Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 95/2002

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1. a)El 16 de diciembre de 1992, las asociaciones empresariales Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) y los sindicatos Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CC OO) suscribieron el "Acuerdo Nacional de Formación Continua". Este Acuerdo, que constituye un instrumento para la mejora de las acciones formativas de los trabajadores que desarrollen las empresas, se suscribió con base en el art. 83.3 del Estatuto de los Trabajadores, que se inscribe en su Título II, relativo a los convenios colectivos. El Acuerdo nacional de formación continua contiene un conjunto de criterios que han de regir las acciones de formación profesional, como son las clases de planes de formación, los permisos individuales, órganos de seguimiento y control, e incompatibilidades de financiación, entre otros, siendo de aplicación "en la totalidad del territorio nacional". La Letrada de la Generalidad de Cataluña destaca la importancia del capítulo VI del Acuerdo, dedicado a los órganos de seguimiento y control, y las Disposiciones transitoria y final, relativas a la financiación y ejecución del mismo. Así, en cuanto a los órganos de seguimiento y control, prevé la creación de la denominada Comisión Mixta Estatal de Formación Continua, integrada por ocho representantes de las organizaciones sindicales y otros ocho de las asociaciones empresariales firmantes del Acuerdo. A dicha Comisión le corresponde "administrar y distribuir los fondos disponibles para la financiación de las acciones de formación continua". En cuanto a las Disposiciones transitoria y final, prevén, respectivamente, que su aplicación se supedita a la existencia de disponibilidades presupuestarias y que las organizaciones firmantes solicitarán del Gobierno la adopción de medidas "que posibiliten la financiación y ejecución" del Acuerdo. Días después de la adopción del mencionado Acuerdo, se suscribió entre las mismas organizaciones empresariales y sindicales y el Gobierno del Estado, representado por el Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el "Acuerdo Tripartito en materia de Formación Continua de los trabajadores ocupados". Este último acuerdo, según la Letrada autonómica, no conlleva sólo efectos entre las partes firmantes, sino que los mismos trascienden el ámbito contractual e inciden en las competencias de la Generalidad de Cataluña, vulnerándolas. El Acuerdo tripartito se refiere, en su punto primero, a la financiación del Acuerdo nacional de formación continua: "Primero: 1. El Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales firmantes convienen que a partir del 1 de enero de 1993, de la vigente cuota de Formación Profesional (0,70 por ciento sobre la base de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales) se afectará un 0,60 por ciento a la formación de los desempleados y un 0,10 por ciento a la financiación directa de acciones formativas de los trabajadores asalariados ... que se desarrollen conforme a lo establecido en el Acuerdo Nacional sobre formación continua ...". Ello supone, para la Letrada de la Generalidad de Cataluña, que el Acuerdo tripartito separa del tronco común de la formación profesional ocupacional las acciones formativas de los trabajadores asalariados, dotando a esta última de una financiación autónoma Además, el Acuerdo tripartito establece un sistema de financiación que incrementará progresivamente el porcentaje destinado a la "formación continua" en detrimento de la correspondiente a los desempleados. Incluso se prevé, por último, que cualquier incremento en la cotización de la cuota en concepto de formación profesional deberá destinarse, exclusivamente, a la financiación de las acciones previstas en el Acuerdo. En cuanto a la organización y gestión del Acuerdo nacional, el Acuerdo tripartito determina en su punto tercero que corresponde a los interlocutores sociales, a través de los correspondientes entes de composición paritaria de empresarios y trabajadores que deberían constituirse. Todo expuesto se traduce en lo regulado por la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, que dispone lo siguiente: "De la cotización a Formación Profesional a que se refiere el art. 98, ocho, 2.3, de esta ley, la cuantía que resulte de aplicar a la base de dicha contingencia un 0,1 por ciento se afectará a la financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación Continua. El importe de la citada cantidad, que figura en el presupuesto del Instituto Nacional de Empleo, se pondrá a disposición del Ente Paritario de ámbito estatal de las representaciones sindicales y empresariales, dotado de personalidad jurídica, que las partes firmantes del Acuerdo designen." Centrado el objeto del recurso, la representación autonómica aduce que son dos los motivos que determinan la impugnación. En primer lugar, la vulneración de determinadas competencias de la Generalidad de Cataluña. En segundo lugar, la infracción de otros preceptos constitucionales relativos a los derechos de asociación y sindicación, en concreto, los arts. 7, 22 y 28 de la Constitución.
2. b)A continuación, la Letrada autonómica examina la primera perspectiva del recurso, la relativa al orden de competencias, analizando la Disposición adicional recurrida con el fin de determinar la materia en que la misma debe incardinarse. Partiendo de que su objeto es la financiación de un Acuerdo sobre la "formación profesional continua" de los trabajadores, manifiesta que en la "formación profesional" se han distinguido dos ámbitos: la "formación profesional reglada", que se imparte a los escolares en los centros educativos, y la "formación profesional ocupacional", dirigida a la población activa. Dentro de esta última, a su vez, puede distinguirse entre la destinada a la población desocupada y la que se destina a los trabajadores en activo (asalariados). Esta última constituye la llamada "formación profesional continua". El recurso se circunscribe únicamente a la gestión de las acciones de "formación profesional continua". Dichas acciones consisten, sustancialmente, en la realización cursos formativos con el fin de facilitar la adaptación de los trabajadores activos a los cambios ocupacionales derivados de la implantación de las nuevas tecnologías, cursos que se imparten en las propias empresas o en centros formativos colaboradores. Considera la representación procesal autonómica que la formación profesional, cualquiera que sea su clasificación, se encuadra en la materia de "enseñanza". Así se deriva del art. 30.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 14 de diciembre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE), que dispone que "la formación profesional ... incluye también aquellas acciones que, dirigidas a la formación continua en las empresas y a la inserción y reinserción laboral de los trabajadores, se desarrollen en la formación profesional ocupacional, que se regulará por su normativa específica". En suma, aunque la formación profesional ocupacional haya sido tradicionalmente gestionada por la Administración laboral, es una actividad formativa y, como tal, se inscribe en la materia de "educación". Así lo reconoce el Real Decreto 1618/1990, de 14 de diciembre, por el que se regula el Plan nacional de formación e inserción profesional (Plan FIP), que declara en su preámbulo que constituye un desarrollo de la LOGSE "en lo relativo a la formación profesional ocupacional", lo que se confirma expresamente en su art. 1. Pues bien, en materia de educación, el art. 15 EAC atribuye a la Generalidad la competencia plena para la regulación de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo establecido en el art. 27 CE y leyes orgánicas que, conforme al art. 81.1 CE, lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el art. 149.1.30 CE y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía. Descarta la Letrada de la Generalidad que la Disposición adicional recurrida se encuadre en la materia "laboral", pues, aunque los destinatarios de la formación profesional sean los trabajadores, su finalidad es puramente formativa. Sin embargo, afirma que aunque se considerara que el encuadramiento competencial pertinente fuera el relativo a la material "laboral", se habría producido en todo caso la invasión competencial denunciada, puesto que el art. 11.2 EAC atribuye a la Generalidad de Cataluña la competencia sobre la ejecución de la legislación del Estado en materia laboral. En esta materia las únicas competencias estatales son las relativas a la alta inspección, correspondiendo a la Generalidad todas las demás. También rechaza que la Disposición impugnada pueda incardinarse en el ámbito del art. 149.1.13 CE, pues aunque las acciones formativas de los trabajadores puedan tener su reflejo en la productividad y competitividad de las empresas, no es esa su finalidad inmediata, por lo que se alteraría el alcance de dicho título competencial si se sostuviera tal encuadramiento. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que el ámbito del art. 149.1.13 CE no puede extenderse incluyendo en él cualquier medida de naturaleza económica si no posee una incidencia directa y significativa al respecto (SSTC 125/1984 y 76/1991). En todo caso, teniendo en cuenta que según la doctrina constitucional el título más específico debe prevalecer sobre el más genérico, el título "enseñanza" o "educación" ha de hacerlo sobre el de "ordenación de la actividad económica". Pero incluso en la perspectiva de que se considerara que procede la incardinación de las medidas recurridas en el art. 149.1.13 CE, puesto que la reivindicación autonómica se limita al ámbito de la ejecución, no puede perderse de vista que dicho ámbito también le corresponde a la Generalidad de Cataluña, según el art. 12.1.1 EAC. Así, pues, desde todos los títulos competenciales aludidos le corresponde a la Generalidad la gestión de las medidas de formación profesional ocupacional que se desarrollen en el ámbito territorial de Cataluña Así se constata en el Real Decreto 1577/1991, de 18 de octubre, de traspasos en esta materia, en el que se mencionan expresamente los arts. 12.1.1, 11.2 y 15 EAC como normas en las que se fundamentan dichos traspasos, correspondiendo a la Generalidad, como consecuencia de ello, "la ejecución del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional o norma que le sustituya", lo que se extiende a la "programación, organización, gestión, control administrativo e inspección técnica de las acciones formativas de acuerdo con el Plan" (apartado B del Anexo del Real Decreto 1577/1991). En suma, la Disposición recurrida sustrae a la Generalidad la gestión de las acciones de formación profesional de su competencia, entregándosela a los agentes sociales, y, al disminuir la cuota de formación profesional que las financiaba, se le disminuyen también a la Generalidad los recursos con los que se dotaban dichas acciones. De este modo, el Estado altera los mecanismos con arreglo a los cuales se venían gestionando las acciones de formación profesional ocupacional, en cuya virtud de Estado recaudaba la cuota de formación profesional correspondiente a los trabajadores y empresarios de todo el territorio nacional y la ponía a disposición de las Comunidades Autónomas mediante criterios objetivos de reparto. Así se hizo en 1992, año en que el Gobierno aprobó, en su reunión del día 5 de junio, "los criterios que servirán de base para determinar la asignación a la Comunidad Autónoma de Cataluña de los créditos ... correspondientes a las subvenciones para Formación Profesional Ocupacional, que, como consecuencia del traspaso de servicios, ha de gestionar dicha Comunidad". Este sistema ha sido alterado, atribuyendo a los agentes sociales la gestión de las ayudas, a través del ente paritario estatal, de un lado, y, de otro, recuperando para el Estado las funciones de tutela y control financiero, pues el punto tercero del Acuerdo tripartito establece como una de las funciones del ente paritario la de "poner a disposición de la Intervención General del Estado la liquidación de los gastos efectuados con cargo a la subvención recibida para el correspondiente control financiero", vulnerando así la competencia autonómica para realizar dicho control. En conclusión, según la Letrada autonómica no se cuestiona que el Estado elija los objetivos de su política económica y elabore libremente los presupuestos, destinando más o menos recursos a las acciones que considere prioritarias, ampliando o reduciendo las cantidades destinadas a la formación profesional. Admitido lo anterior, lo que el Estado no puede realizar es la modificación de la titularidad de la gestión de unos recursos cuyo destino o finalidad no ha variado, desposeyendo a la Generalidad de Cataluña de sus competencias de gestión.
