Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 48/2003

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 48/2003 Volver a la página principal [Español] English Français Tribunal Constitucional de España Buscador de jurisprudencia constitucional Buscador Listado Resolución Buscar doc print Búzon de sugerencias Búzon de sugerencias Resolución Ficha Técnica Extractos Índices Descriptores Edición completa Fundamentos Fallo Hallazgos Fundamentos Hallazgos SENTENCIA 48/2003, de 12 de marzo (BOE núm. 63, de 14 de marzo de 2003) ECLI:ES:TC:2003:48 El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5550-2002, promovido por el Gobierno Vasco contra los arts. 1.1, 2.1, 3.2, 4.2 y 3, 5.1, 6 y 9, el Capítulo III (arts. 10 a 12) y la disposición transitoria única, apartado 2, de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos. Han comparecido y formulado alegaciones el Senado y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Presidente del Tribunal don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer del Pleno. I. Antecedentes 1. Por escrito presentado en el Juzgado de guardia el 27 de septiembre de 2002 y registrado en este Tribunal el día 30 siguiente, el Gobierno Vasco interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.1, 2.1, 3.2, 4.2 y 3, 5.1, 6 y 9, el Capítulo III (arts. 10 a 12) y la Disposición Transitoria Única, apartado 2, de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos. 2. El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones:

1. a)La demanda se inicia con la exposición de una serie de fundamentos de orden procesal, el primero de los cuales se refiere a la legitimación del Gobierno Vasco para la impugnación de la Ley recurrida. Tras recordar una primera línea jurisprudencial que interpretó la restricción del art. 32.2 LOTC, en punto a la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar leyes del Estado, en un sentido estrictamente competencial (así, la STC 25/1981, de 14 de julio), se señala que el Tribunal ha evolucionado hasta aceptar un entendimiento de la expresión "ámbito de autonomía" como algo distinto de la suma de competencias de las que sea titular la Comunidad Autónoma. Así las cosas, la condición fijada por el art. 32.2 LOTC a la legitimación de las Comunidades Autónomas se interpreta en la actualidad con arreglo a los siguientes parámetros: Por un lado, dicha legitimación no puede hacerse depender de la reivindicación de una competencia; además, basta un punto de conexión material entre la ley estatal impugnada y el ámbito competencial autonómico interpretado en un sentido amplio; por último, el hecho de que sea el art. 32.2 LOTC y no la propia Constitución [art. 161.1 a)] el que introduce la limitación examinada impide una interpretación restrictiva y avala, por el contrario, la favorable al reconocimiento de la legitimación. Por tanto, continúa el Gobierno Vasco, es doctrina consolidada que una Comunidad Autónoma está legitimada para actuar, no sólo en defensa de su elenco competencial, sino, también, para procurar la depuración objetiva del orden jurídico. En el presente caso, la afección del interés autonómico sería indubitada y se manifestaría en varios puntos de conexión, a saber: La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia en "organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de las normas del presente Estatuto" (art. 10.2 EAPV) y en "legislación electoral interior que afecte al Parlamento Vasco, Juntas Generales y Diputaciones Forales en los términos previstos en el presente Estatuto y sin perjuicio de las facultades correspondientes a los Territorios Históricos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 del mismo" (art. 10.3 EAPV). Ambas atribuciones permitirían ubicar en el "ámbito propio de interés de la Comunidad Autónoma" cualquier norma que, como la recurrida, ataña de forma directa al derecho fundamental del art. 23.1 de la Constitución, pues "ni la elección de representantes ni la asunción o ejercicio de su función por éstos puede llevarse a cabo sin normas que disciplinen el ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados" (STC 8/1985, de 25 de enero). En consecuencia, para el Gobierno Vasco es innegable la incidencia de la Ley recurrida en el círculo de interés de la Comunidad Autónoma del País Vasco; certeza que se alcanzaría con sólo tomar en consideración que el objeto de aquélla es la regulación de los partidos políticos, que tienen la función constitucionalmente atribuida de servir de cauce fundamental para la participación política y son, por tanto, vehículos del pluralismo político en tanto a su través se forma y manifiesta la voluntad popular (art. 6 CE). Para el recurrente es meridiano que, de acuerdo con la concepción compleja del Estado acogida por la Constitución, una ley con el objeto y el contenido de la aquí recurrida no puede reputarse desconectada del ámbito de interés de ninguna Comunidad Autónoma y, en consecuencia, la regulación de los partidos afecta a su organización institucional o atañe a sus "intereses políticos específicos" (votos particulares a la STC 25/1981). Esta afirmación general cobraría especial sentido para el caso del País Vasco, por ser el ámbito territorial, junto con el de la Comunidad Foral de Navarra, en el que se desenvuelve el partido político que aparece como destinatario principal del contenido más novedoso de la Ley Orgánica de partidos políticos. Pero, además, es lo cierto, continúa el Gobierno Vasco, que, versando la Ley impugnada sobre los derechos fundamentales reconocidos en los arts. 22 y 23 de la Constitución, ese ámbito objetivo debería permitir sustentar por sí solo la legitimación autonómica. Porque si los sujetos legitimados para interponer recursos de inconstitucionalidad " están investidos por la Constitución ... y por la Ley ... de legitimación para promover procesos constitucionales no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional" (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 3), resulta difícil negar legitimación activa a cualesquiera de dichos sujetos para someter al juicio del Tribunal Constitucional una Ley cuyo objeto es el desarrollo de un derecho fundamental. De la significación y finalidades de los derechos fundamentales dentro del orden constitucional se desprende que la garantía de su vigencia no puede limitarse a la posibilidad del ejercicio de pretensiones por parte de los individuos, sino que ha de ser asumida también por el Estado (STC 53/1985, de 11 de abril), siendo innecesario precisar que, en este caso, el término Estado incluye también "las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones" (STC 32/1981, de 28 de julio), porque la garantía de la vigencia de los derechos forma parte de su atribución funcional (en ese sentido amplio, no idéntico a la suma de las competencias atribuidas). Así lo advera el art. 9.2
2. a)EAPV, al disponer que "los poderes públicos vascos, en el ámbito de su competencia:
3. a)velarán y garantizarán el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos". Ciertamente, este precepto fue descartado en su día como posible fundamento de la legitimación autonómica en el recurso de inconstitucionalidad (STC 25/1981), pero requeriría una nueva lectura, pues, una vez superada la interpretación estricta del "ámbito de autonomía" como sinónimo de elenco de competencias, el hecho de no ser aquel precepto atributivo de competencias no veda su potencial como punto de conexión, en tanto sí perfila un círculo de intereses autonómico (por más que concurrente con el del Estado) claramente diferenciado de las competencias stricto sensu. Es más, la "materia" derechos fundamentales sería, a juicio del Gobierno Vasco, el ejemplo paradigmático de materia que, sin engrosar el elenco competencial de ninguna Comunidad Autónoma, permite perfilar un interés de éstas y, por tanto, puede erigirse en presupuesto legitimador del recurso de inconstitucionalidad. Por último, y antes de extenderse en la exposición de los fundamentos materiales del recurso, el Gobierno Vasco afirma que su demanda se presenta dentro del plazo establecido en el art. 33.1 LOTC e identifica como recurridos los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos: arts. 1.1, 2.1, 3.2, 4.2 y 3, 5.1, 6, 9, Capítulo III (arts. 10 a 12), y disposición transitoria única, apartado 2.
4. b)Por lo que hace a la fundamentación sustantiva de la demanda, el Gobierno Vasco comienza con una serie de consideraciones introductorias referidas a las circunstancias de la elaboración de la Ley recurrida. Tras recordar los debates que han acompañado a la Ley desde sus inicios y "la polémica que ha suscitado su aplicación práctica y la tensión política y social que existe al respecto, y a la que no es ajena la coincidencia en el tiempo de la iniciación del procedimiento de ilegalización en ella regulado y la suspensión cautelar de las actividades del partido al que se dirige acordada mediante el correspondiente Auto por el Magistrado Juez que instruye la causa penal contra el mismo en la Audiencia Nacional" (pág. 7 de la demanda), el Gobierno Vasco destaca que "el objeto de la LOPP [es] esencial en un ordenamiento que propugna, expresamente, como uno de sus valores el pluralismo político" (ibid.). Todo lo cual hace que, a su juicio, la impugnación de la Ley de Partidos Políticos "se diferencie notablemente de la de cualquier otra norma legal [, d]e tal manera, que la connatural tensión entre la voluntad del legislador plasmada en un concreto texto normativo y la del poder constituyente, objetivada en la norma fundamental, adquiere en este caso una dimensión muy cualificada que debe ser ponderada mucho más que en cualquier otro a la hora de contrastar si la primera es respetuosa con la segunda" (ibid.). Ello no obstante, y pese a que "la carga política de la cuestión objeto de litigio merece una atención especial", el Gobierno Vasco advierte de que lo anterior "no es óbice para que esta demanda de inconstitucionalidad se mueva en el terreno estricto de la argumentación constitucional y del rigor jurídico" (pág. 8 de la demanda).
5. c)Entrando ya en consideraciones de fondo, el Gobierno Vasco destaca, en primer término, que la Ley Orgánica de partidos políticos carece de fundamento constitucional. Pone de relieve, a este respecto que durante la elaboración de la Constitución se rechazó expresamente una enmienda que proponía el establecimiento del control de constitucionalidad de los partidos por parte del Tribunal Constitucional. Ese rechazo, reiterado en la discusión de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, habría supuesto la equiparación de los partidos políticos al régimen común de las asociaciones del art. 22 de la Constitución en todo lo relativo a su control jurisdiccional. Esto es, la aplicación directa de los apartados 2 y 5 de ese artículo, relativos a las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito y a las que tengan carácter secreto o paramilitar. El Código penal de 1995 tipificó en su art. 515 el delito de asociación ilícita. Finalmente, la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, del derecho de asociación, ha confirmado, completándolo, el régimen jurídico descrito, con la peculiaridad de que su art. 2.5 extiende a toda clase de asociaciones el requisito de la democracia interna, que la Constitución sólo exigía a los partidos políticos y a otras entidades como sindicatos, organizaciones empresariales y colegios y organizaciones empresariales. Por tanto, continúa el Gobierno Vasco, hasta la aprobación de la Ley ahora impugnada habría existido un acuerdo doctrinal y jurisprudencial plasmado en el ordenamiento vigente, según el cual la disolución de las asociaciones, y por ende de los partidos, sólo podría producirse en virtud de resolución judicial motivada (art. 22.4 CE) que únicamente podría basarse en la ilicitud penal (art. 515 CP) o, en vía civil, en el hecho de que su organización y funcionamiento no fueran democráticos (art. 6 CE). La Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de partidos políticos, preveía también la disolución de éstos por actividades contrarias a los principios democráticos. Sin embargo, la doctrina entendió que, al margen de su condición preconstitucional (STC 85/1986, de 25 de junio), la interpretación constitucionalmente conforme de ese precepto pasaba por entenderlo subsumido en los supuestos antes indicados. Así las cosas, entiende el Gobierno Vasco que la nueva Ley de partidos habría revolucionado tan asentada opinión. Por un lado, se desmarca sin más de la Ley Orgánica del derecho de asociación; por otro, introduce límites al derecho de asociación en partidos que, supuestamente, pretenden concretar los términos en los que ha de entenderse el respeto a la Constitución y a la ley exigido por el art. 6 de la Constitución. Pero se trata de límites que no encuentran amparo en la Constitución considerada en su unidad y que contradicen abiertamente la doctrina sentada en las SSTC 101/1983, de 18 de noviembre, y 122/1983, de 16 de diciembre (seguida por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 23 de mayo de 1984, que ordenó la inscripción de Herri Batasuna en el registro de partidos políticos) sobre el significado que tiene el deber de fidelidad a la Constitución previsto en el art. 9.1 CE. No se trata, prosigue el Gobierno Vasco, de un deber de adhesión ideológica ni de conformidad con el total contenido de la Constitución. Implica únicamente "el compromiso de respetar las reglas del juego político y del orden jurídico existente, en tanto existe, y no intentar su transformación por medios ilegales". En definitiva, el sometimiento a la Constitución es compatible con los programas, proyectos y acciones políticos dirigidos a cambiarla, siempre que se empleen los medios y procedimientos propios de un Estado de Derecho. Por lo demás, los términos del art. 9.1 CE son equivalentes a los que utiliza el art. 6 CE. Éste no hace sino subrayar para los partidos el principio de sujeción a la norma fundamental (art. 9.1 CE) y con las mismas consecuencias. Según la doctrina, la diferencia entre la sujeción de unos y otros radica en que para los ciudadanos es de carácter negativo, en tanto que para los poderes públicos la vinculación es positiva. Dado que los partidos políticos no son poderes públicos ni órganos del Estado (STC 10/1983, de 21 de febrero), sino formaciones sociales, se les ha de aplicar el principio de vinculación negativa. No obstante, ha de reconocerse que tampoco son iguales a los simples ciudadanos y a las demás asociaciones, atendiendo a las funciones que les confía el art. 6 de la Constitución. Por ello se ha sostenido que su situación se encuentra a mitad de camino entre la de los ciudadanos y la de los poderes públicos, lo que significaría que su sujeción a la Constitución estaría cualificada, aproximándose o, incluso, igualándose a la de los segundos, siendo posible, por tanto, según esta interpretación, encomendar al Tribunal Constitucional ex art. 161.1
