 61 L.H.L. dicho Impuesto no grava ya el rendimiento sino el capital, resultando, pues, eminentemente confiscatorio. Además, el mismo bien queda sometido en su doble vertiente de capital y patrimonio a este Impuesto local sobre Bienes Inmuebles y al Impuesto estatal sobre el Patrimonio, respectivamente, con lo que no parece que se ajuste a los moldes del art. 31.1 C.E.
34. f)Por último, se sostiene la inconstitucionalidad por violación de otros preceptos de la Constitución de las Disposiciones adicionales primera, tercera y séptima, así como la de la Disposición derogatoria, porque las mismas parecen partir de la idea de que cualquier tipo de Ley es capaz de modificar o derogar cualquier tipo de Ley. De aceptarse esto, se desmoronaría todo el difícil equilibrio constitucional del reparto competencial, al introducirse en un saco único las diversas clases de normas jurídicas con rango o fuerza de ley. En este sentido, resulta difícilmente admisible que una ley que sienta bases pueda modificar una Ley de Bases, como hace la Disposición adicional primera de la L.H.L.; o modificar una ley sustantiva de un tributo estatal, como hace la Disposición adicional tercera respecto del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; o, en fin, que una ley que establece bases modifique lo dispuesto por una Ley ordinaria, que es lo que lleva a cabo la Disposición adicional séptima en relación con la Ley 44/1978. De igual modo, con semejante fundamento, cabe preguntarse cuál sea la virtualidad de la Disposición derogatoria de esta L.H.L., al menos en la parte que ésta es simplemente una Ley por la que se sientan bases, pues debe dudarse de su carácter derogatorio general. El recurso concluye solicitando que se dicte Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la L.H.L. y, subsidiariamente, la inconstitucionalidad de los concretos artículos y disposiciones arriba mencionados. 8. Mediante providencia de 17 de abril de 1989, la Sección Tercera acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo que establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, y al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que tuvieran por conveniente; recabar, conforme se pide en la demanda y según dispone el art. 88.1 LOTC, del Gobierno y de las Cámaras legislativas, el expediente de elaboración de la Ley recurrida; y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado". 9. El Abogado del Estado, mediante escrito presentado el 24 de abril de 1989, se personó en los recursos de inconstitucionalidad, en nombre y representación del Gobierno de la Nación, y solicitó se acordase la acumulación de los recursos núms. 572, 587 y 591/1989. Por providencia de 8 de mayo, se acordó dar traslado de la solicitud de acumulación a las representaciones del grupo de Diputados, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y del Parlamento de Cataluña, al objeto de que, en el plazo común de diez días, expusieran lo que estimasen procedente acerca de la acumulación. Evacuado el trámite de alegaciones conferido, el Pleno del Tribunal, por Auto de 6 de junio de 1989, acordó acumular los citados recursos y conceder al Abogado del Estado un nuevo plazo de quince días para que pudiera presentar las alegaciones oportunas. 10. El 28 de abril de 1989 se registró el escrito del Presidente del Congreso de los Diputados por el que comunicaba el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento y de trasladar al Tribunal Constitucional el expediente de tramitación de la Ley recurrida. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el 5 de mayo, interesó se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. 11. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado tuvo entrada en registro de este Tribunal el 26 de junio de 1989.
35. a)Dicho escrito comienza abordando la constitucionalidad del Título Preliminar de la L.H.L., que está integrado por el art. 1. En primer término, se señala que los argumentos de los recurrentes en puridad se concentran en el apartado primero de dicho artículo, apuntando a continuación que debe descartarse la inconstitucionalidad total de la Ley impugnada, toda vez que la inconstitucionalidad total es sanción proporcionada para vicios graves de inconstitucionalidad formal o para vicios de incompetencia o inconstitucionalidad material que, sin excepción, alcancen a todos los preceptos de un cuerpo legal. Pues bien, salvando el caso de inconstitucionalidad formal, es sumamente difícil que una Ley tan extensa como la presente sea inconstitucional en su integridad. De hecho, aun cuando se admitiera que el referido art. 1.1 parte de una errónea inteligencia de los preceptos constitucionales, de aquí sólo cabría deducir la inconstitucionalidad de tal disposición, pero no la de la Ley en su conjunto, puesto que sólo el examen de cada uno de los preceptos permitiría decidir si son o no c