3. c)Desde otra perspectiva, la Letrada de la Generalidad de Cataluña aduce que la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992 vulnera los arts. 7, 22 y 28 CE y es manifiestamente contraria al pluralismo consagrado en el art. 1 del propio texto constitucional. En tal sentido, alega que, de acuerdo con la doctrina constitucional, el derecho de libertad sindical lleva implícito la igualdad de trato entre los sindicatos (SSTC 53/1982, 7/1990 y 32/1990), de modo que las diferencias entre los mismos han de responder a criterios de "objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad" (STC 7/1990, FJ 2), habiendo declarado la STC 20/1985 que el criterio de representatividad contenido en la Disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores resultaba inconstitucional en su aplicación al otorgamiento de subvenciones relativas a la promoción de los intereses sociales de los trabajadores. La doctrina posterior, singularmente, la STC 59/1992, ha confirmado también la inconstitucionalidad de discriminaciones arbitrarias entre organizaciones sindicales. Pues bien, la Disposición adicional recurrida, en la medida que asume el contenido del Acuerdo nacional y del Acuerdo tripartito, que privilegian a UGT y CC OO, excluyendo a las restantes organizaciones sindicales, vulnera los principios constitucionales antes citados. Lo propio ocurre también respecto a las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME, pues la STC 75/1992 contiene acerca de ellas similares criterios que los expuestos sobre de los sindicatos. Por todo ello, la Letrada autonómica argumenta que una gestión descentralizada de los recursos financieros hubiera permitido la realización de convenios a nivel autonómico con sindicatos y organizaciones empresariales representativas de dicho ámbito territorial. Por último, se aduce también la vulneración del art. 31.2 CE, ya que el sistema de reparto de los recursos públicos que se ha efectuado marginando a otros sindicatos y organizaciones empresariales no respeta el principio de asignación equitativa que proclama la Constitución. Termina su escrito la representación autonómica solicitando que en su momento se dicte Sentencia declarando la inconstitucionalidad de la Disposición recurrida y que el Estado proceda a la territorialización de los recursos correspondientes a la cuota por formación profesional, poniendo a la disposición de la Generalidad de Cataluña la cantidad que le corresponda, a fin de que la gestione en la forma legalmente procedente. 3. El recurso de inconstitucionalidad fue admitido a trámite mediante providencia de la Sección Tercera de 20 de abril de 1993, dando traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al Congreso de los Diputados y al Senado para que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el día 30 de abril de 1993, manifiesta que dicha Cámara se persona en el procedimiento, si bien no formuló alegaciones. El Abogado del Estado solicitó, en su escrito de 12 de mayo de 1993, una prórroga en el plazo para formular alegaciones, la cual le fue concedida mediante providencia de 13 de mayo, ampliándose dicho plazo en ocho días. El Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el día 25 de junio de 1993 que no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ofreciendo su colaboración. 4. Con fecha 25 de mayo de 1993, el Abogado del Estado se opone a la demanda, en los términos que se sintetizan a continuación:
4. a)El Abogado del Estado comienza su exposición recordando los términos en que se plantea el recurso de inconstitucionalidad por parte de la Generalidad de Cataluña. Según ésta, la Disposición adicional recurrida sustrae de su competencia la gestión de las acciones de la "formación profesional continua", ciñéndose la reivindicación competencial del recurso exclusivamente a la gestión de dichas acciones, que fueron asumidas por la Generalidad de Cataluña mediante el Real Decreto 1577/1991, de 18 de octubre. En suma, la Disposición adicional recurrida intentaría modificar de modo unilateral el contenido de dicho Real Decreto de traspasos, operando una redistribución competencial en cuanto que las competencias de la Generalidad en materia de formación profesional ocupacional quedan limitadas a la formación de los desempleados, impidiéndose la gestión autonómica de las acciones a favor de la población ocupada. En la demanda se sostiene también que las acciones de la formación profesional, cualquiera que sea su clasificación, se encuadran en la materia educación, por lo que la Disposición recurrida habría vulnerado las competencias de la Generalidad en dicha materia (art. 15 EAC). Sin embargo, en opinión del Abogado del Estado, este planteamiento no se ajusta a la naturaleza de las acciones previstas en el Acuerdo nacional de formación continua.
5. b)En cuanto al encuadramiento competencial, el Abogado del Estado alega que la demanda no tiene en cuenta las diferencias existentes entre la "formación profesional reglada" y la "formación profesional continua", objeto esta última del Acuerdo nacional de este nombre. La "formación profesional reglada" se inscribe en la materia "educación", pues comprende "el conjunto de enseñanzas que, dentro del sistema educativo y reguladas en esta Ley, capaciten para el desempeño cualificado de las distintas profesiones" (art. 30.1 LOGSE). En este sentido, el Real Decreto 2809/1980, de 3 de octubre, de traspaso de servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de enseñanza afectó a los centros docentes donde se imparte este tipo de formación profesional, los cuales fueron regulados por la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de julio, del estatuto de centros escolares. Sin embargo, la "formación profesional continua" no está incluida en el sistema educativo y, por esta razón, "se regulará por su normativa específica" (art. 30 LOGSE). El traspaso de funciones y servicios en materia de "formación profesional ocupacional" no se efectuó en el Real Decreto 2809/1980, sino mediante Real Decreto 1577/1991, de 18 de octubre. Estas diferencias son relevantes, pues la "formación profesional reglada", al inscribirse en el sistema educativo, es conducente a títulos con validez académica y profesional en todo el territorio nacional" (art. 1 del Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo), distinguiéndose entre formación profesional de base y formación profesional específica, la primera, de carácter más general, incluida en la educación secundaria obligatoria y en el bachillerato, y la segunda, más especializada, que culmina la preparación para el ejercicio profesional y que conduce a la obtención de títulos profesionales (art. 2 de dicho Real Decreto). Por el contrario, la "formación profesional ocupacional" está excluida del sistema educativo español, no persigue los fines del art. 1 LOGSE, sino que es un instrumento de fomento del empleo, que responde a los objetivos de la política de empleo, según se definen en el art. 1 de la Ley 51/1980, de 8 de octubre, básica de empleo (LBE), cuyo desarrollo recoge su art. 14. La vinculación existente entre la "formación profesional permanente o continua" (de trabajadores ocupados) y la lucha contra el desempleo se constata en el art. G 127 del Tratado de la Unión Europea, hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992, que se refiere a la misma como instrumento de inserción y reinserción profesional en el mercado laboral, norma que sintetiza una larga tradición comunitaria, contenida por ejemplo, en la Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas sobre formación profesional permanente, aprobada en el Consejo de Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales del día 5 de abril de 1989. A esta misma finalidad tiende el Acuerdo nacional sobre formación continua, pues, según su Exposición de Motivos, se endereza a evitar los riesgos que corren los trabajadores ocupados de "perder sus actuales ocupaciones debido a los cambios que operan en el mundo laboral". Y lo propio ocurre con el Acuerdo tripartito, que pretende disminuir el riesgo de paro de dichos trabajadores. De cuanto ha expuesto deduce el Abogado del Estado que las medidas impugnadas no pueden incardinarse en la materia "educación" (arts. 149.1.30 CE y 15 EAC), sino que constituyen medidas de política de "empleo", ya que aquéllas consisten en la afectación de un porcentaje de la cotización a formación profesional a la financiación de acciones formativas acogidas al "Acuerdo Nacional sobre Formación Continua", ordenando que el importe correspondiente, que figura en el presupuesto del Instituto Nacional de Empleo, se ponga a disposición del ente paritario de ámbito estatal de las representaciones sindicales y empresariales. Ello es conforme con la doctrina constitucional sobre la soberanía financiera del Estado, que puede asignar fondos a cualquier finalidad lícita (STC 13/1992, FJ 7). Puesto que el art. 11.2 EAC dispone que "quedan reservadas al Estado todas las competencias en materia de ... fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias", ello implica la existencia de "una competencia ejecutiva del Estado en relación con la política de empleo" (STC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 5), competencia que se recoge en el art. 3 LBE. Por tanto, la norma recurrida se limita a configurar un fondo nacional de empleo para financiar acciones formativas acogidas al Acuerdo nacional sobre formación continua, lo que, como se ha visto no vulnera las competencias de la Generalidad. Frente a ello no puede oponerse que la Generalidad habría asumido la competencia controvertida por el Real Decreto 1577/1991, de 18 de octubre, que traspasa funciones y servicios en materia de gestión de la formación profesional y que se habría modificado unilateralmente, puesto que los Reales Decretos de traspasos no atribuyen ni reconocen competencias (SSTC 102/1985, de 4 de octubre, FJ 2; y 220/1992, de 11 de diciembre, FJ 16), debiendo estarse a lo que dispongan la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
6. c)Existe una segunda línea argumental que, con carácter subsidiario, patentiza la adecuación al orden constitucional de competencias de la Disposición recurrida, ya que ésta también encuentra apoyo en la competencia estatal sobre "ordenación general de la economía" (art. 149.1.13 CE). Acerca de esta competencia, la doctrina constitucional ha considerado que desborda el concepto formal de planificación general de la actividad económica y que se proyecta sobre cada uno de los sectores y subsectores de la economía (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 14; 29/1986, FJ 4; y 95/1986, de 10 de julio), pudiendo incluir diversos aspectos, básicos o no, que sólo pueden ser considerados como unidad (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 1). La directa conexión existente entre las acciones formativas previstas en el Acuerdo nacional sobre formación continua y una política de estabilidad económica "orientada al pleno empleo" (art. 40.1 CE) se expresa con claridad en la Exposición de Motivos del Acuerdo, lo que manifiesta que las medidas litigiosas responden a la expresada competencia estatal, siendo las mismas imprescindibles para garantizar la plena efectividad de la política de empleo y para garantizar las misas posibilidades de disfrute a los potenciales destinatarios en el conjunto del territorio nacional (SSTC 95/1986, 152/1988, 201/1988 y 13/1992).
7. d)En cuanto a la presunta lesión de los principios constitucionales de igualdad, libertad sindical, libertad de asociación y pluralismo, imputable a la Disposición adicional vigesimotercera recurrida, como consecuencia de que los fondos de las acciones se pongan a disposición de las organizaciones firmantes del Acuerdo, impidiendo la participación de otros sujetos, el Abogado del Estado considera que se trata de una invocación inconsistente, puesto que no tiene en cuenta la doctrina de la STC 39/1986, según la cual este tipo de órganos no contrarían la libertad sindical, pues son instrumentos de concertación social que constituyen simple ejecución del Acuerdo nacional y que han de sujetarse tanto a los derechos como a las obligaciones del Acuerdo. El Abogado del Estado termina su alegato solicitando del Tribunal que dicte Sentencia desestimando en todos sus extremos el recurso de inconstitucionalidad. 5. Con fecha 16 de abril de 1993, la Letrada de la Generalidad de Cataluña doña Elsa Puig Muñoz, en representación del Consejo Ejecutivo de aquélla, formaliza conflicto positivo de competencia, registrado con el núm. 1176/93, frente al Acuerdo tripartito en materia de formación continua de los trabajadores, suscrito en Madrid el día 22 de diciembre de 1992 por el Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el Presidente de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), el Presidente de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), el Secretario General de la Unión General de Trabajadores (UGT) y el Secretario General de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC OO), por considerar que dicho Acuerdo vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña. 6. Las alegaciones de la representación procesal autonómica son, resumidamente, las siguientes.
8. a)El día 16 de diciembre de 1992, con carácter previo a la formalización del Acuerdo tripartito, objeto del conflicto, se había suscrito entre las mismas organizaciones empresariales y sindicales a que se hace referencia en el antecedente 5 el llamado Acuerdo nacional de formación continua, como instrumento para regular las acciones formativas que desarrollen las empresas para la mejora de la formación de los trabajadores ocupados en las mismas. Días después se suscribió el Acuerdo tripartito, objeto de este conflicto, que, a diferencia del anterior, no sólo tiene efectos entre las partes representativas de empresarios y trabajadores, sino que conlleva la asunción de obligaciones por parte del Estado. En definitiva, mediante el Acuerdo tripartito el Estado refrenda el Acuerdo nacional, cediendo a las organizaciones de los interlocutores sociales determinadas funciones de gestión de las medidas de formación profesional en que el Plan consiste, aunque se reserva la tutela y control del mismo, y se compromete a financiar el Plan, poniendo a disposición de los agentes sociales los recursos necesarios para ello, todo lo cual supone una invasión de las competencias de la Generalidad de Cataluña, la cual es titular de las potestades de gestión y de disposición de la financiación a que se ha hecho referencia.