6. d)CE, el control de la adecuación a la Constitución de los partidos. Ahora bien, esa atribución no requeriría establecer por ley el parámetro de enjuiciamiento, bastando con el texto constitucional, que es el que el Tribunal maneja con naturalidad en su condición de intérprete supremo de la Constitución (art. 1 LOTC). Esta tesis, para el Gobierno Vasco, ha de explicar cómo se asimilan las misiones que el art. 6 de la Constitución predica de los partidos a las funciones de los órganos constitucionales. En su opinión, la asimilación es infundada, pues el art. 6 describe el papel de los partidos con la sola intención de facilitar y reforzar su actuación y de proteger al máximo el derecho de asociación política frente a los poderes públicos mismos. Así y todo, aun dando por buena esa teoría, sólo tendría encaje constitucional en los términos señalados, esto es, equilibrando la especial sujeción a la Constitución con la garantía que supone el encargo de su control al Tribunal Constitucional. Lo que, en opinión del Gobierno Vasco, no es admisible es acogerla parcialmente para restringir por ley, de manera radical, el régimen jurídico de los partidos, impidiendo o disuadiendo del ejercicio de los derechos y libertades que se conectan y forman un todo inescindible con el derecho de asociación política (ideológica, de expresión, de reunión y manifestación y de participación política). Para valorar hasta qué punto es posible limitar la acción política de los partidos - sobre la base de un argumento de asimilación de éstos a los poderes públicos, que el Gobierno Vasco sólo asume a efectos dialécticos- es esencial no perder de vista que el art. 6 de la Constitución tiene un doble contenido. Por un lado, reconoce el derecho de asociación en partidos como una especialidad muy relevante del derecho común de asociación del art. 22 CE. Por otro, establece una garantía institucional de la existencia de un sistema plural de partidos que el legislador no puede desvirtuar. Es decir, la defensa del Estado de partidos no puede establecerse ni aplicarse en detrimento del propio Estado de partidos que se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como uno de sus valores superiores el pluralismo político. Pluralismo que toma cuerpo a través de esta garantía que hace del sistema de partidos el centro de gravedad de una Constitución abierta y la principal barrera frente a quienes quieren imponer proyectos totalitarios por la fuerza. La garantía institucional del art. 6 de la Constitución es así un límite a la libertad de configuración del legislador. Junto a ese límite, el art. 53.1 CE le impone expresamente otros dos: la vinculación a los derechos del Capítulo segundo y el respeto, en todo caso, de su contenido esencial. Para el Gobierno Vasco, no hay en la Constitución un fundamento válido para establecer unos límites adicionales a los partidos políticos ni un control jurisdiccional específico de su actividad, aunque quizás sería posible introducir el del Tribunal Constitucional. No cabe, pues, más control que el destinado a declarar la ilicitud de los que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito o a hacer efectiva la prohibición de los que pudieran ser calificados como secretos o de carácter paramilitar. Cabría, a lo sumo, revisar y mejorar lo ya previsto en el Código penal, pero no establecer un régimen punitivo paralelo al actualmente en vigor. Tampoco cabe la introducción de un principio de democracia militante. Y ello porque en el sistema constitucional español no rige el llamado privilegio de partido (reserva del control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional e inmunidad frente a la persecución penal mientras no sea declarado inconstitucional por aquél), ni existen cláusulas de intangibilidad, ni -sobre todo- se prevén límites a los derechos que, como el de asociación política, pueden servir para cuestionar el orden establecido. En definitiva, entiende el Gobierno Vasco que el motivo fundamental para rechazar la configuración legal de nuevos requisitos o deberes límites estriba en que la Constitución no los ha integrado entre los límites al derecho de asociación en partidos (art. 6 CE) incorporando, por ejemplo, las posibles restricciones que habilita el art. 11 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales. Inclusión que sí ha hecho, sin embargo, el art. 28 CE en relación con el derecho de asociación sindical. En consecuencia, tampoco cabe arbitrar un control jurisdiccional ad hoc destinado a verificar el cumplimiento por los partidos de tales obligaciones o deberes constitucionales. El recurso se extiende, a continuación, sobre la diferencia entre la defensa de la Constitución como norma y la defensa del orden constitucional como sustrato material de aquélla, que puede estar identificado expresamente bajo una cláusula de intangibilidad o de manera implícita en determinados preceptos constitucionales. Entiende el Gobierno Vasco que el art. 168 de la Constitución no identifica ese orden constitucional subyacente. Así, algunos de sus contenidos difícilmente podrían considerarse como tales (por ejemplo, el derecho de petición), mientras que otros que sí podrían serlo (en particular, el art. 10.1 CE) no están protegidos por la mayor rigidez que el precepto otorga. En ausencia de una determinación constitucional expresa se hace muy difícil la identificación del orden político porque, aunque se conviniera en aceptar una determinada delimitación del contenido mínimo sobre el que se asienta el edificio constitucional (quizás los arts. 1 y 2 CE) surge enseguida la dificultad de definir su alcance con exactitud. Además, siempre será necesario precisar cuál es el significado que ha de darse a dicho contenido sustancial y, en particular, a cada uno de los valores superiores enunciados por el art. 1.1 de la Constitución, sin olvidar los que son deducibles del texto constitucional. El Gobierno Vasco sostiene que la Ley recurrida viene a utilizar precisamente como parámetro de la legalidad de la actividad de los partidos -en manifiesta separación del art. 6 CE- una serie de conceptos jurídicos indeterminados que no apelan a la defensa de la norma constitucional, sino, más bien, a la defensa del orden político subyacente. Tal es la consideración que merece, a su juicio, la invocación a los "principios democráticos" (art. 6 LOPP), a los "valores constitucionales expresados en los principios democráticos y en los derechos humanos" (art. 9.1 LOPP), al "régimen de libertades" y al "sistema democrático", al "orden constitucional" y a la "paz pública" [arts. 9.2 y 10.2
7. c)LOPP]. Apelación que denota una pretensión de darles vida autónoma y diferenciada respecto de la norma constitucional; como si fueran algo extraño a ella y pudieran actuar aisladamente de las reglas que establece en relación con el derecho de asociación en partidos políticos (arts. 6 y 22 CE) y sin necesidad de una definición siquiera mínima de su significado. Ese proceder niega de facto la unidad de la Constitución, cuyos preceptos contienen normas que, con la estructura de reglas o de principios, están informadas por valores con los que dan sentido a la Constitución y que se condicionan recíprocamente. Por todo ello, el Gobierno Vasco entiende que la invocación a principios y valores en los arts. 6 y 9 de la Ley impugnada, o no añade nada a lo que dice el art. 6 de la Constitución y al régimen asociativo común del art. 22 CE, o es inconstitucional. Menos aún cabría aceptar su consideración como el núcleo o expresión del orden constitucional subyacente para erigirlos en un instrumento específico de defensa de la Constitución a través del cual sea posible eludir las prescripciones constitucionales sobre los límites y las limitaciones de los derechos fundamentales. A este respecto advierte el Gobierno Vasco de que el articulado de la Ley no sería coherente con su preámbulo. En éste se niega que la Ley tenga por finalidad afrontar una amenaza que pueda ocasionar una crisis constitucional, aclarando que no se dirige contra las ideas ni contra el derecho a propugnar modelos de convivencia alternativos, siempre que su consecución se acometa por los cauces del Título X de la Constitución. Por lo tanto, se hace hincapié en los medios y no en los fines. La aclaración sería necesaria porque lo peculiar de los mecanismos de defensa de la Constitución no es la prevención frente a los medios que se utilicen, sino contra los fines políticos. Sin embargo, el análisis del art. 9.2 y 3 de la Ley recurrida revelaría con nitidez que las conductas y presunciones contempladas tienen una clara connotación finalista coincidente con las normas penales (art. 515 CP), a las que se acumulan formando una amalgama contradictoria con los principios de legalidad penal (art. 25 CE), de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE). Desde esa óptica la Ley impugnada no puede calificarse a priori como un instrumento de defensa de la Constitución en sentido estricto, ya que sus presupuestos son los contrarios de los que fundamentan esa clase de mecanismos. Se dice y se repite por sus defensores que sólo se quiere impedir el uso de medios ilegítimos y la connivencia con la violencia y el terrorismo para cualesquiera fines políticos. Estaríamos, por tanto, ante una Ley concebida para combatir una forma sutil o enmascarada de terrorismo. Una norma llamada a ocupar un espacio a mitad de camino entre las previsiones abstractas y genéricas del art. 6 de la Constitución y las determinaciones taxativas del art. 515 del Código penal. Pero la impresión inicial queda matizada, en opinión del recurrente, cuando se comprueba que la forma de acción política a la que se persigue es exclusiva de una determinada formación; la única que la Ley tendría en cuenta, precisamente, para enunciar las causas de ilegalización y los criterios que a tal efecto ha de aplicar el Poder Judicial. Sin embargo, para el Gobierno Vasco el espacio buscado por la Ley no existe. Además, la Ley pecaría por exceso y por defecto y presentaría los contornos de una ley singular. En efecto, afirma el Gobierno Vasco, y como apreciara en su correspondiente dictamen el Consejo de Estado, la democracia interna exigida por el art. 6 CE requería un mayor desarrollo que el brindado por la Ley. No sólo por la proyección interna del derecho de asociación política en las relaciones entre los socios, sino, fundamentalmente, porque la Constitución así lo demanda en su art. 6 como consecuencia del principio de legitimación democrática que contiene el art. 1.2 CE. Requisito lógico, pues malamente los partidos podrían servir de instrumento fundamental de participación política si no se rigieran ellos mismos por ese principio. La Ley también habría incurrido en excesos, pues su atención se ha centrado en el establecimiento de unos límites ciertamente difusos del derecho de asociación política con el conjunto de los derechos fundamentales mediante apelaciones vagas a principios y conceptos jurídicos indeterminados (art. 9 LOPP). Y la consecuencia jurídica que anuda a la superación de tales límites es única y, en todo caso, la más radical: la disolución del partido. Ciertamente, admite el Gobierno Vasco que ningún derecho fundamental es ilimitado, siendo constitucionalmente posible e incluso necesario que el legislador orgánico fije con claridad sus límites a fin de garantizar el carácter preferente de aquellos otros derechos que son todavía más válidos que el de asociación en partidos (derecho a la vida, libertad personal, igualdad y, potencialmente, cualquier otro derecho fundamental, atendiendo a las circunstancias y a las posibilidades de conciliación entre ellos). No siendo de descartar que un partido se prevalga de su especial posición en detrimento de los derechos que le sirven de límite, en tal supuesto estaríamos ante el ejercicio ilegítimo de su derecho, lo que merecerá la adecuada respuesta del ordenamiento. Ahora bien, la reacción que éste disponga ha de reunir unos requisitos materiales y formales que impidan la producción de "efectos disuasorios o de desaliento sobre el ejercicio legítimo de los referidos derechos, ya que sus titulares, sobre todo si sus límites penales están imprecisamente establecidos, pueden no ejercerlos libremente ante el temor de que cualquier extralimitación sea severamente sancionada". En definitiva, "no cabe excluir que el establecimiento de ciertos tipos penales o ciertas interpretaciones de los mismos pueda afectar a los citados derechos, siquiera sea indirectamente" (STC 136/1999, de 20 de julio, FJ 20). Todo ello es de aplicación al derecho de asociación en partidos, sobre todo si se tiene en cuenta que las funciones que la Constitución asigna a los partidos políticos no implican sólo a sus dirigentes y afiliados, sino que tienen también un indudable efecto sobre simpatizantes y votantes, esto es, sobre amplios sectores de la ciudadanía. Los partidos son el cauce de expresión y organización de las ideas y propuestas políticas de una parte de la sociedad, y en la medida en que cuenten con un respaldo electoral significativo su existencia adquiere una dimensión institucional indudable y ha de ser tenida en cuenta desde la perspectiva de la legitimidad democrática del sistema político, aunque sean críticos u opuestos al propio sistema. De esta suerte, continúa el Gobierno Vasco, la disolución de un partido sólo podría basarse en las más graves infracciones y estar justificada en la protección de los más valiosos bienes jurídicos. En cualquier caso, la respuesta punitiva frente a las extralimitaciones en que incurra un partido ha de extremar el cuidado a la hora de tipificar las actividades que merezcan esa calificación jurídica, garantizando su previsibilidad y certeza con fórmulas taxativas y precisas, sin superponer o acumular los tipos ni las sanciones y graduándolas en función de su gravedad, observando escrupulosamente el principio de proporcionalidad.
8. d)El escrito de recurso entra así en un segundo conjunto de consideraciones sustantivas, agrupadas bajo la afirmación de que la Ley impugnada "constituye ejercicio del ius puniendi del Estado". Con ellas se viene a cuestionar, en términos generales, la constitucionalidad de los arts. 9, 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica 6/2002, en cuanto vulneran en principio non bis in idem. Para el Gobierno demandante, estamos, en efecto, ante un ejercicio del ius puniendi del Estado entendido en un sentido lato: la disolución es la respuesta del ordenamiento ante una valoración negativa de la actividad del partido. Para llegar a esa conclusión basta con aplicar el criterio seguido por el Tribunal Constitucional para determinar el carácter sancionador de un acto, que consiste en atender a la finalidad perseguida a través de la imposición de la medida restrictiva en la que el acto consiste (SSTC 239/1988, de 14 de diciembre, y 164/1995, de 13 de noviembre; ATC 323/1996, de 11 de noviembre). Así, la cuestión es si la Ley impugnada contempla una segunda sanción, sui generis, informal o atípica, acumulable a la sanción penal establecida en los arts. 515 y 529 CP. El Gobierno Vasco sostiene que la respuesta es afirmativa y que la vulneración del principio non bis in idem es consecuencia de la identidad de los hechos definidos en el art. 515 CP y en el art. 9.2 LOPP, así como de la respuesta punitiva que merecen (art. 520 CP y art. 10 LOPP). Tras referirse a la doctrina constitucional en la materia, alega el recurrente que en el presente caso no sólo no se respeta la dimensión material de aquel principio, sino tampoco su dimensión procesal. En su opinión, la Ley impugnada no resuelve claramente la dicotomía que implica esa doble respuesta del ordenamiento, la penal y la que la misma Ley establece. Y ello, en primer lugar, porque no se establecen los criterios de preferencia, pues se renuncia a establecer una regla de subordinación entre órdenes jurisdiccionales, descartándose la aplicación de la contenida en el art. 44 LOPJ; es más, la propia Ley de partidos señala que los dos procesos se pueden sustanciar simultáneamente y producir cada uno los correspondientes efectos (art. 10.6 LOPP), observando a este respecto el Gobierno Vasco que ni siquiera desde una perspectiva de lógica jurídica tiene sentido que se declare la disolución del partido dos veces, por lo que habría que establecer un régimen de preferencia. Otro tanto cabe decir, en su opinión, de las medidas cautelares, pues según el art. 10.3 LOPP "la suspensión judicial de un partido político sólo procederá si así lo dispone el Código penal. Podrá acordarse también como medida cautelar, en virtud de lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento criminal o en los términos del apartado 8 del artículo 11 de la presente Ley Orgánica", y este último precepto la contempla con enorme amplitud, ya que lo será "con el alcance y los efectos que estime oportunos para salvaguardar el interés general". Podría existir, en suma, una contradicción entre las medidas dispuestas en ambas vías, sin que hubiera forma de resolverla. La coincidencia, continúa el recurso, se da también en relación con el bien jurídico protegido: los valores y principios constitucionales y, en particular, los derechos y libertades fundamentales. El art. 515 CP se sitúa dentro del Capítulo XXI, "Delitos contra la Constitución", en su Capítulo IV, "Delitos relativos al ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas", y en la Sección 1, "De los delitos cometidos con ocasión del ejercicio de los derechos fundamentales y de las libertades públicas garantizados por la Constitución". Lógicamente, el art. 515 CP llena de contenido al art. 22 CE y se aplica a cualesquiera asociaciones, incluidos los partidos políticos, como por lo demás precisa la propia Ley recurrida. Para el Gobierno Vasco, la repetición de los tipos es clara, así como el hecho de que se incurre en una multipunición sin fundamento. Si el listado de las asociaciones ilícitas punibles del art. 515 CP se pone en relación con las conductas relacionadas en el art. 9.2 LOPP se aprecia un evidente solapamiento. La letra
9. a)del art. 9.2 LOPP se refiere a la actividad consistente en "promover, justificar o exculpar los atentados contra la vida o la integridad de las personas, o la exclusión o persecución de personas por razón de su ideología, religión o creencias, nacionalidad, raza, sexo u orientación sexual". En el caso de la promoción estaríamos ante una acción penalmente perseguible, basada en criterios que en el Código penal son más amplios -sin que tampoco se entienda muy bien por qué los restringe la Ley Orgánica de partidos políticos. Justificar o exculpar implica, sin embargo, una actividad distinta, frente a la conducta activa objetivamente dirigida a provocar la comisión de un delito por un tercero; estaríamos ante un comportamiento mediante el que se vienen a dar razones que sustenten la conducta delictiva o descarguen de culpa a quienes la cometen. Por su parte, la letra
10. b)del art. 9.2 LOPP detalla la siguiente conducta: "fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones precisas para el ejercicio de la democracia, del pluralismo y de las libertades políticas". También aquí estaríamos ante una promoción o favorecimiento de la violencia penalmente perseguible. Violencia que tendrá, evidentemente, carácter delictivo. Legitimar, sin embargo, podría nuevamente implicar una conducta de otro orden. En línea con lo señalado anteriormente, haría referencia a aquella actividad que pudiera dar soporte ideológico a la violencia aunque no incite directamente a ella. Se reprocha al partido una falta de militancia activa para combatir la delincuencia política (terrorista) o antisistema (para hacer desaparecer las condiciones precisas para el ejercicio de la democracia, del pluralismo y de las libertades políticas). Finalmente, la letra
11. c)del art. 9.2 LOPP cierra la enumeración en los siguientes términos: "complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, tratando de someter a un clima de terror a los poderes públicos, a determinadas personas o grupos de la sociedad o a la población en general, o contribuir a multiplicar los efectos de la violencia terrorista y la intimidación generada por la misma". Para el Gobierno Vasco, se trata de una conducta descrita en términos excesivamente genéricos, cualificada por tener una virtud conminatoria, amenazante o intimidatoria, y encierra una amalgama de conductas que pretende especificar el siguiente apartado 3 del propio art. 9. La mayoría son conductas delictivas, pues tienden a promocionar los métodos terroristas de una banda armada y a colaborar con la misma, comportamientos que revisten un significado antijurídico susceptible de acarrear una sanción penal. En opinión de recurrente, es claro que en el art. 2 de la Ley se quieren incluir, además de conductas delictivas sobre las que se proyectaría el principio non bis in idem, actitudes que, sin promover delitos, se entienden ex lege legitimadoras o justificadoras del uso de la violencia o minimizadoras de sus efectos por el simple hecho de no manifestar expresamente un absoluto rechazo a la misma. Precisamente aquéllas que en el art. 9.3 LOPP estarían fuera del Código penal y que plantean problemas de constitucionalidad sobre los que luego se entrará. Es ésta, continúa el escrito de recurso, la diferencia que distingue a la Ley impugnada del Código penal: que se configura como un instrumento para ampliar la respuesta punitiva, para disolver partidos cuyas actividades indignan, escandalizan e irritan a muchas personas o agudizan el daño sufrido por quien ha sido víctima de un hecho punible. Con ello la Ley 6/2002 coloca a los partidos políticos en una posición de garantes del orden constitucional y les reclama una militancia constitucional que no cabe en el sistema español. Pero si ésa era la intención del legislador no tendría que haber mezclado las dos perspectivas, la del Código penal y la de la Ley de partidos, provocando una enorme confusión e inseguridad jurídicas, con incidencia en la previsibilidad de la respuesta punitiva que merezca una misma conducta, o lo que es lo mismo, con infracción del principio de tipicidad. Además, se suscita la duda de la coherencia de la Ley con su base justificadora, pues el legislador orgánico ha excluido en la Exposición de Motivos que estemos ante un mecanismo de democracia militante. Y se obliga a indagar si existe ese supuesto espacio punible, un resto de antijuridicidad no protegido por el Código penal, negado desde el principio por el Gobierno Vasco. El escrito de alegaciones se centra seguidamente en la doctrina del Tribunal sobre el ejercicio de la libertad ideológica, con cita de las SSTC 20/1990, de 15 de febrero, y 136/1999, de 20 de julio. Para el Gobierno Vasco, el Código penal ya protege convenientemente los derechos fundamentales que podrían verse afectados por obra de un ejercicio indebido de aquella libertad, estableciendo entre aquéllos y ésta un equilibro que surge de la ponderación inherente a la existencia de derechos concurrentes. Sin embargo, a su juicio, la Ley impugnada rompe ese equilibrio, pues con el pretexto de acometer la configuración jurídica de los partidos, lo que hace es detenerse en las limitaciones, restringiendo nuevamente las garantías consagradas en los arts. 16.1 y 20.1 de la Constitución, con una finalidad claramente disuasoria. Hay que poner de relieve, continúa el recurso, que la relación que se establece entre los apartados 2 y 3 del art. 9 LOPP no guarda la conexión lógica necesaria. Por un lado, las conductas que se describen y califican como constitutivas de una "vulneración sistemática de las libertades y derechos fundamentales" que no constituyen ilícito penal no pueden llegar a tener esa entidad. Por otro, no son equivalentes entre sí ni entrañan el mismo riesgo para esos bienes jurídicos. No se niega que la disolución sea necesaria cuando un partido incurra en un delito de asociación ilícita; lo que no parece justificado es que esa medida se aplique a partidos que preconizan ideas o realizan actividades que "molestan, chocan o inquietan", cuando no incitan propiamente al uso de la violencia haciendo apología de métodos violentos y terroristas. En los partidos políticos, la necesaria e intensa conexión entre los medios (actividades) y los fines que se da en toda asociación adquiere una dimensión política inevitable que afecta a menudo a los aspectos vitales del sistema de convivencia y a los fundamentos mismos de ésta, pues lo que frecuentemente se discute, se promueve o se cuestiona es el orden mismo de valores, la concepción de la democracia, de la sociedad o del Derecho. Por eso, una restricción desmedida de las actividades o una descripción finalista de las conductas acaba afectando a los propios fines. Por otro lado, recuerda el Gobierno Vasco que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha afirmado que no se encuentra amparada en el Convenio la disolución de un partido por el solo hecho de compartir postulados con una organización terrorista. La defensa de determinados principios no contrarios a los fundamentos de la democracia por parte de una formación política, sosteniendo los actos del terrorismo, disminuiría la posibilidad de tratar las cuestiones relativas a ello en el marco de un debate democrático y permitiría a los movimientos armados monopolizar la defensa de estos principios, lo que estaría en contradicción con el espíritu del art. 11 del Convenio (STEDH de 9 de abril de 2002, caso Yazar y otros). El examen del art. 9.3 LOPP refuerza, en opinión del recurrente, la opinión anterior. De su análisis se deduce que intenta circunscribir las conductas perseguibles, pues no en vano manifiesta claramente esa pretensión de no castigar otras ("se entenderá que en un partido político concurren las circunstancias del apartado anterior"). Es decir, no es una norma meramente enunciativa de posibles ilícitos, sino claramente delimitativa, de forma que quede claro que esas conductas son todas las que son y ninguna otra más. El elenco de conductas que describe es de muy diversa naturaleza, sin que se atienda a su verdadera relevancia relativa. Recordando que este Tribunal ha declarado que la regla de la proporcionalidad de sacrificios es de observancia obligada al proceder a la limitación de un derecho fundamental (STC 37/1989, de 15 de febrero), se alega que esa exigencia es mayor cuando se restringe, hasta el punto de negar su pervivencia, la actividad de un partido, dado su papel esencial para asegurar el pluralismo y el adecuado funcionamiento de la democracia (STC 136/1999, de 20 de julio). Respecto de los bienes o intereses que el precepto examinado pretende proteger, no cabe duda, para el Gobierno Vasco, de que tienen entidad suficiente como para que se justifique una restricción al derecho de asociación en la vertiente de asociación política para la constitución de partidos. Pero los problemas los suscita el juicio de necesidad de la medida y, sobre todo, la proporcionalidad en sentido estricto de la sanción que obliga a imponer el art. 11 de la Ley recurrida: la disolución. Hay que recordar, continúa el Gobierno recurrente, que el art. 587 CP castiga el "enaltecimiento o la justificación por cualquier medio de expresión pública o difusión de los delitos comprendidos en los artículos 571 a 577 de este Código o de quienes hayan participado en su ejecución, o la realización de actos que entrañen descrédito, menosprecio o humillación de las víctimas de los delitos terroristas o de sus familiares" (Reforma introducida por la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre). Por su parte, el art. 576 CP castiga los actos de colaboración con las actividades y finalidades de una banda armada, organización o grupo terrorista, e incluye una cláusula residual referida a, "en general, cualquier otra forma equivalente de cooperación, ayuda o mediación, económica o de otro género, con las actividades de las citadas bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas" -todavía no reformado, advierte el Gobierno Vasco, pese a la incidencia que sobre el antiguo art. 174 bis
12. a)tuvo la STC 136/1999, de 20 de julio. Una parte importante de las conductas del art. 9.3 LOPP se encuentran tipificadas en el Código penal, ya que son subsumibles en los delitos que acaban de referirse. En lo que se refiere a la conducta descrita en la letra a), no habría dificultad en encajarla en el delito de apología, con la salvedad de las actuaciones implícitas (apoyo tácito), que no entrarían en el círculo protegido por ese tipo. La apología no puede expresarse, como es patente, de modo encubierto, por medio de alegorías o circunloquios, ni tampoco de forma implícita. Esa punibilidad del apoyo tácito, desde la perspectiva del art. 6 CE, no resulta aceptable, al suponer una restricción ilegítima de la libertad ideológica, pues no cabe extraer una consecuencia jurídica de un silencio, ya que nadie está obligado a expresar sus ideas, ni de forma coherente puede sufrir sanción por ejercer ese derecho. En ningún caso la no condena puede servir como forma de justificación, exculpación o legitimación de los atentados contra el régimen democrático de libertades ni puede valorarse como elemento probatorio acreditativo de que la acción política del partido, que, como no podía ser de otra forma, es reflejo de la que desarrollan sus dirigentes y representantes, se sustenta en connivencia con la violencia, el terror, la discriminación, la exclusión y la violación de los derechos y libertades. Igualmente sería subsumible en el tipo penal del art. 578 CP la conducta descrita en la letra h). Por su parte, las descritas en los apartados b), d),
13. e)e
14. i)constituyen conductas susceptibles de subsunción en el delito de colaboración con banda armada, a la luz de la cláusula residual del art. 576 CP y de la STS de 29 de noviembre de 1997. Y ello porque no se trata simplemente de actividades no amparadas por las libertades de participación, ideológica, expresión e información, sino que constituyen un ilícito penal, cuando menos inequívocamente las referidas en las letras