9. b)Importa destacar que el conflicto positivo de competencia se circunscribe únicamente a la gestión de las acciones de formación profesional continua. En cuanto a la fundamentación del conflicto, habida cuenta de la sustancial identidad del mismo con el alegado formalizado en el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93, acumulado a este conflicto, se remite a lo recogido en el antecedente 2, haciendo exclusión de su apartado c). 7. Mediante providencia de la Sección Primera de fecha 20 de abril de 1993, se admitió a trámite el conflicto positivo de competencia, acordándose asimismo trasladar la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días pueda formular las alegaciones que considere convenientes, comunicando la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por si estuviera impugnado el Acuerdo tripartito, en cuyo caso se suspenderá el proceso hasta la resolución del conflicto, publicando la incoación del mismo en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña". En la misma providencia se acordó también conceder audiencia al Abogado del Estado para que se pronuncie sobre la acumulación, solicitada de adverso, de este conflicto al recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93. 8. Con fecha 19 de mayo de 1993, el Abogado del Estado solicitó una prórroga para formular sus alegaciones, que le fue concedida, ampliándose en diez días el plazo, por providencia de 20 de mayo de 1993. El día 31 de mayo de 1993, el Abogado del Estado presentó su alegato en el Registro del Tribunal. Tras recordar que el conflicto positivo de competencia se promueve únicamente frente a la gestión de las acciones de "formación profesional continua", incluida en el punto tercero del Acuerdo, de un lado, y contra la sustracción que dicho Acuerdo realiza del reparto entre las Comunidades Autónomas de los fondos necesarios para la financiación de aquellas acciones, de otro, se opone a la demanda con los mismos argumentos vertidos en el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93 por lo que procede remitirse a lo sintetizado en el antecedente 4, excluyendo su apartado d). Termina su escrito el Abogado del Estado solicitando que la Sentencia que se dicte desestime el conflicto positivo de competencia, suplicando asimismo que se acuerde la acumulación de este conflicto núm. 1176/93 con el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93. 9. Mediante Auto de 22 de junio de 1993, el Pleno del Tribunal acordó acceder a la acumulación solicitada. 10. Por providencia de 23 de abril de 2002 se señaló el día 25 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia. II. Fundamentos jurídicos 1. El recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93 y el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93, acumulados, han sido promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente a, respectivamente, la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, y el Acuerdo tripartito en materia de formación continua de los trabajadores ocupados, suscrito en Madrid el 22 de diciembre de 1992 entre el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el Presidente de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), el Presidente de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), el Secretario General de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC OO) y el Secretario de la Unión General de Trabajadores (UGT).En ambas impugnaciones se debaten dos órdenes de cuestiones. De un lado, la posible vulneración por la expresada Disposición adicional vigesimotercera y por el Acuerdo tripartito de formación continua de determinadas competencias de gestión de la Generalidad de Cataluña. De otro, la infracción, exclusivamente por la propia Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de los principios constitucionales de igualdad, libertad sindical, libertad de asociación y pluralismo.Conviene examinar en primer lugar el conflicto positivo de competencia, pese a que su formalización ante este Tribunal haya acaecido con posterioridad a la del recurso de inconstitucionalidad. Y ello en razón, fundamentalmente, a que los alegatos de las representaciones procesales del Gobierno de la Nación y de la Generalidad de Cataluña acerca de la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992 toman como punto de partida, en lo relativo a la controversia competencial, al Acuerdo tripartito de formación continua. Además, la iniciación del procedimiento impugnatorio relativo al conflicto positivo de competencia precedió al del recurso de inconstitucionalidad, si bien la dilación derivada del trámite previo del requerimiento de incompetencia, pospuso en el tiempo la formalización del conflicto. 2. Entrando a examinar el conflicto positivo de competencia planteado respecto al Acuerdo tripartito en materia de formación continua de los trabajadores ocupados, suscrito el día 22 de diciembre de 1992 entre el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, los Presidentes de la CEOE y CEPYME y los Secretarios Generales de UGT y CC OO, debemos resaltar que tiene como antecedente inmediato al Acuerdo nacional de formación continua, al que prestaron su adhesión, exclusivamente, las organizaciones empresariales y sindicales a que se ha hecho referencia.El Acuerdo nacional de formación continua se sustenta, según su Preámbulo, en la consideración de que "la formación profesional, en su conjunto, tanto la continua como la inicial, constituye un valor estratégico prioritario ante los procesos de cambio económico, tecnológico y social en que estamos inmersos", por lo que "el futuro de nuestro sistema productivo depende, en gran parte, de las cualificaciones de la población activa". Partiendo de ello, el Acuerdo nacional integra una serie de medidas relativas a la "formación continua" de los trabajadores, entendiendo por tal "el conjunto de acciones formativas que desarrollen las empresas, ... dirigidas tanto a la mejora de competencias o cualificaciones como a la recualificación de los trabajadores ocupados, que permitan compatibilizar la mayor competitividad de las empresas con la formación individual del trabajador" (art. 1). Conviene destacar que "las Organizaciones firmantes del presente Acuerdo expresan su deseo de dirigirse al Gobierno a efectos de que, mediante el correspondiente Acuerdo Tripartito, y por el procedimiento legalmente oportuno, puedan habilitarse medidas que posibiliten la financiación y ejecución del mismo" (Disposición final segunda).El proceso de concertación acerca de la "formación continua de trabajadores ocupados" culmina con la suscripción del Acuerdo tripartito en dicha materia, rubricado por las citadas organizaciones empresariales y sindicales y el Gobierno de la Nación, representado por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social. El Acuerdo tripartito, según su Preámbulo, incluye obligaciones en los siguientes ámbitos:
10. a)el de la financiación, de modo que "todos los firmantes comparten que el montante de la actual cuota de formación profesional, por imperativo del principio de solidaridad, ha de dedicarse de forma significativa a la financiación de acciones formativas a favor de la población desempleada, sin perjuicio de estudiar conjuntamente la parte de dicha cuota que, sumada a las aportaciones adicionales de empresarios y trabajadores, pueda dedicarse a la formación de trabajadores ocupados";
11. b)El de la organización, gestión e impartición de la formación profesional de los trabajadores ocupados, "que constituye una responsabilidad principal de empresarios y trabajadores";
12. c)El Gobierno se compromete a adoptar medidas para "favorecer el desarrollo positivo del Acuerdo Nacional", aportando las sedes públicas de centros de formación profesional, el observatorio permanente de evolución de ocupaciones y material didáctico; y
13. d)El Gobierno y las organizaciones firmantes convienen, asimismo, "en la necesidad de reformar el actual marco normativo del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, teniendo en cuenta la relevante incidencia que sobre el mismo tiene el Acuerdo Nacional sobre Formación Continua". Estos criterios de principio se articulan, respectivamente, en los apartados primero, tercero, cuarto y quinto del Acuerdo tripartito.Finalmente, y según el apartado séptimo del Acuerdo tripartito, éste "entrará en vigor el 1 de enero de 1993 y se extinguirá el 31 de diciembre de 1996, salvo que las partes acuerden expresamente su prórroga". 3. Con posterioridad, y precedidos de los correspondientes Acuerdos nacionales de formación continua (ANFC), fueron suscritos los Acuerdos tripartitos sobre formación continua de los trabajadores II y III, abarcando, respectivamente, los periodos cuatrienales de 1997-2000, y 2001-2004. Debemos, pues, plantearnos la incidencia que estos dos nuevos instrumentos de concertación han tenido sobre la subsistencia del presente conflicto positivo de competencia.Por lo que concierne al II Acuerdo tripartito, suscrito el 19 de diciembre de 1996, de su lectura se desprende que prolonga las líneas directrices del anterior, sobre el que aparece trabada la controversia competencial. En lo que ahora importa, se aprecia que este II Acuerdo tripartito mantiene un esquema de gestión de la formación profesional continua del que se hallan excluidas las Comunidades Autónomas, y en tal sentido su apartado 1 establece, entre otros principios generales, "el mantenimiento a nivel estatal del control de los fondos provenientes de la cuota de formación profesional" y "el protagonismo de los agentes sociales y/o de las empresas y los trabajadores en la gestión de la formación continua". Podemos, por ello, concluir que la firma del II Acuerdo tripartito no afecta de modo sustancial al presente conflicto competencial, partiendo de nuestra doctrina según la cual "hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes"; por ello, debe deducirse que esto es "lo que ha sucedido en este caso, ya que no se ha desistido del presente conflicto" (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4).En cuanto al III Acuerdo tripartito suscrito el 19 de diciembre de 2000 entre las organizaciones empresariales firmantes del primero, las dos centrales sindicales que también pactaron éste (CC OO. y UGT), a las que se incorporó la Confederación Intersindical Gallega (CIG), y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, viene a consolidar la articulación negociada del subsistema de formación continua, sin participación alguna de las Comunidades Autónomas. Así, en su Preámbulo, se afirma paladinamente que "el presente Acuerdo consolida el protagonismo de las organizaciones empresariales y sindicales en el desarrollo del sistema", añadiendo que dicho protagonismo se completa con una mayor incorporación, en relación con el sistema vigente hasta el 31 de diciembre del año 2000, de la Administración.A tal efecto, y conforme a su apartado cuarto, "El Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales convienen en encomendar la gestión de la formación continua a una Fundación Tripartita, en la que participarán representantes de la Administración y de las organizaciones sindicales y empresariales". Esta fundación, denominada "Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo", tiene personalidad jurídica y se halla bajo el protectorado del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, y es el ente de naturaleza fundacional, que viene a sustituir al hasta entonces constituido (FORCEM), previéndose la fusión de ambas Fundaciones.Ha de entenderse, pues, que del sistema de gestión así articulado siguen quedando excluidas las Comunidades Autónomas, por lo que podemos afirmar que este último, y en la actualidad vigente Acuerdo tripartito plantea, en esencia, los mismos problemas competenciales que el Acuerdo sobre el que se traba formalmente la controversia competencial que ahora dilucidamos, por lo que la citada doctrina constitucional avala la conclusión de la no desaparición del conflicto al no producirse la pérdida sobrevenida de su objeto (STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 3, con cita de las SSTC 87/1993, de 11 de marzo, 329/1993, de 12 de noviembre, 155/1996, de 9 de octubre, y 147/1998, de 2 de julio). 4. Antes de seguir adelante, conviene hacer dos precisiones previas, para mejor esclarecimiento de la controversia competencial. Es la primera la relativa al I Acuerdo tripartito, en cuanto objeto idóneo para el planteamiento de un conflicto competencial, como el promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Ninguna de las partes ha puesto en duda que, pese a su formal carácter contractual, pueda ser objeto de una reivindicación competencial como la que aquí nos ocupa. A estos efectos, y sin que debamos pronunciarnos sobre la naturaleza jurídica del instrumento en que se contiene el sistema de gestión de la formación profesional continua, lo decisivo es que el propio contenido del mencionado Acuerdo tripartito suscite una reivindicación competencial, pues, según una reiterada doctrina constitucional "lo importante a estos efectos no es tanto la naturaleza o forma del acto como la real existencia de una controversia o disputa ante un evidente ejercicio de competencias supuestamente lesivo del orden constitucional; jurisprudencia que ha permitido entablar conflictos frente a actos de trámite, circulares o instrucciones, comunicaciones, comunicados de colaboración o, incluso, excepcionalmente la actuación material (SSTC 143/1985, 57/1983, 27/1983, 33/1982, 102/1988, 137/1989, etc.)" (STC 220/1992, de 11 de diciembre, FJ 15).La segunda precisión atañe a una adecuada delimitación del ámbito a que se extiende el conflicto competencial. En su demanda, como antes lo hiciera en el requerimiento previo al Gobierno, la Generalidad de Cataluña ha dejado claro que su vindicatio potestatis se circunscribe a los exclusivos aspectos de ejecución o gestión que presenta el sistema arbitrado para regular la formación profesional de los trabajadores ocupados (formación continua), dejando fuera toda pretensión relativa a la ordenación o regulación del sistema, es decir, a los criterios sustantivos de ordenación bajo el que se articula.De manera más específica, podemos afirmar que son dos concretas determinaciones de las contenidas en el I Acuerdo tripartito las que la Comunidad Autónoma reivindica y a las que, por consiguiente, atribuye la efectiva lesión del orden constitucional de distribución de competencias. Una primera, en cuanto se atribuye la gestión y administración de las acciones formativas comprendidas en la formación continua a los interlocutores sociales, a través de los correspondientes entes de composición paritaria (organizaciones sindicales y empresariales firmantes del Acuerdo) y, de forma más precisa, al denominado "ente paritario estatal", según los términos del primer párrafo del apartado tercero de dicho Acuerdo, a cuyo tenor:"El Gobierno y las organizaciones firmantes convienen en que todos los aspectos relativos a la organización, gestión, distribución de fondos, o, en su caso, ejecución de las acciones formativas y justificación de las mismas, corresponden a los interlocutores sociales a través de los correspondientes entes de composición paritaria. A ese fin, las organizaciones firmantes se comprometen a constituir los entes paritarios que sean necesarios, de ámbito nacional, con capacidad jurídica y de obrar para el cumplimiento del presente Acuerdo y del Acuerdo Nacional sobre Formación Continua, bajo la forma jurídica que a su juicio mejor se adapte a los fines que deben cumplir, así como a establecer los reglamentos operativos de dichos entes."De otro lado, la reivindicación competencial atañe a la dimensión económica del Acuerdo, en tanto el Gobierno asume el soporte financiero de la formación continua y lo traslada, para su gestión y administración, al ente paritario constituido por los agentes sociales firmantes de aquél. Así viene a establecerlo el apartado primero, 2, del Acuerdo tripartito impugnado, en los siguientes términos:"La Tesorería General de la Seguridad Social continuará recaudando las cantidades resultantes de aplicar el vigente tipo del 0,70 por ciento y el Instituto Nacional de Empleo transferirá al Ente Paritario Estatal, que las partes firmantes del Acuerdo Nacional sobre Formación Continua constituyan y designen, las cantidades correspondientes al citado 0,10 por ciento de la cuota de Formación Profesional."Delimitado en estos términos el ámbito de la controversia, debemos ya analizar los títulos competenciales que las partes invocan en este proceso constitucional para entender como propia la competencia disputada. 5. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña sustenta, en primer término y de modo prioritario, su reivindicación competencial en que la materia concernida es la de "educación", amparándose en el título competencial del art. 15 de su Estatuto de Autonomía (EAC) que otorga a la Generalidad competencia plena en materia de enseñanza, y de modo alternativo, en el título competencial que se contiene en el art. 11.2 del Estatuto, que atribuye a la Comunidad Autónoma la ejecución de la legislación del Estado en materia laboral, en los términos que después examinaremos, invocando también, finalmente, la competencia asumida en el art. 12.1.1 EAC en virtud del cual corresponde a la Generalidad, como competencia exclusiva, la "planificación de la actividad económica en Cataluña".Por su parte, el Abogado del Estado, tras rechazar la inclusión de la materia controvertida en el título competencial de "educación" sostiene, en síntesis, que nos hallamos ante un peculiar instrumento, el denominado Acuerdo tripartito, que contiene medidas relativas al "fomento del empleo", es decir, medidas de política de empleo, por lo que el Gobierno, como partícipe de tal Acuerdo se limitó a "comprometer la creación de un fondo de ámbito nacional destinado a financiar concretas medidas de política de empleo". El representante procesal del Gobierno postula, de modo más concreto, el encuadramiento de la materia controvertida en la reserva que a favor del Estado se contiene en el inciso segundo del art. 11.2 EAC, en cuya virtud se reservan al Estado todas las competencias en materia de "fondos de ámbito nacional y de empleo", por entender que los fondos públicos con que se financia la formación continua de los trabajadores ocupados se integran en un "fondo de empleo" cuya competencia, tanto normativa como de ejecución, corresponde al Estado al amparo del referido título competencial contenido en el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña, que excluye en este ámbito la competencia autonómica de ejecución de la legislación del Estado en materia laboral reconocida en el primer inciso del mencionado precepto estatutario.De manera subsidiaria, el Abogado del Estado sostiene que, en último término, la materia objeto de la controversia competencial se inscribe en la órbita de la ordenación y dirección general de la economía, de competencia estatal conforme al art. 149.1.13 CE, con cita de nuestra STC 29/1986, de 20 de febrero, dictada en materia de reconversión industrial. 6. Expuestas las posiciones de las partes en conflicto, procede ya abordar el adecuado encuadramiento de la materia controvertida en alguno de los títulos competenciales enfrentados.Comenzando el análisis desde una perspectiva negativa o de exclusión, aparece claro que la materia de formación profesional ocupacional, en su modalidad de formación continua de los trabajadores asalariados o en activo, no pertenece al ámbito de la "educación" al que intenta atraerla la Comunidad Autónoma promovente del conflicto competencial, incardinándola en la competencia plena que le atribuye el art. 15 EAC ("la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades"). Basta para ello tener en cuenta, como aduce con acierto el representante procesal del Gobierno, que la formación profesional ocupacional, a diferencia de la formación profesional reglada, no se integra ni forma parte del sistema educativo, en el que los saberes o cualificación con base en aptitudes específicas se imparten y están dirigidos, previa estratificación en niveles y grados, a la obtención de títulos académicos o profesionales que habilitan para el ejercicio de determinadas profesiones u oficios. El propio art. 30.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE) remite a su regulación específica y propia todo lo concerniente a la formación profesional ocupacional. No puede perderse de vista, de otro lado, que el art. 3 de la propia LOGSE regula lo que, en rigor, constituye la esfera del sistema educativo y en ella sólo se incluye la llamada "formación profesional reglada", que, al ser cursada, conlleva la posibilidad de obtención de un determinado título académico (art. 35 LOGSE).En suma, ha de discernirse entre la formación profesional reglada, que, en cuanto perteneciente o integrada en el sistema educativo, es materia susceptible de encuadramiento en el título competencial autonómico de "regulación y administración de la enseñanza" (art. 15 EAC), y la materia aquí controvertida, que al comprender las acciones formativas para la formación continua de los trabajadores ocupados no forma parte del sistema educativo, sino que se identifica como perteneciente a un estadio ulterior, cual es el mantenimiento, a lo largo de la vida laboral, de las aptitudes y cualificaciones profesionales en su día alcanzadas y que capacitaron para acceder al puesto de trabajo, con el fin de dotar a los trabajadores asalariados de los adecuados instrumentos formativos para hacer operante la directriz constitucional contenida en el art. 40.2 CE, es decir, para garantizar la formación y readaptación profesionales de los trabajadores ante los nuevos y acelerados cambios tecnológicos. 7. Con carácter subsidiario, la representación procesal del Gobierno aduce que la suscripción por éste del Acuerdo tripartito sobre el que se traba el conflicto competencial encuentra cobertura constitucional en la competencia estatal de ordenación y dirección general de la economía, ex art. 149.1.13 CE.Pues bien, en orden al título competencial sobre "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" del art. 149.1.13 CE, conviene recordar, de modo sucinto, la doctrina constitucional recaída en torno a esta regla competencial. Al respecto, hemos declarado que "bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.). No obstante, la jurisprudencia constitucional también ha precisado (SSTC 125/1984, 76/1991) que dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988, 133/1997), pues, de no ser así, se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico (STC 112/1995)" (STC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5).Teniendo en cuenta la doctrina reproducida, debemos descartar que las medidas de "formación profesional continua" puedan incardinarse en el ámbito del art. 149.1.13 CE. Ciertamente, no puede cuestionarse la incidencia económica que presenta la adecuación de las aptitudes profesionales de los trabajadores ocupados a las nuevas necesidades tecnológicas y a los permanentes cambios del mercado laboral. Sin embargo, esa relevancia económica no resulta determinante para realizar la adscripción a este título competencial de la materia objeto del Acuerdo tripartito. Ante todo, desde la perspectiva material, se constata que las acciones aquí consideradas ni se refieren a ningún sector o subsector específico de la economía, ni tampoco, en sentido estricto, constituyen acciones de naturaleza económica, pues tienen como finalidad la capacitación profesional de los trabajadores de todos los sectores productivos.Por otro lado, si bien la política de empleo, dada su relevancia para los diversos sectores económicos, puede, e incluso debe, en alguna de sus manifestaciones, ser objeto de coordinación y planificación, esta previsión no puede entenderse con un significado tan amplio o expansivo que determine su proyección sobre un aspecto tangencial o secundario a dicha política de empleo como es la formación profesional ocupacional, en modo alguno equiparable a otras decisiones básicas en dicho ámbito, como pudieran ser las subvenciones o subsidios a las prejubilaciones en sectores productivos objeto de reconversión industrial, o las medidas dirigidas a la "recolocación" de determinados colectivos de trabajadores en razón de situaciones de crisis afectantes a ciertas empresas o sectores, entre otras.Hemos de concluir, por ello, que las medidas objeto del Acuerdo tripartito impugnado no encuentran cobertura en la materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", atribuida al Estado como competencia exclusiva por el art. 149.1.13 de la Constitución. Y por las mismas razones hemos de negar virtualidad alguna, para atribuir a la Generalidad de Cataluña la competencia de gestión o ejecución reivindicada, a la pretendida inclusión de la materia controvertida, bien que de manera subsidiaria, en el art. 12.1.1 de su Estatuto de Autonomía, que establece como competencia exclusiva autonómica "la planificación de la actividad económica en Cataluña", si bien de conformidad con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado. 8. En relación con el encuadramiento de la materia en el ámbito "laboral", ya desde sus primeras Sentencias este Tribunal abordó el deslinde competencial en este sector material, realizado a través del art. 149.1.7 CE y, para el caso de Cataluña, en el art. 11.2 de su Estatuto de Autonomía, partiendo de la premisa de que la "Constitución española atribuye al Estado la ordenación general en materia laboral, pues las Cortes Generales y no las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, son las que ostentan la potestad legislativa en el ámbito de lo laboral" (STC 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 2); y precisando el mismo deslinde competencial, la STC 18/1982, de 4 de mayo, recaída en conflicto competencial sobre registro y depósito de convenios colectivos de trabajo, estableció que "cuando la Constitución emplea el término 'legislación laboral' y la atribuye a la competencia estatal incluye también en el término los reglamentos tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquéllos que aparecen como desarrollo de la Ley, y, por ende, como complementarios de la misma" , para contraponer más adelante estos reglamentos ejecutivos en materia laboral, de competencia exclusiva del Estado, con aquellos otros que carecen de significación desde el punto de vista normativo "por referirse a los aspectos organizativos", interpretación ésta que apoya, cabalmente, en el art. 25 EAC, según el cual en "el caso de las materias señaladas en el artículo 11 de este Estatuto, o con el mismo carácter en otros preceptos del mismo, su ejercicio deberá sujetarse a las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado". Insistiendo en la delimitación del título competencial sobre "legislación laboral", la STC 35/1982, de 14 de junio, asigna al adjetivo laboral "un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso habitual, como referido solo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral aquélla que regula directamente la relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios".De manera más específica, y en directa relación con la materia del conflicto competencial que nos ocupa, la STC 195/1996, de 28 de noviembre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco contra la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones en el orden social, y para determinar si algunos preceptos de esta Ley quedaban o no incardinados en la materia de "legislación laboral", declaró, en su FJ 5, que la "Ley recurrida, tras definir con carácter genérico lo que ha de entenderse por infracciones en materia de colocación y empleo, y protección por desempleo (art. 25), tipifica en la sección 1ª del capítulo cuarto las 'infracciones de los empresarios en materia de empleo, ayudas de fomento del empleo, en general, y formación profesional ocupacional', rúbrica a la que la Ley 11/1994 ha añadido las infracciones de las agencias de colocación. Así se hace con detalle en los artículos 26 (infracciones leves), 27 (infracciones graves) y 28.1, 2 y 4 (infracciones muy graves)". Esto sentado, la citada Sentencia afirma que de "la lectura de los preceptos citados se infiere con toda claridad que han de ubicarse en la materia 'legislación laboral' (art. 149.1.7 CE), pues tipifican las infracciones de deberes y prohibiciones legalmente impuestas a los empresarios -principalmente por el Estatuto de los Trabajadores (LET) en sus arts. 16 y 17- respecto de las actividades de contratación laboral en sus diversas fases o estadios". Y añade más adelante: "Remisión [al art. 149.1.7 CE] que, en principio, debe compartirse, toda vez que las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional".Partiendo, pues, de la doctrina constitucional que, sucintamente, dejamos expuesta, debemos concluir que el Acuerdo tripartito de formación continua, comprensivo de una serie de criterios para la adecuación de la formación profesional de los trabajadores ocupados, se inscribe en el ámbito de la "legislación laboral", pues concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como el reconocido en el art. 4.2 del estatuto de los trabajadores (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), a cuyo tenor: "En la relación de trabajo, los trabajadores tienen derecho:
14. b)A la promoción y formación profesional en el trabajo", y desarrollado en el art. 23 del mismo texto legal, que hace efectivo tal derecho mediante el disfrute de permisos para concurrir a exámenes y la preferencia para elegir turno de trabajo, así como a través de la adaptación de la jornada ordinaria laboral que permita la asistencia a cursos de formación profesional, o bien mediante la concesión del permiso "de formación o perfeccionamiento profesional con reserva del puesto de trabajo". Esta clara inserción de la formación profesional continua en el seno de la relación laboral, con la consiguiente atribución de derechos al trabajador y correlativos deberes al empresario, determina como encuadramiento adecuado de la materia el de "legislación laboral", cuya distribución competencial se contiene en el art. 149.1.7 CE y art. 11.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, tal como vino a reconocerlo el propio Gobierno en la contestación al previo requerimiento formulado por la Comunidad Autónoma promovente del conflicto. 9. Así realizado el encuadramiento del objeto del conflicto en la materia "laboral", no parece suscitar especial dificultad determinar el reparto competencial que en dicho ámbito resulta del art. 149.1.7 CE, en relación con al art. 11.2 EAC. En efecto, el Estado ostenta competencia exclusiva para la normación en el sentido antes expuesto, comprensivo no solo de las leyes formalmente tales sino también de los reglamentos ejecutivos o de desarrollo de aquéllas (art. 25.2, segundo inciso EAC), limitándose el ámbito normativo de las Comunidades Autónomas a la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios (STC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2). A la Generalidad de Cataluña, en cambio, se le atribuye la función ejecutiva de la legislación laboral, "asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste", según dispone el art. 11.2, primer inciso, de su norma estatutaria. Hasta aquí, pues, la regla de distribución competencial se presenta relativamente clara y no ofrece especiales dificultades aplicativas o interpretativas, siendo de recordar, a este respecto, que la Comunidad Autónoma promovente del conflicto competencial ciñe éste, en sus términos objetivos, a lo que el Acuerdo tripartito contiene de gestión o ejecución públicas de la formación continua.Ahora bien, el representante procesal del Gobierno se acoge a lo dispuesto en el segundo inciso del mencionado precepto estatutario para sostener, como ya expusimos, que en el Acuerdo tripartito se articula un fondo de ámbito nacional destinado a financiar concretas medidas de política de empleo, es decir, se constituye un "fondo nacional de empleo", sobre el que se reservan al Estado todas las competencias, sin que, por tanto, la Comunidad Autónoma de Cataluña pueda reivindicar la ejecución de este fondo, al quedar atribuida su gestión al Estado, por disponerlo así su propio Estatuto de Autonomía, excepcionando su competencia de ejecución de la legislación laboral que, como regla, tiene atribuida.Hemos, pues, de analizar esta alegación, ya que en el supuesto de aceptarse la calificación de "fondo de empleo" que propugna el Abogado del Estado, no sería cobertura estatutaria adecuada la competencia de ejecución de la legislación laboral en que sustenta su vindicatio potestatis la Generalidad de Cataluña. 10. Conviene, para analizar este alegato, profundizar en la naturaleza de la materia que constituye el contenido del Acuerdo tripartito impugnado, y del Acuerdo nacional sobre formación continua del que aquel trae causa. Pues bien, en el preámbulo de este Acuerdo interprofesional queda claro que las acciones formativas objeto del mismo se insertan en la relación de trabajo, partiendo de la premisa de que "los trabajadores tienen derecho a la promoción y formación profesional como medida incentivadora para su cualificación profesional", aludiéndose a continuación al artículo 22 del estatuto de los trabajadores que preveía el ejercicio de este derecho en términos concretos. Se trata, pues, de un desarrollo de las previsiones del estatuto de los trabajadores sobre la materia, singularmente respecto a la concesión de los permisos individuales de formación, como expresamente señala el preámbulo en su penúltimo párrafo. Esta finalidad aparece, por su parte, plasmada en el art. 1 de dicho Acuerdo nacional, que atribuye a las acciones formativas que desarrollen las empresas el designio de mejorar las competencias y cualificaciones de los trabajadores ocupados, así como su recualificación.Por su parte, el Acuerdo tripartito identifica la naturaleza de la materia regulada con este mismo alcance, y así su Preámbulo, en su quinto párrafo, señala que los compromisos de carácter bilateral entre las partes firmantes del Acuerdo nacional, a los que ahora presta apoyo financiero y colaboración el Gobierno en este segundo instrumento de concertación, "son los previstos en el Título III del Estatuto de los Trabajadores, con el fin de conseguir la adaptación profesional permanente a la innovación tecnológica, así como la formación y promoción social de los trabajadores en el horizonte temporal de la realización del mercado interior europeo".Así, pues, la materia concernida por los dos instrumentos aludidos se enmarca en el art. 35.1 CE, en relación con el art. 40.2 CE, dado que, desde el punto de vista de los beneficiarios de las acciones formativas, es decir, los trabajadores asalariados, se viene a dar efectividad al derecho que les asiste a la promoción a través del trabajo (reconocido en el art. 35.1), promoción que no puede desvincularse de la formación profesional permanente que mantenga su cualificación profesional a lo largo de su vida laboral, y que desde el punto de vista de los poderes públicos requieren una política de fomento, tal como exige el art. 40.2 del texto constitucional.No puede compartirse, por ello, la alegación de que al suscribir el Acuerdo tripartito, el Gobierno de la Nación instrumenta concretas medidas de política de empleo, pues no inscribe su acción en la directriz de política de estabilidad económica que le marca el art. 40.1 CE, de ejercitar una política "orientada al pleno empleo", sino que se sitúa, específicamente, desde la perspectiva constitucional, en la adopción de criterios o medidas que hagan efectivos los derechos del trabajador en el seno de la relación laboral (reconocidos en los arts. 4.2.b y 23 LET), tal como le exige el art. 40.2 CE, proporcionando a los trabajadores ocupados (la perspectiva finalista no es, por tanto, el desempleo) la adecuada formación profesional permanente o continua en tanto que medio idóneo para la promoción social de aquéllos y, si se quiere, para la conservación de su relación contractual laboral. Lo significativo no es, por tanto, la atención a los desempleados, y ello sin perjuicio de que, mediante la utilización de los institutos y técnicas propios de la legislación laboral, se pueda coadyuvar al mantenimiento del empleo de los trabajadores ya ocupados.La finalidad perseguida por el impugnado instrumento de concertación no es, pues, la de incidir en el mercado laboral desde criterios de política económica incentivadores del acceso al empleo, sino la de atender a un sector o subsistema de la formación profesional ocupacional, el de la formación permanente o continua de quienes ya tienen empleo, en orden a proporcionarles medios para su cualificación profesional y su adecuada promoción y permanencia en el seno de la relación laboral. 11. Con carácter complementario, el representante procesal del Gobierno sostiene, para justificar la competencia estatal sobre la materia que, con apoyo en el art. 11.2, in fine, EAC, el Estado se reserva todas las competencias cuando se trata de "fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias", consagrando así -asevera- "la reserva de una competencia ejecutiva del Estado en relación con la política de empleo", con cita de nuestra STC 249/1988, de 20 de diciembre, concluyendo que no se produce menoscabo de la competencia autonómica reivindicada por cuanto la ejecución de la política de empleo es misión del Gobierno, que la lleva a cabo, como ente gestor, a través del Instituto Nacional de Empleo (INEM), según dispone el art. 3 de la Ley básica de empleo.Importa, ante todo, situar el precepto invocado en su contexto estatutario. La reserva plena o integral al Estado ("todas las competencias") contenida en el inciso final del mencionado precepto del Estatuto de Autonomía de Cataluña viene referida a dos núcleos de materias: las migraciones interiores y exteriores, de un lado, y los fondos de ámbito nacional y de empleo, de otro, y para ambos se condiciona dicha reserva competencial a lo que las propias normas estatales dispongan al efecto cuando regulen específicamente tales materias. En estos términos, que reproducen los demás Estatutos de Autonomía (salvo los del País Vasco, Andalucía y Canarias), los sectores materiales que, como excepción a la competencia autonómica de ejecución en materia de legislación laboral, son retenidos por el Estado en su integridad, atañen a ámbitos que desbordan los límites de lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, siquiera guarden conexión con ésta, para incidir en sectores que requieren de los poderes públicos determinadas políticas de carácter socio-económico, ya sea para favorecer la colocación de trabajadores en los casos de desplazamientos de éstos (materia de competencia exclusiva del Estado en el caso de las migraciones exteriores, art. 149.1.2 CE), o bien se trate de movilizar recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo. Se trata, por tanto, de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el art. 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Así lo ha declarado la STC 249/1988, de 20 de diciembre, en un caso de delimitación competencial entre medidas de fomento del empleo y ejecución de la legislación laboral, en que considera a la reserva del párrafo final del art. 11.2 EAC como "reserva de una competencia ejecutiva del Estado en relación con la política de empleo".Teniendo, pues, presente esta perspectiva, en que se produce la autorrestricción estatutaria de la competencia de ejecución atribuida a la Generalidad de Cataluña, hemos de analizar si la materia aquí controvertida, y objeto tanto del Acuerdo nacional como del Acuerdo tripartito para la formación continua de los trabajadores ocupados, puede acogerse a la reserva de competencia estatal contenida en el segundo inciso del art. 11.2 EAC, tal como postula el Abogado del Estado. 12. Descartada la aplicación del primer núcleo de materias, las migraciones interiores y exteriores, sólo podría atraer la competencia reservada al Estado la calificación de la materia como un fondo de ámbito nacional o un fondo de empleo, conceptuación ésta última que invoca el representante procesal del Gobierno.Pues bien, conviene precisar que, en este caso, no se constituye una masa patrimonial para, dotándola de cierta sustantividad orgánica identificadora, financiar dichas acciones formativas, sino que las cuotas resultantes de aplicar el entonces vigente tipo de cotización del 0,70 por ciento, siguen siendo recaudadas por la Tesorería General de la Seguridad Social, y los fondos públicos procedentes del presupuesto del INEM son transferidos por este organismo en el porcentaje afectado al denominado "ente paritario estatal", es decir, al ente fundacional constituido por la representación de los trabajadores y de los empresarios, a la sazón denominado FORCEM, para su gestión y administración "en todos los aspectos", tal como disponen el acuerdo primero, apartado 2, y el acuerdo tercero, en su primer párrafo.Se trata, en consecuencia, de una dotación de recursos presupuestarios para financiar las acciones formativas acogidas al Acuerdo nacional sobre formación continua, sin que proceda equiparar toda dotación presupuestaria con un fondo de los aludidos por el art. 11.2 EAC. No nos hallamos, pues, ante la creación o constitución por el Estado de un fondo nacional laboral que venga a dejar sin efecto las competencias de ejecución de la legislación laboral estatutariamente asumidas por la Generalidad de Cataluña.Finalmente, hemos de recordar que la finalidad perseguida con la afectación de tales recursos presupuestarios, no se enmarca en la órbita de la política económica del Estado orientada al pleno empleo (art. 40.1 CE), sino que se circunscribe al concreto y limitado objetivo de hacer efectivo el derecho de los trabajadores con empleo a su formación y readaptación profesionales, lo que redundará en su derecho fundamental a la promoción a través del trabajo (art. 35.1 CE).Por ello, un diverso entendimiento de los fondos a que alude el art. 11.2, segundo inciso, EAC, conduciría a generalizar la excepción que viene a establecerse al reparto competencial contenido en el art. 149.1.7 CE, menoscabando así la competencia autonómica de ejecución que de este precepto constitucional resulta. 13. La conclusión así alcanzada queda reforzada si atendemos, para indagar el sentido del precepto estatutario, a la existencia en el Ordenamiento jurídico, coetáneo y posterior al EAC, de normas estatales reguladoras de concretos instrumentos jurídicos a los que se configura como "fondos" de ámbito nacional.En efecto, prescindiendo del antecedente más lejano de los "Fondos Nacionales para la Aplicación Social del Impuesto y del Ahorro", creados por Ley 45/1960, de 21 de julio, y entre los que se encontraba el denominado Fondo Nacional de Protección al Trabajo (dirigido a facilitar los movimientos migratorios interiores y exteriores de la mano de obra, y a conceder auxilios a los trabajadores que cesaran en su relación laboral a consecuencia de planes para una mayor racionalización del trabajo), y una vez suprimidos estos Fondos por la Ley 74/1980, de Presupuestos del Estado para 1981, la regulación temporalmente más cercana a la norma estatutaria, es la constituida por los llamados Fondos de Promoción del Empleo, creados por la Ley 27/1984, sobre reconversión y reindustrialización (art. 22), configurados como "asociaciones sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica propia", asignándoseles -desde el punto de vista organizativo- el carácter de entidades colaboradoras del INEM (art. 2 del Real Decreto 335/1984). Su concreta creación se realiza, en cada caso, previa la declaración, mediante Real Decreto, de un concreto sector productivo en situación de reconversión industrial. De esta regulación se desprende que la dimensión concernida afecta al mercado laboral de concretos sectores productivos en crisis, y que los fondos públicos no se configuran como una masa patrimonial jurídicamente indiferenciada, sino como una persona jurídica de naturaleza asociativa que viene, de algún modo, a integrarse en la Administración del Estado. Pues bien, estos mínimos rasgos identificadores no concurren en el mecanismo instrumentado para la financiación de la formación continua, pues ni su finalidad se orienta a incidir en determinados sectores productivos en crisis, ni se les atribuye personificación jurídica alguna vinculada o dependiente de la Administración del Estado.Finalmente, cabe aludir también al denominado Fondo de Solidaridad para el Empleo, creado por la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, cuya identificación y regulación como tal fondo para el empleo, se realizó mediante el Real Decreto 180/1985, de 13 de febrero, atribuyendo su administración y gestión a una "unidad administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".Pues bien, ninguno de los rasgos identificadores propios de estos fondos concurren en las acciones formativas cuya gestión encomienda el Gobierno a los interlocutores sociales, pues con independencia de que, como hemos señalado, no quepa identificar la asignación de recursos por vía de dotación presupuestaria con los controvertidos fondos, lo cierto es que, en este concreto caso, no se constata la existencia de una calificación formal como tales fondos respecto de las acciones formativas objeto de controversia. En consecuencia, no cabe identificar como fondo de ámbito nacional o de empleo la regulación sustantiva ni el dispositivo financiero para la formación continua contenidos en el Acuerdo tripartito sobre el que se traba la reivindicación competencial.Cabe, por otra parte, señalar que la inexistencia de estos rasgos se mantiene en las sucesivas Leyes estatales que se han referido a la materia (desde la Disposición adicional segunda de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, hasta la Disposición adicional vigesimocuarta de la reciente Ley 23/2001, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2002). 14. El núcleo de la reivindicación competencial ejercitada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, como este órgano ya pusiera de manifiesto en el requerimiento previo, descansa en entender que mediante el denominado Acuerdo tripartito se ha operado un desgajamiento de la formación continua de los trabajadores ocupados del tronco común de la formación profesional ocupacional en el que aquella modalidad venía comprendida, para dotarle de sustantividad y autonomía tanto en el plano de la gestión como en el de su financiación, encomendando en su integridad ("en todos sus aspectos") la gestión del subsistema de formación continua o permanente a los denominados agentes o interlocutores sociales firmantes del Acuerdo nacional, a tal efecto constituidos paritariamente en un ente de ámbito estatal o nacional, que vino a adoptar la personificación jurídica de Fundación para la Formación Continua (FORCEM).Pues bien, así las cosas, hemos de recordar la doctrina constitucional en torno al alcance de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en virtud de los traspasos de servicios operados por las Comisiones Mixtas, y formalizados mediante los oportunos Reales Decretos, conforme a la cual "la transferencia de servicios ha de hacerse necesariamente a través de los acuerdos de las Comisiones Mixtas, puesto que tal es el procedimiento previsto en los Estatutos de Autonomía en aplicación de lo dispuesto en el art. 147.2