15. d)y e). Siendo esto así, entiende el Gobierno Vasco que es evidente que la reiteración de acciones penales contra miembros de un partido por ese tipo de comportamientos susceptibles de conectarse con su actividad política, al producirse al amparo de la misma, conduciría a su ilegalización penal. En suma, no se aprecia necesidad de tipificar conductas que son penalmente punibles ni anudar a su comisión una medida que se encuentra ya establecida para corregirla. Lo preocupante del caso es que junto a conductas constitutivas de ilícitos penales se añaden otras que no lo son y que, además, por sí mismas, disgregadas de las anteriores, ni implican una actividad que vulnera gravemente los principios democráticos de forma comparable a las anteriores, ni la sanción que llevan aparejada "por la repetición o acumulación de alguna" de ellas constituye una medida necesaria en una sociedad democrática, al existir otras alternativas menos lesivas que la disolución, siendo por ello desproporcionada. Por lo que hace a la letra c), alega el Gobierno Vasco que contempla, de un lado, una pena añadida y superpuesta para las personas condenadas por delitos de terrorismo, ya que de forma indirecta provoca una perpetuación de los efectos de las sanciones penales y establece una causa de inelegibilidad, no prevista en la Ley electoral, infringiendo la reserva establecida por el art. 70.1 CE (STC 72/1984, de 14 de junio). De otro lado, constituye un límite a los derechos de los afiliados en contradicción con lo dispuesto en el art. 8.2
16. a)y
17. b)de la propia LOPP, pues todos tienen iguales derechos y deberes, en todo caso, a participar en las actividades del partido y en los órganos de gobierno y representación y a ser electores y elegibles. Tal vez podría asumirse que se pudieran establecer, en abstracto, sendas restricciones de esa naturaleza en el régimen general de los partidos políticos, no como elemento a valorar para decretar la disolución de un partido ya constituido. Las razones, según el Gobierno Vasco, son obvias, pues así se protegerían los derechos de los demás afiliados, que no se verían afectados por una disolución derivada de un motivo que en modo alguno les atañe. La tacha de la medida por ser desproporcionada es aplicable en este caso, ya que la alternativa expuesta es "palmariamente de menor intensidad coactiva y de una funcionalidad manifiestamente similar a la que se critique por desproporcionada" (STC 161/1997, de 2 de octubre, FJ 11). Tampoco se comprende muy bien por qué se aplica a las personas condenadas por "delitos de terrorismo que no hayan rechazado públicamente los medios y fines terroristas", cuando en otros casos la Ley recurrida alude a alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIV del Código penal para negar capacidad para constituir un partido, dejando a salvo a quienes hayan sido judicialmente rehabilitados (art. 2.1) o incluso para apreciar y valorar las conductas de este art. 9.3 LOPP (párrafo in fine del art. 9.4 LOPP). Por otro lado, continúa el Gobierno Vasco, exigir el rechazo público de los fines y los medios terroristas implica una vulneración de la libertad ideológica (art. 16.2 CE), sin que nadie pueda ser obligado a realizar una apostasía de sus actividades pasadas por las que ha cumplido la pena correspondiente. El art. 25 CE no dice que la pena persiga el arrepentimiento, sino la reinserción. Su propia indeterminación, al desconocerse las circunstancias que han de rodear ese repudio para que resulte válido, impiden que pueda servir a la única finalidad que podría dar sentido a ese límite: prevenir que pueda reincidir en su conducta punible. Hay, asimismo, un salto cualitativo considerable si se repara en que, conforme al régimen general de asociaciones, la presencia en los órganos de representación de cualquier miembro activo que haya sido condenado por sentencia firme por pertenencia, actuación al servicio o colaboración con banda armada, en tanto no haya cumplido completamente la condena, si no hubiese rechazado públicamente los fines y los medios de la organización terrorista a la que perteneció o con las que colaboró o apoyó o exaltó, implica la pérdida de la posibilidad de que la asociación perciba ayuda alguna de los poderes públicos (ex art. 4.6 LODA). En lo que se refiere a la doble militancia, se castiga una conducta que, salvo que exista una condena penal, no puede demostrarse. Hasta entonces los órganos rectores del partido no siempre tienen instrumentos para conocerla, pues será normalmente clandestina. Tampoco puede exigirse su exteriorización o manifestación a los que la practiquen, porque equivaldría a su autoincriminación. La exigencia de que adopten una medida disciplinaria contra los miembros afectados sin que la Ley impugnada impida la simple afiliación o pertenencia a un partido de personas que hubieran sido condenadas por delitos de terrorismo o, en la otra alternativa, por alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIV del Código penal, dentro también del régimen general de los partidos políticos, invade su derecho de autoorganización (STC 218/1988, de 22 de noviembre, FJ 1). En relación con la letra f), se alega que el legislador ha adelantado la protección a un estadio antecedente a la conducta criminal que quiere erradicar, condenando una supuesta colaboración con una entidad o asociación cuya actuación es la que resulta penalmente perseguible. El precepto incurriría en un grado de generalidad e imprevisibilidad que lo hace incompatible con las garantías constitucionales, pues no precisa qué significa colaborar habitualmente, vulnerando la taxatividad en la descripción de los tipos sancionadores garantizada por el art. 25.1 de la Constitución. La letra
18. g)obliga a enjuiciar la actividad institucional de los cargos electivos, cuando éstos han sido elegidos por el cuerpo electoral al que representan y son titulares de un cargo que en modo alguno pertenece al partido (STC 10/1983, de 21 de febrero). Implica, por tanto, para el recurrente, una intromisión ilegítima en el derecho de participación en los asuntos públicos como ius in officium (art. 23.2 CE). De otro lado, el fin que se quiere evitar ya se encuentra protegido en el art. 4.6 LODA. Hay, en suma, una restricción desmedida de las actividades de un partido político y además existe una valoración idéntica de todas ellas, pese a ser de muy distinta intensidad e importancia, como lo acredita que ni siquiera el Código penal acompaña la misma pena para las conductas que en él se tipifican, sin que la respuesta punitiva -la disolución- pueda atemperarse en función de la entidad de los actos que se juzgan. No cabe, pues, la imposición de una sanción proporcionada a las circunstancias del caso, habiendo aconsejado en su día el Consejo de Estado que se incorporaran medidas punitivas intermedias. No es suficiente, concluye el Gobierno Vasco, con la aplicación de un criterio de graduación tan amplio e inespecífico como la repetición o acumulación. Los arts. 9.2 y 10.2
19. c)LOPP aluden a conductas realizadas de forma reiterada y grave; ahora bien, la gravedad está implícita en las conductas que relaciona el art. 9.3 LOPP, por lo que es el número el factor que permitirá decidir si la conducta es o no impune. Obviamente, antes de que se alcance el número potencialmente ilegalizador podría establecerse una medida disuasiva o preventiva, con una intensidad menor, para contribuir a evitar que el partido siga por una vía que de persistir conducirá irremisiblemente a su disolución. Nada de eso ha hecho el legislador, por lo que se ha creado una enorme incertidumbre acerca de cuándo esa actividad es lícita y cuándo no, hasta dónde llega la permisividad, en qué casos la conducta es punible y en cuáles no, algo que, si no fuera porque se trata de una norma concebida con un determinado propósito, no tendría explicación.
20. e)Esta última afirmación da pie para el arranque de una nueva serie de consideraciones impugnatorias agrupadas bajo el aserto de que la Ley impugnada es una ley singular. Enseguida se matiza, sin embargo, que esa condición sólo se predica de una parte de la Ley, centrándose la atención del recurrente en el art. 9 ("Actividad"), el Capítulo III ("De la disolución o suspensión judicial de los partidos políticos") y en la disposición transitoria única; esta última, no en cuanto implica una previsión que por su naturaleza (transitoria) está llamada a consumar su eficacia aplicativa en el momento de la entrada en vigor de la Ley, sino porque se inscribe en lo establecido en el art. 9 y en el Capítulo III, reforzándolo. Recuerda el Gobierno Vasco que el fenómeno de las leyes singulares ya fue analizado en la STC 166/1986, de 19 de diciembre. El caso entonces resuelto no tendría similitud con el presente, pues en aquella ocasión el destinatario de la Ley enjuiciada estaba identificado en la Ley misma y no era precisa una operación jurídica de incardinación que permitiera lograr la aplicación pretendida de la Ley al caso. Aun cuando formalmente la LOPP respeta el principio de generalidad de la ley no es posible ignorar su aspecto material. Tal y como resulta de su literalidad y de los datos que se extraen de la realidad que ha servido para configurar los supuestos de hecho que llevan a la ilegalización de los partidos, la forma de acción política a la que se persigue es exclusiva de una determinada formación, que es la única que la Ley tiene en cuenta, precisamente, para enunciar las causas de ilegalización y los criterios que a tal efecto ha de aplicar el Poder Judicial. Una ley que regule el régimen jurídico de los partidos, continúa el Gobierno recurrente, debe ser genérica y susceptible de aplicación al conjunto de los partidos, en garantía de una igualdad en su tratamiento jurídico, proyección del art. 9.2 CE. A ello se añade que "los derechos fundamentales no consienten, por su naturaleza, leyes singulares que tengan el específico objeto de condicionar o impedir su ejercicio; dichos derechos son materia reservada a leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares" (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11). Este acotamiento de la materia lleva a sostener la inconstitucionalidad de la LOPP por no respetarla. Es más, siendo un partido una forma particular de asociación, incluida en el art. 22 CE, cuyo contenido conforma también el núcleo básico del régimen constitucional de los partidos, no es posible ignorar que el art. 22.4 CE exige para la suspensión o disolución de una asociación una resolución judicial motivada. Además, el art. 53.2 CE garantiza a los ciudadanos la tutela, entre otros, del derecho de asociación ante los Tribunales ordinarios. Ello implica una reserva de jurisdicción. La función legislativa ha de tener por objeto, en materia de derechos fundamentales, una ley que por su estructura formal y material resulte ordenadora (respetando la garantía institucional del art. 6 CE y los límites del art. 53.1 CE), y la función judicial ha de tener un alcance singular y desarrollar una función de tutela efectiva del derecho (art. 24.1 CE). Aparentemente los términos amplios de la Ley la hacen susceptible de un número indeterminado de Sentencias aplicativas. Sin embargo, los medios dispuestos para delimitar las actuaciones contrarias al orden constitucional y los mecanismos para ilegalizar revelan que es una ley de caso único que lleva como consecuencia necesaria a una Sentencia de ilegalización de un determinado partido político. Los jueces no pueden fundar su fallo de manera distinta al ordenado por la ley formal (art. 117.1 CE) y atendiendo al carácter autoaplicativo de la LOPP queda muy debilitada la efectividad de la tutela judicial dispuesta por el constituyente. En ese contexto ha de verse la regulación del instituto jurídico del fraude de ley (art. 12.3 y disposición transitoria única LOPP), que muestra una evidente falta de vocación reguladora, ya que el legislador lo ignora cuando el partido haya sido disuelto por no tener una estructura interna y un funcionamiento democráticos. La disposición transitoria única persigue asegurar la aplicación de la Ley a un partido aun cuando se constituya otro "en fecha inmediatamente anterior o posterior" a la entrada en vigor de la Ley que continúe su actividad. Semejante precisión no se entiende si no es porque el legislador quiere que se enjuicie su trayectoria previa y se sentencie su disolución. Además, la disposición transitoria única 2 plantea problemas de otro orden si se examina a la luz del principio de irretroactividad (art. 9.3 CE). La retroactividad de una norma, de acuerdo con el art. 2.3 del Código civil, no exige que expresamente se disponga, sino que basta que aquélla contenga preceptos que ordenen la proyección de sus efectos respecto de situaciones anteriores agotadas para poder identificar un contenido retroactivo. Es cierto que la disposición transitoria única 2 tiene como finalidad la delimitación de un supuesto fraude de ley, pero, de acuerdo con su literalidad, al prever su aplicación a un partido que se constituya "en fecha inmediatamente anterior [...]" a la entrada en vigor de la propia LOPP, tiene un contenido retroactivo innegable, en el sentido material señalado. Y en este punto la Ley transgrede el límite del art. 9.3 CE, pues el art. 9 LOPP, que es el que se conecta con la disposición impugnada, es restrictivo del derecho de asociación política. También vulnera el Convenio Europeo de Derechos Humanos en orden a la garantía de previsibilidad sobre la respuesta y consecuencias que puedan derivarse de un acto o una omisión, sin que la sanción pueda tomar como presupuesto conductas que en el momento de su realización no constituían objeto de reproche alguno. Las especialidades procesales de la Ley, continúa el recurso, la hacen también singular y sólo se explican si se piensa en un caso concreto, sin que sea previsible que puedan tener proyección futura. Por un lado está la atribución de la facultad de sentenciar a la Sala Especial del Tribunal Supremo, cuya composición y facultades ya advierten de las peculiaridades que encierra la ilegalización y disolución. La Sala, a su vez, vendrá obligada a realizar un juicio de prejudicialidad penal, ya que éste condiciona el contenido de la sentencia cuando las conductas que llevan a declarar la ilegalidad del partido y su disolución constituyen ilícitos penales cometidos por sus "dirigentes, candidatos, cargos electos o afiliados" (en ocasiones la Ley parece escindir artificiosamente la responsabilidad del partido, dándole autonomía, de la de sus dirigentes y afiliados, como si eso fuera posible). Excepción a la regla general del art. 10.2 LOPJ poco comprensible. También deberá efectuar una importante labor instructora, siendo una Sala que no tiene carácter permanente. La legitimación, por su parte, se confía de forma exclusiva al Ministerio Fiscal y al Gobierno, aspecto de la Ley que no tiene antecedentes. También se configura un nuevo tipo de relación institucional entre poderes, pues se concede la iniciativa del proceso de ilegalización al Congreso y al Senado, que podrán instar al Gobierno a que la solicite, quedando éste "obligado a formalizar la correspondiente solicitud de ilegalización, previa deliberación del Consejo de Ministros" (art. 11.1 LOPP). Otra especificidad que deja constancia de la singularidad de la Ley sería el régimen excepcional que introduce en el sistema de recursos contra la proclamación de candidatura de la Ley electoral. La no proclamación o exclusión de una candidatura por la Junta electoral competente en aplicación del nuevo apartado 4 del art. 44 LOREG (agrupaciones de electores que, de hecho, vengan a continuar o suceder la actividad de un partido declarado judicialmente ilegal y disuelto o suspendido) no es recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa como sucede cuando la no proclamación se ha fundado en cualesquiera de las otras causas tasadas en el art. 44 LOREG. La competencia se atribuye a la Sala a la que corresponde resolver sobre la ilegalización de un partido en aplicación de la LOPP. Y no sólo se produce la "mutación del orden jurisdiccional competente", sino que se amplía el elenco de legitimados para interponer el recurso, incluyendo a quienes pueden solicitar la declaración de ilegalidad; decisión que, en orden al objeto de examen (la correcta o incorrecta denegación del derecho fundamental del art. 23.1 CE), carece de toda justificación.
21. f)La última parte del escrito de recurso se centra en la impugnación de la Ley recurrida por causa de la supuesta infracción del contenido del derecho de asociación. El Gobierno Vasco reitera en este punto que los partidos políticos son asociaciones del art. 22 CE y que el contenido de este precepto conforma el núcleo básico de su régimen constitucional. La Ley impugnada conculcaría ese contenido en varios puntos. Así, incurriría en inconstitucionalidad la delimitación del ámbito subjetivo para crear partidos que realiza el art. 1, limitándolo a "los españoles". Esa restricción plantearía dos problemas de constitucionalidad. En primer lugar, entiende el Gobierno Vasco que se incurre en inconstitucionalidad por discriminación de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, pues siendo titulares del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y en las europeas, negarles de plano la posibilidad de crear partidos conlleva una medida discriminatoria entre iguales (electores y elegibles en dichos comicios) sin justificación. Por lo demás, el art. 2 LODA reconoce a todas las personas, nacionales o no, capacidad para constituir asociaciones; negar a los nacionales de los Estados de la Unión el derecho a crear partidos se revela así como una clara restricción del derecho de asociación, huérfana de fundamento, y aparece como una suerte de "medida de efecto equivalente" que lesiona su derecho a concurrir a las elecciones municipales y europeas en condiciones de igualdad con los nacionales. El segundo de los problemas advertidos se refiere a los extranjeros que no son nacionales de Estados de la Unión Europea. El art. 2 LODA -Ley que define el contenido esencial del derecho garantizado por el art. 22 CE- les reconoce también el derecho a crear asociaciones, sin que la restricción del mismo cuando se trata de la creación de un tipo de asociación (el partido político) aparezca fundada. También plantea problemas el último inciso del apartado 1 del art. 2 de la Ley recurrida ("y no hayan sido penalmente condenados por asociación ilícita, o por alguno de los delitos graves"). Cabe entender, en opinión del Gobierno Vasco, que se está imponiendo una pena accesoria ex lege y la primera cuestión que se suscita es si el legislador está facultado para hacerlo. Reconociendo que la cuestión no tiene unos perfiles nítidos, se alega que ha de tenerse en cuenta que la Constitución reconoce los derechos fundamentales al condenado a pena de prisión con el único límite "de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria" (art. 25.2 CE). No hay, por tanto, referencia alguna en la Constitución a que la ley pueda imponer, sin intervención de juez alguno, una limitación de derechos fundamentales como la que aquí se examina. Pero, incluso admitiendo que el legislador pueda hacerlo, en todo caso debería respetar las limitaciones que la Constitución impone. La LOPP ha olvidado, para el Gobierno Vasco, el principio de proporcionalidad, pues la pena no sólo se impone sin atender a los diferentes tipos de delitos contemplados en los Títulos del Código penal a que se refiere el precepto, sino que la opción legislativa adquiere una dimensión más negativa si se toma en cuenta que el objeto de la restricción es el derecho fundamental de asociación en partidos políticos. El art. 3 de la Ley sería inconstitucional por diversas razones. Su apartado 2 establece que "los partidos políticos adquieren personalidad jurídica por la inscripción en el Registro de partidos políticos". Al configurar esa inscripción con carácter constitutivo, la Ley contravendría el art. 22.3 CE, que únicamente contempla la inscripción de asociaciones "a los solos efectos de publicidad". Ciertamente, el Tribunal no ha reputado inconstitucional el sistema de la Ley de partidos de 1978, que también establecía el sistema de previa inscripción; pero no debe soslayarse que el propio Tribunal hubo de recordar su carácter preconstitucional y calificó de "peculiar" el sistema de registro de aquella Ley (SSTC 3/1981, de 2 de febrero, y 85/1986, de 25 de junio). Y, en todo caso, no puede obviarse que la doctrina constitucional es anterior a la LODA, en la que el legislador orgánico ha procedido al desarrollo directo del contenido del derecho de asociación y ha entendido, de acuerdo con el art. 22 CE, que la inscripción es declarativa. O, si se prefiere, que la personalidad jurídica de las asociaciones no puede hacerse depender de su inscripción. En este extremo, la Ley recurrida se separa radicalmente del régimen general de las asociaciones, configurando un régimen específico para los partidos, siguiendo el modelo de la Ley de 1978 y olvidando el juego del art. 22 CE como garante del sustrato común del derecho de asociación. Ese olvido, para el Gobierno Vasco, carece de fundamento y es contrario a un límite establecido expresamente en el art. 22 CE. Tacha de inconstitucionalidad que, por conexión, ha de extenderse al art. 4.3 LOPP en tanto contiene un recordatorio del mensaje normativo. El problema, sin embargo, no se ciñe a los preceptos señalados, sino que, en opinión del recurrente, el modelo de inscripción establecido en la Ley "contamina" otras previsiones de la misma; en concreto, las referidas a la intervención de la Administración en el procedimiento de inscripción, así como su posición privilegiada en el incidente de ejecución previsto en el art. 12.3 LOPP. En cuanto al procedimiento, siendo cierta su esencial similitud con el regulado en la LODA, el hecho de que no sea constitutiva introduce un elemento relevante a efectos del juicio de constitucionalidad. Y ello porque, al condicionar la adquisición de la personalidad jurídica del partido a su previa inscripción, las facultades que en el procedimiento de inscripción se otorgan a la Administración (a salvo la respuesta a los indicios racionales de ilicitud penal del partido) adquieren una dimensión distinta. Al conectar inscripción y adquisición de personalidad jurídica, sutilmente se están invirtiendo los términos: el titular - por definición, el individuo- del derecho de asociación -por definición, ámbito de libertad frente al Estado- ejerce su derecho, pero no plenamente, en tanto ha de esperar el reconocimiento del poder público (esto es, la intervención estatal materializada en la inscripción) para poder ejercitar aquél en toda su plenitud. La inscripción puede ser retrasada o negada por la Administración, de acuerdo con las facultades que le otorga el art. 5.1 LOPP, y dado que es presupuesto para adquirir la personalidad jurídica, las previsiones legales se revelan contrarias a la configuración constitucional del derecho de asociación, que goza de eficacia directa sin necesidad de reconocimiento alguno por el poder público, no pudiendo el legislador someter su ejercicio a límites o condiciones distintos de los que la propia Constitución haya identificado. Las facultades de la Administración de suspender el procedimiento de inscripción se convierten, a la luz de su carácter constitutivo, en obstáculos injustificados para el ejercicio del derecho, lo que no sucedería de haberse seguido el criterio de la LODA, sin que la separación del régimen común pueda fundarse en la naturaleza de los partidos políticos ni encuentre razón en otros preceptos constitucionales. Tampoco el abuso de unos individuos en el ejercicio de sus derechos puede justificar una restricción como la examinada para todos los ciudadanos. En orden al segundo de los problemas apuntados, relativos al incidente de ejecución del art. 12.3 LOPP, basta señalar que lo dicho en relación con las facultades otorgadas a la Administración por el art. 5.1 LOPP debe extenderse a la presencia del Ministerio del Interior en dicho incidente. En este precepto se acotaría un nuevo círculo de injerencia ilegítima de la Administración en relación con el derecho fundamental en juego. El Ministerio del Interior se convierte no sólo en parte del incidente, sino también en sujeto titular de la acción, en cuanto se ve facultado por la Ley para activarlo "en el supuesto de que se presente para su inscripción conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 5". Prevista la legitimación del Ministerio Fiscal en el incidente, lo que aparece en plena sintonía con su específica posición institucional (art. 124 CE), la apertura de un espacio de intervención a la Administración carece, de nuevo, de fundamento y rompe, además, con la línea constante del Tribunal de considerar que en nuestro ordenamiento sólo los ciudadanos son titulares de los derechos fundamentales y sólo ellos, por tanto, están legitimados para reaccionar contra lo que consideren actuaciones de los poderes públicos contrarias a los mismos. Hasta la fecha no se ha admitido a una Administración otra legitimación, en materia de derechos fundamentales, distinta de la que deriva del "peculiar" derecho a la tutela judicial efectiva y sólo en su vertiente de igualdad de las partes en el proceso. La Ley recurrida rompe este criterio e introduce como parte interesada al Ministerio del Interior en un debate que se refiere exclusivamente al derecho de asociación política. 3. En consecuencia de todo lo anterior, el Gobierno Vasco interesa del Tribunal Constitucional que dicte sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 1.1, 2.1, 3.2, 4.2 y 3, 5.1, 6 y 9, del Capítulo III (arts. 10 a 12) y de la disposición transitoria única 2 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos. Asimismo, y por medio de otrosí, se formula recusación del Excmo. Sr. Presidente del Tribunal Constitucional don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, de conformidad con el art. 219.9 LOPJ. 4. Por Acuerdo de 16 de octubre de 2002, el Vicepresidente del Tribunal, conforme autoriza el art. 9.4 LOTC, dispuso que, correspondiendo, por turno, la ponencia del asunto al Presidente don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, asumiera la ponencia, en sustitución del recusado y en tanto se resolviera el incidente, el Magistrado don Javier Delgado Barrio. 5. Mediante providencia de 16 de octubre de 2002, el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco contra los arts. 1.1, 2.1, 3.2, 4.2 y 3, 5.1, 6 y 9, el Capítulo III (arts. 10 a 12) y la disposición transitoria única 2 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos, y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo se acordó publicar la incoación del recurso en el "Boletín Oficial del Estado". En cuanto a la solicitud de recusación contenida en otrosí a la demanda, se designó instructor para la tramitación del correspondiente incidente, conforme establece el art. 224 LOPJ, al Vicepresidente don Tomás S. Vives Antón. 6. Mediante escrito registrado en el Tribunal el 25 de octubre de 2002, la Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que, aun cuando la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar. 7. El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se registró en el Tribunal el 4 de noviembre de 2002.
22. a)Como primera alegación se sostiene que el recurso de inconstitucionalidad es extemporáneo. La Ley impugnada se publicó en el "Boletín Oficial del Estado" el 28 de junio de 2002, de manera que el plazo del art. 33.1 LOTC vencía, contando de fecha a fecha (arts. 80 LOTC, 185.1 LOPJ y 5.1 del Código civil), a las veinticuatro horas del 28 de septiembre de 2002, día hábil (sábado) en que el Registro General del Tribunal estuvo abierto desde la nueve treinta a las quince horas (artículo único del Acuerdo del Pleno de 18 de enero de 2001). El recurso tuvo entrada en el Registro del Tribunal el 30 de septiembre de 2002, vencido ya el plazo del art. 33.1 LOTC. Fue presentado en el Juzgado de guardia de Madrid el 27 de septiembre anterior, es decir, el día penúltimo del plazo, cuando era perfectamente posible presentarlo al día siguiente en el Registro del Tribunal. De acuerdo con la doctrina constitucional, la presentación de recursos de inconstitucionalidad en el Juzgado de guardia es excepcional, pues el lugar normal de presentación es el Registro (STC 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 1, y ATC 277/1992, de 16 de septiembre). Por otro lado, el Tribunal no ha considerado irrazonable la interpretación del art. 41.1 del Reglamento del Consejo General del Poder Judicial 5/1995 que "niega la eficacia de la presentación de escritos procesales en el Juzgado de Guardia antes del día en que fina el plazo hábil para ello y cuando todavía está a disposición de la parte proceder a su presentación en el registro del órgano judicial destinatario" (STC 260/2000, de 30 de octubre, FJ 5). El Abogado del Estado interesa que se aplique esa doctrina al recurso del Gobierno Vasco y se declare inadmisible por extemporaneidad. En su opinión, no habría justificación alguna para dar mejor trato al órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma, que disponía de un amplio plazo para recurrir, grandes medios y experimentados Letrados, que a cualquier ciudadano que intenta un recurso de casación. Máxime cuando el control de constitucionalidad de la Ley recurrida está siempre abierto a través del planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad. Sin embargo, con carácter subsidiario, se examina también el fondo del asunto.