15. d)de la Constitución, que requiere que los Estatutos contengan 'las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas'. Tales acuerdos se plasman en los correspondientes Decretos y, en consecuencia, no puede alterarse su contenido mediante una intervención unilateral del legislador estatal. Hay, por así decirlo, una reserva procedimental para el traspaso de servicios que no puede ser desconocida" (STC 86/1989, de 11 de mayo, FJ 10, con cita de la STC 76/1983, de 5 de agosto). Siendo ello así, tal inalterabilidad ha de predicarse, con mayor razón, respecto de las intervenciones unilaterales efectuadas por el Ejecutivo, tal como la producida aquí por vía convencional a través del instrumento de concertación sobre el que se traba la vindicatio potestatis, y al que fue por completo ajena la Comunidad Autónoma promovente del conflicto.A este propósito, conviene tener en cuenta que la competencia ejecutiva reivindicada fue asumida por Cataluña mediante el acuerdo de la Comisión Mixta de 23 de septiembre de 1991 (plasmada en el Real Decreto 1577/1991, de 18 de octubre, de traspaso de funciones y servicios a la Generalidad de Cataluña), ampliada por ulterior acuerdo de dicha Comisión Mixta de 17 de diciembre de 1992, y Real Decreto 47/1993, de 15 de enero. En el Anexo B) del primero de dichos Reales Decretos se traspasan a dicha Comunidad Autónoma, sin distinguir entre las diversas modalidades de formación profesional ocupacional (es decir, comprendiendo la formación continua de los trabajadores asalariados), las funciones en materia de gestión de la formación profesional ocupacional que viene realizando el Instituto Nacional de Empleo, asumiendo de tal modo la Generalidad, dentro de su ámbito territorial, concretas funciones en dicho ámbito tales como: la titularidad de los centros de formación profesional ocupacional del INEM en el ámbito territorial de Cataluña, salvo dos centros que se reserva el Estado en su condición de centros nacionales; la elaboración, aprobación y ejecución de programas de inversiones; el seguimiento de la formación profesional ocupacional en Cataluña; la gestión de un Registro de centros y entidades colaboradoras y, asimismo, "la ejecución del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, o norma que le sustituya, cuya aprobación corresponde al Gobierno", comprendiendo dicha ejecución "la programación, organización, gestión, control administrativo e inspección técnica de las acciones formativas, de acuerdo con el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional", entre otras actividades para la gestión de este Plan y que se enumeran en el apartado 1 del Anexo B) antes citado. 15. Pues bien, al aprobarse por Real Decreto 1618/1990, de 14 de diciembre, el Plan nacional de formación e inserción profesional, las competencias así asumidas por Cataluña, incluida la formación continua, siguieron atribuidas a esta Comunidad Autónoma, a diferencia de lo que aconteció con ocasión del siguiente Plan nacional, aprobado mediante Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo (de fecha posterior al Acuerdo nacional y al Acuerdo tripartito de constante referencia), en el que, no obstante partir del dato, como se reconoce en su Preámbulo, del "proceso de traspaso de la gestión de la formación ocupacional a las Comunidades Autónomas", y de proclamar también que la regulación se realiza "sin menoscabo alguno de las competencias de gestión asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de formación ocupacional", lo cierto es que se produce una reordenación de las acciones formativas, en tanto que ahora se encuentran orientadas a la reinserción profesional de la población laboral en paro, lo que halla justificación, según también señala el preámbulo, en que están "asegurados mecanismos complementarios para el reciclaje profesional de los trabajadores ocupados, a través del Acuerdo Nacional sobre Formación Continua, firmado por CEOE, CEPYME, UGT y CC.OO., y el complementario Acuerdo Tripartito sobre 'Formación Continua, firmado por las anteriores organizaciones y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social'", siendo ello consecuencia del apartado quinto del referido Acuerdo tripartito, en tanto establece que "el Gobierno y las organizaciones firmantes convienen en la necesidad de modificar el actual marco normativo de la Formación Profesional Ocupacional, limitándose ésta en su gestión pública a la atención de la población desempleada. En consecuencia, el Gobierno se compromete a derogar y sustituir el Real Decreto 1618/1990, de 14 de diciembre, por el que se regula el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, acomodando su ordenación y normativa de desarrollo a las líneas competenciales indicadas".Se viene de tal modo a desapoderar a la Generalidad de Cataluña de la competencia ejecutiva en materia de formación continua de los trabajadores ocupados, dentro de su ámbito territorial, al sustituirse el sistema de gestión pública de esta modalidad formativa que venía rigiendo en la materia, y sobre el que se había operado el traspaso de servicios y consiguiente asunción de la competencia estatutaria, por un sistema de gestión centralizada encomendado en su integridad a los interlocutores sociales integrados en el ente paritario estatal, y en cuya gestión no participa en modo alguno la Administración autonómica. Ha de añadirse que esta reordenación del subsistema de formación continua se realiza sobre el soporte material de la red de centros de formación profesional de titularidad pública autonómica, en virtud del traspaso de servicios realizado, y del constituido por el personal transferido en su condición de adscrito a los servicios en su día traspasados, como lo pone de relieve el apartado cuarto del Acuerdo tripartito al aludir a la firma de convenios de colaboración "para la utilización de centros públicos de formación, medios didácticos, así como de la información derivada de los Estudios Sectoriales, del Observatorio Permanente de evolución de las Ocupaciones y de los Centros Nacionales de Formación Profesional".Ello viene a poner de manifiesto el anómalo resultado de la alteración competencial producida que menoscaba, en los términos generales que ahora consideramos, la función ejecutiva atribuida a la Comunidad Autónoma promovente del conflicto por el orden constitucional de distribución de competencias (art. 149.17 CE y art. 11.2 EAC), y asumida por aquélla en los términos expuestos. 16. Llegados a este punto, procede ahora examinar en detalle si las determinaciones del Acuerdo tripartito a las que se circunscribe la reivindicación competencial, implican o no la invasión competencial denunciada mediante la promoción de este proceso conflictual, menoscabando así la función ejecutiva, constitucional y estatutariamente atribuida a la Comunidad Autónoma, en la materia de formación continua de los trabajadores ocupados.Entrando ya a analizar, de acuerdo con las premisas expuestas, el apartado tercero del Acuerdo tripartito, en el que se concretan las reivindicaciones de carácter competencial formuladas por la Generalidad de Cataluña, distinguiremos en nuestro examen los dos aspectos que se controvierten: la atribución a los agentes sociales de la gestión del sistema ya transferido, bajo la tutela de la Administración estatal, de una parte; y la asignación de la financiación necesaria, incluyendo el control financiero del Estado, de otra.Pues bien, comenzando por el relativo a la gestión de las acciones formativas, debemos examinar, a su vez, dos cuestiones: las funciones que se atribuyen a los interlocutores sociales en el apartado tercero, párrafo primero, de un lado, y las atribuciones del ente paritario estatal que figuran en el párrafo segundo del mismo, de otro.En el apartado tercero, primer párrafo, se establece que "el Gobierno y las organizaciones firmantes convienen en que todos los aspectos relativos a la organización, gestión, distribución de fondos o, en su caso, ejecución de las acciones formativas y justificación de las mismas corresponden a los interlocutores sociales a través de los correspondientes entes de composición paritaria".Del párrafo reproducido se deriva, de modo inequívoco, la exclusión de la Generalidad de Cataluña de toda intervención en la aplicación de las medidas de "formación continua" que se desarrollen en su territorio. Debemos incidir en la naturaleza de las acciones formativas que se prevén para apreciar si tal exclusión está justificada. Excluiremos ahora del análisis, por requerir una valoración específica, lo relativo a la "distribución de fondos" necesarios para financiar el Plan, posponiéndolo para una ulterior consideración.De acuerdo con el apartado primero, existen tres modalidades de acciones de formación: planes de empresa, presentados por empresas de más de 200 trabajadores; planes agrupados de ámbito sectorial o intersectorial, dirigidos a dos o más empresas que en conjunto ocupen, al menos, 200 trabajadores, y permisos individuales de formación.Debe tenerse en cuenta que, como ya hemos expuesto, según el apartado cuarto, el Gobierno apoya esas acciones formativas mediante los siguientes instrumentos: utilización de centros públicos de formación; medios didácticos; información derivada de estudios sectoriales; el observatorio permanente de evolución de las ocupaciones, y los centros nacionales de formación profesional.Pues bien, en cuanto a las modalidades de acción formativa, es claro que las empresas de más de 200 trabajadores radicadas en Cataluña o las empresas que agrupen conjuntamente, al menos, dicha cifra y se localicen en su ámbito territorial, pueden participar en los correspondientes planes de empresa o planes agrupados, sin que exista obstáculo alguno para su eficaz organización y gestión por la Generalidad. Habida cuenta de que han de utilizarse a tal fin los centros públicos de formación, como se ha dicho, y la Generalidad de Cataluña ha recibido ya la "titularidad de los Centros de Formación Profesional Ocupacional del Instituto Nacional de Empleo, tanto los de carácter fijo como las unidades de acción formativa y los equipos móviles en el ámbito territorial de Cataluña, salvo dos Centros ... que tendrán la condición de Centros Nacionales, cuya titularidad se reserva el Estado" (apartado B.2 del Anexo del citado Real Decreto 1577/1991), ningún obstáculo puede existir para que la Comunidad Autónoma organice en sus centros las actividades formativas, ni tampoco para que proporcione los medios didácticos necesarios para ello, o realice los estudios sectoriales que proporcionen la información necesaria para la eficacia de dichas medidas.No corresponde, en fin, a este Tribunal establecer criterios sobre cuáles han de ser las modalidades organizativas y de gestión de los planes de empresa o de los planes agrupados que, por su dimensión supraterritorial u otros motivos, determinen la imposibilidad de su gestión por la Generalidad de Cataluña. Ha de ser, pues, el Estado, a quien incumbe la ordenación de esta actividad, quien delimite unos supuestos de otros y decida aquéllos en que, por exceder de la competencia autonómica, la gestión o ejecución de las acciones formativas no corresponda a la Comunidad Autónoma de Cataluña.Cuanto acaba de señalarse respecto de las empresas radicadas en Cataluña, cobra aún mayor relieve cuando se trata de la tercera modalidad formativa prevista en el apartado primero del Acuerdo tripartito, es decir, de los permisos individuales de formación, pues lo normal habrá de ser que se realicen en centros radicados en Cataluña, si bien en ocasiones pudiera justificarse su eventual desplazamiento a centros localizados en otra Comunidad Autónoma, cumpliéndose, también aquí, lo ya dicho respecto a los límites de este Tribunal en su acción juzgadora.En conclusión, por todo lo expuesto, el primer párrafo en su inciso inicial, del apartado tercero del Acuerdo Tripartito vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña sobre la ejecución de la legislación laboral, en la medida en que atribuye a las organizaciones sociales firmantes "todos los aspectos" de organización y gestión de las medidas de formación continua, con exclusión de las ya transferidas que corresponden a la Comunidad Autónoma promovente del conflicto. 17. El segundo párrafo del apartado tercero del Acuerdo tripartito atribuye al ente paritario estatal determinadas funciones que debemos valorar, a fin de decidir si vulneran o no las competencias de la Generalidad de Cataluña.Hemos de señalar que si bien el ente paritario de ámbito estatal no se encuentra completamente perfilado en el Acuerdo tripartito en cuanto a su organización y funciones, sí se infiere que integra, en paridad, a representantes de las organizaciones empresariales y sindicales firmantes y que después cristalizó en la Fundación para la Formación Continua (FORCEM). Sobre esta base hemos de examinar las atribuciones que se le asignan, y que son las siguientes:
16. a)La función de "impulsar la inclusión de los criterios orientativos para la elaboración de los Planes de Formación, tanto de empresas como agrupados".Esta actividad no menoscaba ni invade, en principio, por su propio enunciado, la competencia autonómica, pues tal función de impulso no supone en sí misma ninguna imposición sobre el contenido concreto de dichos Planes.