23. b)En esa línea, el Abogado del Estado sostiene que la demanda no levanta adecuadamente la carga de alegar, quebrantando así la doctrina constitucional sobre ese punto (SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2, 164/2001, de 11 de julio, FFJJ 3 y 18, 206/2001, de 22 de octubre, FJ 28, y 96/2002, de 25 de abril, FJ 4), que se resume en la idea de que "no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda [...] o incluso [...] la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, para que este Tribunal deba pronunciarse sobre todos y cada uno de ellos, sino que es preciso, además, que en el cuerpo del recurso se contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental" (STC 233/1999, FJ 2). Para demostrar que el Gobierno Vasco no levanta esa carga, el Abogado del Estado contrasta los preceptos recurridos con los argumentos de inconstitucionalidad ofrecidos por el actor. No se recurre toda la Ley Orgánica 6/2002, sino sólo los arts., 1.1, 2.1, 3.2, 4.2, 4.3, 5.1, 6, 9, 10, 11 y 12 y el apartado 2 de la disposición transitoria única. Fundamentar debidamente la impugnación supone examinar uno por uno los preceptos impugnados y razonar respecto a cada uno de ellos las infracciones constitucionales de que adolecen. Basta leer la demanda para advertir que ni los argumentos guardan relación de congruencia con el objeto del recurso, ni puede decirse que respecto a todos los preceptos recurridos se haya levantado la carga alegatoria (así sucede especialmente con la mayor parte de los apartados de los arts. 10, 11 y 12). El Abogado del Estado se refiere, en primer término, a los fundamentos procesales del recurso dedicados a razonar la legitimación del Gobierno Vasco, afirmando que esa legitimación no se discute. Por lo que hace al primero de los fundamentos materiales de la demanda ("Introducción"), el Abogado del Estado sostiene que carece de toda relevancia jurídico-constitucional. En relación con el segundo fundamento sustantivo, en el que se denuncia que la Ley recurrida carece de fundamento constitucional, sostiene el Abogado del Estado que esa afirmación es poco coherente con el hecho de no impugnar la Ley en su totalidad. Por lo demás, la demanda se perdería aquí en una serie de especulaciones sobre los partidos políticos, la democracia militante y la defensa del orden constitucional de las que sería muy difícil no ya inferir un razonamiento de inconstitucionalidad bien articulado y dirigido contra los particulares preceptos recurridos, sino delimitar exactamente qué vulneración constitucional se achaca a la Ley. Este fundamento termina afirmando que la disolución judicial de un partido debe ser una medida extrema; para el Abogado del Estado no hay inconveniente en aceptar esa tesis, puesto que el art. 10.2 reserva la disolución judicial para hipótesis extremas. Ocurre, sin embargo, que el art. 10.2 es uno de los impugnados en que la demanda se dispensa de todo examen y razonamiento. En relación con el tercer fundamento material, centrado en la consideración de la Ley como ejercicio del ius puniendi, se alega que con él "se viene a cuestionar en términos generales la constitucionalidad de los artículos 9, 10, 11 y 12 en cuanto vulneran el principio non bis in idem". En realidad, afirma el Abogado del Estado, el fundamento examina los apartados 2 y 3 del art. 9 LOPP, pero no dice virtualmente ni una palabra sobre los arts. 9.1, 10 (salvo los apartados 3 y el inciso primero del 6), 11 y 12. Especialmente llamativa es, en su opinión, la ausencia total de argumentación sobre el régimen del procedimiento de declaración de ilegalidad del partido (art. 11 LOPP). El cuarto fundamento sustantivo (el carácter singular de la Ley recurrida) adolecería de la misma incoherencia achacada al segundo fundamento material, pues no se entiende que sólo se recurran algunos preceptos y no la totalidad. Ahora bien, observa el Abogado del Estado que en la demanda (pág. 40) se deja constancia de que se da "la consideración de ley singular a una parte de la LOPP y no a toda la regulación en su conjunto". Pero no se indica a qué preceptos otorga el Gobierno Vasco la consideración de ley de caso único. Los únicos preceptos a los que ese fundamento parece referirse particularmente, aunque sin afirmar que sean sólo ellos los que merecen el reproche de ley singular, son el art. 10.5 (ni siquiera citado expresamente), el art. 11.1, el art. 12.3, el apartado 2 de la disposición transitoria única y las modificaciones de la LOREG contenidas en la disposición adicional 2. Disposición ésta que no ha sido recurrida, de manera que las consideraciones que sobre la misma se hacen en el recurso no deben ser contestadas ni enjuiciadas. En fin, concluye el Abogado del Estado, el último fundamento material del recurso, en el que se argumenta que la Ley vulnera el derecho de asociación, es el único que satisface la carga de fundamentar la impugnación en relación con los arts. 1.1, último inciso del art. 2.1, 3.2 (y, por conexión, art. 4.3), 5.1 y 12.3. No se dan, por el contrario, razones que fundamenten la impugnación de los arts. 4.2 y 6. Por tanto, entiende el Abogado del Estado que debe desestimarse el recurso de inconstitucionalidad por no levantar debidamente la carga de fundamentar la impugnación respecto a los artículos 4.2, 6, 9.1, 9.4, 10.1, 10.2, 10.4, 11.2, 11.3, 11.4, 11.5, 11.6, 11.7, 11.8, 12.1 y 12.2 de la Ley Orgánica 6/2002, de partidos políticos.
24. c)El escrito de alegaciones del Abogado del Estado pasa a examinar, a continuación, de manera particularizada, los distintos fundamentos materiales del recurso.
25. d)El Abogado del Estado no admite que la Ley recurrida carezca de fundamento constitucional. Tal fundamento se encontraría, en su opinión, en el art. 81.1, en relación con los arts. 6, 22 y 23, todos ellos de la Constitución. Podrá discutirse si la regulación contenida en la Ley respeta o no los límites constitucionales, pero no puede afirmarse que carezca de fundamento en la Constitución. En este punto, el escrito de alegaciones señala una serie de premisas erróneas que el recurrente pretende hacer pasar por axiomas constitucionales incontrovertibles. Así, en primer lugar, la absolutización del derecho fundamental de asociación y especialmente del derecho de asociación política. Este último derecho está vinculado estrechamente a la libertad ideológica (art. 16.1 CE) y a la libertad de opinión política [art. 20.1
26. a)CE]. En cierto sentido, es un derecho instrumental de estos otros dos derechos, pues abre campo a la cooperación de aquéllos que comparten convicciones ideológicas y opiniones e intereses políticos. Sería, por tanto, absurdo afirmar que es ilimitado, soporta menores límites o goza de superior protección constitucional que la libertad ideológica (cuyas manifestaciones tienen como límite "el mantenimiento del orden público protegido por la ley", art. 16.1 CE) o la libertad de opinión (sobre la que recaen los límites del art. 20.4 CE). El constituyente fue consciente de que el régimen constitucional de los derechos fundamentales estaba necesitado de desarrollo legal y de ahí las disposiciones de los arts. 53.1 y 81.1 CE. Subraya el Abogado del Estado que los derechos fundamentales no son ilegislables, sino que pueden y deben ser desarrollados por el legislador, eso sí, dentro de los límites constitucionales, el primero de los cuales es el respeto a su contenido esencial (art. 53.1 CE). Y, obviamente, una de las funciones del desarrollo legislativo de los derechos es señalar sus límites, doctrina que para el derecho de asociación quedó expuesta en la STC 173/1998, de 23 de julio (FJ 7). Para el Abogado del Estado, no puede aceptarse, por tanto, que una asociación (incluidos los partidos) sólo puede disolverse judicialmente cuando merezca la calificación de asociación ilícita en el sentido del art. 515 del Código penal. Con semejante interpretación se convertirían en normas imperfectas -esto es, se dejarían sin protección judicial- los mandatos constitucionales de estructura y funcionamiento democráticos y de respeto a la Constitución y a la ley (arts. 6 y 10.1 CE). Los partidos serían así los únicos sujetos jurídicos impunes ante cualquier infracción del ordenamiento, incluidos los mandatos y deberes que el constituyente especialmente les impuso, con tal de que no fueran asociaciones ilícitas penalmente perseguibles. A diferencia de las demás personas físicas y jurídicas, sólo estarían obligados a respetar la ley penal. Sería una contradicción afirmar que los partidos o las asociaciones gozan de una suerte de mayor inmunidad frente a la ley y que, por otro lado, son instrumento fundamental en la designación de candidatos a representantes populares cuya función fundamental es aprobar leyes. No cabe, pues, suponer que la disolución judicial de los partidos y asociaciones sólo queda constitucionalmente legitimada cuando sea la consecuencia accesoria prevista en el art. 520 en relación con el art. 129.1 b), ambos del Código penal. Por lo demás, recuerda el Abogado del Estado, la STC 104/1999, de 14 de junio, FJ 2, y el ATC 254/2001, de 20 de septiembre, FJ 4, contienen doctrina clara sobre la ley como límite del derecho general de asociación. En relación con la pretendida discordancia entre la Ley recurrida y la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, alega el Abogado del Estado que basta la lectura de esta última para demostrar que no hay contradicción. El art. 1.2 LODA incluye dentro de su ámbito "todas las asociaciones que no tengan fin de lucro y que no estén sometidas a un régimen asociativo específico". El art. 1.3 LODA, a su vez, declara que "se regirán por su legislación específica los partidos políticos", opción ésta de indudable constitucionalidad atendida su posición y relevancia constitucionales, según resulta del art. 6 CE. El art. 38.2 LODA fija como causas de disolución de las asociaciones comunes, además de la ilicitud de la asociación prevista en la ley penal, "las causas previstas en leyes especiales o en esta Ley [art. 17 LODA]" o la declaración de nulidad o la disolución por aplicación de la legislación civil. Es decir, la LODA reconoce simplemente la reserva de ley para fijar causas de disolución judicial. La LOPP hace, en cambio, de la disolución judicial de los partidos una medida excepcional limitada a tres supuestos tasados y gravísimos (art. 10.2 LOPP): delito de asociación ilícita; violación "continuada, reiterada y grave" del mandato constitucional de estructura y funcionamiento democráticos; actividad que vulnere "de forma reiterada y grave" el orden de libertad y democracia mediante las "conductas del artículo 9". En definitiva, ni la LODA se aplica directamente a los partidos, ni la LOPP permite disolver partidos con mayor facilidad o menos garantías que las asociaciones comunes, sino todo lo contrario. Ninguna asociación común tiene garantizado el privilegio de que gozan los partidos, ciertamente justificado por las funciones que desempeñan en el sistema político; a saber, que su disolución no penal sólo pueda ser decretada por una suerte de Pleno en miniatura del Tribunal Supremo (arts. 10.5 y 11.2 y disposición adicional 1 LOPP). El Abogado del Estado se extiende, a continuación, sobre el control de constitucionalidad y la declaración de ilegalidad de los partidos políticos. A su juicio, queda claro que en el procedimiento judicial correspondiente no se enjuician las ideas o fines proclamados por el partido, sino el conjunto de su actividad. Y tampoco se prohíbe la defensa de ninguna idea o doctrina. El art. 9 LOPP deja un amplísimo margen a la libre actividad de los partidos republicanos (cuya ideología choca con el art. 1.3 CE), secesionistas (con ideología contraria a la que la Constitución eleva a fundamento suyo: "la indisoluble unidad de la Nación española [...]"), centralistas (opuestos a la autonomía garantizada por el art. 2 CE), defensores de una determinada confesionalidad estatal (enfrentados al principio del art. 16.3 CE) o de la multiplicidad de ordenamientos diferenciados por razones de adscripción religiosa o étnica (contrarios a los arts. 9.1 y 14 CE). En el procedimiento de declaración de ilegalidad sólo cabe enjuiciar si la trayectoria del partido (esto es, la conducta constante y distintiva de quienes lo dirigen y representan y también, en su caso, de quienes lo integran) respeta o no un método de actuación política, que podría llamarse el método de la libertad democrática, el cual, en pocas palabras, supone que la violencia y la vulneración de los derechos y libertades ajenos quedan prohibidos como instrumento de la acción política de un partido. No es causa de disolución, en suma, defender un ideario secesionista, pero sí matar, lesionar, coaccionar o intimidar a los competidores políticos que no lo comparten. La finalidad del art. 9 LOPP, precepto redactado con absoluta neutralidad, es preservar la libertad y apertura del proceso político democrático en el que se forman las opiniones y las voluntades políticas, expulsando únicamente a aquellos partidos que pretenden eliminarlo o restringirlo violentamente. Es perfectamente congruente con la democracia pluralista en libertad, cuya característica esencial es que el bien común no puede concebirse como dado de antemano, sino como resultado de la controversia política libre y sin violencia. Por ello, cualquier democracia pluralista puede y debe excluir a quienes pretenden suprimir, limitar o constreñir violentamente la libertad plural de los ciudadanos en nombre de una verdad política absoluta, de la que sólo ellos son poseedores. Alega seguidamente el Abogado del Estado que si, con sus reticencias a costa de la democracia militante, la demanda quiere dar a entender que la LOPP es un instrumento para imponer una suerte de ortodoxia política constitucional a la que habría que prestar adhesión positiva, está en un error, pues la Ley no es militantemente democrática en ese sentido. Pero si con el concepto quiere denotarse que la democracia constitucional española ha de ser capaz de defenderse contra los que, por la violencia, quieren aniquilarla o destruirla en todo o parte del territorio nacional, entonces la Ley, efectivamente, pretende defender la democracia de sus más enconados enemigos. Así las cosas, no puede prosperar, a su juicio, el segundo fundamento material del recurso.
27. e)El segundo grupo de consideraciones sustantivas realizadas por el Abogado del Estado se articula sobre la idea de que la declaración de ilegalidad y la disolución de un partido en virtud de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del art. 9 LOPP nada tiene que ver con el ius puniendi y de que no hay infracción del principio non bis in idem. En este sentido, se recuerda, con cita de la STC 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4, que no cabe "extender indebidamente el concepto de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionales propias de este campo a medidas que no responden verdaderamente al ejercicio del ius puniendi del Estado". No toda consecuencia jurídica desfavorable, restricción de derechos o medida reactiva para proteger derechos o intereses puede ser considerada ejercicio de la potestad punitiva (SSTC 73/1982, de 2 de diciembre, FJ 3, 69/1983, de 26 de julio, FJ 4, entre otras). Si la disolución de un partido supone ejercicio del ius puniendi porque "es la respuesta del ordenamiento ante una valoración negativa de la actividad del partido" (pág. 22 de la demanda), llegaríamos a la consecuencia absurda de que la disolución judicial de una sociedad anónima por pérdidas más allá del límite legal (arts. 260.1.4 y 262.3 de la Ley de sociedades anónimas) representa también el ejercicio del ius puniendi porque ciertamente es la respuesta del ordenamiento a una valoración negativa de la actividad social. Si nos atenemos al art. 10.2 LOPP, la disolución judicial puede ser o bien consecuencia accesoria de un delito de asociación ilícita (delito que puede suponer la imposición de penas a los fundadores, promotores, presidentes, directores, miembros o favorecedores del partido, pero no a éste, que, como tal, carece de capacidad criminal); o bien el efecto desfavorable que la norma anuda a la violación continuada, reiterada y grave de la exigencia constitucional de estructura y funcionamiento democráticos (art. 6 CE); o la consecuencia de las conductas del art. 9 LOPP. Haciendo uso de una definición formal y casi tautológica, ius puniendi vale tanto como potestad de imponer penas, medidas de seguridad o sanciones administrativas para castigar, reprimir o retribuir delitos y faltas o infracciones administrativas. A la potestad estatal de imponer penas o medidas de seguridad previstas por la ley (art. 2.1 CP) en virtud de sentencia judicial firme que termina un proceso penal (art. 3.1 CP) podría llamársela potestad penal o ius puniendi en sentido propio; la potestad de imponer sanciones administrativas puede ser denominada potestad sancionadora de la Administración. Pues bien, continúa el Abogado del Estado, la disolución de una asociación ilícita en vía penal es consecuencia accesoria derivada de la constatación de que se da uno de los supuestos del art. 515 CP (interpretados como descriptores de una peligrosidad objetiva de la organización asociativa), pero no es una pena por un delito o falta, porque las asociaciones, en nuestro Derecho, carecen de capacidad para delinquir. La disolución de un partido por violación del principio de democracia interna [art. 10.2
28. b)LOPP] no está asociada a la represión de una conducta tipificada como delito, falta o infracción administrativa, ni figura en el elenco legal de penas; luego no supone ejercicio del ius puniendi. Y lo mismo vale para la disolución por conductas del art. 9 LOPP: este precepto no tipifica delitos, faltas o infracciones administrativas, sino que fija los límites de la actuación legal de los partidos. El partido que los sobrepasa se hace acreedor de una declaración de ilegalidad, de la que es consecuencia necesaria la disolución judicial. Se sigue de ello, para el Abogado del Estado, que en la Ley impugnada no se percibe la más mínima traza de infracción del principio non bis in idem. El recurso supone que la Ley contempla una segunda sanción, acumulable a la sanción penal establecida en los arts. 515 y 520 CP. Todo es erróneo en esa suposición. Del delito de asociación ilícita (art. 515 CP) sólo pueden ser sujetos activos las personas físicas que los arts. 516, 517 y 518 del Código Penal llaman promotores, directores, fundadores, etc. (así, STC 125/2001, de 4 de junio, FJ 11). La asociación carece de capacidad criminal, y por ello el art. 520 CP, en relación con el art. 129.1
29. b)CP, prevé, no una pena, sino una medida de disolución, consecuencia accesoria orientada, no a reprimir la previa comisión culpable de un delito por determinados individuos, sino a "prevenir la continuidad en la actividad delictiva y en los efectos de la misma" (art. 129.3 CP). De ahí que determinadas consecuencias accesorias puedan valer también como medidas cautelares (art. 129.2 CP, en relación con el art. 13 LECrim); y de ahí también que la consecuencia accesoria pueda imponerse aunque en los promotores, fundadores, etc. concurra una causa de inculpabilidad o de no punibilidad. Se concluye de todo ello, para el Abogado del Estado, que no puede haber quiebra del principio non bis in idem porque fallan requisitos capitales: no hay identidad de sujetos ni duplicación de sanciones. El escrito de alegaciones se centra, a continuación, en algunos puntos concretos planteados en el recurso. En primer lugar, en la posibilidad de que concurran un procedimiento penal por asociación ilícita [apartados 2
30. a)y 4 del art. 10 LOPP] y un procedimiento de declaración de ilegalidad y disolución en virtud de los supuestos
31. b)y
32. c)del art. 10.2 LOPP (art. 10.5 LOPP). El art. 10.6 LOPP dispone que la coincidencia en el tiempo del procedimiento penal y del propio del derecho de partidos (es decir, el del art. 11 LOPP) "no interferirá la continuación de ambos" hasta sentencia, "produciendo cada uno de ellos los correspondientes efectos". La demanda no invoca ningún precepto constitucional en relación con este punto, sino sólo el art. 44 LOPJ, que declara la preferencia del orden penal y prohíbe plantearle conflicto de competencia. Pero esto no tiene nada que ver con el art. 10.6 LOPP. Este precepto simplemente regula la posible concurrencia de dos procedimientos que se basan en diferentes hechos (delito de asociación ilícita, por un lado, y quiebra del principio democrático interno o comisión de las conductas del art. 9 LOPP, por otro) y están orientados a diversas finalidades (represión penal, por una parte, y declaración de ilegalidad en virtud de causas propias del derecho de partidos, por otra), de manera que el objeto del enjuiciamiento es distinto, como lo será el contenido de las sentencias. Hay, sin duda, un punto común: en el proceso penal la disolución se impone como consecuencia accesoria [arts. 129.1
33. b)y 520 CP] y en el procedimiento del art. 11 LOPP la disolución es la consecuencia necesaria de su declaración de ilegalidad. Pero, aparte de los diferentes fundamentos y finalidades de una y otra disolución, no parece difícil dar solución razonable a esa cuestión: si los procedimientos concurren, la disolución será consecuencia de la primera sentencia firme que se dicte. Si concluye primero el procedimiento del art. 11 LOPP ya no será necesario aplicar los arts. 129.1
34. b)y 520 CP, pues el partido se habrá disuelto y no se dará la peligrosidad objetiva que fundamenta la consecuencia accesoria; y si se dicta primero sentencia penal que incluya la disolución como consecuencia accesoria, el procedimiento del art. 11 LOPP quedará parcialmente sin objeto: podrá continuar exclusivamente a los efectos de declarar la ilegalidad del partido (ya convertido en asociación penalmente ilícita) por no respetar el principio de democracia interna o por haber realizado las conductas del art. 9 LOPP, pero ya no tendrá sentido decretar su disolución. Algo parecido puede decirse respecto de la medida cautelar de suspensión del partido (arts. 10.3 y 11.8 LOPP). En cuanto a la posible coincidencia entre los injustos penales de la asociación ilícita y las conductas de los apartados 2 y 3 del art. 9 LOPP, alega el Abogado del Estado que es cierto que pueden existir zonas de tangencia, pero no puede olvidarse lo esencial. La descripción típica del art. 515 CP puede ser superficialmente engañosa, pero leída en conexión con los arts. 516 a 520 CP no deja lugar a dudas: lo que se describe son las conductas de una serie de personas físicas que promueven, fundan, presiden, cooperan con las asociaciones mencionadas en el art. 515 CP. En cambio, las conductas de los apartados 2 y 3 del art. 9 LOPP se imputan al partido como tal. El art. 9.4 LOPP sirve justamente de pauta para aclarar lo que, a estos efectos, debe considerarse conducta del partido frente a los comportamientos personales penalmente relevantes. En consecuencia, no puede penarse a nadie (a ninguna persona natural) sobre la base del art. 9 LOPP. El escrito de alegaciones pasa seguidamente al examen de las impugnaciones dirigidas por el recurrente contra los apartados 2 y 3 del art. 9 LOPP. Por lo que hace a la letra
35. a)del art. 9.2, sostiene el Abogado del Estado que es cierto que el núcleo de la conducta en él descrita podría ser delictiva si fuera realizada por personas físicas, pero el precepto va referido a la actividad "reiterada y grave", amén de "sistemática", desarrollada por -e imputable a- un partido que entraña lesión de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la no discriminación, sea promoviendo su vulneración, sea intentando legitimarla (justificar, exculpar). Parecido comentario le merece al Abogado del Estado la letra
36. b)del precepto. Lo que habrá de dilucidarse en el procedimiento del art. 11 LOPP será si es la organización como tal la que aparece legitimando, fomentando o propiciando la violencia como instrumento de acción política. No es cierto que se reproche a un partido la "falta de militancia activa" para combatir la delincuencia terrorista o "antisistema". La conducta en él descrita no es la del partido que omite una acción decidida contra la violencia política. El partido tibio o el inactivo no fomenta, propicia ni legitima la violencia; simplemente no la combate, o no la combate enérgicamente. Cosa distinta es el partido que no sólo está conforme con la violencia política, sino que pretende hacerla pasar por justa y necesaria ("legitimar") e incluso la impulsa y favorece ("fomentar", "propiciar"). En relación con la letra
37. c)del art. 9.2 LOPP, y frente a la afirmación del recurrente en el sentido de que referirse a "complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas" es hacer una descripción excesivamente genérica y encierra "una amalgama de conductas que pretende especificar" el apartado 3, entiende el Abogado del Estado que no es correcto vincular el apartado 3 del art. 9 únicamente con la letra
38. c)del apartado precedente. El apartado 3 se relaciona con todo el apartado 2 en sus letras a),
39. b)y c), y tiene por función declarar positivamente incluidas en el apartado 2 un elenco de conductas de partido más concretas. En otras palabras, el art. 9.3 LOPP sirve a la seguridad jurídica, dando certeza acerca de que un amplio elenco de conductas quedan incluidas en el art. 9.2 LOPP. Por lo demás, es injusto el reproche dedicado al art. 9.2
40. c)LOPP, pues este precepto no dice sólo "complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas". Exige, por un lado, que ese complemento y apoyo se efectúen "de forma reiterada y grave"; y, por el otro, que tenga por meta -verificable en un procedimiento judicial- o bien someter a un "clima de terror" a los poderes públicos, a la población en general, a grupos sociales o a determinadas personas, o bien "multiplicar los efectos" de la violencia terrorista y del miedo e intimidación generados por ella. Por último, continúa el Abogado del Estado, el recurso termina el examen del art. 9.2 LOPP con una serie de afirmaciones inadmisibles por deformadoras del recto significado del precepto. Ninguna de las letras del artículo da pie para considerar equivalentes la legitimación o justificación de la violencia y la mera pasividad en condenarla, ni permite la disolución de un partido simplemente porque su actividad política indigne, escandalice o irrite a "muchas personas" o porque defienda ideas o realice actividades que "molestan, chocan o inquietan". Sostener esa tesis carece de toda justificación. Es más: la actividad política de cualquier partido en el poder o en la oposición molesta, choca, inquieta, escandaliza e irrita a "muchas personas". Eso es la regla en un campo como el político, en el que las pasiones pueden encenderse fácilmente; pero los ciudadanos molestos, inquietos, indignados, escandalizados e irritados se limitan a no votar al partido que así perturba su ánimo o a manifestar opiniones muy críticas sobre sus propuestas y acciones políticas. El recurso atribuye a este art. 9.2 propósitos que su lectura desmiente. Una cosa es compartir "postulados" con un movimiento terrorista -cosa que nada tiene que ver con el precepto y que es lícita siempre que se utilicen medios pacíficos y legales- y otra, bien distinta, es aquélla de que trata el art. 9.2
41. c)LOPP, que tiene como referencia al partido que actúa como un agente más de la violencia política cooperando activamente con la violencia terrorista. Pasando al examen de la impugnación del art. 9.3 LOPP, alega el Abogado del Estado que el recurso critica la inclusión del apoyo tácito al terrorismo en la letra
42. a)del precepto. Ciertamente se trata de un apoyo tácito singular, pues se exige que sirva para legitimar acciones terroristas o exculpar y minimizar su significado y la violación de derechos fundamentales a ellas inherente. Hay que coincidir con la demanda en que, por sí sola, la mera abstención en condenar una acción terrorista no supone apoyo tácito en el sentido del precepto. Apoyo tácito se opone a apoyo expreso. Apoyo expreso es, típicamente, la declaración oral o escrita hecha en nombre del partido. Habrá apoyo tácito cuando no haya declaración pero exista una conducta significativa que socialmente equivalga a ella. La celebración ruidosa de una fiesta en el local del partido de forma deliberadamente coincidente con el paso del cadáver de una víctima del terrorismo camino del cementerio vale socialmente como apoyo de la acción criminal exactamente igual que una declaración aplaudiendo el asesinato. Por otro lado, el Abogado del Estado admite que las conductas descritas en las letras b), d), e),
43. h)e
44. i)del art. 9.3 pueden subsumirse en los arts. 576 [letras b), d), e), i)] y 578 [letra h)] del Código penal cuando las conductas sean atribuibles a personas físicas, lo que no es el caso. Además, la observación de que en esas letras se incluyen conductas no penadas y que tampoco vulneran los principios democráticos no se acompaña de ninguna cita en particular, por lo que no puede ser acogida. El Abogado del Estado niega que el primer inciso de la letra
45. c)del art. 9.3 LOPP constituya una pena añadida y superpuesta a los condenados por delitos de terrorismo o que limite los derechos de los afiliados en contradicción con el art. 8.2
46. a)y
47. b)LOPP. No cabe hablar de pena adicional porque la hipótesis analizada puede dar lugar a la disolución del partido, no a una nueva sanción para el condenado. La conducta descrita no es la inclusión ocasional de condenados por terrorismo en órganos directivos y listas electorales, sino la inclusión regular, es decir, la constante utilización de penados por terrorismo como capital político del partido. La supuesta desarmonía entre el art. 9.3
48. c)LOPP y el art. 2.1 LOPP -que no existe puesto que sus supuestos y efectos son muy diversos- podría ser imperfección de la Ley, pero no razón de inconstitucionalidad (por todas, SSTC 225/1998, de 23 de noviembre, FJ 2 a, y 9/2001, de 18 de enero, FJ 17). El rechazo público al terrorismo nada tiene que ver con imponer la apostasía de las propias ideas. Es, por el contrario, el único signo socialmente válido de que entre partido y organización terroristas no hay vinculación y concordancia en medios y fines. En relación con el segundo inciso del art. 9.3
49. c)LOPP, alega el Abogado del Estado que la doble militancia de un "amplio número de afiliados" en el partido y en organizaciones vinculadas al terrorismo no sólo puede considerarse probada mediante condenas penales firmes, sino por cualquier otro medio de prueba, incluida la simple declaración del miembro que voluntariamente la reconozca. Obviamente, la aplicación del precepto requiere que conste a los dirigentes del partido esta situación generalizada de doble militancia. La salvedad relativa a la medida disciplinaria no es una invasión del derecho del partido a autoorganizarse, sino el modo que tiene el partido de acreditar que no fomenta, alienta ni tolera que sus afiliados se integren en organizaciones vinculadas a un grupo terrorista o violento. Frente a las razones esgrimidas en el recurso contra la letra
50. f)del art. 9.3, el Abogado del Estado opone que prestar habitualmente ayuda a organizaciones o grupos que actúan de acuerdo con el terrorismo organizado o lo amparan o apoyan es una descripción perfectamente clara e inteligible. Por último, la aplicación de la letra
51. g)del art. 9.3 obliga efectivamente a examinar la actividad institucional de los cargos electos. Aunque sin duda los titulares de los cargos han sido votados por los electores, no por ello puede reconocérseles el derecho de convertir las instituciones - que deben servir a todos los ciudadanos, incluso a los que votan a otros partidos o no votan o han sido víctimas del terrorismo- en apoyos indirectos del terror.