17. b)El establecimiento de "un adecuado sistema de contabilidad de todos los gastos realizados", con separación de los correspondientes a gestión y evaluación de las acciones formativas.Esta función vulnera la competencia de la Generalidad de Cataluña sobre aquellas acciones formativas que le corresponda gestionar, puesto que el referido sistema de contabilidad se incluye en la gestión misma de dichas acciones. Por tanto, teniendo en cuenta que la función se concibe con absoluta generalidad, y no distingue entre las medidas de competencia autonómica y las que puedan no serlo, infringe el orden constitucional de competencias.
18. c)La elevación a la Comisión Tripartita Nacional de "un informe anual sobre los resultados de aplicación del Acuerdo Nacional".Esta función tampoco conlleva vulneración alguna de las competencias autonómicas, pues dicho informe habrá de elaborarse a partir de los datos que proporcionen los responsables de la gestión de cada tipo de acción formativa y, por ello, de los que suministre la propia Generalidad acerca de las que sean de su competencia. La agregación de esa información y la elaboración de un informe anual de carácter nacional es plenamente respetuosa de las competencias autonómicas de gestión que se controvierten.
19. d)En cuanto a las dos últimas funciones previstas en el segundo párrafo del apartado tercero, la puesta "a disposición de la Intervención General del Estado con cargo a la subvención recibida para la realización del correspondiente control financiero" y la recepción de "recursos de los fondos estructurales y comunitarios destinados a formación de ocupados y justificar la debida aplicación de los mismos", serán examinados específicamente a continuación junto con la función hasta ahora no analizada del párrafo primero del apartado tercero, esto es, la "distribución de fondos" a los interlocutores sociales, pues todas ellas plantean una problemática común. 18. Corresponde ahora examinar los aspectos de la gestión o ejecución del Acuerdo tripartito vinculados a la financiación de las actuaciones de "formación continua". Como adelantábamos en el fundamento jurídico 4, se debaten determinados aspectos concretos, a cuyo análisis procedemos seguidamente.En lo relativo a la entrega a los interlocutores sociales de las subvenciones destinadas a financiar las acciones de "formación continua", es necesario tener en cuenta la reiterada doctrina de este Tribunal que ha recaído en relación con las subvenciones de muy diversa naturaleza que se enderezan a la puesta en práctica de políticas concretas, doctrina que ha sido objeto de recapitulación en la STC 13/1992, de 6 de febrero.En este sentido, "la determinación sustancial de esta doctrina es que el poder de gasto del Estado no puede concretarse y ejercerse al margen del sistema constitucional de distribución de competencias", pues "no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado. La subvención no es un concepto que delimite competencias (SSTC 39/1982 y 179/1985), ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que puede dar lugar la actividad de financiación (STC 39/1982, 144/1985, 179/1985 y 146/1986) al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado título competencial autónomo (SSTC 179/1985, 145/1989) (STC 13/1992, FJ 4)" (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 3).A partir de este planteamiento general, la STC 13/1992 recogía cuatro supuestos de delimitación competencial a los que pudieran reconducirse los distintos supuestos de regulación subvencional. En este conflicto, en que las subvenciones son incardinables en la materia "laboral", en la que al Estado le corresponde la competencia de "legislación" y a la Generalidad de Cataluña la de "ejecución" de dicha legislación, resulta de aplicación, en principio, el tercero de los supuestos de aquella resolución, que opera cuando "el Estado tiene atribuida la competencia de legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso, la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios". Por tanto, "la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias" (STC 13/1992, FJ 8).Este fue el planteamiento que se siguió para el ejercicio económico de 1992, según se desprende del Acuerdo del Consejo de Ministros, en su reunión del día 5 de junio de 1992, que figura como documento incorporado a la demanda, por el que se determinan los criterios objetivos de asignación a la Comunidad Autónoma de Cataluña de los créditos correspondientes a la gestión de las subvenciones en materia de formación profesional ocupacional.En consecuencia, y dado que el Acuerdo tripartito, en su apartado primero, 2, establece que "el Instituto Nacional de Empleo transferirá al Ente Paritario Estatal, que las partes firmantes del Acuerdo Nacional sobre Formación Continua constituyan y designen, las cantidades correspondientes al citado 0,10 por ciento de la cuota de Formación Profesional", lo que guarda directa relación con el apartado tercero, primer párrafo, excluyente de la posibilidad de supuestos de gestión autonómica, y por el que se atribuye a los agentes sociales la distribución de todos los recursos, hemos de concluir que estas determinaciones vulneran el orden constitucional de distribución de competencias, al invadir las que ostenta la Generalidad de Cataluña en materia de "ejecución de la legislación laboral".Esta conclusión es extensiva, de modo singular, a la cláusula o determinación contenida en el párrafo segundo del apartado tercero del Acuerdo tripartito, que señala como función propia del ente paritario estatal la de "poner a disposición de la Intervención General del Estado la liquidación de los gastos efectuados con cargo a la subvención recibida para la realización del correspondiente control financiero". En efecto, puesto que los fondos subvencionales son transferidos en su integridad a los agentes sociales, todos ellos serán fiscalizados según lo expuesto, lo que infringe el orden constitucional de competencias, ya que según nuestra doctrina "el control financiero de la Intervención General del Estado sólo es propio de las subvenciones que corresponda controlar al Estado, según se prevé en los arts. 81.1 y 5
20. d)de la misma Ley general presupuestaria", de modo que "el control financiero de la Intervención General del Estado sólo puede ejercerse hasta el momento en que los créditos presupuestarios destinados a estas subvenciones sean librados a las Comunidades Autónomas, según dispone el art. 153.2.6 de la Ley general presupuestaria" [STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 11 h)].Lo propio ocurre con la función atribuida al ente paritario estatal de "recibir recursos de los fondos estructurales comunitarios destinados a formación de ocupados", que se contiene en el párrafo segundo, del apartado tercero del Acuerdo tripartito, ya que "las normas para resolver este conflicto habrán de ser exclusivamente las de Derecho interno que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991 y 236/19991), la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios que ... no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias (STC 79/1992, F J 1)" [STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 7 c)]. 19. Procede abordar ahora el examen del recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio de 1993. Como antes avanzábamos, este recurso presenta una dimensión competencial coincidente con la del conflicto positivo de competencia núm. 1176/93 que acabamos de analizar, y otra relativa a la vulneración de los preceptos constitucionales relativos a igualdad, libertad sindical, libertad de asociación y pluralismo, con expresa invocación de los arts. 1, 7, 22 y 28 CE.Conviene, ante todo, transcribir la Disposición adicional impugnada, según la cual:"De la cotización a Formación Profesional a que se refiere el art. 98, ocho, 2.3, de esta ley, la cuantía que resulte de aplicar a la base de dicha contingencia un 0,1 por ciento se afectará a la financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación Continua.El importe de la citada cantidad, que figura en el presupuesto del Instituto Nacional de Empleo, se pondrá a disposición del Ente Paritario de ámbito estatal de las representaciones sindicales y empresariales, dotado de personalidad jurídica, que las partes firmantes del Acuerdo designen."Esta previsión es sustancialmente reproducida por la Disposición adicional segunda de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, si bien señala como ente destinatario de la dotación económica a la "Fundación para la Formación Continua" (FORCEM), creada al amparo del Acuerdo nacional sobre formación continua.Pues bien, pasando a examinar en primer lugar los reproches de orden competencial, debemos dejar sentado que, puesto que los mismos se refieren exclusivamente a los aspectos aplicativos o de ejecución, es claro que el primer párrafo de la Disposición adicional vigesimotercera no implica vulneración alguna de las competencias de la Generalidad de Cataluña, puesto que la previsión contenida en el mismo de que quede afectado un 0'1 por ciento de la base de cotización a formación profesional a la financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo nacional de formación continua se inscribe en el ámbito de lo normativo en materia laboral, que está reservado al Estado por el art. 149.1.7 CE; y la Generalidad de Cataluña admite expresamente en su demanda que aquél pueda elaborar libremente sus presupuestos, destinando más recursos a aquellas acciones que considere prioritarias, de modo que considera legítimo que el Estado pueda ampliar o reducir las cantidades destinadas a la formación profesional.La reivindicación competencial se circunscribe, por tanto, al segundo párrafo de la mencionada Disposición adicional, es decir, impugna el criterio de que la referida financiación se ponga a disposición del ente paritario de ámbito estatal de las representaciones sindicales y empresariales.Hemos de tener en cuenta que el precepto objeto de impugnación no es sino la traducción presupuestaria del soporte financiero de las acciones formativas acogidas al sistema de formación continua de los trabajadores ocupados, que trae causa del Acuerdo interprofesional sobre la materia y el subsiguiente Acuerdo tripartito, en el que participó el Gobierno de la Nación, por el que se determina la puesta a disposición del ente paritario estatal de la correspondiente dotación económica, es decir, de la íntegra cantidad con la que se subvencionan dichas acciones de formación continua, produciéndose así la exclusión de tales recursos o cantidades de su oportuna gestión y administración por quien, como la Generalidad de Cataluña, ostenta la titularidad de la función ejecutiva en dicha materia, al no territorializarse dichas subvenciones. Por ello, y en concordancia con lo antes expuesto, procede declarar la inconstitucionalidad de la citada Disposición adicional vigesimotercera, en su párrafo segundo, por vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias, al excluir a la Generalidad de Cataluña de la percepción de los correspondientes fondos públicos destinados a financiar la formación continua en su ámbito territorial. 