52. f)El escrito de alegaciones del Abogado del Estado se detiene a continuación en el examen de la supuesta naturaleza singular o de caso único de la Ley recurrida. En su opinión, de la doctrina constitucional en la materia (SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 10, y 6/1991, de 15 de enero, FJ 10) se desprende que la LOPP no puede ser tachada de ley de caso único, ni en su totalidad ni en ninguno de sus artículos. Es una Ley general y abstracta, que no ciñe su posible aplicabilidad a un supuesto de hecho concreto ni su contenido y eficacia se agotan en la singular medida adoptada para aquel supuesto. No cabe negar, por ser notorio, que la configuración de los apartados 2, 3 y 4 del art. 9 LOPP se ha hecho teniendo en cuenta la trayectoria y actividad de un notorio partido político vasco, pero ello no hace de la LOPP ni de esos concretos apartados una ley de caso único. Se confunde aquí la ocasión que da motivo a que se impulse la aprobación de una ley con el alcance objetivo que en sí misma tiene la Ley aprobada. Tal como está redactado el art. 9 LOPP podría aplicarse por igual a un partido que promoviera o legitimara la violencia política para conseguir la secesión de una parte del territorio español y a otro que justificara o impulsara la violencia como medio para combatir por el terror las tendencias separatistas. Parecido argumento cabe utilizar respecto al apartado 2 de la Disposición Transitoria Única, también concebido en términos generales y abstractos. Que luego no se dé ningún supuesto real para aplicarlo, o que se den uno o diez supuestos, es algo contingente y, sobre todo, ajeno al plano de la normatividad. El número de supuestos en que cabe dar aplicación a una norma general no está predeterminado en ella misma, sino por la realidad empírica, extranormativa. Lo peculiar de la ley de caso único es que la propia norma se convierte en medida para un único caso, es decir, su unicidad aplicativa está incorporada a la norma-medida misma. Y no es éste el caso ni del apartado 2 de la transitoria única ni del art. 9 LOPP, como revela su sola lectura. Para el Abogado del Estado podría terminar con lo anterior la respuesta a esta concreta imputación de inconstitucionalidad, pero estima conveniente responder también a los restantes alegatos del recurso sobre este particular. Ante todo, afirma que no puede aceptarse que para interpretar una ley haya que "relativizar cuanto dice el preámbulo [...] e incluso los términos que emplea su parte dispositiva". Con ese singular método de interpretación, aplicado además porque sí y sin la menor justificación, lo que se ataca no es la norma efectivamente vigente, sino la que el operador forja interesadamente en su imaginación. En segundo término, sostiene que la Ley no quiebra ninguna reserva de jurisdicción, pues el art. 11 prevé justamente un procedimiento judicial para aplicar al caso concreto los enunciados generales contenidos en los apartados 2, 3 y 4 del art. 9 LOPP y en la disposición transitoria única, apartado 2. Tampoco es comprensible, se alega en tercer lugar, qué quiere decir la demanda cuando sostiene que "el instituto del fraude de ley [...] muestra una falta de vocación reguladora". Las referencias al fraude de ley del art. 12.1
53. b)LOPP o del apartado 2 de la transitoria única podrían tacharse de superfluas, en la medida en que el intérprete siempre podría llegar a idéntica conclusión mediante la sola consideración del art. 6.4 del Código civil. No obstante, las menciones legislativas de que determinadas conductas, descritas en términos generales y abstractos, constituyen fraude de ley contribuyen a la seguridad jurídica, al facilitar la previsión de las consecuencias de una determinada línea de actuación. Y tampoco parece constitucionalmente reprensible que una ley trate de asegurar su propia efectividad práctica. Sin demasiada coherencia con la pretendida naturaleza singular de la Ley, prosigue el Abogado del Estado, se afirma en el recurso que el apartado 2 de la disposición transitoria única viola el principio de irretroactividad (art. 9.3 CE). Reproche que se ciñe exclusivamente a las palabras "en fecha inmediatamente anterior". Ahora bien, el apartado dice con claridad que el art. 9.4 LOPP se aplica "a las actividades realizadas con posterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley". Y se aplica a tales actividades cumplidas tanto por los partidos preexistentes a la LOPP como por los que puedan constituirse después. No hay, por tanto, retroactividad alguna en delimitar así el círculo de destinatarios de la norma, siempre y cuando la actividad (conducta de partido) que se tome en consideración sea únicamente la posterior a la entrada en vigor de la Ley. Lo único que dice, un tanto innecesariamente, la norma es que no impedirán la aplicación de la Ley las maniobras que pretendan evitarla mediante la constitución de un nuevo partido continuador de la actividad. El efecto-anuncio inherente a la tramitación de un proyecto de ley puede justificar una cierta retroactividad que lo evite (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13), pero en el caso examinado, aunque pudiera existir un efecto-anuncio, no hay retroactividad, pues la actividad a la que se declara de aplicación el art. 9.4 LOPP es sólo la posterior a la entrada en vigor de la Ley. Finalmente, y también sin conexión con la pretendida naturaleza singular de la Ley, el recurrente critica las especialidades procesales de la LOPP, sin que, en el parecer del Abogado del Estado, ninguna de sus objeciones tenga relieve constitucional. La disolución judicial de un partido corresponde al Poder Judicial "y sólo a éste" (STC 3/1981, de 2 de febrero, FJ 9). Atribuir a la Sala del art. 61 LOPJ -un Pleno reducido del Tribunal Supremo- la declaración de ilegalidad y disolución judicial de un partido representa una mayor garantía para el partido demandado. La disposición adicional primera LOPP -no recurrida- modifica el art. 61 LOPJ adicionando la nueva competencia a las que ya tenía la Sala. Dado que la nueva condición se concede pro futuro y en términos generales no hay lesión alguna del derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley. No es cierto que la Sala deba "realizar ineludiblemente un juicio de prejudicialidad penal" (pág. 44 de la demanda), por las razones ya expuestas acerca de la diversidad que media entre el procedimiento penal y el procedimiento del art. 11 LOPP. Tampoco es cierto que deba realizar labor instructora, que en ninguna parte prevé el art. 11 LOPP; aparte de que, en cualquier caso, nunca sería motivo de inconstitucionalidad el que esa labor se adecuara más o menos a la naturaleza de la Sala. Otro tanto cabe decir respecto a los comentarios de la demanda sobre la regla de legitimación procesal (art. 11.1 LOPP), en los que no se aduce la infracción de ningún precepto o principio constitucionales. Además, restringir la legitimación a dos órganos públicos supondría un privilegio más para los partidos.
54. g)La última parte del escrito de alegaciones tiene por objeto razonar sobre la conformidad de la Ley con el artículo 22 de la Constitución. Por lo que hace a la reserva del derecho de crear partidos a los nacionales españoles (art. 1.1 LOPP), sostiene el Abogado del Estado que la diferencia de tratamiento entre españoles y extranjeros en ese punto se justifica constitucionalmente en el art. 13.1 CE. Los partidos son, ante todo, organizaciones electorales. La mediación política que llevan a cabo entre Estado y sociedad tiene lugar, sobre todo, a través de mecanismos electorales. Ahora bien, con la posible excepción de las elecciones municipales y europeas, el art. 13.2 CE dispone que sólo los españoles serán titulares de los derechos del art. 23 CE. En virtud de esta regla, y con las salvedades señaladas, "no cabe [...], ni por tratado ni por ley, atribuir el derecho de sufragio pasivo a los no nacionales en cualquiera de los procedimientos electorales para la integración de órganos de los poderes públicos españoles" (DTC de 1 de julio de 1992, FJ 3 A). Todo ello justifica que la Ley impugnada, como antes la Ley 54/1978, reserve a los españoles la creación de estos importantes actores electorales. Por otro lado, no existe norma europea que imponga al legislador español la obligación de reconocer a los nacionales de la Unión el derecho de libre creación de partidos políticos españoles. Y lo dispuesto en el art. 1.1 LOPP no puede considerarse una restricción que amenace seriamente el derecho de sufragio pasivo en las municipales y europeas de los nacionales de la Unión residentes en España. La libre afiliación (art. 1.2 LOPP) y los derechos de los afiliados (art. 8.2 LOPP) de los que gozan los miembros extranjeros son suficientes para negar que se dé una restricción de tal alcance, dada la importancia que ostentan los derechos de participación democrática en la vida interna del partido. Por otro lado, los extranjeros pueden presentarse, en uno y otro proceso electoral, como candidatos de agrupaciones de electores. La incapacidad especial para promover un partido establecida en el art. 2.1 LOPP deriva de una condena penal por determinados delitos y dura mientras no haya rehabilitación judicial, lo que quiere decir que afecta a los condenados en fecha relativamente cercana a aquélla en que se pretende constituir el partido. Determinantes de esa incapacidad especial son, además de la asociación ilícita, determinados delitos graves. Se trata de una incapacidad especial y no de una pena accesoria. La especial incapacidad para promover un partido no figura en el elenco del art. 33 CP y, por ende, no se impone en una sentencia penal; lo que, por cierto, supone que la infracción del art. 2.1 LOPP en el inciso que nos ocupa no entraña nunca quebrantamiento de condena (art. 468 CP). Como simple incapacidad especial, debe entenderse incluida en el art. 34.3 CP, por lo que en ningún caso cabe invocar aquí el art. 25 CE. Si en el momento de constituir un partido concurre quien -por esta causa ahora analizada- está especialmente incapacitado, la única consecuencia será que su consentimiento resultaría inválido, lo que ni siquiera será determinante de que la fundación del partido sea nula, pues en nada afectará a las declaraciones de voluntad de los otros promotores. Por lo demás, la incapacidad examinada no sólo no tropieza con ningún límite constitucional expreso, sino que estaría jurídicamente justificada y no puede tacharse de lesiva del principio de proporcionalidad. Los delitos incapacitantes o se refieren al ejercicio del derecho de asociación o han de ser delitos graves relacionados con la actividad política. Tanto la carga infamante de estas condenas como una elemental precaución ante quien ha infringido gravemente -y ha sido condenado por ello en fecha relativamente reciente- concretas normas penales relativas al derecho de asociación o relacionadas con la actividad política justifican la restricción impuesta para promover un instrumento asociativo de participación en las elecciones y en el campo político general. Lo injustificable desde el punto de vista del sistema constitucional de valores sería que cualquier ciudadano honrado viera que funda un partido, no ya quien fue genocida, sedicioso o terrorista, sino quien literalmente acaba de ser condenado por ello. En relación con la alegada inconstitucionalidad del régimen de adquisición de la personalidad jurídica de los partidos (arts. 3.2, 4.3 y 5.1 LOPP), sostiene el Abogado del Estado que no puede considerarse razón de inconstitucionalidad el que una ley especial como la recurrida se aparte de la solución ofrecida por la ley común (LODA). De otro lado, del art. 22 CE no resulta, pa