20. Por lo que concierne al segundo bloque de reproches que la representación autonómica dirige a la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, hemos de considerar que se conectan no a la vulneración del orden constitucional de competencias, sino a la infracción de los arts. 1, 7, 22 y 28 de la Constitución. Dicha infracción vendría producida por el menoscabo que produce a otras organizaciones sindicales y empresariales el hecho de que sólo participen en el Acuerdo tripartito las organizaciones UGT, CC OO, CEOE y CEPYME, atribuyéndoles la gestión del mismo. Ello supone la exclusión de otras organizaciones de similar naturaleza con implantación en el territorio de Cataluña, y sin que tal exclusión se haya sustentado en criterios objetivos previamente determinados que la justifiquen.En lo relativo a las vulneraciones aducidas, debemos señalar que las mismas han de ponerse en relación, exclusivamente, con el segundo párrafo de la Disposición adicional vigesimotercera, pues sólo en lo por él prescrito cabe apreciar la existencia de una eventual disparidad de trato entre las citadas organizaciones sindicales y empresariales, y las restantes, que pudieran conectarse con los principios constitucionales de libertad sindical, asociación, no discriminación y pluralismo político. Y ello en la medida en que dicho párrafo segundo, al prever la puesta a disposición de los fondos públicos para financiar la formación profesional a favor del ente paritario de ámbito estatal, determina que sólo los expresados agentes sociales, que son quienes únicamente se integran en dicho ente, perciban aquella subvención y la gestionen.Sin embargo, habiendo estimado, en el precedente fundamento jurídico, que el mencionado párrafo segundo de la impugnada Disposición adicional es contrario al orden constitucional de competencias e incurre, por ello, en inconstitucionalidad, resulta del todo innecesario examinar las aducidas tachas de inconstitucionalidad material, de modo que el reconocimiento a favor de la Comunidad Autónoma de Cataluña de la gestión de los recursos o subvenciones sitúa en otro plano la intervención de los interlocutores sociales firmantes del Acuerdo, y la posible discriminación alegada respecto de otras organizaciones sindicales y empresariales, máxime cuando el tenor literal de la norma impugnada prevé, en su primer párrafo, que la dotación económica "se afectará a la financiación de acciones formativas acogidas al Acuerdo Nacional sobre Formación Continua", sin mayor concreción. 21. No debemos concluir sin señalar que, al dirimir tanto el conflicto competencial como el recurso de inconstitucionalidad (en el que subyace una controversia de la misma índole) promovidos por la Generalidad de Cataluña, a favor de ésta, como titular de la función ejecutiva o de gestión sobre la materia controvertida, nuestro pronunciamiento descansa en la vulneración de las reglas competenciales, producida en virtud de la gestión centralizada que el Gobierno de la Nación asume y encomienda a las organizaciones sindicales y empresariales, en materia de formación profesional continua, con exclusión de toda participación en dicha actividad de ejecución de la Generalidad de Cataluña, respecto de las acciones y programas formativos concernientes a la población trabajadora radicada en su ámbito territorial.Siendo ello así, dicho pronunciamiento en nada obsta a que las organizaciones sindicales y empresariales, para cumplir los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les encomienda el art. 7 CE puedan prever y regular, en el seno de la negociación colectiva, aquellas acciones o programas formativos que complementen o refuercen el sistema de formación continua de los trabajadores ocupados, sistema que ha de sujetarse al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en los términos señalados. 22. Finalmente, debemos precisar el alcance de nuestro pronunciamiento sobre la vulneración del orden constitucional de distribución de competencias, que ha de trasladarse al fallo. A estos efectos, ha de tenerse en cuenta que tanto el Acuerdo tripartito suscrito el 22 de diciembre de 1992, como la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, ya han "agotado sus efectos, y que se podría estar afectando a situaciones consolidadas" (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 13). Con base en esta relevante circunstancia, y al igual que decidimos en otros casos semejantes (SSTC 75/1989, de 21 de abril, 13/1992, de 6 de febrero, 79/1992, de 28 de mayo, 186/1999, de 14 de octubre, 98/2001, de 5 de abril, y 188/2001, de 20 de septiembre), procede entender que la pretensión autonómica puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos objeto de impugnación. Fallo En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el Acuerdo tripartito en materia de formación continua de trabajadores ocupados suscrito en Madrid el 22 de diciembre de 1992, y en su virtud:
21. a)Declarar que la titularidad de la competencia de ejecución en la materia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña.
22. b)Declarar, asimismo, que vulneran el orden constitucional de distribución de competencias y son, por ello, inaplicables en Cataluña, las siguientes determinaciones del mencionado Acuerdo tripartito: - Acuerdo primero, apartado 2, en el inciso que dice: "el Instituto Nacional de Empleo transferirá al Ente Paritario Estatal, que las partes firmantes del Acuerdo Nacional sobre Formación Continua constituyan y designen, las cantidades correspondientes al citado 0,10 por ciento de la cuota de Formación Profesional". - Acuerdo tercero, párrafo primero, inciso inicial, a cuyo tenor: "El Gobierno y las organizaciones firmantes convienen en que todos los aspectos relativos a la organización, gestión, distribución de fondos, o, en su caso, ejecución de las acciones formativas y justificación de las mismas, corresponden a los interlocutores sociales a través de los correspondientes entes de composición paritaria". - Acuerdo tercero, párrafo segundo, en los "guiones" segundo, cuarto y quinto.
23. c)Desestimar el conflicto competencial en todo lo demás. 2º Estimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra la Disposición adicional vigesimotercera de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, y, en consecuencia, declarar que el párrafo segundo de dicha Disposición no se ajusta al orden constitucional de distribución de competencias y es, por ello, inaplicable en el ámbito territorial de Cataluña. Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado". Dada en Madrid, a veinticinco de abril de dos mil dos. Votos particulares 1. Voto particular concurrente que formulan el Magistrado don Pablo García Manzano y la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde respecto de la Sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93 y en el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93, acumulados Compartimos plenamente la decisión de la Sentencia de que el Acuerdo tripartito y la Disposición presupuestaria impugnados no constituyen un fondo "de ámbito nacional y de empleo", que se configura en el art. 11.2, segundo inciso, EAC, como un límite a la competencia de la Generalidad de Cataluña de ejecución de la legislación laboral, sin perjuicio de lo que las normas del Estado establezcan en la materia. Esa coincidencia se proyecta sobre la argumentación, contenida en los fundamentos jurídicos 12 y 13, de que un fondo "de ámbito nacional" para poder ser constituido como tal necesita de una plasmación formal, de unos rasgos y de un régimen jurídico identificador de los que, en este caso, carece. Creemos, sin embargo, que la argumentación de la Sentencia a propósito de los requisitos de orden formal que deben exigirse a la constitución por el Estado de un fondo "de ámbito nacional", puesto que de esa constitución se deriva la restricción de la competencia autonómica ordinaria de ejecución de la legislación laboral, debería haberse completado expresamente con la necesidad de que dichos fondos de ámbito nacional, para merecer la calificación de tales, cumplan ciertas exigencias materiales. De no ser así, bastaría la mera invocación formal de la constitución de un fondo de ámbito nacional para que obtuviera respaldo constitucional. En efecto, es claro que el precepto estatutario no ha podido pretender reservar al Estado la determinación unilateral de los supuestos en que asume competencias plenas sobre determinados fondos propios de la materia laboral, con sólo dotar a los mismos de un carácter nacional, y sin necesidad de atender a cualesquiera otras características o régimen jurídico de los mismos. Ello sería tanto como permitir al Estado utilizar sus competencias legislativas en materia laboral para desapoderar a la Comunidad Autónoma de Cataluña de las competencias ejecutivas que en ese ámbito material le corresponden con carácter general, sin que existan específicas y concretas razones para ello, algo que no está en la lógica de nuestro sistema de distribución competencial y que este Tribunal ha venido rechazando con reiteración. Así, en la STC 223/2000 (FJ 11) pusimos de relieve que atribuir al Estado una determinada competencia por la simple circunstancia de que alguno de los elementos sobre los que actúa tenga ámbito o carácter nacional no puede admitirse, ya que en caso contrario "sería suficiente extender los efectos de una medida de carácter ejecutivo a todo el territorio nacional para que se generase, sin mayor justificación, una modificación del orden constitucional de competencias". Por tanto, el art. 11.2 EAC ha pretendido solo garantizar al Estado, cuando existan razones fundadas para ello, la posibilidad de asumir competencias ejecutivas en materia laboral, competencias que en principio no podría ostentar por corresponderle a la Comunidad Autónoma de Cataluña, identificando las concretas materias, entre ellas y en lo que ahora interesa, los fondos "de ámbito nacional", en las que tal posibilidad existe. Es más, consciente el precepto estatutario de la excepcionalidad de la situación, en cuanto que supone una alteración del normal sistema de distribución competencial en materia laboral, destaca que, aún en estos supuestos, las normas del Estado podrán establecer las previsiones que juzguen oportunas en orden a la participación de la Comunidad Autónoma en la gestión o ejecución, pues tal es, entre otros, el significado que cabe atribuir a su inciso final. Pues bien, si se examina la naturaleza de las acciones formativas previstas en el Acuerdo tripartito, para cuya financiación se prevén las correspondientes cantidades, no puede apreciarse ni se justifica que existan razones objetivas bastantes para desapoderar a la Comunidad Autónoma de Cataluña de sus competencias ejecutivas o gestoras en materia laboral, atribuyendo al Estado o a quienes éste designe, su ejercicio por la sola razón de que el sistema tenga un carácter o ámbito nacional. En efecto, ni los planes de empresa de más de 200 trabajadores, ni los planes agrupados de ámbito sectorial o intersectorial dirigidos a dos o más empresas que ocupen 200 trabajadores, ni, menos aún, los permisos individuales de formación ofrecen características que justifiquen la conveniencia de atribuir al Estado, y no a la Comunidad Autónoma inicialmente competente, la gestión del sistema, sin perjuicio de que existan supuestos excepcionales en que esa intervención de la Comunidad Autónoma no resulte adecuada o posible, asumiendo entonces el Estado las competencias en cuestión, por esta vía o por la que, en su caso, puede habilitar el art. 149.1.13 CE. Es más, que tal intervención del Estado no era precisa, sin que éste pretendiera que nos encontráramos ante un fondo "de ámbito nacional" a efectos del art. 11.2 EAC lo confirma el que, como recoge la Sentencia, con anterioridad al establecimiento del sistema que estamos analizando, la competencia ejecutiva en materia de formación continua de los trabajadores desocupados venía siendo ejercida pacíficamente por la Comunidad Autónoma de Cataluña, lo que, por lo demás, viene a determinar que hubiera sido exigible al Estado, para llevar a cabo una alteración del sistema de distribución competencial como la que ha pretendido, un reforzamiento de la justificación de las razones que conducen a tal modificación. Madrid, a treinta de abril de dos mil dos. 2. Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 938/93 y en el conflicto positivo de competencia núm. 1176/93, acumulados Con sincero respeto del criterio mayoritario expresado en la Sentencia, y en ejercicio del derecho establecido en el artículo 90.2 LOTC, creo oportuno expresar mi disentimiento, formulando Voto particular, cuyas razones paso a exponer. 1. La tesis de la Sentencia conduce, a mi juicio, a crear un obstáculo casi insalvable (insalvable en este caso concreto) para las opciones ordenadoras de la concertación social de ámbito estatal (si tal es el ámbito elegido en ejercicio de su libertad por los interlocutores sociales, como ha sido aquí el caso), en razón de la salvaguarda de las competencias de las Comunidades Autónomas sobre ejecución de la legislación laboral, desde el momento en que de hecho se cierra el paso a que el Estado pueda implementar esas alternativas ordenadoras de índole negocial mediante el ejercicio de su propia competencia sobre la legislación laboral. Y ello, pese a que la ordenación que se tome en consideración en estos casos, a potenciar por el Estado, no sea en último término legislación laboral, sino un instrumento ordenador alternativo y distinto: el propio de la negociación col